Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, la High Court of Justice ha planteado una serie de cuestiones prejudiciales que tienen por objeto la relación que existe entre el Derecho nacional de la competencia y el Derecho comunitario en el ámbito de la política agrícola común. El Tribunal de Justicia debe dilucidar, fundamentalmente, si las autoridades nacionales son competentes para aplicar su Derecho nacional de la competencia en el ámbito de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos en relación con una cooperativa de productores de leche que ocupa una posición dominante en el mercado y, en su caso, a qué condiciones y limitaciones de Derecho comunitario está sujeto el ejercicio de dicha competencia.
II. Marco jurídico
2. La organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos se estableció mediante el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, (en lo sucesivo, «Reglamento nº 804/68»). Entre otras cosas, comprende la fijación anual de un precio indicativo para la leche. El artículo 3 de dicho Reglamento dispone a este respecto, en particular, lo siguiente:
«1. Se fijara cada año, para la Comunidad, un precio indicativo para la leche, antes del 1 de agosto para la campaña lechera que empiece el año siguiente. [...]
2. El precio indicativo será el precio de la leche que se procurará asegurar para la totalidad de la leche vendida por los productores en el curso de la campaña lechera, según las perspectivas del mercado de la Comunidad y de los mercados exteriores.
3. El precio indicativo se fijará para la leche con un contenido de un 3,7 % en materia grasa, entregada a la industria láctea.
[...]»
3. El precio indicativo para la campaña lechera 1997/1998 se fijó mediante el Reglamento (CE) nº 1190/97 del Consejo, de 25 de junio de 1997, (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1190/97»). De conformidad con su primer considerando, «al fijar anualmente los precios agrícolas comunes, deben tenerse en cuenta los objetivos de la política agrícola común; [...] la política agrícola común tiene como objetivos principales garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables».
4. El Reglamento (CEE) nº 26/62 del Consejo, de 4 de abril de 1962, (en lo sucesivo, «Reglamento nº 26»), adoptado con base en los artículos 42 CE y 43 CE, dispone, en su artículo 1, lo siguiente:
«A partir de la entrada en vigor del presente Reglamento, los artículos 85 a 90 inclusive del Tratado, así como las disposiciones adoptadas para su aplicación se aplicarán a cualesquiera acuerdos, decisiones y prácticas mencionados en el apartado 1 del artículo 85 y en el artículo 86 del Tratado, relativos a la producción o al comercio de los productos enumerados en el Anexo II del Tratado, sin perjuicio de las disposiciones del artículo 2.»
5. Entre los productos enumerados en el anexo II del Tratado se encuentra también la leche.
6. Los dos primeros apartados del artículo 2 del Reglamento nº 26 tienen el siguiente tenor:
«1. El apartado 1 del artículo 85 del Tratado será inaplicable a los acuerdos, decisiones, y prácticas mencionados en el artículo precedente que forman parte integrante de una organización nacional de mercado o que sean necesarios para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado. No se aplicará en particular a los acuerdos, decisiones y prácticas de agricultores, de asociaciones de éstos o de asociaciones de estas asociaciones pertenecientes a un solo Estado miembro, en la medida en que, sin llevar consigo la obligación de aplicar un precio determinado, afecten a la producción o a la venta de productos agrícolas, o a la utilización de instalaciones comunes de almacenamiento, tratamiento o transformación de productos agrícolas, a menos que la Comisión compruebe que la competencia queda de este modo excluida o que los objetivos del artículo 39 del Tratado son puestos en peligro.
2. Tras haber consultado a los Estados miembros y oído a las empresas o asociaciones de empresas interesadas, así como a toda otra persona física o jurídica cuya audiencia considere necesaria, la Comisión, sin perjuicio del control del Tribunal de Justicia, tendrá competencia exclusiva para declarar, mediante una decisión que será publicada, qué acuerdos, decisiones y prácticas cumplen las condiciones previstas en el apartado 1.»
III. Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
7. Milk Marque Limited (en lo sucesivo, «Milk Marque») es una sociedad cooperativa de productores de leche; su actividad comprende la recogida, distribución y suministro de leche. Es la mayor cooperativa de este tipo en Gran Bretaña. En el período 1997/1998, en ese mercado la cuota de Milk Marque sobre los suministros de leche ascendía al 49,6 %.
8. A solicitud del Director General of Fair Trading (Director General de la Competencia) de 27 de enero de 1998, la Monopolies and Mergers Commission (Comisión de Defensa de la Competencia), una autoridad de defensa de la competencia en el Reino Unido, llevó a cabo, con base en la Fair Trading Act 1973 (Ley de defensa de la competencia de 1973), un estudio sobre la cuestión de si existía una situación de monopolio en el sector del suministro de leche cruda de vaca en Gran Bretaña. La Monopolies and Mergers Commission concluyó su investigación el 26 de febrero de 1999, elaborando un «Informe sobre el suministro de leche cruda de vaca en Gran Bretaña» (en lo sucesivo, «Informe») elevado al Secretary of State for Trade and Industry (Ministro de Comercio e Industria; en lo sucesivo, «Ministro competente»).
9. En dicho Informe, la Monopolies and Mergers Commission señalaba, fundamentalmente, que Milk Marque tenía «poder de mercado» en Gran Bretaña en el sector de la venta de leche cruda. Además, en él se afirmaba que Milk Marque había hecho un uso abusivo de su poder de mercado contrario al «interés público» al aprovechar su sistema de ventas para practicar discriminación de precios y controlar la oferta de leche en el mercado, y al llevar a cabo otras prácticas que tenían por efecto incrementar el nivel de precios de la leche fresca por encima del que hubiera habido en el caso de una competencia normal.
10. Para comprender algunas de las cuestiones prejudiciales también es relevante el hecho de que, en el Informe, el ejercicio del poder de mercado, con el consiguiente aumento de los precios, se determina en parte mediante una comparación con el precio indicativo fijado para la leche y los productos lácteos en el marco de la organización común de mercados. En el Reino Unido, el precio al productor de la leche siempre se ha situado por debajo de dicho precio indicativo, pero en el período investigado en el Informe se aprecia claramente una creciente aproximación al nivel del precio indicativo.
11. En su Informe, la Monopolies and Mergers Commission recomendó, en particular, la escisión de Milk Marque en varias cooperativas independientes más pequeñas que compitieran entre sí. Asimismo, en el Informe se propusieron una serie de «medidas provisionales» que tenían por objeto la prohibición temporal de la celebración de determinados tipos de contratos por parte de Milk Marque. En particular, se proponía prohibir a Milk Marque la celebración de nuevos «contract processing arrangements», es decir, acuerdos de transformación de la leche.
12. El 6 de julio de 1999, el Ministro competente publicó sus Decisiones relativas al Informe (en lo sucesivo, «Decisiones»). En ellas, aceptaba las conclusiones a las que había llegado la Monopolies and Mergers Commission por lo que respecta al «poder de mercado» de Milk Marque, así como sus recomendaciones con respecto a las «medidas provisionales», pero rechazaba la escisión obligatoria de la cooperativa. En su lugar, adelantaba que se estudiarían los cambios necesarios en el sistema de ventas de Milk Marque.
13. Sin embargo, tras las correspondientes consultas con las autoridades competentes, el 17 de septiembre de 1999 Milk Marque anunció, en un comunicado de prensa, su disposición a escindirse en tres cooperativas más pequeñas con efecto a partir del 1 de abril de 2000.
14. A raíz de ello, el Ministro competente renunció a aplicar las medidas provisionales, pero supeditó su aprobación del inicio de actividades de transformación de la leche por parte de las tres nuevas cooperativas, sobre la que se proponía decidir más adelante, a la inexistencia de objeciones por lo que respecta a la independencia de dichas cooperativas entre sí. Además, las autoridades británicas comunicaron a Milk Marque que las nuevas cooperativas «seguirían estando sujetas al Derecho de la competencia en las condiciones habituales y a las prohibiciones que han entrado en vigor el 1 de marzo de 2000 con arreglo a la Competition Act 1998 (Ley de la competencia de 1998)».
15. A pesar de todo ello, Milk Marque y la National Farmers' Union, una asociación que representa los intereses de los agricultores en Gran Bretaña (en lo sucesivo, «NFU»), interpusieron sendos recursos contra el Informe y contra las Decisiones adoptadas a raíz del mismo (en lo sucesivo, conjuntamente, «medidas controvertidas») por el Ministro competente ante el órgano jurisdiccional remitente, que los acumuló a efectos del procedimiento.
16. En dichos recursos, alegaron, en particular, que la Monopolies and Mergers Commission y el Ministro competente habían vulnerado el Derecho comunitario al considerarse competentes en relación con las actividades de los miembros de Milk Marque y adoptar medidas con base en la Fair Trading Act con el fin de impedirles obtener un precio más elevado por la leche. Además, Milk Marque y la NFU señalaron que también cualquier otra actuación futura de las citadas autoridades nacionales en ese sentido con base en la Fair Trading Act o en la Competition Act vulneraría el Derecho comunitario.
17. Para poder resolver este asunto, la High Court of Justice considera necesarias algunas aclaraciones sobre la existencia y, en su caso, el alcance de las competencias de las autoridades nacionales en el ámbito de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, por lo que planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Deben interpretarse los artículos 32 CE a 38 CE [...], el Reglamento [nº 26] del Consejo [de 4 de abril de 1962] y el Reglamente (CEE) nº 804/68 del Consejo, en su versión modificada, en el sentido de que impiden a un Estado miembro aplicar normas nacionales como la Fair Trading Act 1973 y la Competition Act 1998 al modo en que los productores de leche deciden organizarse en cooperativas y se comportan en relación con la venta y transformación de su leche:
a) en todas las circunstancias; o
b) cuando el efecto que se persigue o que se produce realmente consiste en privar a dichos productores de la capacidad de incrementar el precio que obtienen por su leche; o
c) cuando el efecto que se persigue o que se produce realmente consiste en reducir el precio que los productores obtienen por su leche cuando dicho precio es ya inferior al precio indicativo fijado de conformidad con el artículo 3 del Reglamento nº 804/68; o
d) de un modo que sea incompatible con uno o varios de los siguientes elementos:
i) los objetivos establecidos en el artículo 33 CE [...]; y/o
ii) la política, los objetivos o el funcionamiento de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos; y/o
iii) la política del artículo 36 CE [...] y del Reglamento nº 26?
2) La función que desempeña el precio indicativo para la leche fijado por el Consejo con arreglo al Reglamento (CEE) nº 804/68, ¿se opone a que un Estado miembro:
a) utilice el precio indicativo como indicador de las variaciones de los precios reales causadas por la política agrícola común, y
b) considere que el hecho de que una cooperativa de productores de leche de ese Estado haya conseguido para sus miembros precios de la leche inferiores a ese precio indicativo, pero que se encuentran más próximos a dicho precio indicativo en un período que en otro, demuestra que la cooperativa ejerce un poder de mercado que contribuye a que los precios sean superiores a los que se habrían alcanzado en unas condiciones más competitivas?
3) ¿Deben interpretarse los artículos 28 CE a 30 CE [...] y los artículos 49 CE y 55 CE [...] en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro aplique normas nacionales como la Fair Trading Act 1973 y la Competition Act 1998 de tal modo que se prohíba a una cooperativa de productores de leche que se considera que tiene poder de mercado el envío de la leche producida por sus miembros para que sea transformada por cuenta de dicha cooperativa a contratistas, incluso en otros Estados miembros, por considerarlo una medida adoptada por la cooperativa con el fin de explotar a su favor la posición que ocupa en el mercado?
4) Cuando en otros Estados miembros existen y se permite que operen grandes cooperativas lecheras integradas verticalmente, ¿debe interpretarse el principio general de no discriminación, considerado de modo independiente o tal y como ha quedado plasmado en los artículos 12 CE y/o 34 CE [...], en el sentido de que se opone a que un Estado miembro aplique normas nacionales como la Fair Trading Act 1973 y la Competition Act 1998 para prohibir a una cooperativa de productores de leche que se considera que tiene poder de mercado:
a) adquirir o construir nuevas plantas para la transformación de leche producida por sus miembros, que otorgarían a la cooperativa la posibilidad de explotar aún más en su favor la posición que ocupa en el mercado; o
b) enviar la leche producida por sus miembros para que sea transformada por cuenta de dicha cooperativa a contratistas, ya sea en el Estado miembro de que se trata o en otros Estados miembros, por considerarlo una medida adoptada por la cooperativa con el fin de explotar a su favor la posición que ocupa en el mercado?»
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
18. El Gobierno del Reino Unido expresó dudas sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Señala que el Informe y las Decisiones han quedado superados, toda vez que la escisión voluntaria de Milk Marque ha puesto fin a su poder de mercado, que fue el punto de partida de la investigación, del Informe y de todas las Decisiones y recomendaciones posteriores. En la medida en que las cuestiones prejudiciales se refieran a futuros asuntos de competencia referidos a cooperativas agrarias, considera que se trata de cuestiones hipotéticas.
19. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, corresponde sólo al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio, que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia sólo puede declarar la inadmisibilidad de una petición presentada por tal órgano jurisdiccional cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, o también cuando el problema es hipotético y el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas.
20. Sin embargo, en el presente caso el órgano jurisdiccional remitente ha proporcionado al Tribunal de Justicia una visión general precisa del marco fáctico y jurídico de los procedimiento principales, así como los motivos que le han llevado a considerar que es necesaria una decisión sobre las cuestiones planteadas para poder dictar su sentencia. En particular, en la resolución de remisión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente señaló que, en el marco del examen de las Decisiones controvertidas, desea tener en cuenta la aplicación tanto de la Fair Trading Act como de la Competition Act vigente a partir del 1 de marzo de 2000, y que por ello es necesario el procedimiento prejudicial para poder estar en condiciones de decidir adecuadamente sobre los derechos y obligaciones de las partes y sobre la competencia de las autoridades y el ejercicio de la misma con arreglo a ambas leyes. Además, el órgano jurisdiccional remitente señala expresamente que no comparte la tesis del Gobierno del Reino Unido según la cual el Informe y las Decisiones «han quedado superados» en virtud de los acontecimientos posteriores.
21. Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales y pasar a examinarlas.
B. Sobre la primera cuestión prejudicial, relativa a la admisibilidad de medidas nacionales de lucha contra prácticas contrarias a la competencia cuando existe una posición dominante en un mercado sujeto a una organización común de mercados
22. En primer lugar, procede recordar que el Reino Unido consiguió garantizar la integración de su organización nacional del mercado en el sector de la leche, uno de cuyos principales elementos son los denominados Milk Marketing Boards (Consejos de comercialización de la leche; en lo sucesivo, «Boards»), en el marco de las negociaciones de adhesión. El artículo 25 del Reglamento nº 804/68, en la versión resultante del Reglamento (CEE) nº 1421/78 del Consejo, abrió la posibilidad de reconocer dichos Boards, que gozaban, entre otras cosas, de un monopolio de compra y venta.
23. Consecuentemente, el Tribunal de Justicia ya ha tenido la ocasión de ocuparse de restricciones de la competencia en el mercado de la producción y la transformación de leche en el Reino Unido. En varias sentencias, ha examinado las prácticas de estos Boards.
24. La Agricultural Act 1993 (Ley relativa a la agricultura de 1993) preveía una desregulación del mercado de la leche como consecuencia de la eliminación de los Boards. Dicha desregulación se llevó a cabo en 1994 en Inglaterra y Gales y en Escocia. Los Boards fueron sustituidos por asociaciones de productores de carácter voluntario, desapareciendo su anterior posición de monopolio.
25. Ahora, se pide al Tribunal de Justicia por vez primera que examine en qué medida la aplicación de las normas nacionales sobre la competencia a una asociación de productores de este tipo -en el presente caso, Milk Marque- es admisible con arreglo al Derecho comunitario.
1. Alegaciones de las partes
26. En opinión de Milk Marque y de la NFU, es contrario al Derecho comunitario el hecho de que un Estado miembro aplique una legislación nacional como la Fair Trading Act o la Competition Act a cooperativas agrarias o a sus productos y, de este modo, adopte, en un sector sujeto a una organización de mercado, una medida que tiene por objeto la modificación del precio de dichos productos, en el presente caso una reducción del precio al productor de la leche.
27. Milk Marque y la NFU alegan, en primer lugar -básicamente con la misma fundamentación-, que el sector agrícola de que se trata es de la exclusiva competencia de la Comunidad y que, por consiguiente, los Estados miembros no tienen ninguna competencia a este respecto.
28. Alegan que las cooperativas agrícolas y la venta de leche están sujetas a la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos establecida mediante el Reglamento nº 804/68. Un elemento de esta organización de mercados lo constituye el precio indicativo que debe fijar anualmente el Consejo de conformidad con el artículo 3 de dicho Reglamento, que constituye la expresión de la conciliación que deben llevar a cabo las instituciones comunitarias entre los objetivos de la política agrícola común mencionados en el artículo 33 CE, apartado 1, entre los que se encuentra, en particular, el de garantizar un nivel de vida equitativo a las personas que se dedican a la agricultura. En opinión de Milk Marque y de la NFU, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente de la sentencia Toffoli, se desprende que, cuando un Estado miembro adopta medidas que influyen en el precio al productor de la leche -aunque sólo sea de manera indirecta-, invade la competencia exclusiva de la Comunidad.
29. Según afirman, en el presente caso las autoridades del Reino Unido invadieron esta competencia al pretender inducir mediante las medidas controvertidas una disminución del precio al productor hasta el «nivel de competencia», a pesar de que éste siempre se había mantenido por debajo del precio indicativo fijado por la Comunidad. Con ello, fijaron de manera unilateral un nivel de precios que, en su opinión, era de «interés público», pero que no correspondía a la conciliación entre los objetivos comunitarios establecidos en el artículo 33 CE que tiene su expresión en los precios indicativos.
30. Para Milk Marque y la NFU, tampoco desde la óptica del Derecho de la competencia existe ningún margen para la aplicación de legislaciones nacionales como la Fair Trading Act o la Competition Act. En este contexto, señalan que, de conformidad con el artículo 36 CE, párrafo segundo, el Derecho de la competencia de la Comunidad está sujeto, en el ámbito agrícola, a las disposiciones de la política agrícola común y debe aplicarse teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 33 CE. En concreto, la aplicación de las normas sobre la competencia en el sector agrícola se rige por el Reglamento nº 26. De este Reglamento se desprende que, en el contexto de que se trata -la organización de cooperativas agrarias y la formación de los precios al productor de la leche-, el Derecho comunitario de la competencia sólo se aplica en una medida limitada. Así, se aplica el artículo 82 CE, pero no el artículo 81 CE, apartado 1.
31. Así pues, el Derecho comunitario definió sin dejar ninguna laguna el tipo y el alcance de las normas sobre la competencia en el ámbito agrícola; este régimen de competencia para los productos agrícolas excluye -al igual que la organización común de mercados- la aplicación paralela del Derecho nacional de la competencia.
32. En el caso de que los Estados miembros conserven pese a todo determinadas facultades en el ámbito agrícola de que se trata, Milk Marque y la NFU alegan, con carácter subsidiario, que las autoridades del Reino Unido ejercieron dichas facultades -al pretender conseguir una disminución de los precios al productor- de un modo no conforme con el Derecho comunitario.
33. Fundan también esta alegación, fundamentalmente, en el hecho de que las medidas controvertidas están basadas en una conciliación de intereses o un criterio sobre el nivel de precios de «interés público» que no se corresponden con las valoraciones y objetivos de la política agrícola común de conformidad con el artículo 33 CE, apartado 1, y que se apartan del precio indicativo como resultado de la conciliación entre los distintos intereses comunitarios. Además, con ello se menoscaba también la eficacia y la aplicación uniforme de las disposiciones sobre la competencia de la Comunidad, en la medida en que, en el sector agrícola, dichas disposiciones están supeditadas a los objetivos de la política agrícola común. Milk Marque alega, asimismo, que los Estados miembros no pueden aplicar sus Derechos de la competencia nacionales de un modo que sea contrario a la exención concedida con base en el artículo 81 CE, apartado 3. Según afirma, esto debe aplicarse con mayor razón aun en relación con el «puerto seguro» para las cooperativas agrícolas que ofrece el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 26.
34. En cambio, la Comisión considera que las medidas nacionales de que se trata son conformes tanto con las normas sobre la competencia como con las normas de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos de la Comunidad.
35. En relación con el Derecho de la competencia, la Comisión alega que el artículo 2 del Reglamento nº 26 únicamente excluye la aplicación en el sector agrícola del artículo 81 CE, apartado 1. En cambio, sostiene que las normas del artículo 82 CE sobre el abuso de posición dominante se aplican normalmente en este ámbito. Los Estados miembros están igualmente facultados, tal como se desprende, en particular, de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Walt Wilhelm, para aplicar el Derecho nacional al respecto, siempre y cuando ello no menoscabe la aplicación uniforme del Derecho comunitario sobre la competencia y la plena eficacia de los actos adoptados para su ejecución en todo el mercado común. Según la Comisión, en el presente caso no pudo producirse dicho menoscabo, ya que la Comisión no ha emprendido ninguna acción contra Milk Marque con arreglo al Derecho de la competencia.
36. En relación con la organización común de mercados en el sector de la leche, la Comisión señala que dentro de su ámbito de aplicación no están excluidas todas las competencias de los Estados miembros. Por el contrario, los Estados miembros únicamente deben abstenerse de adoptar aquellas medidas que puedan menoscabar el funcionamiento de dicha organización de mercados. Sin embargo, esto no se aplica a medidas, como las controvertidas, que tienen por objeto eliminar una posición dominante en el mercado.
37. El Gobierno del Reino Unido, pero también la Dairy Industry Federation, comparten en lo fundamental las tesis jurídicas de la Comisión. Además, añaden que, aun cuando en principio los Estados miembros no pudieran impedir a sus productores de leche intentar alcanzar el precio indicativo, la formación de precios debe inscribirse en todo caso en el marco de un mercado que funcione y en condiciones de competencia. Según afirman, la aplicación de normas nacionales sobre la competencia como las controvertidas en el presente caso sirve precisamente para crear dichas condiciones.
2. Definición de postura
38. La primera cuestión prejudicial tiene dos partes que lo más lógico es abordar por separado: en un sector sujeto a una organización de mercados, ¿siguen siendo competentes las autoridades nacionales de la competencia para actuar con arreglo al Derecho nacional contra prácticas supuestamente contrarias a la competencia? En caso afirmativo, deberán examinarse las eventuales limitaciones que impone el Derecho comunitario a esa competencia nacional.
a) Sobre la competencia de las autoridades nacionales de la competencia
39. En contra de lo que opinan Milk Marque y la NFU, difícilmente puede dudarse de la admisibilidad, desde un punto de vista teórico, de medidas nacionales mediante las cuales una autoridad nacional actúa contra prácticas contrarias a la competencia en el territorio de un Estado miembro incluso en un sector sujeto a una organización de mercados.
40. Esto es algo que se desprende, por un lado, del hecho de que el sector agrícola no constituye un «espacio libre de competencia» (i) y, por otro, de que la eventual aplicación del Derecho comunitario de la competencia no excluye, en principio, a la aplicación de las normas nacionales sobre la competencia (ii).
i) La competencia es un elemento fundamental del mercado agrícola común
41. Milk Marque y la NFU consideran acertadamente que el artículo 36 CE supeditó la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado a la producción de productos agrícolas y el comercio de los mismos a una decisión del Consejo en ese sentido. Ahora bien, de ello no se desprende necesariamente que el Derecho comunitario considere la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado en el sector agrícola como una excepción.
42. El artículo 36 CE debe entenderse más bien en el contexto de las tensiones existentes entre la política agrícola y el Derecho de la competencia.
43. Las organizaciones comunes de mercados creadas entretanto para la mayoría de los productos agrícolas utilizan un gran número de instrumentos, entre ellos, en particular, las normas comunes sobre la competencia, tal como cabe deducir del artículo 34 CE, apartado 1, letra c). Mediante estos instrumentos se limita la competencia en los respectivos mercados: el desarrollo de la competencia sólo es posible en la medida en que las diferentes organizaciones comunes de mercados dejen margen para ello. Ahora bien, esta tensión manifiesta entre la política agrícola y la libre competencia no puede exagerarse, ya que en cierto sentido la política agrícola viene a crear las condiciones para poder participar en la libre competencia.
44. El engranaje entre los objetivos de la política agrícola y los objetivos de la política de la competencia queda patente también en el instrumento de política agrícola -del que se trata también en el presente asunto- constituido por el precio indicativo: un elemento que caracteriza a las organizaciones comunes de mercado es que giran en torno al nivel de un determinado precio indicativo. Sin embargo, el precio indicativo para los productos agrícolas pretende desempeñar una doble función de regulación: por un lado, al contribuir a garantizar un nivel de vida equitativo a las personas que trabajan en la agricultura; pero, por otro lado, también al posibilitar una regulación de la oferta y la demanda. Ahora bien, precisamente esta segunda función presupone que los participantes en los diferentes mercados agrícolas puedan adoptar decisiones empresariales, lo que a su vez presupone la existencia de una cierta competencia.
45. Así se explica también que el Tribunal de Justicia haya considerado reiteradamente que la competencia constituye un elemento fundamental del mercado agrícola común. Consecuentemente, el artículo 36 CE tiene por efecto aplazar la aplicación de las normas sobre la competencia del Tratado a la agricultura. Este aplazamiento no debe entenderse, de acuerdo con las consideraciones anteriores, como una excepción, sino como una necesidad determinada por razones históricas. Debido a las grandes diferencias existentes la estructura de los mercados agrícolas en los inicios de la Comunidad, sólo cabía plantearse una política común de la competencia en el sector agrícola que fuera más allá de lo dispuesto en el artículo 34 CE una vez que se unificaran dichos mercados y se crearan condiciones de competencia comparables.
46. En este contexto, no es de extrañar que, en su Reglamento nº 26, el Consejo declarara que las normas sobre la competencia eran en su mayor parte aplicables. Así, su artículo 1 parte de la base, «sin perjuicio de las disposiciones del artículo 2», de la aplicabilidad en principio de las normas derivadas del capítulo sobre la competencia del Tratado. El artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 26 tan sólo contiene distintas excepciones a la prohibición de los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas del artículo 81 CE, apartado 1. Quedan exentos, por un lado, los acuerdos, decisiones y prácticas que formen parte integrante de una organización nacional de mercado y, por otro, los acuerdos, decisiones y prácticas necesarios para la realización de los objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 33 CE. La Comisión subraya con razón, con el apoyo a este respecto del Gobierno del Reino Unido y de la Dairy Industry Federation, que el Reglamento nº 26 no limita en modo alguno la aplicación del artículo 82 CE sobre la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado.
47. Así pues, procede señalar que, desde el punto de vista del Derecho comunitario, la aplicación de sus normas sobre la competencia en el sector agrícola no tiene de forma general carácter de excepción, sino que es inherente al propio sistema.
48. Esta afirmación no se ve afectada, en contra de lo que opinan Milk Marque y la NFU, por el hecho de que las cooperativas agrícolas del tipo de que se trata y la venta de leche estén sujetas a la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos establecida con arreglo al Reglamento nº 804/68.
49. Es cierto que, en este ámbito, la Comunidad posee una competencia legislativa exclusiva. Milk Marque y la NFU se remiten igualmente, no sin razón, a la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de acuerdo con la cual «en cuanto la Comunidad [...] ha adoptado una normativa relativa al establecimiento de una organización común de mercados en un determinado sector, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualquier medida que difiera de dicha normativa o pueda infringirla».
50. Sin embargo, de ello no siempre se desprende que cualquier medida adoptada por una autoridad nacional con arreglo a su Derecho interno deba considerarse como una medida en el sentido de la jurisprudencia antes citada.
51. En este contexto, procede remitirse a la definición de organización de mercados que ha dado el Tribunal de Justicia: partiendo de la definición de la organización de mercados a escala nacional, una organización europea de mercados puede definirse como un paquete de medidas estructurales que tienen por objeto alcanzar los objetivos de la política agrícola mencionados en el artículo 33 CE mediante la regulación pública del mercado de productos agrícolas de que se trate en cada caso.
52. Desde luego, las medidas controvertidas no están comprendidas dentro de dicha definición, ya que afectan precisamente al ámbito no regulado del respectivo mercado. Es cierto que de la jurisprudencia cabe deducir que la prohibición de adoptar medidas lesivas o divergentes se extiende también a aquellas medidas que no pueden encuadrarse en la normativa relativa a la organización de mercados. Esta extensión de la prohibición tiene por objeto salvaguardar su efecto útil; sin embargo, esto podría carecer de toda pertinencia en el caso concreto de las medidas adoptadas con arreglo al Derecho de la competencia. En efecto, si se parte de la base de que la agricultura también está sujeta a la libre competencia en aquellos ámbitos no regulados por la normativa relativa a organizaciones de mercados, para empezar las medidas adoptadas por los Estados miembros para garantizar dicha competencia no pueden tratarse del mismo modo que otras medidas que menoscaban de forma directa o indirecta los instrumentos de la organización de mercados. En este contexto, el Reino Unido señaló, con razón, que los Estados miembros pueden e incluso deben aplicar su Derecho penal también y precisamente para completar los instrumentos previstos en la normativa relativa a las organizaciones de mercado.
53. A esto puede objetarse, desde luego, que una medida de política de la competencia puede contrarrestar, precisamente en virtud de la tensión a la que ya me he referido antes, la eficacia de medidas de política agrícola. Así, en el procedimiento principal podríamos estar tentados de ver una perturbación de este tipo en el hecho de que la intervención de las autoridades nacionales de la competencia podría dar lugar a una reducción de los precios al productor, lo que, a su vez, podría ocasionar un riesgo para el nivel de vida de los productores en contra de lo dispuesto en el artículo 33 CE, apartado 1, letra b).
54. Pero tampoco esta objeción resulta convincente: la alegación formulada con carácter subsidiario por Milk Marque y la NFU pone de manifiesto que los objetivos de la política agrícola común pueden tenerse debidamente en cuenta a la hora de examinar los límites de la competencia nacional. En consecuencia, las contradicciones existentes entre la política agrícola y la política de la competencia no se oponen al reconocimiento, en principio, de una facultad de las autoridades nacionales de la competencia.
ii) La posibilidad de aplicar en principio el Derecho nacional junto con el Derecho comunitario de la competencia
55. En opinión de Milk Marque y de la NFU, la aplicación del Derecho nacional de la competencia es inadmisible asimismo por el hecho de que, mediante el artículo 36 CE, en relación con el Reglamento nº 26, el Derecho comunitario de la competencia llevó a cabo de manera taxativa la necesaria conciliación entre los distintos objetivos de la política agrícola.
56. Tampoco esta tesis resulta convincente.
57. El Tribunal de Justicia aclaró la relación entre el Derecho nacional de la competencia y las normas sobre la competencia de la Comunidad en la sentencia Walt Wilhelm. Con arreglo a dicha sentencia, el Derecho comunitario prevalece, en su aplicación, frente al Derecho nacional de la competencia. Ahora bien, en la medida en que no se haya adoptado en el Derecho comunitario ninguna normativa, nada se opone a la aplicación del Derecho nacional de la competencia. Según opinión generalizada, esta solución, desarrollada en relación con el artículo 81 CE, se aplica también por lo que respecta al artículo 82 CE.
58. No obstante, cabe preguntarse en qué medida esta solución puede trasladarse al sector agrícola, ya que la aplicabilidad de las normas comunitarias sobre la competencia en este sector viene determinada únicamente por la vía indirecta del Reglamento nº 26. De lo que no cabe duda es de que la primacía en la aplicación del Derecho comunitario se aplica tanto al Derecho primario como al Derecho derivado.
59. A mi juicio, todo indica que la aplicación de las normas nacionales sobre la competencia en el sector agrícola no puede excluirse remitiéndose al carácter supuestamente taxativo de la conciliación de intereses llevada a cabo en el artículo 36 CE, en relación con el Reglamento nº 26.
60. En efecto, como queda indicado, el artículo 36 CE no excluye la aplicación de las normas sobre la competencia, sino que más bien tiene por efecto aplazar su aplicación. Sin embargo, la conciliación entre los objetivos de la política agrícola y los de la política de la competencia que se lleva a cabo en el artículo 36 CE, en relación con el Reglamento nº 26, tan sólo afecta, forzosamente, a aquellos hechos que están efectivamente sujetos a las normas sobre la competencia del Tratado.
61. Con arreglo al Reglamento nº 26, el artículo 82 CE es aplicable sin limitaciones en el sector agrícola. Ahora bien, dado que esta disposición sólo se refiere a las posiciones dominantes en el mercado común o en una parte sustancial del mismo, hay un gran número de hechos que, por principio, no están sujetas a las normas comunitarias sobre la competencia. Esto pone de manifiesto que la conciliación llevada a cabo mediante el Reglamento nº 26 sobre la base de la primacía de los objetivos de la política agrícola sobre los objetivos de la política de la competencia del Tratado que garantiza el artículo 36 CE no puede considerarse taxativa.
62. Así pues, procede señalar que la conciliación llevada a cabo mediante el Derecho comunitario no es taxativa en la medida en que no se refiere a los hechos que no tienen una dimensión comunitaria. Por consiguiente, no puede oponerse, en principio, a la aplicabilidad del Derecho nacional de la competencia, de acuerdo con la solución adoptada en la sentencia Walt Wilhelm. Lo único que cabe preguntarse es en qué medida esta aplicabilidad del Derecho nacional de la competencia está sujeta a limitaciones de Derecho comunitario.
63. Por consiguiente, procede examinar ahora cuáles son las limitaciones a las que están sujetas las medidas nacionales para luchar contra las prácticas contrarias a la competencia.
b) Sobre las limitaciones de la competencia nacional
64. Las limitaciones de la competencia nacional por lo que respecta a la aplicación de las normas nacionales sobre la competencia se derivan de la primacía de los objetivos de la política agrícola sobre los objetivos de la política de la competencia del Tratado garantizada por el artículo 36 CE.
65. La aplicación del Derecho nacional de la competencia debe llevarse a cabo sin dejar por ello de tener en cuenta la primacía de los objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 33 CE.
66. A este respecto, deben tenerse en cuenta los principios derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «las instituciones comunitarias deben garantizar, al perseguir los diferentes objetivos enumerados en el [artículo 33 CE], la conciliación permanente que pueden exigir eventuales contradicciones entre dichos objetivos aisladamente considerados». En consecuencia, si bien en principio no es posible «aislar uno de esos objetivos hasta el punto de hacer imposible la realización de los otros», las instituciones comunitarias sí pueden, sin embargo, «conceder a uno u otro de ellos la preferencia temporal que venga impuesta por los hechos o por las circunstancias económicas ante las que adoptan sus decisiones».
67. El mandato de conciliación entre los diferentes objetivos de la política agrícola con arreglo al artículo 33 CE que se impone a las instituciones comunitarias parece que puede trasladarse sin más a las autoridades nacionales. A este respecto, debe subrayarse el amplio margen de apreciación reconocido por el Tribunal de Justicia en la ponderación de los diferentes objetivos, que llega concretamente hasta el punto de conceder temporalmente preferencia a un objetivo de la política agrícola.
68. No obstante, el Tribunal de Justicia también ha subrayado que el objetivo de garantizar la renta de los agricultores de conformidad con el artículo 33 CE, apartado 1, letra b), es «uno de los objetivos fundamentales» de la política agrícola en el mercado de la leche.
69. En relación con el procedimiento principal, esto significa que, en la aplicación de su Derecho nacional de la competencia, con independencia de los objetivos que éste persiga, las autoridades nacionales deben tener en cuenta preferentemente los objetivos enunciados en el artículo 33 CE, apartado 1.
70. En el procedimiento principal, de la alegaciones de la partes se desprende que las autoridades nacionales tuvieron presente especialmente el carácter razonable de los precios al consumidor. El objetivo de «asegurar al consumidor suministros a precios razonables» aparece enunciado en el artículo 33 CE, apartado 1, letra e), pero se encuentra en una relación de tensión manifiesta con el objetivo de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola con arreglo al artículo 33 CE, apartado 1, letra b). Corresponderá al Juez nacional determinar, en este caso concreto, si las autoridades nacionales persiguieron de manera excesivamente unilateral el primero de dichos objetivos.
71. El hecho de que los precios al productor se encontraran ya antes de la intervención de las autoridades nacionales de la competencia por debajo del precio indicativo no funda, por sí solo, el carácter contrario al Derecho comunitario de las medidas controvertidas: por un lado, mediante dicho precio de orientación no se garantiza a los productores la obtención de unos ingresos correspondientes al precio indicativo y, por otro, el objetivo de garantizar unos determinados ingresos no puede amparar en todo caso la obtención de dichos ingresos por todos los medios, incluidos medios eventualmente abusivos. En consecuencia, la eventual explotación abusiva de una posición dominante en el mercado no puede estar justificada a priori por el artículo 33 CE, apartado 1, letra b), de modo que la adopción de medidas para luchar contra esta situación no puede considerarse, en sí misma, como una violación de dicho objetivo.
72. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que los artículos 32 CE a 38 CE, el Reglamento nº 26 del Consejo y el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, en su versión modificada, deben interpretarse en el sentido de que en principio no impiden a un Estado miembro aplicar leyes nacionales para luchar contra práctica abusivas de una empresa que ocupa una posición dominante en el mercado, a condición de que lleve a cabo, a este respecto, una ponderación entre todos los objetivos enunciados en el artículo 33 CE. Corresponde al juez nacional comprobar si las autoridades nacionales han procedido a dicha ponderación. El objetivo de un aumento de la renta de los productores con arreglo al artículo 33 CE, apartado 1, letra b), no puede justificar una eventual explotación abusiva de una posición dominante en el mercado.
C. Sobre las restantes cuestiones
1. Sobre la segunda cuestión, relativa a la utilización del precio indicativo como referencia a efectos del Derecho nacional de la competencia
a) Alegaciones de las partes
73. En opinión de Milk Marque, el uso del precio indicativo en el sentido del artículo 3 del Reglamento nº 804/68 para los fines descritos en la segunda cuestión prejudicial es contrario al significado y a la función del precio indicativo. Según afirma, éste constituye la referencia determinada por el Consejo de un precio razonable al productor por la leche, y los productores tienen todo su derecho de intentar obtener ese precio indicativo.
74. Para el Gobierno del Reino Unido, la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente tiene un carácter puramente académico y no afecta a la interpretación del Derecho comunitario.
75. La Comisión, la Dairy Industry Federation y -con carácter subsidiario- también el Gobierno del Reino Unido consideran que no hay nada que objetar, desde el punto de vista del Derecho comunitario, a que se utilice el precio indicativo como referencia para realizar comprobaciones en el marco del Derecho nacional de la competencia, o que ésta es una cuestión de aplicación del Derecho nacional.
b) Definición de postura
76. Con arreglo al artículo 234 CE, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, en particular, sobre la interpretación del Tratado y sobre los actos adoptados por las instituciones de la Comunidad. Consecuentemente, con arreglo a una reiterada jurisprudencia el Tribunal de Justicia no es competente, en el marco del procedimiento prejudicial, para interpretar el Derecho interno.
77. Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, fundamentalmente, si la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos se opone a la utilización del precio indicativo en el sentido del artículo 3 del Reglamento nº 804/68 como indicador para la investigación del poder de mercado de una empresa en el marco de un procedimiento nacional. En contra de lo que opina el Reino Unido, esta cuestión sí afecta a la interpretación del Derecho comunitario, por lo que debe considerarse admisible.
78. La cuestión de cómo debe determinarse en el ámbito nacional el poder de mercado de una empresa constituye una cuestión de Derecho interno. Tal y como pone de manifiesto la respuesta que he propuesto a la primera cuestión prejudicial, desde el punto de vista del Derecho comunitario nada se opone a la admisibilidad, en principio, de un procedimiento nacional para investigar si una determinada empresa que ocupa una posición dominante explota de manera abusiva o no su posición económica. En consecuencia, desde el punto de vista de los principios tampoco hay nada que se oponga a la utilización del precio indicativo como indicador para la investigación del poder de mercado de dicha empresa tomando como base las variaciones de los precios efectivos en comparación con el precio indicativo.
79. Hacerlo así no afecta a la posición que ocupa el precio indicativo como instrumento de política de la organización de mercados.
80. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión que la función que desempeña el precio indicativo con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 804/68 no se opone a su utilización como indicador a efectos de un procedimiento seguido ante una autoridad nacional de la competencia.
2) Sobre la tercera cuestión, relativa a la compatibilidad de las medidas controvertidas con la libre circulación de mercancías y la libre prestación de servicios
a) Alegaciones de las partes
81. Milk Marque se refiere, en el marco de la tercera cuestión, a las medidas provisionales previstas en las medidas controvertidas, especialmente en la medida en que mediante las mismas se pretendía prohibir a Milk Marque la celebración de nuevos «contract processing arrangements», es decir, de contratos de transformación de la leche con empresas de otros Estados miembros. Según afirma, estas medidas provisionales, por un lado, restringirían la exportación de leche cruda procedente del Reino Unido en contra de lo dispuesto en el artículo 29 CE y, por otro, prohibirían la importación y exportación de productos lácteos entre Estados miembros. Así pues, en su opinión se trata de restricciones cuantitativas a la importación y la exportación en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE. Además, las medidas provisionales impedían a Milk Marque hacer uso de servicios de transformación en otros Estados miembros, por lo que violaban la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE. Según Milk Marque, no existe ninguna justificación válida para estas restricciones. En efecto, éstas se impusieron por motivos meramente económicos, y concretamente para garantizar el suministro de las empresas nacionales de transformación con leche nacional, más barata. Además, Milk Marque afirma que dichas restricciones son discriminatorias. En su opinión, los supuestos de excepciones de los artículos 30 CE y 46 CE no son aplicables en el presente caso, ya que se trata de un sector ya armonizado mediante el sistema de precios indicativos y la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos.
82. La Comisión señala que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el artículo 29 sólo se refiere a las medidas nacionales que tienen por objeto o por efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer, de este modo, condiciones diferentes entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, con el fin de proporcionar una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interno del Estado de que se trate. Asimismo, se refiere al hecho de que el artículo 28 CE no se aplica cuando las mercancías se exportan únicamente para ser posteriormente reimportadas con el fin de eludir una normativa legal nacional. En opinión de la Comisión, además la exportación de leche para su transformación en otros Estados miembros no debe considerarse, con arreglo a la sentencia en el asunto 18/84, como una prestación de servicios, sino únicamente como circulación de mercancías.
83. El Gobierno del Reino Unido y la Dairy Industry Federation se adhieren básicamente a la postura de la Comisión. Sin embargo, en la medida en que las medidas controvertidas deban considerarse como restricciones de la libre prestación de servicios con arreglo al artículo 49 CE, consideran que éstas están justificadas -siempre que sean aplicables de manera no discriminatoria y sin distinciones- por razones de interés público, de protección de los consumidores o para impedir la competencia desleal.
b) Definición de postura
84. Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, fundamentalmente, si la libre circulación de mercancías o la libre prestación de servicios se oponen a una medida nacional que, con el fin de evitar la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado por parte de una cooperativa agrícola, excluye la transformación de la leche de dicha cooperativa también en otros Estados miembros.
85. Con carácter preliminar, procede señalar que una medida como ésa sólo debe examinarse a la luz de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías. Así se deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, con arreglo a la cual una prestación que dé lugar «directamente a la producción de un objeto físico» debe examinarse únicamente a la luz de las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías en virtud del carácter subsidiario de la libre prestación de servicios, que tiene su expresión en el artículo 50 CE.
86. En el procedimiento principal se trata manifiestamente de una medida nacional que excluyó la transformación de leche por cuenta de Milk Marque en todo caso en el territorio nacional y en otros Estados miembros.
87. Lo primero que debe examinarse es si el artículo 29 CE se opone a una medida nacional del tipo de la que se trata. En efecto, el artículo 29 CE prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación y las medidas de efecto equivalente. La Comisión subraya, con razón, que el Tribunal de Justicia ha interpretado esta prohibición de manera estricta en una reiterada jurisprudencia: en dicha prohibición únicamente deben incurrir aquellas medidas que «tienen por objeto o efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer, de este modo, una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, con el fin de proporcionar una ventaja particular a la producción nacional o al mercado interior del Estado miembro».
88. En el procedimiento principal, caben dudas sobre si se trata de una medida como ésa, ya que la prohibición nacional afecta manifiestamente tanto a la transformación en el territorio nacional como a la transformación en otros Estados miembros. En todo caso, ésta es una cuestión que no es necesario dilucidar, pues, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debe excluirse la invocación de libertades fundamentales cuando sólo sirve para eludir una normativa nacional. En este contexto, la Comisión cita acertadamente la sentencia Leclerc, con arreglo a la cual debe excluirse la invocación del artículo 28 CE cuando las mercancías de que se trate «se exportaron únicamente para ser reimportados con el fin de eludir una legislación como la que aquí se examina». Procede observar que, en su sentencia, el Tribunal de Justicia se refirió únicamente al artículo 28 CE.
89. Las medidas de que se trata en el presente caso pretenden manifiestamente evitar que la prohibición nacional de prácticas consideradas como una explotación abusiva de una posición dominante en el mercado pueda ser eludida mediante la exportación y la reimportación de leche.
90. Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 28 CE a 30 CE no impiden a un Estado miembro aplicar leyes nacionales del tipo de que se trata en el presente caso que prohíban a una cooperativa de productores de leche que se considera que tiene poder de mercado el envío de la leche producida por sus miembros para que sea transformada por cuenta de dicha cooperativa a contratistas, incluso en otros Estados miembros, en la medida en que con ello se utilice abusivamente su posición dominante en el mercado.
3) Sobre la cuarta cuestión, relativa a la prohibición de discriminación
a) Alegaciones de las partes
91. En relación con la cuarta cuestión prejudicial, Milk Marque y la NFU alegan que las medidas controvertidas perjudican a Milk Marque frente a otros productores de leche del Reino Unido y frente a cooperativas agrícolas comparables en otros Estados miembros, en contra de lo dispuesto en el artículo 12 CE y en el artículo 34 CE. El hecho de que se le impida integrar verticalmente sus actividades y enviar su leche para que sea transformada por contratistas le impide ejercer una actividad que está permitida a los demás productores del Reino Unido y a las cooperativas de otros Estados miembros. Según afirman, las medidas nacionales de que se trata afecta únicamente a los miembros de Milk Marque, y no a todos los productores de leche del Reino Unido, no fueron adoptadas con base en criterios objetivos ni están tampoco -ya que menoscaban el funcionamiento de la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos- objetivamente justificadas.
92. En contra de este planteamiento, la Comisión considera que, en este caso, se trata, a lo sumo, de diferencias de trato y distorsiones a efectos de la sentencia Walt Wilhelm que se derivan de las divergencias existentes entre las legislaciones de los Estados miembros aplicables con arreglo a criterios objetivos y no por razón de la nacionalidad.
93. Tampoco en opinión del Gobierno del Reino Unido y de la Dairy Industry Federation existe una diferencia de trato, o bien, en el caso de que se hubiera producido una, ésta está en todo caso justificada.
b) Definición de postura
94. Mediante la cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, fundamentalmente, si las medidas controvertidas establecen una discriminación injustificada de la demandante en el procedimiento principal.
95. En relación con el artículo 12 CE, procede señalar que de la resolución de remisión no cabe deducir ningún indicio de que Milk Marque fuera discriminada por razón de la nacionalidad. La Comisión se remite con razón a la sentencia Walt Wilhelm, con arreglo a la cual esta disposición «no comprende a las eventuales disparidades de trato y las distorsiones que puedan derivarse para las personas y empresas sujetas al Derecho comunitario, de las divergencias existentes entre las legislaciones de los Estados miembros, siempre que tales legislaciones se apliquen a todas las personas sometidas a ellas con arreglo a criterios objetivos y no por razón de su nacionalidad».
96. Milk Marque y la NFU alegan asimismo que las medidas controvertidas tendrían por efecto una «discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad» prohibida con arreglo al artículo 34 CE, apartado 2.
97. Cabe preguntarse si también una diferencia de trato entre productores de un mismo Estado miembro está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 34 CE, apartado 2. Esta cuestión no necesita dilucidarse aquí, ya que en todo caso se trata de hechos no comparables. La diferencia de trato hacia Milk Marque en comparación con otros productores o consumidores tanto en el territorio nacional como en el extranjero está motivada por la posición dominante que ocupa en el mercado y por la explotación abusiva que hace de la misma. Haciendo abstracción de las ya mencionadas divergencias legislativas entre los diferentes Estados miembros, está claro que la prohibición de la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado se aplica a todos los operadores de este mercado en el Reino Unido. En consecuencia, no puede constatarse la existencia de una diferencia de trato.
V. Conclusión
98. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente:
«1) Los artículos 32 CE a 38 CE, el Reglamento nº 26 del Consejo y el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, en su versión modificada, deben interpretarse en el sentido de que en principio no impiden a un Estado miembro aplicar leyes nacionales para luchar contra prácticas abusivas de una cooperativa de productores de leche que se considere que posee poder de mercado, a condición de que las autoridades nacionales de la competencia lleven a cabo, a este respecto, una ponderación entre todos los objetivos enunciados en el artículo 33 CE. Corresponde al juez nacional comprobar si las autoridades nacionales han procedido a dicha ponderación. El objetivo de un aumento de la renta de los productores con arreglo al artículo 33 CE, apartado 1, letra b), no puede justificar una eventual explotación abusiva de una posición dominante en el mercado.
2) La función que desempeña el precio indicativo con arreglo al artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 804/68 no se opone a que un Estado miembro lo utilice como indicador para examinar la política de precios de una cooperativa de este tipo y, a través de ella, de su eventual poder de mercado.
3) Los artículos 28 CE a 30 CE deben interpretarse en el sentido de que no impiden a un Estado miembro aplicar leyes nacionales del tipo de que se trata en el presente caso que prohíban a una cooperativa de productores de leche que se considera que tiene poder de mercado el envío de la leche producida por sus miembros para que sea transformada por cuenta de dicha cooperativa a contratistas, incluso en otros Estados miembros, en la medida en que con ello utilice abusivamente su posición dominante en el mercado.
4) La prohibición general de discriminación y sus expresiones concretas en los artículos 12 CE y 34 CE, apartado 2, no se oponen en principio a la aplicación de leyes nacionales como las controvertidas mediante las cuales se prohíbe a una cooperativa de productores de leche, que se considere que posee poder de mercado, adquirir o construir nuevas plantas para la transformación de leche o enviar leche para que sea transformada por su cuenta a contratistas en el Estado miembro de que se trate o en otros Estados miembros, siempre y cuando con ello se pretenda impedir una explotación abusiva de una posición dominante en el mercado.»
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