Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In diesem Vertragsverletzungsverfahren beantragt die Kommission die Feststellung, dass Frankreich die Richtlinie 86/609/EWG des Rates vom 24. November 1986 zur Annäherung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere (im Folgenden: Richtlinie) unvollständig und unrichtig umgesetzt hat.
2. Nach ihrem Artikel 1 ist es Ziel dieser Richtlinie, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche oder andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere anzunähern, um zu vermeiden, dass sich diese Vorschriften insbesondere durch Wettbewerbsverzerrungen oder Handelshemmnisse nachteilig auf die Schaffung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken. Die Richtlinie soll, so die Begründungserwägungen, gewährleisten, dass die Zahl der zu Versuchs- und anderen wissenschaftlichen Zwecken verwendeten Tiere auf ein Minimum beschränkt bleibt, dass die Tiere ordnungsgemäße Pflege erhalten und dass ihnen unnötige Schmerzen, Leiden, Ängste oder dauerhafte Schäden erspart bleiben. Insbesondere sollte jede unnötige Wiederholung ein und desselben Versuchs vermieden werden.
3. Nach Artikel 25 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser bis 24. November 1989 nachzukommen.
II - Verfahren
4. Die französischen Behörden übermittelten der Kommission am 8. Dezember 1989 eine Reihe von Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie. Insbesondere betrafen die mitgeteilten Maßnahmen das Dekret Nr. 87-848 vom 19. Oktober 1987 und drei interministerielle Verordnungen vom 19. April 1988 u. a. zur Durchführung des Dekrets Nr. 87-848. Die Kommission übersandte der französischen Regierung am 24. April 1998 ein Aufforderungsschreiben und erhielt darauf keine Reaktion. Am 18. Dezember 1998 übersandte die Kommission dann eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der die französische Regierung aufgefordert wurde, ihr binnen zwei Monaten die ergriffenen Maßnahmen mitzuteilen. Die Klageschrift ist am 19. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.
5. Die Kommission erhebt sechs Rügen, die die unterbliebene oder unvollständige Umsetzung einer Reihe von Bestimmungen der Richtlinie betreffen. Diese Rügen beziehen sich auf die Wahl der Tierarten und der Versuche, die Freilassung von Versuchstieren, das Verfahren über die Meldung der Versuche, die Kennzeichnung der Tiere und die gegenseitige Anerkennung der Ergebnisse von Versuchen, die auf dem Gebiet der Mitgliedstaaten durchgeführt werden.
6. Die Kommission beantragt,
- festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 86/609/EWG des Rates vom 24. November 1986 zur Annäherung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere und aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass sie diese Richtlinie, insbesondere deren Artikel 4, 7, 11, 12, 18 und 22, nicht vollständig und ordnungsgemäß umgesetzt hat;
- der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
7. Die Französische Republik bittet den Gerichtshof, die strenge nationale Regelung über Tierversuche zu berücksichtigen.
8. Im August und September 2001 hat die französische Regierung die Kommission und den Gerichtshof von der Veröffentlichung eines Dekrets und einer Verordnung unterrichtet, durch die ihres Erachtens die französische Regelung in Übereinstimmung mit der Richtlinie gebracht wurde.
9. Am 25. Oktober 2001 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, in der die französische Regierung und die Kommission vertreten waren. In dieser mündlichen Verhandlung hat die Kommission erklärt, sie nehme die Klage nicht zurück.
10. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden, selbst wenn eine Vertragsverletzung nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist abgestellt wird. Die mit Gründen versehene Stellungnahme wurde im vorliegenden Fall am 18. Dezember 1998 zugestellt. Ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt, ist daher anhand der am 18. Februar 1999 bestehenden Lage zu beurteilen. Das von der französischen Regierung geltend gemachte Dekret vom 29. Mai 2001 und die Verordnung vom 20. Juni 2001 können nicht in die Beurteilung einbezogen werden.
III - Die Rügen der Kommission und die Beurteilung
A - Die erste Rüge: unterbliebene Umsetzung von Artikel 4
11. Artikel 4 der Richtlinie lautet wie folgt:
Jeder Mitgliedstaat hat Versuche an Tieren, die nach Anhang I des Übereinkommens über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten frei lebender Tiere und Pflanzen sowie nach Anhang C Teil 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3626/82 als gefährdete Arten angesehen werden, zu untersagen, außer wenn diese Versuche im Einklang mit der genannten Verordnung stehen und einem der folgenden Zwecke dienen:
- der Forschung im Hinblick auf die Erhaltung der betreffenden Arten
oder
- wesentlichen biomedizinischen Zwecken, wenn die betreffenden Arten für diese Zwecke ausnahmsweise allein in Frage kommen."
12. Die Kommission macht geltend, die Französische Republik habe es versäumt, die Versuche zu verbieten, bei denen gefährdete Tierarten im Sinne dieser Bestimmung verwendet würden.
13. Die französische Regierung beruft sich insbesondere auf Artikel 7 des Dekrets Nr. 87-848, wonach alle Tierarten für Versuche verwendet werden könnten, vorbehaltlich der bestehenden Beschränkungen aufgrund der anwendbaren Regelungen betreffend geschützte Arten. Gemäß dem Dekret Nr. 87-848 bedürfe jeder Versuch mit Tieren einer allgemeinen oder besonderen Genehmigung, und die zuständigen nationalen Behörden berücksichtigten bei jedem Genehmigungsantrag das Verbot des Artikels 4 der Richtlinie. Die betreffenden Tierarten würden jedoch in Frankreich selten gezüchtet und gefangen, während sich bei aus Drittländern stammenden Arten die für die Genehmigung der Einfuhr zuständigen Behörden auf die Erfordernisse der Artikel 4 und 8 der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren wild lebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels stützten.
14. Bekanntlich verlangt Artikel 249 EG nicht unbedingt eine buchstabengetreue und förmliche Umsetzung einer Richtlinie, und ein allgemeiner rechtlicher Zusammenhang kann für die wirksame und vollständige Umsetzung einer Richtlinie in das nationale Recht genügen. Trotzdem muss jeder Mitgliedstaat eine Richtlinie in einer Weise umsetzen, die den vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgegebenen Erfordernissen der Klarheit und Sicherheit der Rechtslage in vollem Umfang gerecht wird. Dazu sind die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit sowie mit der erforderlichen Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umzusetzen. Eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, kann daher nicht als rechtswirksame Erfuellung der Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten, an die die Richtlinien gerichtet sind, gemäß Artikel 249 EG angesehen werden.
15. Im Licht dieser ständigen Rechtsprechung teile ich die Auffassung der Kommission, dass die von der französischen Regierung angegebenen Bestimmungen und Verfahren die vollständige Umsetzung des Artikels 4 der Richtlinie in das nationale Recht nicht gewährleisten. Artikel 7 des Dekrets Nr. 87-848 enthält eine allgemeine Verweisung auf die Regelungen, die geschützte Tierarten betreffen. Eine derartige allgemeine Verweisung genügt nicht zur Umsetzung der Richtlinie. Weder diese noch eine andere nationale Bestimmung enthält ein besonderes und unbestreitbares Verbot der Verwendung geschützter Tierarten für Versuche, mit dem den in Artikel 4 der Richtlinie genannten Voraussetzungen Genüge getan würde. Auch ist das Argument nicht stichhaltig, dass die zuständigen Behörden bei jedem Genehmigungsantrag die Erfordernisse der Richtlinie berücksichtigten. Es handelt sich hier um eine reine Verwaltungspraxis, die nicht ausreicht, um das Verbot des Artikels 4 ordnungsgemäß durchzuführen.
B - Die zweite Rüge: unvollständige Umsetzung von Artikel 7 Absatz 3
16. Artikel 7 Absatz 3 regelt die Auswahl der Versuchstiere und der Methoden; diese Bestimmung lautet:
Ist ein Versuch unumgänglich, so muss die Auswahl der entsprechenden Tierart sorgfältig getroffen und, soweit erforderlich, gegenüber der Behörde begründet werden. Bieten sich mehrere Versuchsverfahren an, so ist dasjenige Verfahren auszuwählen, bei dem die geringstmögliche Anzahl von Tieren verwendet wird, bei dem sinnesphysiologisch am wenigsten entwickelte Tiere verwendet werden, die geringsten Schmerzen, Leiden, Ängste oder dauerhaften Schäden auftreten und die Wahrscheinlichkeit am größten ist, dass zufrieden stellende Ergebnisse erzielt werden. Versuche an Tieren, die aus der Natur entnommen worden sind, dürfen nur durchgeführt werden, soweit Versuche an anderen Tieren für den verfolgten Zweck nicht ausreichen."
17. Die französische Regierung macht geltend, die nationale Regelung sehe die Verpflichtung vor, bei der Verwaltung einen schriftlichen Antrag auf Genehmigung des Versuches einzureichen. Die zuständigen nationalen Behörden hätten diesen Antrag im Licht von Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie zu prüfen und zu beurteilen.
18. Auch hier stimme ich mit der Kommission darin überein, dass ein derartiges Verfahren nicht für eine unbestreitbar verbindliche Umsetzung genügt. In der nationalen Regelung fehlt es an einer Bestimmung, in der die Voraussetzungen des Artikels 7 Absatz 3 betreffend die Auswahl der Tierarten und der Versuche konkret, bestimmt und klar wiedergegeben sind und die den zuständigen Behörden als Leitfaden bei der Erteilung der Genehmigung für die notwendigen Tierversuche zu dienen hat. Die französische Regierung beruft sich im Kern auf eine Verwaltungspraxis. Dass derartige Praktiken nicht ausreichend sind, ist bereits bei der Beurteilung der ersten Rüge festgestellt worden.
C - Die dritte Rüge: unterbliebene Umsetzung des Artikels 11
19. Artikel 11 der Richtlinie lautet:
Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieser Richtlinie kann die Behörde aus gerechtfertigten Gründen zulassen, dass im Rahmen eines Versuches Tiere freigelassen werden, sofern sie sich davon überzeugt hat, dass die größtmögliche Vorsorge dafür getroffen worden ist, das Wohlbefinden des Tieres sicherzustellen, und sofern der Gesundheitszustand des Tieres dies zulässt und keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt besteht."
20. Die französische Regierung beruft sich in Bezug auf die Umsetzung des Artikels 11 der Richtlinie auf Artikel 2 Buchstabe b des Dekrets Nr. 87-848. Nach dieser Bestimmung gelte die Beobachtung von Tieren unter Bedingungen, die keine Leiden mit sich brächten, nicht als Versuch im Sinne des Dekrets.
21. Ferner sei die Freilassung von Tieren nur bei solchen Tieren vorstellbar, die vorher aus ihrer natürlichen Umgebung herausgenommen worden seien. Dies komme jedoch selten vor. Tiere, die in Frankreich für Versuche verwendet würden, stammten aus der Zucht sowie aus innergemeinschaftlichem Austausch oder aus Einfuhren, während die Verwendung wild lebender Tiere für wissenschaftliche Zwecke durch die französischen Behörden streng kontrolliert werde. Bei Tieren, die vorher aus ihrer natürlichen Umgebung herausgenommen worden seien, verbiete Artikel 13-II des Gesetzes Nr. 76-629 vom 10. Juli 1976 strafrechtlich das freiwillige Aussetzen von Haustieren oder (wilden) gezähmten Tieren, die gefangen genommen worden seien, mit Ausnahme von Tieren, die für die Wiederbesiedlung bestimmt seien. Ferner führt die französische Regierung an, dass nach dem Code rural (Landwirtschaftsgesetzbuch) das Einfangen und der Verkehr wilder Tiere und der geschützten Arten in allen Fällen einer Genehmigung durch die Verwaltung unterlägen.
22. Nach Ansicht der Kommission kann Artikel 2 Buchstabe b des Dekrets Nr. 78-848 nicht als korrekte Durchführung von Artikel 11 der Richtlinie betrachtet werden. Das Zurückbringen eines Tieres, das einem Versuch unterzogen werde, im Sinne der Richtlinie sei nämlich keinen zwingenden Vorschriften unterworfen. Die Kommission hält die Antwort der französischen Regierung, dass die Freilassung von Versuchen unterzogenen Tieren in Frankreich nicht oder selten vorkomme, für unbefriedigend. Artikel 11 verpflichte die Mitgliedstaaten, Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, auf deren Grundlage die zuständige Behörde die Freilassung des Versuchstieres zulassen dürfe, wenn die angegebenen Voraussetzungen erfuellt seien. Die Voraussetzungen von Artikel 11 fehlten in der betreffenden französischen Regelung.
23. Die Kommission führt zum Schluss aus, dass der Begriff Freilassen im Sinne von Artikel 11 sich nicht auf das bloße Zurückbringen von Tieren in ihre natürliche Umgebung beschränke. Im Licht der weiten Definition des Begriffes Versuch" könne Freilassen ausgelegt werden als die Beendigung der Verwendung des Tieres für Versuchszwecke, und darunter könne beispielsweise auch die Rückgabe eines Versuchstieres an seinen ursprünglichen Eigentümer verstanden werden.
24. Artikel 11 der Richtlinie bezweckt den Schutz des Versuchstieres auch nachdem es für Versuchszwecke verwendet wurde, indem er eine Reihe von Voraussetzungen für die Freilassung des betreffenden Tieres aufstellt. Die zuständige Behörde muss die Freilassung zulassen und deshalb in jedem konkreten Fall überprüfen, ob die in dieser Bestimmung aufgeführten Voraussetzungen für die Freilassung erfuellt sind. Es liegt daher auf der Hand, dass die in Artikel 11 aufgeführten Voraussetzungen in der nationalen Regelung nachweisbar sein müssten. Da dies im französischen Recht gemäß der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht der Fall war, erhebt die Kommission die Rüge bereits aus diesen Gründen zu Recht. Das Vorbringen der französischen Regierung, dass eine Freilassung nur dann vorliegen könne, wenn die Versuchstiere überhaupt aus ihrer natürlichen Umgebung herausgenommen worden seien, ist meines Erachtens nicht überzeugend. In der Richtlinie wird diese Unterscheidung nirgends vorgenommen, und, wie die Kommission geltend gemacht hat, ist es denkbar, dass Tiere nach der Beendigung des Versuches in eine andere als die natürliche Umgebung zurückkehren.
D - Die vierte Rüge: unterbliebene Umsetzung von Artikel 12 Absatz 2
25. Artikel 12 Absatz 2 bestimmt:
Soll ein Tier einem Versuch unterzogen werden, bei dem mit erheblichen und möglicherweise länger anhaltenden Schmerzen zu rechnen ist, so muss dieser Versuch der Behörde besonders angezeigt und begründet oder von der Behörde ausdrücklich genehmigt werden. Die Behörde hat geeignete gerichtliche oder administrative Schritte zu veranlassen, wenn sie nicht davon überzeugt ist, dass der Versuch für grundlegende Bedürfnisse von Mensch und Tier von hinreichender Bedeutung ist."
26. Die Kommission stellt fest, dass die Französische Republik keine Regelung eingeführt habe, die die in dieser Bestimmung erwähnten Versuche der vorgeschriebenen Überwachung durch die verantwortliche Behörde unterwerfe. Die französische Regierung hat dies nicht bestritten. Die Rüge der Kommission ist daher begründet.
E - Die fünfte Rüge: unvollständige Umsetzung von Artikel 18 Absätze 1 und 3
27. In Artikel 18 ist bestimmt:
(1) In jeder Zucht-, Liefer- oder Verwendereinrichtung sind alle Hunde, Katzen und nichtmenschlichen Primaten auf dauerhafte Weise nach der am wenigsten schmerzhaften Methode mit einer individuellen Kennzeichnung zu versehen, bevor sie von der Mutter abgesetzt werden; eine Ausnahme gilt für die in Absatz 3 genannten Fälle.
...
(3) Wird ein Hund, eine Katze oder ein nichtmenschlicher Primat vor dem Absetzen von einer Einrichtung im Sinne des Absatzes 1 in eine andere verbracht und ist es aus praktischen Gründen nicht möglich, das Tier vorher zu kennzeichnen, so sind von der Empfängereinrichtung alle Daten, vor allem über die Mutter, schriftlich so lange festzuhalten, bis das Tier gekennzeichnet wird.
..."
28. Im vorgerichtlichen Verfahren hat die französische Regierung verschiedene Bestimmungen angeführt, die die Versuchseinrichtungen dazu verpflichteten, die Herkunft und die Bezeichnung der Tiere zu registrieren, die vor Ort gehalten würden, und diese Tiere zu kennzeichnen. Es handele sich um die Artikel 9, 25 und 26 des Dekrets Nr. 87-848, eine Verordnung von 1988 betreffend die Voraussetzungen für die Zulassung, den Ausbau und den Betrieb von Tierversuchseinrichtungen, das Landwirtschaftsgesetzbuch (Code rural) und eine Verordnung vom 25. Oktober 1995 in der am 26. Oktober 1996 geänderten Fassung.
29. Die Kommission bestreitet nicht, dass mit den angeführten Regelungen Verpflichtungen aus Artikel 18 der Richtlinie durchgeführt werden. Diese Bestimmungen genügten ihr jedoch nicht für eine vollständige Umsetzung von Artikel 18 Absätze 1 und 3. Insbesondere sei die Kennzeichnung nicht von der Mutter abgesetzter Tiere nicht vorgesehen, obwohl Artikel 18 Absatz 1 dies verlange. Die Kennzeichnung von Hunden und Katzen erfolge aufgrund einer allgemeinen Regelung, die nicht ausschließlich für Tierversuche bestimmt sei und die Kennzeichnung nicht zwingend vorschreibe, bevor die Tiere von der Mutter abgesetzt würden. Ferner bezögen sich die Regelungen nicht auf nichtmenschliche Primaten. Auch werde die Ausnahmebestimmung von Artikel 18 Absatz 3, wonach ein nicht abgesetztes Tier später gekennzeichnet werden könne, nicht ausreichend berücksichtigt. Nirgends sei eine vorläufige Registrierung zu dem Zeitpunkt vorgesehen, zu dem die Kennzeichnung stattgefunden habe.
30. In diesem Zusammenhang hat sich die französische Regierung in ihrer Klagebeantwortung auf einen Hinweis auf eine vorgenommene Anpassung der nationalen Regelung zum Zweck der vollständigen Durchführung des Artikels 18 der Richtlinie beschränkt. Auch diese Rüge ist daher begründet.
F - Die sechste Rüge: unterbliebene Umsetzung von Artikel 22 Absatz 1
31. Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
Um unnötige Doppelausführungen von Versuchen zur Einhaltung einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften zu vermeiden, erkennen die Mitgliedstaaten die Gültigkeit der Ergebnisse von Versuchen, die auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats durchgeführt wurden, so weit wie möglich an, es sei denn, dass zusätzliche Versuche zum Schutz der Volksgesundheit und öffentlichen Sicherheit notwendig sind."
32. Die französische Regierung hat im vorgerichtlichen Verfahrensabschnitt auf Artikel R. 5118 des Gesetzes betreffend die Volksgesundheit (Code de la santé publique) verwiesen, wonach der Minister die Vorschriften und die Methoden für Arzneimittelversuche erlasse und wonach Versuche in Übereinstimmung mit den guten Laboratoriumspraktiken" (bonnes pratiques de laboratoire) durchgeführt werden müssten.
33. Die Kommission hat meines Erachtens zu Recht ausgeführt, dass eine derart allgemeine Bestimmung keine Umsetzung von Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie enthalten könne. Die letztgenannte Bestimmung solle nämlich durch die Anerkennung der Gültigkeit von Versuchen, die anderswo durchgeführt worden seien, verhindern, dass Versuche doppelt ausgeführt würden, die einzelstaatliche oder gemeinschaftliche Vorschriften erfuellen müssten.
Die Rüge ist daher auch ohne weiteres begründet. Die französische Regierung hat sich in ihrer Klagebeantwortung und in der mündlichen Verhandlung auf Verordnungen berufen, die nach dem 18. Februar 1999 erlassen wurden und die der Umsetzung von Artikel 22 Absatz 1 dienen sollen, doch, wie bereits ausgeführt, kann der Gerichtshof Änderungen nicht berücksichtigen, die nach diesem Zeitpunkt eingetreten sind.
IV - Entscheidungsvorschlag
34. Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor,
- festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 86/609/EWG des Rates vom 24. November 1986 zur Annäherung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere und aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, dass sie diese Richtlinie, insbesondere die Artikel 4, 7, 11, 12, 18 und 22, nicht vollständig und ordnungsgemäß durchgeführt hat;
- der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
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