Schlußanträge des Generalanwalts
1. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt, die Französische Republik wegen Nichterfuellung ihrer Verpflichtungen aus den Artikeln 3, 4, 5 und 6 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer (im Folgenden: Richtlinie) zu verurteilen.
2. Die Kommission wirft der Französischen Republik insbesondere vor, a) die in der Richtlinie vorgeschriebenen Qualitätsanforderungen nicht erfuellt zu haben, b) eine ungenügende Anzahl an Probenahmen durchgeführt zu haben und c) dabei den Parameter gesamtkoliforme Bakterien" aufgegeben zu haben.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Die Richtlinie 76/160
3. Zweck der Richtlinie ist nach der ersten Begründungserwägung und nach Artikel 1 der Schutz der Umwelt und der Volksgesundheit durch die Herabsetzung der Verunreinigung der Badegewässer und die Vermeidung ihrer Qualitätsverminderung mit Ausnahme von Wasser für therapeutische Zwecke und Wasser für Schwimmbecken.
4. Artikel 3 Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten, für alle Badegebiete oder für jedes einzelne Badegebiet die auf Badegewässer anwendbaren Werte für die physikalischen und chemischen und die mikrobiologischen Parameter festzulegen; diese Werte müssen mindestens ebenso streng sein wie die im Anhang angegebenen. Nach Artikel 2 sind diese Parameter Bestandteil der Richtlinie.
5. Nach Artikel 4 Absatz 1 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass die Qualität der Badegewässer den gemäß Artikel 3 festgelegten Grenzwerten entspricht. Im Fall von Frankreich endete diese Frist am 10. Dezember 1985.
6. Nach Artikel 6 Absatz 1 führen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Probenahmen durch, deren Mindesthäufigkeit im Anhang festgelegt wird.
7. Nach Artikel 13 der Richtlinie in der geänderten Fassung übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission jedes Jahr einen Bericht über die Badegewässer und ihre wesentlichsten Merkmale.
8. Daher sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie u. a. verpflichtet, für alle Badegebiete die Werte der vorgesehenen physikalischen und chemischen und der mikrobiologischen Parameter festzulegen, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit die Qualität der Badegewässer binnen zehn Jahren diesen Grenzwerten entspricht, und die vorgesehenen Probenahmen mit der in der Richtlinie genannten Häufigkeit durchzuführen.
B - Die französischen Rechtsvorschriften
9. Die Französische Republik übermittelte der Kommission als Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie das Dekret Nr. 91-980 vom 20. September 1991 zur Änderung des Dekrets Nr. 81-234 vom 7. April 1981 zur Festlegung der Hygiene- und Sicherheitsregeln für Schwimmbäder und zum Baden geeigneter Gewässer. Das Dekret wurde durch die Verordnung vom 29. November 1991 ausgeführt.
II - Sachverhalt
10. Die Kommission stellte in den Berichten der französischen Stellen über die Durchführung der Richtlinie für die Jahre 1995 bis 1997 einige Regelwidrigkeiten fest und leitete zwei Vorverfahren ein.
A - Das Vorverfahren Nummer A/96/2107
11. Die Kommission warf der Französischen Republik in einem Aufforderungsschreiben vom 5. September 1996 und in einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 5. August 1998 folgende Verstöße vor:
1. gegen Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie, da sie nicht binnen zehn Jahren alle notwendigen Maßnahmen getroffen habe, um sicherzustellen, dass die Qualität der Badegewässer den Anforderungen der Richtlinie entspreche;
2. gegen Artikel 6 Absatz 1, da die französischen Stellen die Probenahmen nicht mit der im Anhang der Richtlinie festgelegten Mindesthäufigkeit durchgeführt hätten.
12. Sie setzte der Französischen Republik eine Frist von zwei Monaten, um die Verstöße abzustellen.
13. Die französischen Stellen antworteten mit Schreiben vom 13. Oktober 1998, dass die Anzahl der den Anforderungen der Richtlinie entsprechenden Badegebiete von 60 % im Jahr 1980 auf 93 % im Jahr 1997 gestiegen sei. Sie verpflichteten sich, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit 1999 alle Badegebiete den Grenzwerten der Richtlinie entsprächen und damit die Probenahmen mit der vorgeschriebenen Häufigkeit durchgeführt würden.
14. Die Kommission erhielt von den französischen Stellen keine weiteren Informationen, aus denen sie hätte schließen können, dass diese die übernommenen Verpflichtungen erfuellt hätten, und schloss daraus, dass der Verstoß weiterhin andauere. Sie hat daher die vorliegende Klage erhoben.
B - Das Vorverfahren Nummer A/98/2196
15. Die Kommission schloss aus den genannten jährlichen Berichten, dass die französischen Stellen keine Probenahmen für den Parameter gesamtkoliforme Bakterien" durchgeführt hätten. Sie warf der Französischen Republik zuerst in einem Aufforderungsschreiben vom 11. November 1998 und später in einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. August 1999 vor, keine Probenahmen für diesen Parameter durchgeführt zu haben. Sie setzte ihr in der Stellungnahme eine Frist von zwei Monaten, um diese Situation zu bereinigen.
16. Die französischen Stellen antworteten mit Schreiben vom 5. Oktober 1999, in dem sie geltend machten, sie hätten seit der Badesaison 1995 die Messungen der gesamtkoliformen und der fäkalkoliformen Bakterien durch eine wirksamere Methode ersetzt, die ihrer Auffassung nach dem Geist der Richtlinie und dem Zweck des Schutzes der Badenden entsprochen habe.
17. Außerdem übergaben die französischen Stellen der Kommission anlässlich einer Sitzung, die am 3. und 4. Februar 2000 in Paris stattfand, den Text der Rundschreiben der Direction Générale de la Santé-Direction de l'Eau (im Folgenden: DGS/DE) Nummern 99/311 und 99/312 vom 31. Mai 1999, in denen mehrere Maßnahmen vorgesehen sind, mit denen die Französische Republik ihren gemeinschaftlichen Verpflichtungen nachkommen will. Dennoch hielt es die Kommission für erforderlich, das Vertragsverletzungsverfahren fortzusetzen; daher hat sie am 17. April 2000 die vorliegende Klage erhoben.
18. In der Folgezeit wurde das Rundschreiben der Direction Générale de la Santé-Direction de l'Administration Générale du Personnel et du Budget Nummer 2000/312 vom 7. Juni 2000 (im Folgenden: DGS/DABPB) erlassen, mit dem die Französische Republik ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nachkommen will.
III - Die Klagegründe
A - Nichterfuellung der in der Richtlinie festgelegten Qualitätsanforderungen
19. Die Kommission trägt vor, nach dem Bericht für das Jahr 1995 habe die Qualität der Badegewässer in Frankreich nicht den in Spalte I des Anhangs der Richtlinie zwingend vorgeschriebenen Grenzwerten entsprochen. Die Berichte für die Jahre 1996 und 1997 bestätigten, dass der Verstoß angedauert habe, was einen Verstoß gegen eine eindeutige und unbedingte Verpflichtung aus der Richtlinie darstelle.
20. Die französische Regierung räumt in der Klagebeantwortung ein, dass bestimmte Badegebiete während der Jahre 1995, 1996 und 1997 nicht den Grenzwerten der Richtlinie entsprochen hätten. Jedoch habe die Zahl der Verstöße in den französischen Badegewässern dem zusammenfassenden Bericht der Kommission für 1998 zufolge abgenommen; sie werde infolge der Anwendung der Rundschreiben DGS/DE Nummer 99/311 vom 31. Mai 1999 und DGS/DAGPB vom 7. Juni 2000 weiter abnehmen. Daher sei nicht sicher, dass die von der Kommission vorgeworfene Vertragsverletzung bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist (am 5. Oktober 1998) noch angedauert habe; sie regt an, festzustellen, dass die gerügte Vertragsverletzung nicht bewiesen sei.
21. Nach Auffassung der Kommission geben die drei Rundschreiben, die nicht offiziell übermittelt worden seien, nur einen Hinweis auf die jüngsten Anstrengungen, mit denen die französische Regierung den Anforderungen der Richtlinie genügen wolle, bewiesen aber keineswegs, dass dieses Ziel erreicht worden sei. Außerdem hätten die französischen Stellen keine Daten für das Jahr 1999 gemäß Artikel 13 der Richtlinie vorgelegt.
22. In ihrer Gegenerwiderung macht die französische Regierung geltend, der Verstoß gegen Artikel 13 der Richtlinie habe nichts mit den Verstößen zu tun, die Gegenstand dieses Verfahrens seien, so dass sich die Kommission hier nicht auf das Fehlen der Übermittlung von Daten für die Jahre 1999 und 2000 berufen könne.
23. Die Prüfung dieses Klagegrundes hat von einer unstreitigen Tatsache auszugehen: Während der Jahre 1995, 1996 und 1997 entsprachen bestimmte Badegebiete nicht den Qualitätsanforderungen der Richtlinie. Das hat die französische Regierung eingeräumt. Gestritten wird folglich um die Feststellung, ob der Verstoß am 5. Oktober 1998, dem Tag, an dem die in der begründeten Stellungnahme gesetzte Zweimonatsfrist ablief, noch andauerte. Auf dieses Datum ist bei der Prüfung, ob der von der Kommission gerügte Verstoß vorlag, abzustellen.
24. Da die französische Regierung den Verstoß für die Jahre 1995 bis 1997 eingeräumt hat, ist davon auszugehen, dass die Kommission ihre Obliegenheit in diesem Verfahren erfuellt hat, nämlich die behaupteten Tatsachen, soweit es für diesen Klagegrund von Belang ist, zu beweisen. Denn die Französische Republik erfuellte im Zeitpunkt der Einleitung des Vorverfahrens und der Abgabe der mit Gründen versehene Stellungnahme durch die Kommission ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie im Hinblick auf die Qualität der Badegewässer nicht. Daher hat sie den Beweis zu erbringen, dass sie das Erforderliche getan hat, um diese Lage zu beseitigen und den Anforderungen der Richtlinie zu entsprechen.
25. Hat die Kommission bewiesen, dass die Vertragsverletzung zum Zeitpunkt vorlag, an dem sie die mit Gründen versehene Stellungnahme abgab, kehrt sich die Beweislast um; der Mitgliedstaat, dem der Verstoß vorgeworfen wird, muss den Nachweis dafür erbringen, dass sich die Lage vor Ablauf der eingeräumten Frist geändert, also in diesem Fall, dass er geeignete Maßnahmen ergriffen hat.
26. Die Französische Republik hat nicht nur nicht auf die mit Gründen versehene Stellungnahme geantwortet, sondern sie hat auch im Verfahren vor dem Gerichtshof keinen Nachweis dafür erbracht, dass sie die Vertragsverletzung vor Fristablauf abgestellt habe.
27. Meiner Auffassung nach ist dieser Nachweis auch nicht dem zusammenfassenden Bericht der Kommission für das Jahr 1998 zu entnehmen, da dort nur ausgeführt wird, dass die Zahl der Verstöße im Vergleich zu den Vorjahren abgenommen habe. Dieser zusammenfassende Bericht (der zusammen mit der Klagebeantwortung eingereicht wurde) enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die Badegewässer in Frankreich am 5. Oktober 1998 im Gegensatz zu früher den Qualitätsanforderungen der Richtlinie entsprochen hätten.
28. Noch weniger berechtigt die hypothetische Verbesserung der Badegewässer, die auf die Anwendung der Rundschreiben DBS/DE und DGS/DAGPB folgen könnte, zu dieser Schlussfolgerung. Die Richtlinie verpflichtete die Mitgliedstaaten mit einigen Ausnahmen, die hier keine Rolle spielen, zur Erreichung einiger Ziele und nicht nur dazu, die notwendigen Mittel einzusetzen, um die Qualität der Badegewässer soweit zu verbessern, dass sie die in ihr festgesetzten Grenzwerte erreichten.
29. Der Einwand der französische Regierung, ihr angeblicher Verstoß gegen die jährliche Informationspflicht nach Artikel 13 der Richtlinie habe nichts mit diesem Verfahren zu tun, ist berechtigt. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass die Erfuellung dieser Verpflichtung der richtige Weg gewesen wäre, um zuerst gegenüber der Kommission und danach vor dem Gerichtshof den Beweis zu führen, dass sie am 5. Oktober 1998 die von der Richtlinie geforderten Ergebnisse erreicht hatte.
30. Aus dem vorstehend Gesagten ergibt sich, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat, indem sie nicht alle notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die Qualität der Badegewässer binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie den Anforderungen der Gemeinschaftsvorschriften entspricht.
B - Die ungenügende Häufigkeit von Probenahmen
31. Die Kommission trägt vor, die Französische Republik habe in den Jahren 1995 bis 1997 nicht die in der Richtlinie festgesetzte Mindestanzahl der Probenahmen insbesondere für die physikalischen und chemischen Paramter eingehalten sowie andere Methoden als die dort vorgesehenen eingesetzt.
32. Die französische Regierung räumt ein, dass die Probenahmen in bestimmten Gebieten während der Jahre 1995 bis 1997 nicht der Richtlinie entsprochen hätten; sie weist jedoch darauf hin, dass sich die Rate in diesem Zeitraum stetig verbessert habe. Für die Küstengewässer erlaubten außerdem die Maßnahmen nach den Rundschreiben DGS/DE und DGS/DAGPB, die eine Vermehrung der Probenahmen vorsähen, eine vollständige Erfuellung der Anforderungen der Richtlinie, die überwiegend bereits vor Ablauf der Frist nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme erreicht worden sei. Im Zusammenhang mit den Messmethoden macht sie geltend, der Verstoß gegen die Richtlinie habe nach der Anwendung der genannten Rundschreiben nicht über den Fristablauf hinaus andauern können, da die Parameter für die Berechnung der Entsprechung der Badegewässer ab Mai 1999 den Anforderungen der Kommission angepasst worden seien.
33. Die Kommission führt in ihrer Erwiderung aus, ein Hinweis auf eine hypothetische Verbesserung bei den Probenahmen genüge nicht; mangels einer Übermittlung von Daten für das Jahr 1999 könne man davon ausgehen, dass der Verstoß andauere. Zwar seien 1998 in den Küstengewässern in ausreichendem Maß Proben genommen worden, bei 4,4 % der Binnengewässer sei das aber nicht der Fall gewesen.
34. Dieser Klagegrund ist im Lauf des Verfahrens stillschweigend eingeschränkt worden. Die Kommission hat schließlich eingeräumt, dass in den Badegewässern an der Küste 1998 in ausreichendem Maß Proben genommen worden seien; das geht auch aus dem zusammenfassenden Bericht für 1998 hervor, den die französische Regierung als Anlage I zur Klagebeantwortung eingereicht hat.
35. Der Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 1 in Verbindung mit dem Anhang der Richtlinie beschränkt sich folglich auf die Häufigkeit der Probenahmen in den Badegewässern im Binnenland und auf die angewandten Berechnungsparameter.
36. Es sei daran erinnert, dass die Richtlinie die Mitgliedstaaten nicht nur verpflichtete, die innerstaatlichen Rechtsordnungen an ihren Inhalt anzupassen, sondern auch, bestimmte Ergebnisse zu erzielen. Zur Erreichung des ersten Zieles gewährte sie eine Frist von zwei Jahren (vgl. Artikel 12 Absatz 1) und für die der zweiten eine weitere Frist von zehn Jahren (vgl. Artikel 4 Absatz 1). Mit Erlass der Rundschreiben DGS/DE vom 31. Mai 1999 haben die französischen Stellen die erste Verpflichtung erfuellt, aber nicht notwendig auch die zweite. Die Beklagte hat nicht bewiesen, dass die in der Richtlinie vorgesehenen Methoden zum Zeitpunkt des Erlasses der mit Gründen versehenen Stellungnahme angewandt worden seien.
37. Für die Häufigkeit der Probenahmen im engeren Sinn lauten die Begründung und das Ergebnis ebenso. Die französischen Stellen räumen den von der Kommission behaupteten Verstoß ein. Dadurch kehrt sich die Beweislast um: Wer einen Verstoß behauptet, muss ihn beweisen; ist der Beweis aber einmal erbracht, hat der Zuwiderhandelnde zu beweisen, dass der Verstoß abgestellt wurde, oder zu erklären, warum sein Fortbestehen gerechtfertigt sein soll. Zwar hat die französische Regierung eine beständige Annäherung an die in der Richtlinie festgesetzte Mindesthäufigkeit behauptet, jedoch nicht bewiesen, dass der eingeräumte Verstoß vor Fristablauf abgestellt wurde. Im Übrigen haben die hypothetischen Verbesserungen aufgrund der Anwendung der Rundschreiben DGS/DE und DGS/DAGPB nicht die Beweiskraft, die ihnen die französische Regierung zuschreibt.
38. Daher hat die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen, indem sie in den Badegewässern im Binnenland Probenahmen nicht mit der im Anhang der Richtlinie festgesetzten Mindesthäufigkeit durchgeführt hat.
C - Die Aufgabe des Parameters gesamtkoliforme Bakterien"
39. Die französischen Stellen haben die Aufgabe dieses Parameters bei der Analyse der Badegewässer seit der Saison 1995 eingeräumt. Sie machen aber geltend, der Wechsel der Parameter stelle eine Verbesserung der Kontrollmittel und -methoden dar.
40. In diesem Punkt ist der Kommission ohne Weiteres Recht zu geben. Die französische Regierung räumt selbst die Verbindlichkeit der Verpflichtung, den Parameter gesamtkoliforme Bakterien" zu messen, ein, so dass seine Aufgabe als Verstoß gegen die Artikel 3, 4, 5 und 6 der Richtlinie anzusehen ist.
41. Es steht den Mitgliedstaaten frei, schärfere Maßnahmen als in der Richtlinie vorgesehen zu ergreifen (Artikel 7 Absatz 2); sie dürfen jedoch nicht die Verpflichtungen daraus durch wirksamere ersetzen. So hat es die französische Regierung selbst aufgefasst, indem sie in dem Rundschreiben DGS/DAGPB angeordnet hat, dass mit der Badesaison 2000 der Parameter gesamtkoliforme Bakterien" wieder anzuwenden sei.
IV - Kosten
42. Da der Klage im Wesentlichen stattzugeben ist, sind die Kosten nach Artikel 69 Absatz 2 der Verfahrensordnung der Beklagten aufzuerlegen.
V - Ergebnis
43. Angesichts der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, der Klage stattzugeben und festzustellen, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 3, 4, 5 und 6 der Richtlinie 76/160/EWG des Rates vom 8. Dezember 1975 über die Qualität der Badegewässer verstoßen hat, indem sie: a) nicht binnen zehn Jahren nach Bekanntgabe der Richtlinie alle notwendigen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, dass die Qualität der Badegewässer den Anforderungen der Richtlinie entspricht; b) Probenahmen der Badegewässer im Binnenland nicht mit der im Anhang der Richtlinie festgelegten Mindesthäufigkeit durchgeführt hat und c) keine Probenahmen für den Parameter gesamtkoliforme Bakterien" durchgeführt hat, sowie der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
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