Conclusioni dell avvocato generale
1. La Commissione europea chiede alla Corte di condannare la Repubblica francese per essere venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 3, 4, 5 e 6 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (in prosieguo: la «direttiva»).
2. In particolare, la Commissione contesta alla Repubblica francese: a) la non conformità ai requisiti di qualità stabiliti nella direttiva, b) il numero insufficiente di campionamenti e c) l'abbandono del parametro «coliformi totali».
I - Contesto normativo
A) Direttiva 76/160
3. A norma del suo primo considerando' e dell'art. 1, la direttiva 79/409 è intesa a tutelare l'ambiente e la salute pubblica mediante la riduzione dell'inquinamento delle acque di balneazione e la protezione di queste ultime da un ulteriore deterioramento, ad eccezione delle acque destinate ad usi terapeutici e delle acque di piscina .
4. L'art. 3 impone agli Stati membri l'obbligo di stabilire, per tutte le zone di balneazione o per ciascuna di esse, i valori applicabili alle acque di balneazione, secondo i parametri fisico-chimici e microbiologici indicati nell'allegato della direttiva stessa; tali valori non possono essere meno rigorosi di quelli indicati nell'allegato. A norma dell'art. 2, i parametri suddetti costituiscono parte integrante della direttiva.
5. Ai sensi dell'art. 4, gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, entro un periodo di dieci anni a decorrere dalla notifica della direttiva, la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme ai valori limite fissati ai sensi dell'art. 3. Per quanto riguarda la Francia, tale periodo è terminato il 10 dicembre 1985.
6. L'art. 6, n. 1, della direttiva dispone che le autorità competenti degli Stati membri effettuano i campionamenti per i quali la frequenza minima è fissata nell'allegato.
7. Infine, gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione una relazione annuale sulle acque di balneazione e sulle loro caratteristiche più significative, conformemente alla nuova formulazione dell'art. 13 della direttiva .
8. Pertanto, a norma della direttiva, gli Stati membri hanno l'obbligo, tra l'altro, di fissare per tutte le zone di balneazione i valori dei parametri fisico-chimici e microbiologici indicati dalla direttiva, di adottare i provvedimenti necessari affinché la qualità delle acque di balneazione sia resa conforme a tali valori entro dieci anni e di effettuare i campionamenti prescritti, alla frequenza indicata nella direttiva stessa .
B) Normativa francese
9. La Repubblica francese ha comunicato alla Commissione, come provvedimento nazionale avente per oggetto la trasposizione della direttiva, l'adozione del decreto 20 settembre 1991, n. 91-980, che modifica il decreto 7 aprile 1981, n. 81-324, inteso a stabilire le norme di igiene e di sicurezza applicabili alle piscine e alle acque idonee alla balneazione . Il suddetto decreto è stato attuato mediante decreto ministeriale 29 novembre 1991 .
II - Fatti
10. La Commissione ha constatato alcune irregolarità nelle relazioni presentate dalle autorità francesi sull'applicazione della direttiva relative agli anni 1995-1997 ed ha avviato due procedimenti amministrativi.
A) Procedimento n. A/96/2107
11. Con lettera 5 settembre 1996 e, successivamente, con parere motivato 5 agosto 1998, la Commissione contestava alla Repubblica francese la violazione:
1) dell'art. 4, n. 1, della direttiva, per non avere adottato tutte le misure necessarie affinché la qualità delle acque di balneazione fosse resa conforme ai requisiti prescritti entro il termine di dieci anni;
2) dell'art. 6, n. 1, in quanto le autorità francesi effettuavano i campionamenti ad una frequenza inferiore a quella minima fissata nell'allegato della direttiva.
12. Nel parere motivato veniva concesso alla Repubblica francese un termine di due mesi per porre fine all'infrazione.
13. Con lettera 13 ottobre 1998, le autorità francesi replicavano che il tasso di conformità delle zone di balneazione alle prescrizioni della direttiva era passato dal 60% nel 1980 al 93% nel 1997. In tale lettera si impegnavano ad adottare i provvedimenti necessari affinché, entro il 1999, tutte le zone di balneazione fossero rese conformi ai valori limite fissati inderogabilmente nella direttiva ed i campionamenti fossero effettuati alla frequenza prescritta.
14. Tuttavia, non avendo ricevuto alcuna informazione che le permettesse di constatare l'adempimento degli impegni assunti dalle autorità francesi, la Commissione ha ritenuto che l'infrazione persistesse e, di conseguenza, ha presentato il presente ricorso.
B) Procedimento n. A/98/2196
15. Dalle succitate relazioni annuali, la Commissione deduceva che le autorità francesi non avevano effettuato campionamenti per quanto concerne il parametro «coliformi totali». Con una prima lettera in data 11 novembre 1998 e quindi nel parere motivato 6 agosto 1999, la Commissione contestava alla Repubblica francese di non avere prelevato campioni in relazione a tale parametro. Nel parere motivato concedeva un termine di due mesi per regolarizzare la situazione.
16. Le autorità francesi replicavano con lettera 5 ottobre 1999, nella quale facevano valere che, a partire dalla stagione balneare 1995, la misurazione dei coliformi totali e dei coliformi fecali era stata sostituita da un sistema più efficace , il quale, a loro parere, era conforme allo spirito della direttiva e all'obiettivo di proteggere la salute dei bagnanti.
17. D'altro canto, in occasione di una riunione tenutasi a Parigi nei giorni 3 e 4 febbraio 2000, le autorità francesi trasmettevano alla Commissione le circolari della Direction Générale de la Santé/Direction de l'Eau (in prosieguo: «DGS/DE») nn. 99/311 e 99/312, entrambe del 31 maggio 1999, nelle quali erano previsti numerosi provvedimenti intesi a garantire l'adempimento degli obblighi comunitari da parte della Repubblica francese. Ciononostante, la Commissione ha ritenuto necessario proseguire il procedimento per inadempimento e il 17 aprile 2000 ha presentato il presente ricorso.
18. È stata in seguito adottata la circolare della Direction Générale de la Santé/Direction de l'Administration Générale du Personnel et du Budget n. 2000/312, del 7 giugno 2000 (in prosieguo: «DGS/DAGPB»), avente ad oggetto l'adempimento degli obblighi che incombono alla Repubblica francese in forza della direttiva.
III - Motivi di ricorso
A) Non conformità ai requisiti di qualità stabiliti nella direttiva
19. La Commissione afferma che, dal contenuto della relazione per l'anno 1995, si deduce che la qualità delle acque di balneazione in Francia non era conforme ai valori limite inderogabilmente fissati nella colonna I dell'allegato della direttiva. Le relazioni per gli anni 1996 e 1997 confermavano il persistere dell'inadempimento di un obbligo stabilito dalla direttiva in modo chiaro ed incondizionato.
20. Nel controricorso, il governo francese riconosce che, in realtà, durante gli anni 1995, 1996 e 1997 la qualità delle acque in talune zone di balneazione non era conforme ai requisiti della direttiva. Ciononostante, rileva che, secondo la relazione di sintesi elaborata dalla Commissione per l'anno 1998, i tassi di conformità delle acque di balneazione francesi sono migliorati e che tale miglioramento sarà ulteriormente intensificato grazie all'applicazione delle circolari DGS/DE, del 31 maggio 1999, e DGS/DAGPB, del 7 giugno 2000. Stando così le cose, il governo francese conclude che la persistenza, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (5 ottobre 1998), dell'inadempimento contestato dalla Commissione non è accertata e chiede quindi alla Corte di dichiarare che l'infrazione non è stata dimostrata.
21. La Commissione replica che l'adozione delle tre circolari, che non sono state oggetto di una comunicazione ufficiale, rende semplicemente manifesti i recenti sforzi profusi dal governo francese nel conformarsi alle prescrizioni della direttiva, ma non dimostrano in alcun modo che ciò sia di fatto avvenuto. Inoltre, le autorità francesi non hanno presentato i dati relativi al 1999, come prescritto dall'art. 13 della direttiva.
22. Nella controreplica, il governo francese sostiene che l'inadempimento dell'obbligo di cui all'art. 13 della direttiva non ha nulla a che vedere con le infrazioni che formano oggetto del presente procedimento e che pertanto la Commissione non può far valere in questa sede la mancata trasmissione dei dati relativi al 1999 e 2000.
23. Si deve procedere all'esame di questo motivo partendo da un fatto incontroverso: durante gli anni 1995, 1996 e 1997 la qualità delle acque di talune zone di balneazione francesi non era conforme ai requisiti della direttiva . Ciò è stato riconosciuto dallo stesso governo francese. L'oggetto del procedimento rimane quindi circoscritto alla determinazione della persistenza o meno di una situazione di inadempimento al 5 ottobre 1998, data di scadenza del termine di due mesi stabilito nel parere motivato. Questa è la data di cui si deve tenere conto per valutare la sussistenza dell'infrazione contestata dalla Commissione .
24. Il riconoscimento da parte del governo francese della situazione di infrazione durante gli anni 1995-1997 permette di affermare che la Commissione ha assolto l'onere che ad essa incombeva nell'ambito del presente procedimento: quello di dimostrare per quanto attiene al presente motivo, l'esistenza della situazione denunciata . Di fatto, quando la Commissione ha avviato il procedimento amministrativo, e alla data di adozione del parere motivato, la Repubblica francese non adempiva gli obblighi imposti dalla direttiva in ordine alla qualità della acque di balneazione. A partire da tale momento, spetta allo Stato convenuto dimostrare di avere adottato i provvedimenti necessari per porre rimedio all'infrazione e conformarsi alle prescrizioni della direttiva.
25. Una volta che la Commissione abbia dimostrato la sussistenza dell'inadempimento alla data di adozione del parere motivato, l'onere della prova si inverte e spetta allo Stato membro cui viene imputata l'infrazione dimostrare che, prima della scadenza del termine stabilito, la situazione era mutata o che, nella fattispecie, erano stati adottati i provvedimenti necessari.
26. Orbene, la Repubblica francese non solo non ha risposto al parere motivato della Commissione, ma non ha neppure fornito, nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, gli elementi di prova necessari a dimostrare che la situazione di inadempimento fosse cessata prima della scadenza del termine stabilito.
27. A mio parere, non si può riconoscere tale natura alla relazione di sintesi elaborata dalla Commissione per il 1998, giacché essa afferma soltanto che durante tale anno il tasso di conformità era migliorato rispetto a quelli degli anni precedenti. Non vi è nulla nel contenuto della relazione in parola (allegata al controricorso) che permetta di affermare che il 5 ottobre 1998, a differenza di quanto avveniva in precedenza, la qualità delle acque di balneazione in Francia fosse conforme alle norme stabilite dalla direttiva.
28. Ancor meno si può trarre tale conclusione dall'ipotetico miglioramento della qualità delle acque di balneazione che potrebbe derivare dall'applicazione delle circolari DGS/DE e DGS/DAGPB. La direttiva impone agli Stati membri il raggiungimento di determinati risultati , non solo l'obbligo di indicare le specifiche misure adottate per migliorare la qualità delle acque di balneazione fino ai valori limite stabiliti dalla direttiva , fatte salve le deroghe da essa previste , che non sono applicabili alla fattispecie.
29. Non ha torto il governo francese ad affermare che l'inadempimento dell'obbligo di informazione annuale, imposto dall'art. 13 della direttiva, non ha nulla a che vedere con il presente procedimento. Tuttavia, non si può negare che l'adempimento di tale obbligo avrebbe costituito un modo adeguato per dimostrare alla Commissione e, successivamente, alla Corte, che il 5 ottobre 1998 erano stati conseguiti i risultati prescritti dalla direttiva.
30. Le considerazioni che precedono mi permettono di concludere che la Repubblica francese, avendo omesso di adottare tutti i provvedimenti necessari per rendere la qualità delle acque di balneazione conforme alle prescrizioni della normativa comunitaria entro il termine di dieci anni a decorrere dalla sua notifica, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 4, n. 1, della direttiva.
B) Numero insufficiente di campionamenti
31. La Commissione sostiene che, durante gli anni 1995-1997, la Repubblica francese non ha rispettato la frequenza minima stabilita dalla direttiva per il prelievo di campioni, in particolare per quanto riguarda i parametri fisico-chimici , oltre ad avere utilizzato metodi diversi da quelli previsti da detta norma.
32. Il governo francese riconosce che, in talune zone, il prelievo di campioni durante gli anni 1995-1997 non è stato conforme alla direttiva, ma rileva che durante il periodo in questione il tasso di conformità ha registrato un progressivo e costante miglioramento. Esso aggiunge che, per quanto riguarda le acque costiere, l'attuazione delle misure contenute nelle circolari DGS/DE e DGS/DAGPB, che prevedono un incremento della frequenza dei campionamenti, garantirà la piena conformità alle prescrizioni della direttiva, peraltro già raggiunta prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato. Per quanto attiene ai metodi di prelievo dei campioni, il governo francese fa valere che, in seguito all'attuazione delle suddette circolari, l'infrazione della direttiva non ha potuto persistere oltre la scadenza citata, giacché, a partire dal mese di maggio 1999, i parametri di calcolo della conformità delle acque di balneazione sono stati armonizzati con quelli stabiliti dalla Commissione.
33. Nella replica, la Commissione osserva che il riferimento ad un ipotetico miglioramento nel prelievo di campioni risulta insufficiente mentre sembra giustificato presumere la persistenza dell'inadempimento, a causa della mancata trasmissione dei dati relativi al 1999. Aggiunge che, sebbene durante il 1998 le zone costiere siano state oggetto di un numero sufficiente di campionamenti, le zone interne presentavano ancora un tasso d'infrazione del 4,4%.
34. La portata di questo motivo è stata tacitamente ridotta nel corso del procedimento. La Commissione ha finito per riconoscere che, durante il 1998, le acque di balneazione delle zone costiere erano state oggetto di un numero sufficiente di campionamenti, come risulta dalla sua relazione di sintesi per il 1998 prodotta dal governo francese come allegato I al controricorso.
35. L'asserito inadempimento degli obblighi imposti dall'art. 6, n. 1, in relazione all'allegato della direttiva, si limita dunque alla frequenza dei campionamenti nelle acque di balneazione interne ed ai parametri di calcolo applicati.
36. Va ricordato che la direttiva ha imposto agli Stati membri non solo l'obbligo di trasporre le sue disposizioni nel diritto interno, ma anche il raggiungimento di determinati risultati. Per l'adempimento del primo obbligo ha fissato un termine di due anni (art. 12, n. 1) mentre per il secondo ne ha stabilito uno diverso, di dieci anni (art. 4, n. 1). Con l'adozione delle circolari DGS/DE, del 31 maggio 1999, le autorità francesi hanno assolto il primo obbligo, ma non necessariamente il secondo. Il governo convenuto non ha dimostrato che, alla data di adozione del parere motivato, fossero applicati i metodi previsti dalla direttiva.
37. Per quanto riguarda la frequenza dei campionamenti in senso stretto, il filo logico e la conclusione devono essere gli stessi. Le autorità francesi riconoscono la situazione d'infrazione contestata dalla Commissione. Tale ammissione dei fatti inverte l'onere della prova: chi denuncia l'inadempimento deve dimostrarlo, ma, una volta che esso sia stato dimostrato, spetta alla parte inadempiente dimostrare ch'esso è cessato oppure spiegare le cause che ne giustificano la persistenza. Orbene, anche se il governo francese sostiene di procedere al progressivo ravvicinamento alla frequenza minima fissata dalla direttiva, esso non ha dimostrato che, prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato, la situazione d'infrazione da esso stesso ammessa fosse stata superata. Inoltre, non si può attribuire agli ipotetici miglioramenti che potrebbero derivare dall'applicazione delle circolari DGS/DE e DGS/DAGPB il valore probatorio asserito dal governo francese.
38. In conclusione, la Repubblica francese, avendo effettuato i campionamenti delle acque di balneazione interne ad una frequenza inferiore a quella minima stabilita nell'allegato della direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 6, n. 1, della direttiva.
C) Abbandono del parametro «coliformi totali»
39. L'abbandono di questo parametro nell'ambito delle analisi delle acque di balneazione, a partire dalla stagione balneare 1995, è un fatto riconosciuto dalle autorità francesi. Ciononostante, esse sostengono che la sua sostituzione rientra in una logica di miglioramento degli strumenti e dei metodi di controllo.
40. Non è necessario compiere alcuno sforzo dialettico per dare ragione su questo punto alla Commissione. Lo stesso governo francese riconosce il carattere vincolante dell'obbligo di misurare il parametro «coliformi totali» e, di conseguenza, l'abbandono di tale parametro deve considerarsi come una violazione degli artt. 3, 4, 5 e 6 della direttiva.
41. Gli Stati membri hanno la facoltà di adottare misure più severe rispetto a quelle previste dalla direttiva (art. 7, n. 2), ma non sono autorizzati a sostituire gli obblighi da essa imposti con altri più efficaci. La norma è stata interpretata in tal senso dallo stesso governo francese, il quale ha disposto, nella circolare DGS/DAGPB, che a partire dalla stagione balneare 2000, si riprenda a misurare il parametro «coliformi totali».
IV - Sulle spese
42. A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, l'accoglimento sostanziale dei motivi di ricorso addotti dalla Commissione impone di condannare la convenuta alle spese.
V - Conclusione
43. Alla luce delle considerazioni suesposte, propongo alla Corte di accogliere il presente ricorso e di dichiarare che la Repubblica francese: a) avendo omesso di adottare, nel termine di dieci anni a decorrere dalla notifica della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione, e di condannare la convenuta alle spese, tutti i provvedimenti necessari affinché la qualità della acque di balneazione fosse resa conforme alle prescrizioni della direttiva; b) avendo effettuato i campionamenti per le acque di balneazione interne ad una frequenza inferiore a quella minima stabilita nella direttiva; e c) non avendo prelevato campioni per quanto concerne il parametro «coliformi totali», è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 3, 4, 5 e 6 e dell'allegato della stessa direttiva.
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