Conclusões do Advogado-Geral
I - Observação preliminar
1 Por decisão de 4 de Abril de 2000, o Bundesfinanzhof (República Federal da Alemanha) apresentou ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais relativas ao regime de sanções em matéria de restituições à exportação. Pela primeira questão, o tribunal de reenvio pretende saber, fundamentalmente, se o regime de sanções, segundo o qual a restituição efectivamente concedida é, em caso de diferença involuntária entre a restituição solicitada e a restituição efectivamente devida, diminuída de quantia igual a metade dessa diferença, poderá ser inválido, na medida em que não exige a culpa pessoal do exportador. Pela segunda questão, colocada para o caso de se aplicar o regime sancionatório, o tribunal de reenvio pretende saber como deve ser interpretado o conceito de «força maior» utilizado neste regime.
II - Enquadramento jurídico pertinente
2 Os parágrafos 1._, 3._, 4._ e 7._ do n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 (1) da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n._ 2945/94 (2) da Comissão, de 2 Dezembro de 1994 (a seguir «Regulamento n._ 3665/87»), dispõem, nomeadamente, que:
«1. Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efectivamente exportados, diminuída de um montante correspondente:
a) A metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;
b) Ao dobro da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável, se o exportador tiver fornecido deliberadamente informações falsas.
[...]
A sanção referida na alínea a) não será aplicável:
nos casos de força maior, [...]
Quando da redução referida nas alíneas a) ou b) resultar um montante negativo, o exportador pagará esse montante negativo. [...]
As sanções previstas no presente número são aplicáveis sem prejuízo da aplicação de sanções suplementares previstas a nível nacional».
3 Os primeiro, segundo e terceiro considerandos do Regulamento n._ 2945/94 estão redigidos do seguinte modo:
«Considerando que a regulamentação comunitária em vigor prevê a concessão de restituições à exportação unicamente com base em critérios objectivos, nomeadamente no que respeita à quantidade, natureza e características do produto exportado, bem como ao destino geográfico do mesmo; que, à luz da experiência adquirida, a luta contra as irregularidades, nomeadamente as fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, deve ser reforçada; que, para o efeito, é necessário prever a recuperação dos montantes indevidamente pagos e a aplicação de sanções, para incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária;
Considerando que, para assegurar o funcionamento correcto do regime de restituições à exportação, devem ser aplicadas sanções, independentemente do elemento subjectivo da culpa; que é, contudo, adequado renunciar à aplicação de sanções em certos casos, nomeadamente em caso de erro manifesto reconhecido pela autoridade competente, e prever uma sanção mais grave em caso de dolo;
Considerando que, quando um exportador forneça informações erradas, essas informações podem levar a um pagamento indevido da restituição se o erro não for detectado, enquanto no caso de o erro ser detectado, é inteiramente adequado aplicar ao exportador uma sanção num montante proporcional ao montante que teria recebido indevidamente se o erro não tivesse sido detectado; que, no caso de as informações erradas terem sido intencionalmente fornecidas, é igualmente adequado aplicar uma sanção mais grave.»
4 Os artigos 4._ e 5._ do Regulamento (CE, Euratom) n._ 2988/95 (3) do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (a seguir «Regulamento n._ 2988/95»), dispõem o seguinte:
«Artigo 4._
1. Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
- através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
- através da perda total ou parcial da garantia constituída a favor do pedido de uma vantagem concedida ou aquando do recebimento de um adiantamento.
2. A aplicação das medidas referidas no n._ 1 limita-se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
3. Os actos relativamente aos quais se prove terem por fim obter uma vantagem contrária aos objectivos do direito comunitário aplicável nas circunstâncias, criando artificialmente condições necessárias à obtenção dessa vantagem, têm como consequência, consoante o caso, quer a não obtenção da vantagem quer a sua retirada.
4. As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.
Artigo 5._
1. As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:
a) Pagamento de multa administrativa;
b) Pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; este montante complementar, determinado de acordo com uma percentagem a fixar em regulamentações específicas, não pode ultrapassar o nível estritamente necessário para lhe conferir carácter dissuasor;
c) Privação total ou parcial da vantagem concedida pela regulamentação comunitária, mesmo que o agente tenha beneficiado indevidamente de apenas parte dessa vantagem;
d) Exclusão ou retirada do benefício da vantagem durante um período posterior ao da irregularidade;
e) Retirada temporária da aprovação ou do reconhecimento necessários à participação num regime de auxílio comunitário;
f) Perda da garantia ou caução constituída para efeitos de cumprimento das condições de uma regulamentação ou reconstituição do montante de uma garantia indevidamente liberada;
g) Outras sanções de carácter exclusivamente económico, de natureza e âmbito equivalentes, previstas nas regulamentações sectoriais adoptadas pelo Conselho em função das necessidades específicas do sector em causa e na observância das competências de execução conferidas à Comissão pelo Conselho.
2. Sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações sectoriais vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, as restantes irregularidades apenas podem dar lugar às sanções não equiparáveis a uma sanção penal previstas no n._ 1, desde que essas sanções sejam indispensáveis para a aplicação correcta da regulamentação.»
III - Matéria de facto e tramitação processual
5 A autora no processo principal, a Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (a seguir «autora»), exportou em 1996 queijo fundido, que declarou para exportação sob o n._ 0406 3039 9500 da nomenclatura da organização de mercado e recebeu da Hauptzollamt Hamburg-Jonas (a seguir «ré»), a seu pedido, um adiantamento de 30 000 DEM, a título de restituições à exportação. O exame de amostra extraída de uma remessa para exportação revelou que a mercadoria continha gordura vegetal e deveria ser classificada como preparado alimentar sob o n._ 2106 9098 0000 da nomenclatura da organização de mercado.
6 A autora sustentou que as pesquisas por ela efectuadas junto do seu fornecedor, após a descoberta de gordura vegetal, revelaram que o director técnico responsável pela produção do queijo fundido tinha adicionando gordura vegetal ao queijo fabricado no período compreendido entre 22 de Janeiro e 5 de Agosto de 1996. O director técnico deu ordem para que se procedesse a essa adição por a gordura vegetal melhorar o gosto do queijo fundido e por considerar que estava habilitado a fazê-lo por força do disposto no § 1, n._ 4, terceiro travessão, do regulamento alemão sobre os queijos. Nem a direcção da empresa de fabrico, nem as pessoas responsáveis da autora, podiam contar com este comportamento defeituoso por parte do director técnico responsável.
7 Não estando a mercadoria abrangida pelo anexo II do Tratado e não tendo a autora fornecido, por isso, a declaração do produtor sobre a composição do produto, exigida para a concessão de restituições à exportação por força do artigo 7._, n._ 1, do Regulamento (CE) n._ 1222/94 (4), a ré exigiu-lhe, por acto que adquiriu força de caso decidido, o reembolso do montante das restituições à exportação que lhe tinha sido entregue, acrescido de 15%.
8 Através de outro acto, contestado no processo de reenvio, a ré exigiu à autora o pagamento de uma sanção ao abrigo do artigo 11._, n._ 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n._ 3665/87.
9 Segundo o Bundesfinanzhof, a acção proposta pela autora contra a aplicação da sanção foi julgada improcedente pelo Finanzgericht. Contra esta sentença a autora interpôs recurso de revista.
10 Perante o Bundesfinanzhof, a autora defendeu que o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento 3665/87 não era válido por ser contrário ao princípio de Estado de Direito e ao princípio da não discriminação. O Bundesfinanzhof expôs, a este propósito, uma série de considerações. Subsidiariamente, a autora alegou que se encontrava em situação de força maior, para efeitos do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/97.
11 O Bundesfinanzhof começa por constatar que se verifica a previsão do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/97. A ré tinha, em consequência, que aplicar a sanção à autora, na medida em que não se verificassem os requisitos que afastam a aplicação da sanção prevista por esta disposição.
12 O Bundesfinanzhof considera, no entanto, que a composição desconforme com o contrato (ou uma composição que não satisfaça as exigências implicitamente supostas pelo exportador como evidentes) de um produto fabricado por terceiro não pode constituir, para o exportador, um caso de força maior, na acepção do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão. Na sua jurisprudência sobre o conceito de força maior, o Tribunal de Justiça considera, efectivamente, que o incumprimento de obrigações contratuais de um parceiro comercial do exportador não pode ser considerado anormal e imprevisível e que competia, por isso, ao exportador tomar todas as medidas adequadas à prevenção dessa eventualidade, quer pela inclusão das correspondentes cláusulas no contrato em questão quer fazendo um seguro especial (5). O Tribunal de Justiça nem sequer admitiu a força maior em caso de comportamento fraudulento do parceiro comercial do exportador (6).
13 Acresce que o Bundesfinanzhof entende não estar em presença de um caso previsto no artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, terceiro travessão, ou seja, de um erro manifesto, reconhecido pela autoridade competente no quadro da restituição solicitada.
14 O Bundesfinanzhof verificou, de seguida, se a disposição comunitária violava os direitos fundamentais e considerou tal não ser o caso por não se tratar de uma «pena» e porque nem o princípio da proporcionalidade nem o princípio da não discriminação tinham sido violados.
15 O artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 prossegue o objectivo de imputar ao exportador um prejuízo financeiro para o dissuadir de, no futuro, fornecer informações falsas quando da solicitação de restituições à exportação, pondo assim em risco os interesses financeiros da comunidade, bem como a correcta execução do regime das respectivas organizações comuns de mercado. O simples objectivo da dissuasão (prevenção) é totalmente distinto do prosseguido pela sanção penal, que exprime uma reprovação ético-social.
16 A pena pressupõe uma culpa subjectiva e a sua medida é determinada pelo grau de culpa individual na acção delituosa. Diferentemente, o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento 3665/87 estabelece uma sanção que aplica independentemente da culpa pessoal do requerente da restituição. A diminuição da restituição não contém, de modo algum, o estigma de uma infracção directamente imputável ao exportador; a ameaça dessa diminuição visa antes impedir tal infracção.
17 O facto de os considerandos do regulamento fazerem alusão a uma «sanção» ao exportador não reveste importância, dado que o conceito de «pena» pode ser igualmente tomado numa acepção mais lata e não técnica.
18 O artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 2988/95 só prevê sanções administrativas quando ocorrem irregularidades cometidas intencionalmente ou por negligência. De acordo com o artigo 5._, n._ 2, do referido regulamento, as sanções são aplicáveis «sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações sectoriais vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento», das quais resulta o regime de sanções em litígio.
19 De resto, o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento 3665/87 não viola o princípio da proporcionalidade. Tal violação não resulta do simples facto de a sanção se aplicar também ao exportador prudente e de boa fé, uma vez que o exportador é totalmente livre de exercer a sua actividade no domínio da exportação de mercadorias subvencionadas por restituições no âmbito das organizações comuns de mercado. Se um operador económico tomar a decisão de participar, no seu próprio interesse, num sistema de prestações públicas, terá de respeitar as normas estabelecidas, entre elas as que aplicam a sanção litigiosa. O facto de as autoridades aduaneiras ficarem assim libertas do ónus de fornecer a prova inequívoca e frequentemente difícil de um acto negligente do exportador e de, consequentemente, ser mais fácil a administração das restituições à exportação joga igualmente a favor da interpretação do artigo 11._, n._ 1, no sentido de impor a diminuição da restituição independentemente de culpa. Considerando o objectivo prosseguido e tendo em conta a frequência de informações falsas - dificilmente detectáveis -, a sanção não é inadequada e não viola o princípio que proíbe aplicar medidas excessivas em face do objectivo visado.
20 O artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 também não viola o princípio da não discriminação. Sendo que esta disposição não estabelece nenhuma sanção de natureza penal, a forma e o grau de culpa do requerente da restituição, ou até a ausência total da sua culpa pessoal, não constituem, por natureza, critérios que permitam determinar o rigor da sanção.
21 Uma vez que o Bundesfinanzhof não considera evidente a resposta à questão da validade do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87, decidiu submetê-la ao Tribunal de Justiça.
22 Tendo em conta as dificuldades de interpretação de dois acórdãos do Tribunal de Justiça (7) no que respeita às condições segundo as quais os exportadores podem fazer valer a sua boa fé, o Bundesfinanzhof decidiu que era igualmente necessário submeter ao Tribunal de Justiça uma segunda questão:
«1) O n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 é válido na parte em que prevê uma sanção mesmo quando o exportador agiu sem culpa ao solicitar uma restituição superior àquela a que tem direito?
2) Para a hipótese de resposta afirmativa à primeira questão: o terceiro parágrafo, primeiro travessão, do n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 deve ser interpretado no sentido de que declarações erradas do autor do pedido de restituições feitas de boa fé e com base em falsas informações do fabricante constituem, em princípio, um caso de força maior se o declarante não puder dar-se conta da falsidade das informações recebidas ou apenas o puder fazer mediante controlos efectuados na fábrica da empresa produtora?»
IV - Primeira questão: a aplicabilidade do artigo 11._, n._ 1, do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 num caso como o do processo principal
23 A autora do processo de reenvio vê nesta disposição uma violação dos princípios de direito penal inerentes ao princípio do Estado de Direito, isto é, do princípio «nulla poena sine culpa» (nenhuma pena sem culpa), do princípio da proporcionalidade e da não discriminação.
A - O princípio «nulla poena sine culpa»
1. Alegações das partes
24 A autora começa por defender que a sanção prevista na disposição mencionada reveste natureza penal. Examina, a seguir, a aplicação do princípio nulla poena sine culpa no direito dos Estados-Membros, no âmbito da Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (a seguir «CEDH»), assim como no direito comunitário, e conclui que o princípio da responsabilidade por culpa constitui um princípio geral do direito comunitário.
25 A Comissão partilha, pelo contrário, da opinião do Bundesfinanzhof e limita-se às observações complementares que se seguem. Defende que, na medida em que a sanção litigiosa releva do direito administrativo, o princípio nulla poena sine culpa não é aplicável e que essa sanção não viola o princípio do Estado de Direito por a responsabilidade do exportador ser independente da culpa que lhe seja imputável.
2. Apreciação
26 O argumento da autora exige que se tenha em atenção a natureza jurídica da sanção em causa (a). Se esta não constituir uma sanção de natureza penal, terá de se examinar se o princípio da culpa pode ser invocado (b).
a) A natureza jurídica da sanção em causa
A sanção tem natureza penal?
27 O artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 estabelece, fundamentalmente, a diminuição das restituições - até mesmo no pagamento de uma quantia em dinheiro - em medida correspondente a metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada. Esta regra aplica-se independentemente de eventuais reembolsos e não tem em conta o montante do prejuízo eventualmente causado pela incorrecção do pedido de restituição. É certo, como salienta a autora, que tal disposição não visa restabelecer a conformidade da situação com o direito, a reparação do prejuízo ou a eliminação das consequências de um acto ilícito, limitando-se antes a infligir uma penalização financeira ao exportador em caso de inexactidão do pedido de restituição.
28 É igualmente certo que a regulamentação em causa não constitui uma compensação de um crédito gratuito, como pode ocorrer, por exemplo, no momento da constituição de uma garantia (8). Por força da regulamentação das restituições à exportação é, com efeito, o exportador que assegura o pré-financiamento da restituição até ao pagamento pelo organismo pagador.
29 No entanto, daqui não resulta ainda que o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 estabeleça uma sanção de natureza penal.
30 Convém, em primeiro lugar, notar genericamente que a Comunidade não é, em princípio, competente para impor sanções penais. A imposição de tais sanções, em caso de violação de compromissos resultantes do direito comunitário, mantém-se, sendo caso disso, da competência dos Estados-Membros (9).
31 Por via do seu objectivo específico, a regulamentação em causa pode, em princípio, ser qualificada como sancionatória, na medida em que à inexactidão do conteúdo do pedido está associada uma sanção pecuniária. Resulta, no entanto, do primeiro considerando do Regulamento n._ 2945/94 que a sanção tem, antes do mais, natureza preventiva: deve «incitar os exportadores ao respeito da regulamentação comunitária». A finalidade da sanção, a existir, apaga-se manifestamente atrás deste objectivo.
32 O artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 2988/95 estabelece uma clara ligação entre as sanções - administrativas - que menciona, em especial o «pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas» [alínea b)] e a sua natureza preventiva: as sanções não podem, com efeito, ultrapassar «o nível estritamente necessário para lhe conferir carácter dissuasor».
33 O tribunal de reenvio refere aqui acertadamente que, nas conclusões por si apresentadas no processo C-240/90, o advogado-geral F. G. Jacobs precisou, a propósito do conceito de sanção penal, que não resulta do efeito dissuasor das sanções penais que todas as sanções dissuasoras tenham natureza penal. Em geral, a finalidade da sanção penal não se limita à simples dissuasão, incluindo também normalmente o estigma de desaprovação social (10).
34 Em todo o caso, a sanção em causa não exprime nenhuma desaprovação social. É por isso lógico que o grau da sanção apenas dependa da culpa na medida em que se distingue o caso da infracção intencional de todos os restantes. Tal não é alterado pelo facto de, na versão alemã do terceiro considerando do Regulamento n._ 2945/94, ser utilizado o termo «bestrafen», que é manifestamente utilizado numa acepção não técnica, como bem resulta da consideração das outras versões linguísticas (11).
35 Finalmente, importa ainda realçar que a sanção em causa, diferentemente das sanções penais, não reveste natureza pessoal, uma vez que o exportador conserva a possibilidade de transferir as consequências da sanção mediante convenção conforme celebrada com terceiros interessados, como foi o caso do produtor no processo principal.
36 Na medida em que a sanção em causa desempenha, acima de tudo, uma função dissuasora e não de desaprovação ético-social, pode ser excluída a sua natureza penal.
A sanção tem natureza administrativa?
37 O advogado-geral A. Saggio salientou que «o Tribunal de Justiça nunca considerou necessário definir de forma específica a natureza do poder sancionatório da Comunidade Europeia e evitou entrar na distinção de fundo entre sanções administrativas e penais» (12).
38 Tendo em conta a enumeração das sanções administrativas do artigo 5._ do Regulamento n._ 2988/95, não é necessária uma definição positiva das sanções administrativas por parte da jurisprudência. Há apenas que salientar que a sanção em causa corresponde, na sua essência, à referida no artigo 5._, n._ 1, alínea b), desse regulamento, dela se distinguindo, todavia, na medida em que se pode concretizar tanto numa redução da restituição como numa obrigação de pagamento (13).
39 Contrariamente à opinião da autora, o montante da sanção em causa não tem consequências na sua natureza jurídica. Tal concepção também não se conforma com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH»), segundo a qual «[...] il import d'abord de savoir si le texte définissant l'infraction en cause ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'État défendeur; il y a lieu d'examiner ensuite, eu égard à l'objet et au but de l'article 6 (art.6), au sens ordinaire de ses termes et au droit des États contractants, la nature de l'infraction ainsi que la nature et le degré de gravité de la sanction que risquait de subir l'intéressé» (sublinhado nosso) (14). O «degré de gravité» visa manifestamente a questão de saber se se trata de uma sanção rigorosa, sendo que o seu montante representa, a este propósito, apenas um papel secundário. Tal explica-se pela necessidade de conferir ao artigo 6._ da CEDH uma finalidade de protecção para lá dos limites das ordens jurídicas nacionais.
40 Ao Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia é especialmente solicitado que se pronuncie sobre a validade de um regime de sanções a apreciar na sua globalidade. Por conseguinte, a natureza jurídica de uma sanção no domínio da política agrícola comum não pode depender do seu grau de gravidade: determinante é, pelo contrário, como salienta a este propósito a Comissão, a finalidade da sanção (15) e o quadro global no qual ela se insere (16).
41 Considerado no contexto geral, o exportador representa menos um destinatário da norma cujo comportamento culposo é reprovado, do que um parceiro na administração das prestações que, através da ameaça de sanção, deve ser levado a respeitar as suas obrigações específicas na perspectiva da concessão de restituições à exportação (17). Neste contexto, o regime de sanções em causa constitui a consequência jurídica da sua função de garantia relativa à exactidão do pedido de restituição, sendo mais susceptível de comparação com a instituição civil da sanção contratual do que com a sanção penal. O tribunal de reenvio salienta aqui, e bem, o carácter voluntário da participação no sistema de restituições à exportação (18).
42 A exclusão da natureza penal de uma sanção não tem por efeito deixar sem protecção jurídica o destinatário da norma: segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «uma sanção, mesmo de carácter não penal, só poderá ser aplicada se assentar numa base legal clara e inequívoca. Além disso, o Tribunal sublinhou sempre que os direitos fundamentais constituem parte integrante dos princípios gerais do direito comunitário cujo respeito ele garante. Por fim, é jurisprudência constante [...] que as disposições de direito comunitário devem estar em conformidade com o princípio da proporcionalidade» (19).
43 Por força das considerações que antecedem, o regime em causa, considerada em especial a sua natureza fundamentalmente preventiva, deve ser inteiramente qualificado como constituindo uma sanção administrativa. Podemo-nos interrogar sobre a questão de saber se o princípio da responsabilidade por culpa deve ser aplicado a este tipo de sanções.
b) O princípio da responsabilidade por culpa: um princípio geral do direito comunitário?
44 Independentemente da natureza jurídica do regime sancionatório em causa, a autora sustenta que a aplicação do princípio da responsabilidade por culpa nas sanções administrativas constitui um princípio geral do direito comunitário. Tal resultaria tanto de uma tradição jurídica comum dos Estados-Membros, como dos direitos fundamentais cujo respeito ao Tribunal de Justiça cabe assegurar.
45 Vamos, de seguida, examinar se a aplicação do princípio da culpa resulta de uma eventual tradição jurídica comum aos Estados-Membros, da integração dos direitos garantidos pela CEDH em conformidade com o artigo 6._, n._ 2, EU, ou directamente do direito comunitário.
A aplicação do princípio da culpa: uma tradição jurídica comum aos Estados-Membros?
46 Da comparação das ordens jurídicas dos Estados-Membros, como a que foi feita pela autora nas suas observações escritas, resulta, desde logo, que o limite entre sanções penais e administrativas é variável.
47 Os princípios do direito penal, do qual deriva incontestavelmente o princípio da culpa, têm, assim, aplicações distintas nas ordens jurídicas dos Estados-Membros. Quanto mais limitado é o âmbito das sanções puramente administrativas - e quanto mais amplo é, consequentemente, o âmbito das sanções penais - , tanto mais clara é a delimitação entre sanções penais e administrativas do ponto de vista do seu regime jurídico.
48 Tão-pouco o alcance do princípio da responsabilidade por culpa se apresenta uniforme. No caso de sanções penais que exprimem uma fraca reprovação social, o dever de agir pode ser conformado de tal modo que a censura individualizada resulte logo duma omissão de acção. Acresce que a própria autora reconhece, nas suas observações escritas, que a possibilidade de isenção de responsabilidade na previsão das sanções pode levar a resultados similares aos de uma responsabilidade subjectiva com a inversão do ónus da prova.
49 Não parece, por conseguinte, possível retirar das tradições jurídicas dos Estados-Membros a aplicação geral do princípio da culpa às sanções de natureza administrativa.
Violação do artigo 6._, n._ 2, da CEDH?
50 Não é controvertida a aplicação das garantias do artigo 6._ da Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais - em especial, da presunção da inocência, por força do artigo 2._ - à acusação em matéria penal. Resulta, de antemão, do objectivo de protecção desta disposição que o conceito de infracção deve ser interpretado de forma autónoma, sem ter em conta as categorias do direito nacional.
51 Não é possível deduzir da jurisprudência do TEDH (20) citada a propósito da questão do tratamento do montante complementar como sanção, que o princípio da culpa deva ser aplicado à totalidade das sanções administrativas. Na medida em que os montantes complementares fiscais aplicados em caso de elementos incorrectos foram considerados acusação em matéria penal, para efeitos do artigo 6._, n._ 1, da CEDH, tal foi justificado, nomeadamente, pelo facto de a sanção em causa ter sido aplicada com finalidade simultaneamente preventiva e repressiva (21).
52 Finalmente, importa sublinhar que a jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 6._, n._ 2, da CEDH não exclui à partida a concepção dos requisitos da infracção como elementos de responsabilidade objectiva, apenas a limitando em consideração dos direitos da defesa (22).
53 Por conseguinte, no caso das sanções de natureza administrativa, não se pode deduzir da aplicação conjugada do artigo 6._, n._ 2, UE e da CEDH o reconhecimento do princípio da culpa como princípio geral do direito comunitário.
O princípio da culpa: princípio geral por força do Regulamento n._ 2988/95?
54 Segundo o artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 2988/95, apenas as irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar sanções administrativas. Também aqui a autora vê o reconhecimento do princípio da culpa no direito comunitário, quer quanto às sanções de natureza repressiva quer quanto às que têm natureza preventiva.
55 Segundo o artigo 5._, n._ 2, do Regulamento n._ 2988/95, as disposições sancionatórias sectoriais vigentes na data da sua entrada em vigor não são afectadas pelo princípio estabelecido no n._ 1. A autora considera este regime excepcional irrelevante no que respeita à aplicação do princípio da culpa, por manifestamente apenas se referir aos efeitos jurídicos, isto é, ao conteúdo da sanção a aplicar, e não aos pressupostos legais da aplicação desta.
56 Esta opinião não convence. A utilização da expressão «disposições previstas nas regulamentações sectoriais» na redacção do artigo 5._, n._ 2, não deixa qualquer margem para uma distinção entre pressupostos e consequências jurídicas do regime sancionatório.
57 Além disso, importa, de acordo com a redacção do artigo 5._ do Regulamento n._ 2988/95, distinguir entre, por um lado, as irregularidades intencionais ou causadas por negligência (n._ 1) e, por outro, as outras irregularidades - entre as quais, as não culposamente causadas. É, pelo menos, duvidoso que o artigo 5._ do Regulamento n._ 2988/95 reconheça o princípio da culpa como princípio geral.
58 Não podemos tão-pouco deduzir do Regulamento n._ 2988/95 uma aplicação ilimitada do princípio da culpa.
59 De tudo isto cumpre concluir que o artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87, na medida em que prevê uma sanção com finalidade - ao menos, prevalentemente - preventiva, não está sujeito ao princípio da culpa.
B - O princípio da proporcionalidade e da não discriminação
60 A apreciação da validade do regime sancionatório num caso como o do processo de reenvio depende, assim, da observância do princípio da proporcionalidade.
61 Os argumentos apresentados pela autora em sede de não discriminação devem também ser aqui examinados, uma vez que cobrem, por natureza, os argumentos assentes numa pretensa inadequação da norma sancionatória em causa.
1. Argumentos das partes
62 A autora alega que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, do Regulamento n._ 3665/87 não é apropriada à realização do objectivo visado, que não é necessária e que contradiz a exigência de adequação que há que ter em conta no âmbito do controlo da proporcionalidade. Na medida em que os seus argumentos respeitantes ao carácter apropriado, à necessidade e à adequação do regime sancionatório em causa se repetem em parte, há que apresentá-los de forma sintética.
63 A autora salienta, em primeiro lugar, que as restituições à exportação não representam uma vantagem do exportador, que este livremente solicite. A restituição à exportação fornece ao exportador a prestação financeira com a qual ele financia o sistema de sustentação dos preços agrícolas, através do pagamento do preço no momento da aquisição da mercadoria objecto dessa restituição. O reembolso de uma restituição à exportação constitui, por conseguinte, para ele, uma perda financeira efectiva.
64 A autora alega ainda que os produtos objecto de restituição devem ser declarados segundo as modalidades do direito aduaneiro. A declaração sofre assim de incerteza, por o exportador dever proceder, em especial, a apreciações jurídicas. Na sua jurisprudência relativa ao direito aduaneiro, o Tribunal de Justiça declarou que o exportador cumpre igualmente a obrigação de apresentar na alfândega uma declaração correcta se, tendo fornecido de boa fé à administração aduaneira dados incorrectos ou incompletos, outros não podia razoavelmente conhecer ou diligenciar conhecer (23).
65 A autora entende daí poder deduzir que a sanção prevista no artigo 11._, n._ 1, não é nem apropriada nem necessária para a realização do seu objectivo, isto é, para a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. O reembolso das restituições à exportação é suficiente. Além disso, a regulamentação não toma em conta, segundo a autora, o facto de a obrigação de entrega de uma declaração materialmente correcta ter limites. O exportador acrescenta, a propósito da necessidade, que importa deduzir do Regulamento n._ 2988/95 que os interesses financeiros da Comunidade estão suficientemente protegidos por sanções baseadas na culpa, tanto mais que também existem sanções a nível nacional.
66 Quanto à adequação, a autora alega ainda que seria possível aplicar uma sanção, nos termos do artigo 11._, n._ 1, sem ter em conta a questão de saber se se verifica um dano ou se o exportador podia ter evitado o comportamento culposo. A autora tenta deduzir a violação da não discriminação da falta de distinção entre comportamento não culposo e comportamento negligente - e, portanto, culposo.
67 A autora conclui que a sanção é incompatível com os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
68 A Comissão considera, pelo contrário, que o mero reembolso das restituições à exportação em caso de inexactidão do pedido não é suficientemente dissuasora. Alega que o grau da sanção é calculado em função da prestação indevidamente concedida ao exportador. Por fim, remete para a significativa margem de discricionariedade de que o legislador comunitário dispõe no domínio da política agrícola comum. Não se trata, no caso concreto, de uma manifesta inaptidão da regulamentação ou de um claro excesso de poderes.
2. Apreciação
69 Segundo jurisprudência constante, «para apurar, especialmente no sector das organizações comuns de mercados agrícolas, se uma disposição de direito comunitário é conforme ao princípio da proporcionalidade, há que verificar se a sanção ultrapassa os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação violada» (24).
70 Mais precisamente, há que verificar «se a sanção que a disposição em causa institui para a realização do objectivo visado está de acordo com a importância deste e se os inconvenientes causados não são desproporcionados em relação aos fins prosseguidos» (25).
O carácter apropriado do regime sancionatório em causa
71 No que se refere ao carácter apropriado do regime sancionatório em causa, há que relembrar, desde logo, que o legislador comunitário dispõe de grande liberdade de apreciação dos meios adequados ao objectivo visado. O Tribunal de Justiça enunciou, em sede de controlo da proporcionalidade, que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40._ (que passou, após alteração, a artigo 34._ CE) e 43._ do Tratado CE lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (26).
72 A protecção dos interesses financeiros da Comunidade (27) é um objectivo legítimo que a Comissão prossegue através do regime sancionatório em causa. A condenação numa sanção de natureza financeira, em caso de irregularidade do pedido de restituição, é apropriada não só para impedir o requerente de fazer intencionalmente declarações incorrectas, mas também para fazer com que utilize a maior diligência possível.
73 A autora não conseguiu demonstrar o erro manifesto de apreciação da Comissão ao escolher a sanção em causa, tendo em conta o objectivo de protecção dos interesses financeiros da comunidade.
A necessidade do regime sancionatório em causa
74 O controlo da necessidade diz essencialmente respeito à questão de saber se uma medida mais leve, de efeito equivalente, podia ter sido considerada para atingir o objectivo visado.
75 A autora não tem razão ao entender que o simples reembolso da restituição é suficiente. É certo que a autora tem razão quando diz que as restituições à exportação não podem ser comparadas aos auxílios directos, na medida em que, em última análise, são os agricultores - e não os exportadores - quem delas beneficia. Mas daí não resulta que o reembolso de uma restituição à exportação tenha os mesmos efeitos dissuasores que o regime sancionatório em causa. Por um lado, o reembolso de uma restituição à exportação indevida não tem por consequência a recusa de toda e qualquer restituição à exportação; neste contexto, estas últimas medidas constituiriam, frequentemente, em caso de pedido de restituição incorrecto, uma medida mais radical do que o regime sancionatório em causa. Por outro lado, há que notar que, como alega a Comissão com razão, o reembolso não é dissuasor, na medida em que se limita a reduzir a restituição à exportação ao montante devido. Importa, por último, notar que o exportador pode naturalmente sofrer uma perda de juros, mas esta perda será todavia inferior à perspectiva de lucro no caso de o pedido sobreavaliado não ser descoberto, pelo que o risco da perda de juros dificilmente será dissuasor do fornecimento de informações incorrectas.
76 Também a referência ao artigo 5._ do Regulamento n._ 2988/95 não procede. Como já tivemos oportunidade de referir (28), não se pode desta disposição deduzir que os interesses financeiros da Comunidade ficarão suficientemente protegidos com um sistema de sanções baseadas na culpa.
77 Tão-pouco o argumento da impossibilidade de se basear nos prejuízos efectivamente sofridos pode ser invocado contra a necessidade do regime sancionatório em causa. A sanção não visa, com efeito, reprimir os danos financeiros, mas sobretudo a dissuasão: é por isso evidente que basta a referência à simples ameaça aos interesses financeiros da Comunidade.
78 O regime sancionatório em causa é, assim, necessário para atingir o objectivo mencionado.
A adequação do regime sancionatório em causa
79 Em último lugar, há que verificar se o regime sancionatório corresponde à importância do objectivo de protecção mencionado e se os inconvenientes gerados não são desproporcionados em relação aos objectivos visados (29).
80 Antes de mais, há que referir que os interesses financeiros da Comunidade carecidos de protecção podem, em geral, ser ameaçados pela inexactidão dos pedidos de restituições à exportação, independentemente da questão de saber se essa inexactidão é ou não devida a culpa pessoal do requerente. Reveste-se assim de utilidade realizar a protecção dos interesses financeiros da Comunidade através de uma responsabilidade pelo risco. Em conformidade, não parece, à primeira vista, inadequado não fazer a distinção entre inexactidões não culposas e inexactidões por negligência.
81 No que se refere ao processo principal, é evidente que os interesses financeiros da Comunidade são, em princípio, ameaçados igualmente por um comportamento não assumido pelo exportador de que resulte a inexactidão do pedido de restituições, independentemente do facto de a respectiva mercadoria ser fabricada pelo próprio exportador ou por um seu fornecedor.
82 A distinção entre os casos intencionais e os restantes, no plano das consequências jurídicas (graduação da sanção), parece, em qualquer dos casos, tendo em consideração a diferente percepção jurídica do exportador, objectivamente justificada. Resulta desde logo excluída a violação da não discriminação.
83 A validade do regime sancionatório não é tão-pouco posta em causa, num caso como o do processo principal, pelo facto de os pressupostos de aplicação da sanção serem mais facilmente verificáveis na medida em que se renuncia ao requisito da culpa e à sua prova. A protecção efectiva dos interesses financeiros da Comunidade pode, com efeito, exigir atenuações do ónus da prova que podem ir até à renúncia da exigência de culpa.
84 Só a partir do momento em que a concepção do regime sancionatório em causa deixasse de ser compatível com a ideia geral de responsabilidade pelo risco é que se poderiam colocar questões respeitantes à adequação desse regime. Seria, designadamente, o caso de a sanção dever ser igualmente aplicada quando não fosse razoável fazer o exportador responder pela ameaça aos interesses financeiros da Comunidade.
85 Neste contexto, a autora indica, justificadamente, que a condenação numa sanção independente de culpa em caso de inexactidão do pedido de restituição leva a conceber objectivamente a obrigação de fazer declarações correctas, ainda que a declaração contenha inexactidões não detectáveis pelo exportador (30).
86 Este aspecto é reconhecido nas conclusões do advogado-geral P. Léger nos processos Oelmühle e Schmidt Söhne - que respeitavam, no entanto, ao reembolso, por força do direito nacional, de auxílios comunitários indevidamente pagos (31): «[...] nesta ponderação dos interesses em presença que constitui a apreciação do respeito do princípio da eficácia do direito comunitário, se mostra pelo menos iníquo fazer recair apenas sobre o beneficiário de boa-fé o ónus do que se aproximaria de uma responsabilidade pelo risco, apesar de este, em conformidade com o sistema actual, ter transferido os auxílios pagos aos fornecedores sem deles beneficiar directamente, e sem ter podido controlar a origem das mercadorias controvertidas, da qual depende a regularidade da ajuda concedida»; e, mais à frente: «Do mesmo modo, em primeira linha, às instâncias nacionais encarregadas de se assegurarem, por fiscalizações adequadas, da conformidade do produto para o qual é pago o auxílio à regulamentação comunitária, de modo a garantir que os auxílios comunitários não sejam pagos para produtos que deles não devam beneficiar, decidirem quais os controlos necessários para esse efeito.»
87 No caso de reembolso, por força do direito nacional, de auxílios indevidamente pagos, estamos principalmente perante meios de defesa do beneficiário, como é o caso da supressão do enriquecimento ou da boa fé, a apreciar à luz da sua situação jurídica. Nas normas relativas às restituições à exportação, há que ter em conta o facto de o exportador não tirar qualquer proveito pessoal quando reflecte a restituição no produtor, mediante o pagamento de um preço sobrevalorizado em relação ao do mercado mundial. Esta última consideração não pode, porém, desempenhar qualquer papel na aplicação de uma sanção em caso de inexactidão do pedido de restituição à exportação.
88 Importa deixar bem assente que uma sanção como a do tipo em causa seria inadequada se fosse igualmente aplicada quando o requerente da restituição não tivesse de considerar os interesses financeiros da Comunidade (32). No entanto, não é seguramente o que acontece quando - como no caso concreto - recorre livremente a um terceiro, no âmbito da sua actividade económica, para a produção da mercadoria em litígio. O facto de a inexactidão dos elementos do pedido de restituição não ser detectável, ou sê-lo apenas mediante o recurso a controlos efectuados na empresa, não releva para este efeito.
89 Há que concluir das considerações precedentes relativas à primeira questão que a validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n._ 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, na redacção do Regulamento n._ 2945/94, não é posta em causa pelo facto de prever uma sanção também no caso de o exportador solicitar, sem culpa sua, uma restituição à exportação superior àquela a que teria direito.
V - Segunda questão: interpretação do conceito de «força maior»
90 A segunda questão, colocada caso se conclua pela subsistência do regime sancionatório em causa, respeita à questão de saber se ocorre força maior quando o requerente da restituição à exportação não podia detectar a falsidade das informações ou apenas poderia consegui-lo mediante controlos efectuados por terceiro.
A - Argumentos das partes
91 A autora considera que se encontrava numa situação de força maior, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, ou seja, que se verificavam circunstâncias estranhas ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não podiam ter sido evitadas senão à custa de sacrifícios excessivos, não obstante todas as diligências desenvolvidas. No caso concreto, os elementos inexactos do pedido de restituições à exportação assentaram em informações falsas do produtor, uma conhecida empresa alemã. A adição de gordura vegetal ao queijo fundido por um chefe técnico do produtor constituiria um procedimento totalmente inesperado e anormal. Nem os exames habituais nem os também efectuados pelo produtor permitiam constatá-lo.
92 A autora tem consciência de que, segundo a tradicional acepção de «força maior», o operador é responsável pela culpa dos seus parceiros comerciais. Segundo os acórdãos do Tribunal de Justiça Steff-Houlberg e Oelmühle Hamburg, o exportador pode confiar nas indicações do produtor, que não pode controlar pessoalmente, não lhe sendo exigido nenhum controlo do processo de fabrico. É verdade que os acórdãos mencionados respeitam o reembolso de auxílios comunitários, por força do direito nacional, mas não se compreende que os mesmos princípios não possam ser aplicados às sanções do regime de restituições à exportação concedidas exclusivamente por força do direito comunitário nem que um erro não identificável nem verificável pelo produtor não possa corresponder ao conceito de «força maior».
93 Só uma interpretação lata do conceito de «força maior» do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, seria susceptível de afastar as dúvidas quanto a essa disposição derivadas dos princípios do Estado de Direito. Uma tal interpretação não só teria em conta o princípio da culpa, ainda que apenas restritivamente, mas instituiria também uma certa harmonia entre o regime sancionatório específico do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n._ 3665/87 e o regime geral das sanções administrativas do artigo 5._, n._ 1, do Regulamento n._ 2988/95. Haveria, pois, que admitir a ocorrência de «força maior», na acepção da disposição em litígio, quando o exportador consiga provar que se comportou como um comerciante diligente. É o que acontece quando fornece de boa fé informações (objectivamente) incorrectas por não ter razão alguma para duvidar da exactidão das indicações do produtor.
94 A Comissão partilha da opinião do Bundesfinanzhof segundo a qual as declarações falsas que se baseiem em informações erradas do produtor e sejam dadas de boa fé não podem constituir um caso de força maior, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando o exportador não podia descobrir a sua falsidade ou apenas o poderia conseguir mediante controlos efectuados na empresa de produção. Os acórdãos do Tribunal de Justiça citados pelo tribunal de reenvio não podem levar a conclusão diversa, uma vez que devido à sua matéria de facto não são comparáveis com o caso em análise.
B - Apreciação
95 O artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87 prevê que a sanção em causa não é aplicável em caso de força maior. Como o Tribunal de Justiça já declarou no acórdão Kampffmeyer (33), o conceito de força maior não apresenta um conteúdo idêntico nos diferentes ramos do direito e nos diversos domínios da sua aplicação, pelo que o seu significado deve ser determinado em função do contexto legal em que os seus efeitos devem ser produzidos.
96 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «o conceito de força maior no domínio dos regulamentos agrícolas deve ser entendido no sentido de circunstâncias alheias ao operador em causa, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ser evitadas apesar de todos os esforços desenvolvidos» (34).
97 Em aplicação desta definição do conceito, o Tribunal de Justiça admitiu igualmente em jurisprudência firmada que não existe caso de força maior quando a inobservância de uma condição necessária se deve, por sua vez, ao incumprimento de obrigações contratuais de um parceiro comercial do obrigado. O acórdão Theodorakis (35) dizia respeito à não retirada da mercadoria vendida pelo exportador, tendo como consequência a não efectivação da exportação durante o período de validade do certificado de exportação. Tal foi considerado pelo Tribunal de Justiça como «um risco comercial habitual no domínio das transacções comerciais». «[Cabe] ao titular do certificado, que aliás é totalmente livre de escolher os seus parceiros comerciais em função dos seus interesses, tomar as precauções adequadas, quer incluindo as correspondentes cláusulas no contrato, quer fazendo um seguro especial» (36). Segundo o Tribunal de Justiça, a condição de imprevisibilidade não estava, assim, verificada. No acórdão Boterlux (37), o Tribunal de Justiça entendeu, com base na mesma motivação, que estava excluído o reconhecimento de um caso de força maior, em função da previsibilidade da reimportação fraudulenta na Comunidade.
98 No caso concreto, retira-se do despacho de reenvio do Bundesfinanzhof que o exportador não conhecia a verdadeira composição do produto e só a poderia conhecer mediante controlos - para ele impossíveis, ou pelo menos que não lhe são exigíveis, na opinião do Bundesfinanzhof - a efectuar na empresa de produção.
99 À luz dos acórdãos acima referidos, há que entender estes factos no sentido de que o comportamento do parceiro comercial da autora do pedido de restituição à exportação, ainda que possivelmente não usual, não era de excluir em absoluto, sendo por isso previsível na medida em que concretizava um risco comercial normal. Visto deste prisma, está excluída a ocorrência de um caso de força maior.
100 A jurisprudência citada pela autora em nada modifica esta apreciação. É verdade que no acórdão Oelmühle e Schmidt Söhne (38), o Tribunal de Justiça reconheceu que o direito comunitário não se opõe, em princípio, a que uma regulamentação nacional permita excluir a restituição de auxílios comunitários indevidamente pagos, em especial, quando o beneficiário esteja de boa fé. A este respeito, o Tribunal de Justiça entendeu que, «na medida em que um operador económico redige e apresenta uma declaração para obter ajudas, o simples facto de o ter feito não lhe pode retirar a faculdade de invocar a sua boa fé quando a declaração é exclusivamente baseada em informações prestadas por terceiros. Todavia, compete ao órgão jurisdicional nacional examinar se, nas circunstâncias do caso em apreço, certos indícios não deviam levar o operador económico a verificar a exactidão dessas informações» (39).
101 No acórdão Steff-Houlberg (40), o Tribunal de Justiça confirmou a opinião de que o direito comunitário não se opõe a uma regulamentação nacional que se baseie especialmente na boa fé do beneficiário do auxílio para excluir a restituição de auxílios comunitários indevidamente pagos. O Tribunal de Justiça entendeu explicitamente a este respeito que, «na medida em que o exportador redige e apresenta uma declaração para obter restituições à exportação, o simples facto de a ter efectuado não lhe pode retirar a faculdade de invocar a sua boa fé quando a declaração é exclusivamente baseada em informações prestadas por um co-contratante e cuja veracidade não tem possibilidade de verificar» (41).
102 Quanto ao alcance destes dois acórdãos, há que realçar, antes do mais, que se referem ao reembolso a nível nacional de auxílios indevidamente pagos. Antes de se pronunciar sobre a boa fé, o Tribunal de Justiça salientou que «nenhuma disposição comunitária regulamenta a recuperação de restituições no caso de estas terem sido pagas com base em documentos que seguidamente foram considerados não conformes com a realidade» (42).
103 Quanto à transposição da jurisprudência Boterlux, segundo a qual o comportamento culposo (43) de um terceiro deve ser considerado um risco comercial normal para o beneficiário do auxílio, o Tribunal de Justiça declarou que, «quando se trata de efectuar uma ponderação entre os interesses da Comunidade e os do operador económico, o órgão jurisdicional nacional deve tomar em conta o facto de que a culpa de um terceiro com o qual o beneficiário da ajuda tem relações contratuais releva mais da esfera jurídica do beneficiário da ajuda do que da da Comunidade» (44). Contrariamente à opinião da autora, não é possível admitir que, nos acórdãos citados, o Tribunal de Justiça tenha pretendido facilitar o alargamento do conceito de força maior aos casos em que a inexactidão das declarações prestadas pelo exportador é imputável a comportamento culposo de um dos seus parceiros comerciais.
104 Por conseguinte, importa responder à segunda questão que o artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do referido regulamento não pode ser interpretado no sentido de as declarações erradas, fornecidas de boa-fé pelo requerente da restituição à exportação com base em informações falsas do produtor, constituírem, em princípio, um caso de força maior quando o requerente não podia detectar a falsidade das informações ou apenas o poderia fazer mediante controlos efectuados na empresa produtora.
VI - Conclusão
105 Tendo em conta as considerações que precedem, proponho responder às questões submetidas pelo Bundesfinanzhof da seguinte forma:
«1. A validade do artigo 11._, n._ 1, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento n._ 3665/87, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 2945/94, não é afectada pelo facto de também prever uma sanção quando o exportador solicite, sem culpa sua, uma restituição superior àquela a que teria direito.
2. As declarações erradas, fornecidas de boa fé pelo requerente da restituição à exportação com base em informações falsas do produtor, não podem constituir, em princípio, um caso de força maior, na acepção do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, primeiro travessão, do Regulamento n._ 3665/87, quando o requerente não podia detectar a falsidade das informação ou apenas o poderia fazer mediante controlos efectuados na empresa produtora.»
(1) - JO L 351, p. 1.
(2) - JO L 310, p. 57.
(3) - JO L 312, p. 1.
(4) - Regulamento (CE) n._ 1222/94 da Comissão, de 30 de Maio de 1994, que estabelece, para certos produtos agrícolas exportados sob a forma de mercadorias não abrangidas pelo anexo II do Tratado, as normas comuns de aplicação do regime de concessão de restituições à exportação e os critérios de fixação do seu montante (JO L 136, p. 5).
(5) - Acórdãos de 27 de Outubro de 1987, Ioannis Theodorakis/Grécia (109/86, Colect., p. 4319), e de 9 de Agosto de 1994, Botterlux (C-347/93, Colect., p. I-3933).
(6) - Acórdãos Botterlux (já referido na nota 6), e de 8 de Março de 1988, McNicholl/Minister for Agriculture (296/86, Colect., p. 1491).
(7) - Acórdãos de 12 de Maio de 1998, Steff-Houlberg Export e o. (C-366/95, Colect., p. I-2661), e de 16 de Julho de 1998, Oelmühle e Schmidt Söhne (C-298/96, Colect., p. I-4767).
(8) - V., a este respeito, acórdão de 5 de Fevereiro de 1987, Hauptzollamt Hamburg-Jonas/Plange Kraftfutterwerke (288/85, Colect., p. 611, n.os 14 e segs.).
(9) - Acórdão de 11 de Novembro de 1981, Casati (203/80, Recueil, p. 2595, n._ 27).
(10) - Conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs apresentadas em 3 de Junho de 1992, no processo Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., p. I-5383, n._ 11).
(11) - Em francês «infliger [...] une sanction», em inglês «to sanction», em espanhol «sancionar», em italiano «applicare [...] una sanzione» e em holandês «een sanction op te leggen».
(12) - Conclusões do advogado-geral A. Saggio apresentadas em 16 de Junho de 1999 no processo Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C-356/97, Colect. 2000, p. I-5461, n._ 49). Na nota 33, o raciocínio continua: «nos poucos casos em que o Tribunal de Justiça foi chamado a pronunciar-se sobre a natureza penal ou não de sanções comunitárias, nunca propôs, com efeito, uma definição `positiva', limitando-se a excluir na ocorrência a natureza penal da sanção controvertida».
(13) - V., em especial, o quarto parágrafo do n._ 1 do artigo 11._ do Regulamento n._ 3665/87, na versão dada pelo Regulamento n._ 2945/94.
(14) - TEDH, acórdão Öztürk de 21 de Fevereiro de 1984, série A, n._ 73, § 50, em referência ao acórdão Engel de 8 de Junho de 1976, série A, n._ 22, § 82.
(15) - V., a este propósito, n.os 16, 31 e segs.
(16) - Acórdãos de 18 de Novembro de 1987, Maizena/BALM (137/85, Colect., p. 4587, n._ 13), e de 27 de Outubro de 1992 (C-240/90, já referido na nota 11, n.os 25 e 26).
(17) - A este respeito, o TEDH, ao qualificar um regime como de sanção penal, distingue igualmente as disposições aplicáveis da mesma maneira a todos os cidadãos daquelas que só são aplicáveis a certos grupos dotados de estatuto particular. V. acórdão Bendenoun de 24 de Fevereiro de 1994, série A, n._ 284, § 47.
(18) - Por referência ao acórdão Maizena/BALM, já referido na nota 17, n._ 13.
(19) - Acórdão Maizena/BALM, já referido na nota 19 (n._ 15). V., igualmente, as conclusões do advogado-geral P. Léger no processo pendente Schilling e Nehring (C-63/00, n.os 40 e segs.).
(20) - V. nota 15.
(21) - TEDH, acórdão Bendenoun de 24 de Fevereiro de 1994 (já referido na nota 18). A validade do princípio da responsabilidade por culpa não foi objecto deste processo.
(22) - TEDH, acórdão Salabiaku de 7 de Outubro de 1988, série A, § 28.
(23) - Acórdão de 23 de Maio de 1989, Top Hit Holzvertrieb/Comissão (378/87, Colect., p. 1359).
(24) - V., por todos, acórdão de 6 de Julho de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (já referido na nota 13, n._ 35), com referência aos acórdãos de 27 de Junho de 1990, Lingenfelser (C-118/89, Colect., p. I-2637, n._ 12), de 21 de Janeiro de 1992, Pressler (C-319/90, Colect., p. I-203, n._ 12), e de 17 de Julho de 1997, National Farmers' Union e o. (C-345/95, Colect., p. I-4559, n._ 49).
(25) - Já referido na nota 25, n._ 36, com referência aos acórdãos de 26 de Junho de 1990, Zardi (C-8/89, Colect., p. I-2515, n._ 10), Pressler (já referido na nota 25, n._ 12), e de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o. (C-133/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n._ 41).
(26) - Acórdãos de 11 de Julho de 1989, Schräder/Hauptzollamt Gronau (265/87, Colect., p. 2237, n._ 22), de 13 de Novembro de 1990, Fedesa e o. (331/88, Colect., p. I-4023, n.os 13 e 14), e de 5 de Maio de 1998, Reino Unido/Comissão (C-180/96, Colect., p. I-2265, n._ 97).
(27) - V. o primeiro considerando do Regulamento n._ 2945/94.
(28) - V. n.os 53 e segs.
(29) - Neste contexto, resta saber se a liberdade de empresa do exportador, nos termos do artigo 16._ da Carta dos Direitos Fundamentais (JO C 364, de 18 de Dezembro de 2000, p. 1), é afectada, dado os factos do processo principal terem ocorrido antes da sua proclamação.
(30) - V. n._ 64.
(31) - Conclusões do advogado-geral P. Léger, no processo C-298/96 (já referido na nota 8, n._ 44).
(32) - Com referência a esse caso, há que frisar que uma interpretação lata do conceito de força maior do artigo 11._, n._ 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 3665/87 permitiria afastar sérias dúvidas quanto à oportunidade do regime sancionatório em causa.
(33) - Acórdão de 30 de Janeiro de 1974, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (158/73, Colect., p. 63).
(34) - Acórdão Boterlux, já referido na nota 6 (n._ 34), com remissão para o acórdão de 7 de Dezembro de 1993, Huygen e o. (C-12/92, Colect., p. I-6381, n._ 31). V., igualmente, acórdão Theodorakis, já referido na nota 6, n._ 7: «[embora ] a noção de força maior não pressuponha uma impossibilidade absoluta, exige, no entanto, que a não realização do facto em questão seja devida a circunstâncias alheias a quem o invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas, apesar de todas as diligências desenvolvidas».
(35) - Já referido na nota 6.
(36) - Loc. cit., n._ 8.
(37) - Já referido na nota 6, n._ 35.
(38) - Já referido na nota 8.
(39) - Loc. cit., n._ 30.
(40) - Já referido na nota 8.
(41) - Acórdão Steff-Houberg, já referido na nota 8 (n._ 22).
(42) - O Regulamento n._ 2945/94, em causa no caso concreto, não era aplicável ratione temporis. V. o acórdão referido na nota 41, n._ 22.
(43) - O acórdão Boterlux respeita ao comportamento fraudulento de terceiro. Constituindo este um risco comercial normal, um comportamento meramente culposo constituirá, por maioria de razão, um risco comercial normal.
(44) - Loc. cit., n._ 28.
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