EUR-Lex -  62000CC0231 - SV

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
föredraget den 8 maj 2003(1)

Förenade målen C-231/00, C-303/00 och C-451/00

Cooperativa Lattepiù arl
mot
Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),

Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena

mot

Regione Lombardia och Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA),

och

Azienda Agricola Giuseppe Cantarello

mot

Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) och Ministero per le Politiche Agricole

Förenade målen C-480/00-C-482/00, C-484/00, C-489/00-C-491/00 och C-497/00-C-499/00

Azienda Agricola Ettore Ribaldi,

Azienda Agricola Ettore Raffa m.fl.,

Carlo Balestreri,

Cesare e Michele Filippi ss,

Cooperativa Produttori Latte Associati della Lessinia arl,

Azienda Agricola Simone e Stefano Gonal di Gonzato,

Azienda Agricola Gianluigi Cerati e Maria Ceriali ss,

Nicolò Musini, en qualité de titulaire de l'Azienda Agricola Tenuta di Fassia,

mot

Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) och Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica (C-480/00, C-482/00, C-484/00, C-490/00, C-491/00, C-497/00, C-498/00 och C-499/00,

Domenico Buttiglione m.fl.

mot

Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) och Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (C-481/00)

och

Azienda Agricola

”Corte delle Piacentine” m.fl.

mot

Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) (C-489/00)

och mål C-495/00

Azienda Agricola Giorgio, Giovanni e Luciano Visentin m.fl.

mot

Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA)



(begäran om förhandsavgörande från Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien))

Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Mjölk och mjölkprodukter – Tilläggsavgift på mjölk – Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 – Kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 – Referenskvantiteter undantagna från avgiften – Rättelse – Meddelande till producenterna

1.       För att minska produktionen av komjölk i Europeiska gemenskapen införde gemenskapslagstiftaren år 1984 ett system kallat ”tilläggsavgifter på mjölk”. (2) Enligt detta system skall varje producent vars produktion överstiger den individuella referenskvantitet som han har tilldelats, allmänt kallad mjölkkvot, betala ett tillägg på detta överskott.

2.       År 1999 korrigerade de italienska myndigheterna de individuella referenskvantiteter som tilldelats de italienska producenterna för regleringsåren 1995/1996 och 1996/1997. Efter omfördelning av de outnyttjade referenskvantiteterna gjorde de följaktligen en ny beräkning av de tilläggsavgifter som producenterna skulle betala för dessa regleringsår.

3.       Detta gav upphov till ett mycket stort antal tvister vid Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Italien). (3) Dessa tvister föranledde denna domstol att begära 25 förhandsavgöranden av domstolen. Elva av dem vilandeförklarades i avvaktan på domstolens dom i detta förfarande.

4.       Mål C-231/00 förenades vad gällde det muntliga förfarandet och domen med mål C-303/00 och C-451/00. (4) Målen C-480/00–C-482/00, C-484/00, C-489/00–C-491/00 samt C-497/00–C-499/00 förenades vad gällde det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen. (5) De första och andra grupperna av mål samt mål C-495/00 behandlades vid en gemensam förhandling den 12 december 2002. Detta förslag till avgörande avser de två ovannämnda grupperna av mål och mål C-495/00.

5.       I samtliga ifrågavarande mål har den nationella domstolen ställt två tolkningsfrågor av liknande slag. Den har sökt klarhet i huruvida de rättelser som de italienska myndigheterna gjorde är förenliga med de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna och, om så inte är fallet, huruvida dessa bestämmelser är giltiga med avseende på artikel 39 i EG-fördraget (nu artikel 33 EG).

6.       I den andra gruppen av mål har den nationella domstolen ställt fem ytterligare frågor. Tre av dem rör frågan huruvida de individuella referenskvantiteterna skall meddelas producenterna och på vilket sätt detta skall ske. De två andra tolkningsfrågorna rör medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra vilka kategorier av producenter som kan tilldelas outnyttjade referenskvantiteter.

7.       Slutligen har den nationella domstolen i mål C-495/00 även frågat om medlemsstaterna har rätt att reglera de belopp som skall betalas enligt gemenskapsrätten.

I – Tillämpliga bestämmelser

A – Gemenskapslagstiftningen

1. Bakgrund

8.       Mjölk omfattas i Europeiska gemenskapen sedan år 1964 av en gemensam marknadsorganisation. Denna gemensamma marknadsorganisation är en del av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) och syftar i enlighet med artikel 39 i fördraget bland annat till att tillförsäkra den berörda jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard. (6) För det ändamålet skall Europeiska unionens råd inom ramen för den gemensamma marknadsorganisationen fastställa ett riktpris för mjölk som producenterna i hela gemenskapen skall erhålla.

9.       Den gemensamma marknadsorganisationen har infört olika interventionsåtgärder för att detta riktpris skall kunna erhållas. Dessa åtgärder syftar till att upprätthålla balansen på marknaden genom åtgärder i fråga om utbud och konsumtion. De består bland annat i direktköp av vissa mjölkprodukter av offentliga organ. De består även av exportbidrag som skall utjämna prisskillnaden för exportörerna mellan gemenskapsmarknaden och världsmarknaden samt fasta importtullar.

10.     Från och med 1970-talet har mjölkproduktionen överstigit konsumtionen. För att bromsa upp denna produktionsökning införde gemenskapslagstiftaren år 1977 en så kallad medansvarsavgift som varje producent skulle betala för all mjölk som levererades till mejerier eller såldes på gården i form av andra mjölkprodukter. (7) Verkningarna av denna avgift visade sig dock vara otillräckliga. Gemenskapslagstiftaren ansåg att kostnadsutvecklingen för avsättning av överskottsproduktionen av mjölk äventyrade framtiden för GJP och införde därför systemet med en tilläggsavgift på mjölk genom förordning (EEG) nr 856/84 (8) för att återställa balansen på marknaden. (9) Tillämpningsbestämmelserna för detta system fastställdes genom förordning (EEG) nr 857/84. (10)

11.     I förordning nr 856/84 föreskrevs att en total garantikvantitet skulle fastställas för hela gemenskapen. Denna kvantitet fördelades mellan medlemsstaterna i förhållande till de kvantiteter som levererats på deras territorium under år 1981. Den omfattade försäljning till uppköparna (mejerierna) och försäljning direkt till konsumenterna. Medlemsstaterna kunde fördela den kvantitet som avsåg försäljningen till mejerierna antingen mellan uppköparna eller mellan producenterna. Medlemsstaterna kunde även avsätta en del av sin garantikvantitet till en nationell reserv för att kunna anpassa de individuella referenskvantiteterna med hänsyn till vissa producenters särskilda situation. Den referenskvantitet som tilldelades producenterna eller uppköparna motsvarade den kvantitet mjölk som de hade producerat eller köpt under ett visst referensår. Om denna referenskvantitet överskreds under en tolvmånadersperiod, från den 1 april till den 31 mars, blev man skyldig att betala en tilläggsavgift som motsvarade minst 75 procent av referenspriset för mjölken. Denna tilläggsavgift var avsedd att finansiera kostnaden för saluföring av detta överskott. Betalningen av tillägget skulle erläggas av producenten eller av uppköparen, som därefter övervältrade avgiften på producenten.

12.     Systemet med tilläggsavgift på mjölk, som till att börja med infördes för en femårsperiod, förlängdes till och med den 31 mars 1992, (11) sedan till och med den 31 mars 1993. (12) Det förnyades därefter för en sjuårsperiod genom förordning (EEG) nr 3950/92. (13) Denna rättsakt samt förordning (EEG) nr 536/93, (14) i vilken tillämpningsföreskrifterna för avgiften fastställs, utgör de tillämpliga lagtexterna i dessa mål. Slutligen förlängdes systemet genom förordning (EG) nr 1256/1999 (15) till och med år 2008.

2. Förordning nr 3950/92

13.     Genom förordning nr 3950/92 upphävs och ersätts de befintliga bestämmelserna i syfte att förenkla och förtydliga systemet med tilläggsavgift på mjölk på ett sådant sätt att producenternas och övriga berörda parters rättssäkerhet tryggas. (16)

14.     Enligt artikel 1 skall producenter av komjölk under sju nya på varandra följande tolvmånadersperioder, som börjar löpa den 1 april 1993, betala en tilläggsavgift för sådana kvantiteter som levereras till en uppköpare eller säljs direkt för konsumtion och som överstiger en viss kvantitet som skall fastställas. Denna avgift skall vara 115 procent av riktpriset på mjölk.

15.     I artikel 2 i förordning nr 3950/92 anges att avgiften skall delas mellan de producenter som bidragit till överskottet. Sedan de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt har omfördelats skall, i enlighet med medlemsstatens beslut, varje producents andel fastställas. Om det uppburna beloppet är större än den avgift som skall betalas, får medlemsstaten omfördela det till de producenter som tillhör de prioriterade kategorierna.

16.     I artikel 4 i samma förordning fastställs kriterierna för beräkning av den mjölkkvot som är disponibel för varje producent. Den har följande lydelse:

”1. Den individuella referenskvantitet som är disponibel för jordbruksföretaget skall vara lika med den kvantitet som är disponibel den 31 mars 1993 och skall i förekommande fall justeras för var och en av de aktuella perioderna, så att summan av de individuella referenskvantiteterna av samma slag inte överstiger ... motsvarande totala kvantiteter ...

2. För att ta hänsyn till förändringar som påverkar producenternas leveranser och direktförsäljning, skall individuella referenskvantiteter ökas eller införas om producenten inger en vederbörligen styrkt ansökan. Ökningen eller införandet av en sådan referenskvantitet förutsätter en motsvarande minskning eller indragning av andra referenskvantiteter som producenten förfogar över. Sådana justeringar får inte leda till en ökning av summan av ... totalt levererade och direkt försålda kvantiteter ... för den berörda medlemsstaten.”

17.     Varje medlemsstat får fylla på den nationella reserven genom en linjär minskning av samtliga individuella referenskvantiteter för att kunna bevilja ytterligare eller särskilda kvantiteter till sådana producenter som utses enligt de objektiva kriterier som fastställts enligt överenskommelse med kommissionen. (17)

18.     Artikel 6 i förordning nr 3950/92 avser tillfälliga upplåtelser av individuella referenskvantiteter. I denna artikel föreskrivs att medlemsstaterna skall godkänna sådana upplåtelser för den aktuella tolvmånadersperioden före ett datum som de skall fastställa och senast den 31 december.

19.     Artikel 7 behandlar överföringar av de individuella referenskvantiteterna. I artikeln anges att referenskvantiteter som finns disponibla i ett företag i händelse av överlåtelse genom försäljning, utarrendering eller arv skall överföras tillsammans med företaget till de producenter som tar över företaget i enlighet med närmare bestämmelser som medlemsstaterna skall fastställa.

20.     Tilläggsavgiften skall vara en intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna och skall användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn. (18)

3. Förordning nr 536/93

21.     I förordning nr 536/93 har gemenskapslagstiftaren bland annat infört åtgärder som skall säkerställa att tilläggsavgiften betalas i tid och bestämmelser om de kontroller som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på ett korrekt sätt.

22.     De åtgärder som är avsedda att garantera att avgifterna betalas är föreskrivna i artiklarna 3 och 4, som rör försäljning till uppköpare respektive direktförsäljning. Kommissionen hade för avsikt att fastställa tvingande tidsfrister för såväl ingivandet av siffror om insamling från uppköparna och direktförsäljning från producenterna som betalningen av avgiften. (19) Vad gäller försäljning till uppköpare åläggs dessa att tillämpa systemet med tilläggsavgift på mjölk.

23.     Artikel 3 i förordning nr 536/93 har följande lydelse:

”...

2.      Före den 15 maj varje år skall uppköpare till den behöriga myndigheten i medlemsstaten inge en sammanfattning av de avräkningar som utarbetats för varje producent eller, i förekommande fall, efter medlemsstatens beslut, den totala kvantiteten, den i enlighet med punkt 2.2 korrigerade kvantiteten och den genomsnittliga fetthalten i den mjölk och mjölkekvivalenter som producenterna har levererat till dem samt summan av de individuella referenskvantiteterna och den genomsnittliga representativa fetthalten för dessa producenters produktion.

Om nämnda tidsfrist överskrids, skall uppköparen betala en straffavgift

...

3.      Medlemsstaterna får föreskriva att den behöriga myndigheten skall underrätta uppköparen om det avgiftsbelopp som han skall betala efter det att, i enlighet med medlemsstatens beslut, alla eller delar av de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt har omfördelats antingen direkt till de berörda producenterna eller till uppköparna för senare fördelning mellan de berörda producenterna.

4.      Före den 1 september varje år skall den betalningsskyldige uppköparen till den behöriga myndigheten betala det belopp han är skyldig i enlighet med föreskrifter som fastställts av medlemsstaten.

Om betalningsfristen överskrids, skall ränta läggas till de förfallna beloppen med en årlig procentsats som fastställs av medlemsstaten och som inte skall vara lägre än den räntesats som medlemsstaten tillämpar vid indrivning av felaktigt utbetalda belopp.”

24.     I artikel 4 i förordning nr 536/93 föreskrivs samma tidsfrister för producenter som genomför direktförsäljningar. I den artikeln anges följande:

”...

2.      Producenten skall inge deklarationer till den behöriga myndigheten i medlemsstaten före den 15 maj varje år.

Om nämnda tidsfrist överskrids, skall producenten betala avgiften för alla kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som sålts direkt och som överstiger hans referenskvantitet eller, om han inte överskridit sin referenskvantitet, en straffavgift som motsvarar avgiften för ett överskott på 0,1% av hans referenskvantitet …

Om en deklaration inte har ingivits före den 1 juli, skall artikel 5 andra stycket i förordning ... nr 3950/92 tillämpas 30 dagar efter det att medlemsstaten har delgivit producenten härom.

3.      Medlemsstaterna får föreskriva att den behöriga myndigheten skall underrätta producenten om det avgiftsbelopp som han skall betala efter det att myndigheterna, i enlighet med medlemsstatens beslut, eventuellt har omfördelat alla eller delar av de outnyttjade referenskvantiteterna till de berörda producenterna.

4.      Före den 1 september varje år skall producenten till den behöriga myndigheten betala det belopp han är skyldig i enlighet med föreskrifter som fastställts av medlemsstaten.

Om betalningsfristen överskrids, skall ränta läggas till de förfallna beloppen med en årlig procentsats som fastställs av medlemsstaten och som inte skall vara lägre än den räntesats som medlemsstaten tillämpar vid indrivning av felaktigt utbetalda belopp.”

25.     Artikel 5 i förordning nr 536/93 rör medlemsstatens fastställande av prioriterade producentkategorier som kan få en återbetalning av tilläggsavgiften om det har tagits ut för mycket. Det anges i synnerhet att dessa kategorier kan fastställas på grundval av jordbruksföretagets geografiska läge och att bergsområden skall prioriteras.

26.     Slutligen har kommissionen velat att medlemsstaterna skall införa lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. (20)

27.     För det ändamålet anges följande i artikel 7 i förordning nr 536/93:

”1. Medlemsstater skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts ... utöver de kvantiteter som avses i artikel 3 i förordning ... nr 3950/92. ...

…

3.      Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall särskilt på platsen kontrollera följande:

a) I uppköparens lokaler skall de redovisningar som avses i artikel 3.1 kontrolleras, liksom lagerbokföringens tillförlitlighet och de i punkt 1 c och 1 d nämnda leveranserna med avseende på de handelsdokument och övriga dokument som belägger hur den uppsamlade mjölken respektive mjölkekvivalenterna har använts.

b) I lokalerna hos de producenter som har en referenskvantitet för direktförsäljning skall det kontrolleras att den deklaration som avses i artikel 4.1 och den lagerbokföring som avses i punkt 1 f är tillförlitliga. ...”

B – Den nationella lagstiftningen

28.     Enligt den nationella domstolen antogs de första lagbestämmelserna i Italien för att genomföra systemet med tilläggsavgift på mjölk först år 1992. (21)

29.     Dessa bestämmelser har ifrågasatts flera gånger. Kommissionen har ansett att de bestämmelser enligt vilka outnyttjade kvantiteter skulle omfördelas till producentföreningarna i stället för till producenterna själva, direkt eller via uppköparna, stod i strid med gemenskapslagstiftningen. Den avgav ett motiverat yttrande den 20 maj 1996. Fördragsbrottsförfarandet lades därefter ned sedan de italienska myndigheterna hade upphävt de omstridda bestämmelserna. Corte costituzionale (Italien) ogiltigförklarade även bestämmelserna om minskning av mjölkkvoterna och om de kriterier som tillämpades för den nationella kompensationen i två domar som avkunnades den 28 december 1995 och den 11 december 1998.

30.     Det system för att fastställa den faktiska mjölkproduktionen som de italienska myndigheterna införde gjorde det inte möjligt att ta fram tillförlitliga uppgifter, särskilt inte för produktionsperioderna 1995/1996 och 1996/1997. Dessa myndigheter inrättade därför en regeringsledd undersökningskommission med uppgift att fastställa förekomsten av eventuella oegentligheter vid förvaltningen av kvoterna, mjölkproduktionen och dithörande kontroller. (22)

31.     För att avhjälpa de oegentligheter som avses ovan och för att ta hänsyn till den nämnda kommissionens rapport antogs lagdekret nr 411 av den 1 december 1997, nu lag nr 5 av den 27 januari 1998 i ändrad lydelse, (23) och lagdekret nr 43 av den 1 mars 1999, nu lag nr 118 av den 27 april 1999 i ändrad lydelse, (24) på grundval av vilka de omstridda rättsakterna i målen vid den nationella domstolen antogs.

32.     Enligt ovannämnda lag nr 5 av den 27 januari 1998 skall Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (statligt organ för interventioner på jordbruksmarknaden) (25) på grundval av den regeringsledda undersökningskommissionens rapport och de kontroller som genomförts av regionerna fastställa de faktiska kvantiteter mjölk som producerats och saluförts under perioderna 1995/1996 och 1996/1997. AIMA skall meddela producenterna de individuella referenskvantiteter som tilldelats dem och de kvantiteter mjölk som saluförts. Producenterna kan ansöka om omprövning av dessa uppgifter.

33.     I enlighet med lagdekret nr 43 skall AIMA, på grundval av dessa uppgifter, omfördela de outnyttjade referenskvantiteterna inom landet för perioderna 1995/1996 och 1996/1997 och beräkna tilläggsavgiften för varje producent. I detta lagdekret fastställs de tidsfrister inom vilka AIMA skall meddela dessa beräkningar och inom vilka producenterna skall betala de ifrågavarande beloppen.

II – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna

A – Målen C-231/00 och C-451/00 i den första gruppen, målen i den andra gruppen och mål C-495/00

34.     I målen C-231/00 och C-451/00 i den första gruppen, målen i den andra gruppen och i mål C-495/00 har Tribunale amministrativo regionale del Lazio gjort en liknande presentation av de faktiska omständigheterna i tvisterna vid den nationella domstolen. Den har uppgivit att sökandena har ifrågasatt lagenligheten av de rättsakter genom vilka AIMA genomförde artikel 1 i lagdekret nr 43 och utförde ”kompensationen” (det vill säga omfördelningen av de outnyttjade individuella referenskvantiteterna) för mjölkproduktionsperioderna 1995/1996 och 1996/1997. (26) Sökandena har bland annat hävdat att dessa rättsakter är rättsstridiga eftersom de antogs på grundval av ett retroaktivt fastställande av de individuella referenskvantiteterna. (27)

35.     Tribunale amministrativo regionale del Lazio har, i likalydande skäl i samtliga beslut om hänskjutande i de ovannämnda målen, påpekat att det bör undersökas om de nationella bestämmelser enligt vilka det skall ske en ”retroaktiv” tilldelning av individuella referenskvantiteter är förenliga med de allmänna principerna i gemenskapsrätten. En sådan undersökning är nämligen nödvändig för att avgöra tvisten vid den nationella domstolen.

36.     Den nationella domstolen har påpekat att artiklarna 1 och 4 i förordning nr 3950/92 samt artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 gör det möjligt att ändra de individuella referenskvantiteterna. Den har dock framhållit att gemenskapslagstiftaren inte har förutsett att det skulle kunna bli nödvändigt att göra en omfördelning av kvoterna för ett avslutat regleringsår.

37.     I det sammanhanget anser den att medlemsstaterna måste kunna fullfölja de mål som anges i artikel 39 i fördraget, även om det sker för sent. Dessa mål skulle äventyras av en strikt tolkning av relevanta gemenskapsbestämmelser som inte gör det möjligt att förena dem med principen om skydd för berättigade förväntningar. Det väsentliga vid fastställandet av kvoter är att kontrollera ett jordbruksföretags faktiska produktion vid en viss tidpunkt. Producenten kan således inte ha berättigade förväntningar på en referenskvantitet som inte motsvarar den kvantitet av produkten som han faktiskt har salufört. Det faktum att medlemsstaterna enligt gemenskapens egen rättsordning är förbjudna att ta på sig ansvaret för tilläggsavgifterna talar slutligen för en tolkning som, i händelse av tvist, gör det möjligt att vidta de åtgärder som krävs för att driva in avgifterna efter utgången av de tidsfrister som anges i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93.

38.     Tribunale amministrativo regionale del Lazio beslutade efter dessa överväganden att förklara målen vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

– I mål C-231/00, målen i den andra gruppen och i mål C-495/00:

”1) Kan bestämmelserna i artiklarna 1 och 4 i ... förordning ... nr 3950/92 ... och i artiklarna 3 och 4 i ... förordning ... nr 536/93 ... tolkas så, att det kan göras undantag från fristerna för tilldelning av kvoter och för betalning av kompensation och uttag av avgifter i fall då dessa åtgärder bestrids vid administrativ myndighet eller domstol?

Om denna fråga besvaras nekande:

2) Är bestämmelserna i artiklarna 1 och 4 i ... förordning ... nr 3950/92 ... och i artiklarna 3 och 4 i ... förordning ... nr 536/93 ... giltiga, med beaktande av artikel 33 (f.d. artikel 39 i fördraget), till den del det i dessa inte föreskrivs att det kan göras undantag från fristerna i de nämnda bestämmelserna i fall då åtgärderna för tilldelning av individuella referenskvantiteter, kompensation och avgift bestrids vid administrativ myndighet eller domstol?”

– I mål C-451/00:

”1) Kan bestämmelserna i artiklarna 1 och 4 i ... förordning ... nr 3950/92 och i artiklarna 3 och 4 i ... förordning ... nr 536/93 tolkas så, att det kan göras undantag från fristerna för tilldelning av kvoter och för kompensationsbetalning och uttag av avgifter om det föreligger en tvist vid gemenskapsdomstolen och medlemsstaten senare ändrar de tillämpliga reglerna?

Om denna fråga besvaras nekande:

2) Är de ovannämnda gemenskapsbestämmelserna giltiga med avseende på artikel 33 (f.d. artikel 39 i fördraget), i den del det i dessa inte föreskrivs att det kan göras undantag från fristerna för tilldelning och kompensation i det ovannämnda fallet med en tvist vid gemenskapsdomstolen?”

39.     I målen i den andra gruppen och i mål C-495/00 ansåg Tribunale amministrativo regionale del Lazio det nödvändigt att dessutom ställa följande tolkningsfrågor:

– I målen C-480/00, C-482/00, C-489/00–C-491/00 och C-497/00–C-499/00:

”3) Skall förordningarna ... nr 3950/92 och nr 536/93 tolkas så, att det system som införts genom dessa kan tillämpas oberoende av om producenterna formellt sett har meddelats de individuella referenskvantiteter som de tilldelats eller oberoende av om medlemsstaten gör en formell omfördelning av den totala kvantitet som garanteras den mellan producenterna i denna stat?

4) Skall artiklarna 3 och 4 i ... förordning ... nr 3950/92 tolkas så, att det inte är nödvändigt att formellt meddela producenterna de individuella referenskvantiteter som de tilldelats och att individuella referenskvantiteter således kan tilldelas oberoende av personliga meddelanden till dessa producenter?”

– I mål C-484/00:

”[5)] Skall förordning nr 3950/92 och förordning nr 536/93 tolkas så, att den individuella referenskvantiteten inte nödvändigtvis måste meddelas varje enskild producent personligen, utan kan meddelas i annan form, som till exempel offentliggörande av kungörelser?” (28)

– I målen C-480/00, C-490/00 och C-491/00:

”[6)] Skall artikel 2.1 i förordning nr 3950/92 och artikel 3.3 i förordning nr 536/93 tolkas så, att medlemsstaterna har möjlighet att ange kategorier av privilegierade producenter som skall erhålla kompensation med förtur gentemot övriga?” (29)

– I mål C-481/00:

”[7)] Skall förordning nr 3950/92 och förordning nr 536/93 tolkas så, att det är tillåtet för medlemsstaterna att ange kategorier av privilegierade producenter som skall erhålla kompensation med förtur gentemot övriga, varvid i synnerhet bergsområden har företräde framför de så kallade mindre gynnade områdena?” (30)

– I mål C-495/00:

”[8)] Medger gemenskapsbestämmelserna att en medlemsstat, om inte retroaktiv kompensation är möjlig, påtar sig ansvaret att reglera de belopp som skall betalas enligt gemenskapsrätten utan att det följer sanktioner för denna stat?” (31)

B – Målet C-303/00 i den första gruppen

40.     Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena producerar mjölk i kommunen Stagno Lombardo (Italien). Företaget har en individuell referenskvantitet som det har arrenderat och sedan köpt av en annan producent. Efter kontroller hos sistnämnda företag minskade de italienska myndigheterna den individuella referenskvantitet som det hade tilldelats. Eftersom denna referenskvantitet hade överlåtits, gjorde de behöriga myndigheterna en rättelse av den referenskvantitet som Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena innehade.

41.     Azienda Agricola Marcello Balestreri e Maura Lena bestred denna rättelse, främst med motiveringen att AIMA inte i efterhand kunde göra rättelser avseende sedan länge avslutade produktionsår.

42.     Tribunale amministrativo regionale del Lazio ansåg, samtidigt som den uppgav att det juridiska problemet verkade vara detsamma som i mål C-231/00, att de faktiska omständigheterna i mål C-303/00 gjorde det nödvändigt att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Är det enligt bestämmelserna i artiklarna 1, 4, 6 och 7 i ... förordning ... nr 3950/92 ... och i artiklarna 3 och 4 i ... förordning ... nr 536/93 ... tillåtet att göra undantag från fristerna för tilldelning av kvoter och således för betalning av kompensation och uttag av avgifter då det vid bedömningen av rättsenligheten av avtal om arrende och om försäljning av dessa kvoter visas att de kvoter som först tilldelats det överlåtande jordbruksföretaget fastställts på felaktigt sätt av skäl som inte myndigheten kan klandras för?

2) Är de ovannämnda gemenskapsrättsliga bestämmelserna giltiga, med beaktande av artikel 33 (f.d. artikel 39 i fördraget), till den del det i dessa inte föreskrivs att det vid senare kontroll av de individuella referenskvantiteter som arrenderats eller köpts är möjligt att retroaktivt tilldela kvoten och därvid korrigera de kvantiteter som anges felaktigt i meddelandena på grund av omständigheter som inte myndigheten kan klandras för?”

III – Bedömning

43.     Tolkningsfrågorna i de olika målen rör fyra olika frågor. Första och andra frågorna rör frågan huruvida rättelser i efterhand av individuella referenskvantiteter och tilläggsavgifter som skall betalas är förenliga med gemenskapsbestämmelserna. Tredje, fjärde och femte frågorna handlar om meddelandet av de individuella referenskvantiteterna till producenterna. Sjätte och sjunde frågorna rör medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra vilka producentkategorier som kan tilldelas outnyttjade referenskvantiteter med förtur. Den åttonde frågan avser medlemsstaternas möjlighet att reglera de belopp som skall erläggas. Jag kommer att pröva var och en av dessa fyra frågor i tur och ordning.

A – Rättelse i efterhand av individuella referenskvantiteter och tilläggsavgifter som skall betalas

1. Syftet med den första tolkningsfrågan

44.     I samtliga mål har den nationella domstolen med sin första tolkningsfråga sökt klarhet i huruvida den rättelse de italienska myndigheterna gjorde år 1999 av individuella referenskvantiteter och tilläggsavgifter som mjölkproducenterna skulle betala efter omfördelning av de outnyttjade referenskvantiteterna avseende perioderna 1995/1996 och 1996/1997 strider mot artiklarna 1 och 4 i förordning nr 3950/92 och artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93. I mål C-303/00 har den dessutom ställt frågan huruvida dessa rättelser strider mot artiklarna 6 och 7 i förordning nr 3950/92.

45.     Enligt den första frågans ordalydelse har den nationella domstolen även hänvisat till de omständigheter under vilka de omtvistade rättelserna gjordes. I mål C-231/00, i målen i den andra gruppen och i mål C-495/00 har den nationella domstolen avsett ett fall där de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra systemet med tilläggsavgift på mjölk har bestridits vid administrativ myndighet eller domstol. I mål C-451/00 har den velat uppmärksamma domstolen på den omständigheten att den omtvistade rättelsen gjordes efter det att den relevanta italienska lagstiftningen den 20 maj 1996 hade varit föremål för ett motiverat yttrande från kommissionen. I mål C-303/00 har den slutligen i sin fråga erinrat om att rättelsen av mjölkkvoten gjordes efter kontroll av att överlåtelsen av denna kvot mellan producenter hade skett på ett korrekt sätt.

46.     Som kommer att framgå längre fram i detta förslag till avgörande, har de olika exemplen inte någon betydelse för det svar som skall ges till den nationella domstolen. Det resonemang som ligger till grund för detta svar är i stor utsträckning detsamma för alla de artiklar i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 som åsyftas i de olika målen i fråga.

47.     Jag föreslår därför att domstolen skall pröva dessa första tolkningsfrågor gemensamt och tolka dem så, att de syftar till att få klarhet i huruvida artiklarna 1, 4, 6 och 7 i förordning nr 3950/92 och artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 skall tolkas så, att de utgör hinder för att en medlemsstat, efter kontroller, rättar till de individuella referenskvantiteter som har tilldelats varje producent och till följd av detta, efter omfördelning av de outnyttjade referenskvantiteterna, gör en ny beräkning av de tilläggsavgifter som skall betalas, efter utgången av tidsfristen för betalning av dessa avgifter för den berörda produktionsperioden.

2. Bedömning

48.     Det är ostridigt att ingen artikel i förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 innehåller någon bestämmelse om korrigering av de individuella referenskvantiteter som tilldelats mjölkproducenterna och om rättelse till följd av detta av de tilläggsavgifter som dessa producenter skall betala. I artikel 7 i förordning nr 536/93, där medlemsstaterna åläggs att vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa att tilläggsavgiften uppbärs enligt gällande bestämmelser, sägs ingenting om någon kontroll av de individuella referenskvantiteterna. (32)

49.     Jag anser dock, tvärtemot sökandena i målen vid den nationella domstolen, i likhet med kommissionen och den italienska och den grekiska regeringen, att de rättelser som de italienska myndigheterna gjorde inte strider mot förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93.

50.     Jag grundar denna bedömning i första hand på innehållet i de artiklar som den nationella domstolen syftar på, och i andra hand på syftena med och systematiken i det regelverk de ingår i.

a)      Lydelsen av de artiklar som den nationella domstolen syftar på

51.     Det framgår av en undersökning av lydelsen av var och en av dessa artiklar att de inte innehåller någon bestämmelse som utgör hinder för sådana rättelser som de som gjordes i fallen vid den nationella domstolen.

52.     Vad för det första beträffar artiklarna 1 och 4 i förordning nr 3950/92 innehåller de, i motsats till den uppfattning man kan få av formuleringen av den första tolkningsfrågan i besluten om hänskjutande, inte någon frist för tilldelning av mjölkkvoterna. I artikel 4 anges bara att den referenskvantitet som är disponibel för jordbruksföretaget skall vara lika med den kvantitet som är disponibel den 31 mars 1993. Det skall erinras om att förordning nr 3950/92 syftar till att förlänga det system för tilläggsavgifter på mjölk som infördes genom den tidigare lagstiftningen. Den utgör alltså en fortsättning på den lagstiftningen och bygger på förutsättningen att producenterna redan förfogar över mjölkkvoter i enlighet med denna lagstiftning. (33) Det föreskrivs således följdriktigt att de individuella referenskvantiteter som tilldelas för kommande produktionsperioder skall fastställas med utgångspunkt i de mjölkkvoter som producenterna förfogade över den sista dagen för tillämpning av denna lagstiftning, det vill säga den 31 mars 1993.

53.     Dessa kvoter fastställs likväl inte slutgiltigt för den tid som förlängningen av tilläggsavgiftssystemet varar. I artikel 4 i förordning nr 3950/92 anges uttryckligen att de kan justeras för var och en av de aktuella produktionsperioderna så att summan av de individuella referenskvantiteterna för försäljningen till mejerierna och direktförsäljningen inte överstiger den motsvarande totala garantikvantitet som har tilldelats medlemsstaten, med hänsyn tagen till eventuella minskningar som denna har gjort för att fylla på sin nationella reserv.

54.     Artiklarna 1 och 4 i förordning nr 3950/92 kan därför inte förstås så, att de utgör hinder för att de nationella myndigheterna efter den aktuella produktionsperioden rättar till felaktiga individuella referenskvantiteter, när sådana rättelser har till syfte just att åstadkomma att produktionen i medlemsstaten som har befriats från tilläggsavgift inte överstiger den totala garantikvantitet som har tilldelats denna stat.

55.     När det för det andra gäller artiklarna 6 och 7 i förordning nr 3950/92 om överlåtelse av individuella referenskvantiteter, har den nationella domstolen inte preciserat på vilket sätt de skulle kunna utgöra hinder för kontrollerna och för de omtvistade rättelserna. (34)

56.     Det skall påpekas att det i artikel 6 i förordning nr 3950/92 föreskrivs att medlemsstaterna skall godkänna tillfälliga upplåtelser av mjölkkvoter för en tolvmånadersperiod före ett datum som de har fastställt och som skall vara före den 31 december. Denna artikel utgör inte något hinder för att den kvantitet som har överförts för en produktionsperiod kan bli föremål för kontroller och rättelser efter detta datum. Datumet den 31 december utgör nämligen endast den tidsgräns efter vilken producenterna inte längre har rätt att komma överens om en överlåtelse av mjölkkvoter för den pågående produktionsperioden. I artikel 7 i samma förordning föreskrivs ingen tidsfrist som kan tolkas så, att de nationella myndigheterna inte skulle ha rätt att i efterhand kontrollera att den kvot som överlåtits är korrekt.

57.     När det för det tredje gäller artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 skall det påpekas att det i punkt 2 i dessa artiklar föreskrivs att uppköparen och den producent som säljer sin produktion direkt skall inge en avräkning för insamlingen respektive produktionen under det gångna räkenskapsåret till den behöriga nationella myndigheten före den 15 maj. I dessa artiklar anges i respektive artikels punkt 3 att medlemsstaterna får föreskriva att den behöriga myndigheten skall underrätta uppköparen och producenten om det avgiftsbelopp som de skall betala efter det att alla eller delar av de outnyttjade referenskvantiteterna eventuellt har omfördelats. Slutligen skall uppköparen och producenten enligt respektive artikels punkt 4 betala det belopp de är skyldiga före den 1 september. 

58.     Som sökandena i målen vid den nationella domstolen har framhållit är det ostridigt att de tidsfrister som anges i artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 är tvingande, eftersom gemenskapslagstiftaren har varit noga med att föreskriva att uppköpare och producenter som inte iakttar dem skall betala straffavgifter. Det är även den tolkning som domstolen gjorde i sin dom av den 6 juli 2000 i målet Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen. (35)

59.     Dessa omständigheter bevisar likväl inte att dessa artiklar utgör hinder för att felaktiga individuella referenskvantiteter och tilläggsavgifter som skall betalas avseende en viss produktionsperiod korrigeras i efterhand. För det första rör dessa tidsfrister nämligen det normala administrativa förfarandets förlopp, inte genomförandet av kontroller och rättelser av felaktigheter eller oegentligheter från de behöriga nationella myndigheternas sida. För det andra är den tvingande karaktären hos de angivna tidsfristerna för det administrativa förfarandet, som syftar till att garantera att gemenskapslagstiftningen genomförs korrekt, inte oförenlig med genomförandet i efterhand av kontroller och rättelser, som också syftar till att säkerställa att denna lagstiftning tillämpas korrekt.

60.     Det skall i det avseendet betonas att kontroller i efterhand av att de avräkningar för insamling och direktförsäljning som uppköparna och producenterna upprättar är korrekta uttryckligen föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 536/93. (36) Det är ostridigt att sådana kontroller kan ske först efter det att den aktuella produktionsperioden har löpt ut, eftersom de är avsedda att kontrollera de avräkningar som har upprättats för den perioden. Dessutom kan sådana kontroller mycket väl leda till att rättelser av de tilläggsavgifter som en uppköpare eller en producent skall betala görs efter utgången av tidsfristen för betalning av de belopp som skall utkrävas för den ifrågavarande perioden. Sökandena saknar därför grund för att påstå att artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 utgör hinder för att rättelser av felaktiga individuella referenskvantiteter och ändringar, till följd av detta, av de tilläggsavgifter som skall betalas för en viss produktionsperiod görs i efterhand.

61.     Denna bedömning bekräftas enligt min mening av det relevanta regelverkets syften och systematik.

b)      Det relevanta regelverkets syften och systematik

62.     Det skall påpekas att det system med tilläggsavgift på mjölk som infördes år 1984 är ett instrument för reglering av marknaden som syftar till att skapa balans mellan produktionen och konsumtionen av mjölk. Denna balans är nödvändig för att gemenskapen skall kunna upprätthålla ett riktpris på mjölk som kan tillförsäkra producenterna en skälig levnadsstandard utan att behöva bära alltför höga interventionskostnader. (37) Tilläggsavgiftssystemet syftar således till att göra det möjligt för gemenskapen att upprätthålla priserna för produktionen samtidigt som de utgifter som detta stöd medför hålls under kontroll.

63.     För att uppnå dessa syften har gemenskapslagstiftaren föreskrivit att tilläggsavgiftssystemet i huvudsak skall bygga på två åtgärder. För det första innebär systemet att det fastställs en total referenskvantitet för gemenskapen, inom vilken gemenskapen kan upprätthålla priserna och följaktligen garantera producenterna en skälig inkomst. För det andra gäller det att fördela denna totala garantikvantitet mellan mjölkproducenterna i de olika medlemsstaterna genom att ålägga dem som överskrider sin andel att själva bära kostnaderna för avsättningen av detta överskott. Den kvot som på detta sätt tilldelas varje producent och skyldigheten att betala en tilläggsavgift om kvoten överskrids utgör en motprestation till de fördelar som ett fastställt riktpris ger. Systemet med tilläggsavgift på mjölk bygger följaktligen på en solidaritet mellan alla gemenskapens mjölkproducenter som, som en motprestation till det stöd som lämnas till deras produktion, delar på den kvantitet inom vilken gemenskapen kan ge dem detta stöd.

64.     I förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 har gemenskapslagstiftaren beslutat att förlänga detta system för att uppnå en bättre balans på marknaden. Den valde att behålla metoden att fastställa en total referenskvantitet som de sammanlagda individuella referenskvantiteterna inte får överstiga. För att förbättra systemets verkningsfullhet infördes i förordning nr 536/93 strikta regler beträffande tidsfrister för ingivandet av siffror om insamling och direktförsäljning samt om betalning av avgifterna.

65.     Mot bakgrund av dessa omständigheter krävs det, för att uppnå de mål som gemenskapslagstiftaren eftersträvar, med nödvändighet dels att den mjölkkvantitet som varje producent har rätt att producera utan att betala tilläggsavgift är exakt fastställd, dels att de tilläggsavgifter som producenterna skall betala på den produktion som överstiger denna kvantitet verkligen drivs in för gemenskapens räkning.

66.     Syftena med systemet för tilläggsavgift på mjölk skulle med andra ord äventyras om mjölkproduktionen i en medlemsstat, till följd av att de individuella referenskvantiteterna inte fastställts korrekt, översteg den totala garantikvantitet som tilldelats den, utan att detta överskridande medförde att tilläggsavgiften betalades. I ett sådant fall skulle nämligen den solidaritet som systemet med tilläggsavgift på mjölk bygger på kullkastas i den meningen att producenterna skulle komma i åtnjutande av de fördelar som ett fastställt riktpris på mjölk innebär utan att ta på sig de förpliktelser som gör att ett sådant riktpris kan upprätthållas. De producenter vars överskottsproduktion på så sätt otillbörligen befriades från tilläggsavgiften skulle få en oberättigad konkurrensfördel jämfört med producenterna i de medlemsstater som tillämpar gemenskapslagstiftningen korrekt.

67.     Jag drar två slutsatser av denna bedömning. Den första är att medlemsstaterna måste kunna rätta till felaktiga individuella referenskvantiteter efter utgången av den berörda produktionsperioden och ändra de tilläggsavgifter som skall betalas avseende denna period. Den andra slutsatsen är att de bestämmelser som syftar till att säkerställa att betalningen av denna avgift sker i tid inte skall tolkas så att de omöjliggör sådana rättelser. Jag skall undersöka de två slutsatserna var för sig.

68.     När det för det första gäller medlemsstaternas skyldighet att efter utgången av den berörda produktionsperioden rätta till felaktiga individuella referenskvantiteter och de tilläggsavgifter som skall betalas, grundas denna enligt min mening på artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG).

69.     Det anges nämligen i den artikeln att ”[m]edlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner”. Enligt fast rättspraxis ankommer det enligt artikel 5 i fördraget på medlemsstaterna att, i överensstämmelse med de allmänna principer som ligger till grund för gemenskapen och som styr relationerna mellan gemenskapen och medlemsstaterna, inom sina territorier säkerställa att gemenskapsbestämmelserna genomförs. I den mån gemenskapsrätten, inbegripet dess allmänna principer, inte innehåller gemensamma föreskrifter skall de nationella myndigheterna vid genomförandet av dessa bestämmelser tillämpa de formella och materiella reglerna i sin nationella rätt. Sådana nationella regler måste vara förenliga med kravet på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten för att undvika olika behandling av näringsidkare. Dessa regler får inte heller medföra att det blir praktiskt taget omöjligt att genomföra gemenskapslagstiftningen. (38)

70.     Jag drar av denna rättspraxis slutsatsen att det, i avsaknad av bestämmelser i den tillämpliga gemenskapslagstiftningen om rättelse, efter utgången av en produktionsperiod, av felaktiga mjölkkvoter och tilläggsavgifter som skall betalas avseende denna period, åligger den berörda medlemsstaten att i enlighet med sina bestämmelser i nationell rätt vidta nödvändiga åtgärder i detta syfte.

71.     Som den nationella domstolen har påpekat i sina beslut om hänskjutande, är det uppenbart att en sådan skyldighet måste föreligga under omständigheterna i förevarande fall. Enligt de faktiska omständigheter som den har anfört innehöll de individuella referenskvantiteter som de italienska myndigheterna ursprungligen tilldelat ett stort antal felaktigheter, bland annat på grund av att den faktiska produktion på grundval av vilka dessa kvantiteter tilldelades hade intygats av producenterna själva. (39) Bland de felaktigheter som således avslöjades konstaterade den regeringsledda undersökningskommissionen bland annat att mer än 2 000 jordbruksföretag som hade deklarerat att de hade producerat mjölk inte hade några kor. (40) Det är ostridigt att de italienska myndigheterna, i enlighet med artikel 5 i fördraget, borde vidta nödvändiga åtgärder för att rätta till sådana oegentligheter. (41) Dessa korrigeringar var således nödvändiga för att säkerställa en konform tillämpning av systemet med tilläggsavgift på mjölk under produktionsperioderna 1995/1996 och 1996/1997. (42)

72.     Dessa rättelser överensstämmer dessutom helt med det tillämpliga regelverkets särskilda syften. (43) Det skall nämligen påpekas att medlemsstaterna enligt artikel 7 i förordning nr 536/93 åläggs att vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av tilläggsavgiften. De skall bland annat fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk som uppköparna eller producenterna insamlat eller sålt är korrekt. Gemenskapslagstiftaren har genom denna bestämmelse således velat att medlemsstaterna skulle införa metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om tilläggsavgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. (44) Det är obestridligt att detta syfte endast kan uppnås och den tilläggsavgift som producenterna eventuellt skall betala endast kan fastställas korrekt om de individuella referenskvantiteter på grundval av vilka produktionsöverskottet beräknas är korrekta.

73.     För det andra drar jag av det relevanta regelverkets syften och systematik slutsatsen att de bestämmelser som syftar till att säkerställa att tilläggsavgiften betalas i tid, i motsats till vad sökandena i målen vid den nationella domstolen har hävdat, inte skall tolkas så att de skulle omöjliggöra en rättelse av de felaktiga individuella referenskvantiteterna efter utgången av den aktuella produktionsperioden.

74.     Som kommissionen med rätta gjorde gällande vid förhandlingen, skulle det vara motsägelsefullt och stå i strid med syftet med dessa bestämmelser att tolka dem så att de utgör hinder för genomförandet av rättelser som även de syftar till att säkerställa att de tilläggsavgifter som faktiskt skall betalas enligt den tillämpliga gemenskapslagstiftningen drivs in. Att medge motsatsen skulle vara detsamma som att uppmuntra medlemsstaterna att inte genomföra denna lagstiftning, eftersom det skulle räcka för en medlemsstat att inte tillämpa den korrekt och att avstå från alla rättelser av mjölkkvoterna före eller under den aktuella produktionsperioden för att den sedan inte skulle kunna korrigera de oegentligheter som begåtts under denna period.

75.     Denna bedömning kan enligt min mening tillämpas i samtliga fall som den nationella domstolen har angett som upphovet till de kontroller och rättelser som de italienska myndigheterna genomfört. Det är nämligen av föga betydelse att felaktigheterna i fastställandet av kvoterna avslöjades efter det att de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra tilläggsavgiftssystemet varit föremål för bestridande vid administrativ myndighet eller domstol, eller i samband med kontroll av att överlåtelsen av en mjölkkvot skett på ett korrekt sätt, eller till och med efter det att den nationella lagstiftningen ändrats i syfte att göra den förenlig med gemenskapsrätten. I alla dessa fall har de italienska myndigheterna samma skyldighet att rätta till felaktiga individuella referenskvantiteter för att säkerställa att systemet med tilläggsavgift på mjölk genomförs på ett korrekt sätt.

76.     Sökandena i målen vid den nationella domstolen har invänt mot denna bedömning och gjort gällande att de omtvistade rättelserna strider mot principerna om proportionalitet och om skydd för berättigade förväntningar. Beträffande proportionalitetsprincipen har de hävdat att det bara är tillåtet att påföra tilläggsavgiften om det inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med den åsidosatta lagstiftningen. Det skulle emellertid vara ologiskt att begära att en tilläggsavgift skall betalas efter utgången av den tidsfrist för betalning av detta belopp som gäller för den aktuella produktionsperioden, om man anser att den referenskvantitet på grundval av vilken avgiften har beräknats inte grundas på den faktiska produktionen under det år som avses i gemenskapslagstiftningen. Vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar anser de att den har åsidosatts eftersom producenterna kunde förvänta sig att de i tid skulle meddelas åtgärder som har återverkningar på investeringar avsedda för produktion av och handel med mjölk. Sökandena vidhöll vid förhandlingen att de inte kunnat få kännedom om de individuella referenskvantiteter som de hade tilldelats för de berörda produktionsperioderna, vilket innebär att de korrigeringar som de italienska myndigheterna gjorde år 1999 i verkligheten utgör en retroaktiv kvottilldelning.

77.     Det är ostridigt att varje nationell myndighet som skall tillämpa gemenskapsrätten är skyldig att följa de allmänna gemenskapsrättsliga principer som proportionalitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar tillhör. (45) De argument som sökandena i målen vid den nationella domstolen har anfört kan dock enligt min mening inte godtas.

78.     När det för det första gäller proportionalitetsprincipen vet vi att den ifrågasatta rättsakten inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. (46) I motsats till vad sökandena i målen vid den nationella domstolen har låtit förstå är tilläggsavgiften inte en sanktionsåtgärd som är jämförlig med de straffavgifter som föreskrivs i artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 om inte tidsfristerna för ingivande av avräkningar och betalning av avgifter iakttas. Denna avgift syftar nämligen inte enbart till att utverka av producenterna att de håller sig inom de kvoter de har tilldelats, så att indrivningen av avgiften i dess helhet några år efter den berörda produktionsperiodens utgång inte skulle stå i proportion till de eftersträvade målen. Som jag har påpekat i det föregående syftar denna avgift även till att skaffa gemenskapen de medel som krävs för att avsätta producenternas produktion utöver kvoterna. Som kommissionen anförde vid förhandlingen består detta produktionsöverskott länge efter den ifrågavarande produktionsperiodens slut, bland annat i form av lager av mjölkprodukter. Indrivningen, inom gränserna för vad som föreskrivs i nationell rätt för fordringar av samma slag, av de tilläggsavgifter som skall betalas avseende en viss produktionsperiod några år efter det att den har avslutats går således inte utöver syftena med gemenskapsbestämmelserna inom mjölksektorn.

79.     Beträffande frågan huruvida den individuella referenskvantitet på grundval av vilken tilläggsavgiften har beräknats har fastställts i överensstämmelse med tillämplig gemenskapslagstiftning, är den enligt min mening inte relevant för bedömningen av ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.

80.     När det sedan gäller principen om skydd för berättigade förväntningar anser jag att sökandena inte har fog för att åberopa den, av följande skäl.

81.     Som den nationella domstolen med rätta har anfört, kan denna producent inte ha en berättigad förväntan på att få behålla en felaktig individuell referenskvantitet, när myndigheten har tilldelat mjölkkvoterna enligt objektiva, förutbestämda och kända kriterier, och den enda obekanta faktorn är den berörda producentens faktiska produktion under det referensår som valts för fastställande av mjölkkvoterna. (47) De jordbruksföretag som har lämnat oriktiga uppgifter till den behöriga nationella myndigheten om sin mjölkproduktion under referensperioden för att otillbörligen få en mjölkkvot kan, a fortiori , på intet sätt åberopa en berättigad förväntan på att få behålla en sådan kvot och bestrida undanröjandet av följderna av ett sådant bedrägeri efter utgången av den berörda produktionsperioden. (48)

82.     Vidare kan inte producenterna ha en berättigad förväntan på att det, när ett produktionsår har löpt ut, skall ske en omfördelning av en viss individuell referenskvantitet som inte har utnyttjats. En sådan omfördelning är till sin natur hypotetisk och det är omöjligt att i förväg avgöra hur stor den kommer att bli, eftersom den beror på de andra producenternas verksamhet. En producent kan således inte före ett produktionsår ha en berättigad förväntan på en omfördelning av en viss del av de kvoter som inte utnyttjats. Sökandena i målen vid den nationella domstolen saknar således grund för att motsätta sig en ändring, som görs till följd av kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna, av omfördelningen av dessa kvantiteter, som de från början kommit i åtnjutande av under regleringsåren 1995/1996 och 1996/1997.

83.     Vad slutligen gäller de sökande i målen vid den nationella domstolen som påstår att de nationella myndigheterna inte meddelade dem deras mjölkkvoter före år 1998, har jag lite svårt att acceptera att de verkligen kunde tro att de hade rätt att producera mjölk utan någon som helst begränsning under regleringsåren 1995─1997, det vill säga elva år efter införandet av systemet med tilläggsavgift på mjölk. Jag tvivlar följaktligen på att de behöriga myndigheternas underlåtenhet att meddela producenterna deras mjölkkvoter, om den skulle visa sig vara fastställd, kan rättfärdiga att dessa producenter befrias från de tilläggsavgifter de skall betala. Som kommissionen och rådet gjorde gällande i sina muntliga yttranden, driver medlemsstaterna in dessa avgifter för gemenskapens räkning för att finansiera GJP:s utgifter inom mjölksektorn. Indrivningen av avgiften är dessutom nödvändig för att alla mjölkproducenter skall befinna sig i samma konkurrensposition.

84.     Det ankommer på de producenter som anser att de italienska myndigheternas felaktiga tillämpning av systemet med tilläggsavgift på mjölk har vållat dem skada att vid den behöriga nationella domstolen väcka talan mot den italienska staten om skadestånd för denna skada. (49)

85.     Med tanke på de ovan anförda omständigheterna föreslår jag att domstolen skall besvara den första tolkningsfrågan så, att artiklarna 1, 4, 6 och 7 i förordning nr 3950/92 samt artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 skall tolkas så, att de inte utgör något hinder för att en medlemsstat efter kontroller rättar till de individuella referenskvantiteter som har tilldelats varje producent och till följd av detta, efter omfördelning av de outnyttjade referenskvantiteterna, gör en ny beräkning av de tilläggsavgifter som skall betalas, efter utgången av tidsfristen för betalning av dessa avgifter för den berörda produktionsperioden.

3. Den andra tolkningsfrågan i samtliga mål

86.     Med sin andra tolkningsfråga har den nationella domstolen sökt klarhet i huruvida artiklarna 1, 4, 6 och 7 i förordning nr 3950/92 samt artiklarna 3 och 4 i förordning nr 536/93 är i överensstämmelse med artikel 39 i fördraget i den mån de utgör hinder för de omtvistade kontrollerna och rättelserna.

87.     Eftersom denna fråga har ställts endast för det fall de ovannämnda artiklarna skall tolkas så att de utgör hinder för de ifrågavarande kontrollerna och rättelserna, föreslår jag att domstolen skall fastslå att den inte behöver besvaras.

B – Meddelandet av de individuella referenskvantiteterna

1. Huruvida tredje, fjärde och femte tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning

88.     Kommissionen har ifrågasatt att tredje, fjärde och femte tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning. Den har anfört att den nationella domstolen endast har hävdat att det är nödvändigt att inhämta domstolens yttrande i dessa frågor, utan att förklara hur de omfattas av de tillämpliga bestämmelserna och faktiska omständigheterna i målen vid den nationella domstolen eller av vilken anledning den anser att svaret på dessa frågor är relevant för avgörandet av dessa mål.

89.     Jag anser att det skulle strida mot den samarbetsanda mellan domstolarna som gäller för förfarandet för förhandsavgörande att förklara att de tre omtvistade frågorna inte kan tas upp till sakprövning. Jag grundar denna åsikt på följande skäl.

90.     De faktiska omständigheter som den nationella domstolen har lagt fram är förvisso mycket kortfattade och inte så klara. Av besluten om hänskjutande i målen i den andra gruppen, som upprepar samma skäl som i beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, framgår endast att det i den italienska lagstiftning som antogs år 1992 föreskrevs att lokala kungörelser skulle innehålla förteckningar över producenter och mjölkkvoter. Det uppges även att dessa individuella kvoter delas upp i två delar och tilldelas i förhållande till produktionen under regleringsåren 1988/1989 eller 1991/1992.

91.     Det är verkligen beklagligt att den nationella domstolen inte har bemödat sig om att ange mer exakt varför den ansåg det nödvändigt att ställa de övriga frågorna i målen i den andra gruppen. Den har inte heller givit någon förklaring till varför den har ställt tredje och fjärde frågorna i åtta av de tio målen i den andra gruppen och den femte frågan enbart i mål C-484/00.

92.     Det skall dock påpekas att kravet på att beslutet om hänskjutande skall innehålla en tillräcklig beskrivning av den faktiska och rättsliga bakgrunden i målet vid den nationella domstolen har två syften. Det syftar för det första till att göra det möjligt för domstolen att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen. (50) För det andra har det till syfte att ge såväl medlemsstaternas regeringar som andra berörda parter möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 20 i EG-stadgan för domstolen. (51)

93.     I förevarande fall anser jag att de ovan redovisade omständigheterna gör det möjligt att ge ett användbart svar på de tre frågorna. Det framgår nämligen av dessa att de mjölkkvoter som tilldelades producenterna i Italien för första gången efter år 1992 offentliggjordes i kungörelser. Dessutom har vad som förevarit under förhandlingen bekräftat att tvisterna vid den nationella domstolen även rörde frågan huruvida ett sådant meddelande överensstämde med kraven i den tillämpliga gemenskapsrätten, då sökandena hävdade att dessa kungörelser inte var tillgängliga och att de inte hade kunnat få kännedom om vilka mjölkkvoter de hade tilldelats. Kommissionen och den italienska regeringen har vidare kunnat avge skriftliga och muntliga yttranden i det avseendet.

94.     Jag föreslår därför att domstolen skall fastställa att de tre omtvistade frågorna kan tas upp till sakprövning.

2. Prövning i sak

95.     Med tredje, fjärde och femte tolkningsfrågorna, som bör prövas gemensamt, har den nationella domstolen i huvudsak sökt klarhet i huruvida förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 skall tolkas så, att de innebär ett krav på att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas producenterna och, om så är fallet, huruvida detta meddelande skall lämnas till varje producent personligen eller om det kan lämnas i annan form, såsom offentliggörande i kungörelser.

a)      Huruvida det föreligger meddelandeskyldighet

96.     Sökandena i målen vid den nationella domstolen, den italienska regeringen och kommissionen är överens om att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas producenterna. Jag anser också att det, trots att det inte föreskrivs uttryckligen i de tillämpliga bestämmelserna, uppenbarligen krävs ett sådant meddelande med hänsyn till syftena med och systematiken i systemet med tilläggsavgift på mjölk.

97.     Det har nämligen för det första framgått att detta system syftar till att mjölkproduktionen i gemenskapen inte skall överstiga en total garantikvantitet som är fastställd på gemenskapsnivå och som medlemsstaterna fördelar mellan producenterna. Förverkligandet av detta syfte medför således följdriktigt och med nödvändighet att producenterna skall informeras om vilken andel av den totala garantikvantiteten som de har tilldelats och som de är skyldiga att inte överskrida.

98.     För det andra är det ostridigt att producenterna inte själva, utifrån den totala garantikvantitet som deras medlemsstat tilldelats för direktförsäljning och försäljning till mejerierna, kan avgöra vilken andel av var och en av dessa kvantiteter de är berättigade till. I det avseendet skall det påpekas att det i förordning nr 3950/92 anges att de mjölkkvoter som var disponibla för företaget den 31 mars 1993 före varje produktionsperiod kan ändras av medlemsstaten i förhållande till den totala garantikvantitet som tilldelats denna stat så att summan av de individuella referenskvantiteterna inte överstiger den. (52) Likaså kan varje medlemsstat göra en linjär minskning av de individuella referenskvantiteterna för att fylla på den nationella reserven. (53) På samma sätt är det medlemsstaten som kan justera de referenskvantiteter som tilldelats en producent med hänsyn till hur vederbörandes verksamhet utvecklas (54) och reglera tillfälliga upplåtelser av dessa kvantiteter. (55) Därav följer att endast medlemsstaten kan avgöra den eller de berörda producenternas exakta nya referenskvantitet efter sådana ändringar. Det finns ännu större anledning att göra samma bedömning när det gäller medlemsstaternas ursprungliga fördelning av individuella referenskvantiteter, som det underförstått hänvisas till i förordning nr 3950/92. I detta fall tillämpar de nationella myndigheterna för första gången på en producents särskilda situation de bestämmelser som medlemsstaten i överensstämmelse med gemenskapsrätten har antagit för fördelning av den totala garantikvantitet den har tilldelats.

99.     Det skall slutligen påpekas att medlemsstaterna och uppköparna i tilläggsavgiftssystemet endast är mellanhänder mellan gemenskapen och producenterna, eftersom det är de sistnämnda som egentligen är skyldiga att betala tilläggsavgiften till gemenskapen. (56)

100.   Genomförandet av systemet med tilläggsavgift på mjölk medför därför med nödvändighet att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas de berörda producenterna när de tilldelas och när de ändras.

b)      Formerna för meddelande av de individuella referenskvantiteterna

i)      Parternas argument

101.   Sökandena i målen vid den nationella domstolen har hävdat att mjölkkvoterna skall delges de berörda producenterna personligen. De anser att avsaknad av personlig delgivning utgör en kränkning av rättssäkerhetsprincipen och den grundläggande rätten till egendom.

102.   Den italienska regeringen har gjort gällande att förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 inte innehåller något särskilt krav i det avseendet och att den spridning som i förevarande fall skett genom kungörelser är förenlig med gemenskapsrätten. Den förklarade vid förhandlingen att kungörelserna hade sänts till de behöriga regionala myndigheterna, där varje producent kunde ta del av dem, och att de även hade offentliggjorts i Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana .

103.   Kommissionen har hävdat att meddelandet av de individuella referenskvantiteterna, i avsaknad av särskilda gemenskapsbestämmelser, skall ske enligt bestämmelserna i nationell rätt, varvid de skall tillämpas så att syftena med systemet med tilläggsavgift på mjölk uppnås. Detta innebär att meddelandet skall ha en sådan form att det kan säkerställa att producenten verkligen får kännedom om vilken mjölkkvot den har tilldelats. Kommissionen har påpekat att den ansåg att den form av meddelande som de italienska myndigheterna valde för den ursprungliga tilldelningen av individuella referenskvantiteter som gjordes i enlighet med den lagstiftning som antogs år 1992, det vill säga en delgivning per rekommenderat brev med mottagningsbevis, var tillfredsställande.

ii)    Bedömning

104.   Jag anser liksom sökandena i målen vid den nationella domstolen att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas varje producent personligen. Jag grundar denna åsikt på följande omständigheter.

105.   Om det i den relevanta gemenskapslagstiftningen saknas särskilda bestämmelser om meddelande av de individuella referenskvantiteterna skall detta meddelande, enligt artikel 5 i fördraget och enligt den rättspraxis som nämns i punkt 69 i detta förslag till avgörande, lämnas enligt bestämmelserna i nationell rätt. Det framgår även av domstolens rättspraxis att dessa bestämmelser skall säkerställa tilläggsavgiftssystemets räckvidd och verkan. (57) Det har dessutom framgått att de skall överensstämma med en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten, detta för att undvika olika behandling av näringsidkarna. Det skall slutligen påpekas att medlemsstaterna i enlighet med sin skyldighet att lojalt samarbeta är skyldiga att se till att de förpliktelser som följer av den ifrågavarande gemenskapslagstiftningen uppfylls så att dess syften förverkligas. (58)

106.   Det är ostridigt att systemet med tilläggsavgift på mjölk har till mål att avskräcka producenterna från att överskrida den individuella referenskvantitet de har tilldelats. (59) Förverkligandet av syftena med systemet förutsätter således att alla producenter i alla medlemsstater får kännedom om den exakta storleken på sina mjölkkvoter. Syftena med tilläggsavgiftssystemet skulle med andra ord äventyras om mjölkproducenterna i en medlemsstat eller en del av dem var okunniga om den exakta storleken på sin individuella referenskvantitet och överskred den utan att veta om det. Under sådana omständigheter skulle den berörda medlemsstatens produktion överskrida den totala garantikvantiteten, och indrivningen av tilläggsavgiften hos dessa producenter, vilken skall betalas på grund av detta överskott, skulle kunna stöta på svårigheter och ifrågasättas. Dessutom skulle den enhetliga tillämpningen av gemenskapsrätten äventyras, eftersom dessa näringsidkare inte skulle befinna sig i samma situation som näringsidkarna i de medlemsstater där de nationella myndigheterna ser till att varje producent verkligen informeras om sin mjölkkvot.

107.   Av dessa omständigheter drar jag slutsatsen att sättet att meddela de individuella referenskvantiteter som medlemsstaterna tillämpar skall uppfylla två krav. För det första skall det kunna säkerställa att varje producent verkligen informeras om den kvot han har tilldelats. För det andra skall de nationella myndigheterna kunna vara försäkrade om att varje producent verkligen har fått denna information.

108.   Jag anser att den enda form av meddelande som verkligen kan ge sådana försäkringar är en personlig delgivning. Ett kollektivt eller allmänt meddelandes effektivitet beror nämligen på om mottagarna tar del av det. Ett sådant meddelande gör det inte heller möjligt för de behöriga nationella myndigheterna att försäkra sig om att var och en av mottagarna verkligen har informerats. En personlig delgivning kan dock ha olika former. Det kan till exempel handla om ett rekommenderat brev med mottagningsbevis. Den kan även bestå av ett muntligt meddelande från uppköparna till producenterna, åtföljt av en underskrift i ett register genom vilken varje producent bekräftar att han har informerats i vederbörlig ordning. Det viktiga är enligt min mening att den form av meddelande som de behöriga nationella myndigheterna använder skall vara sådan att varje producent informeras personligen om sina rättigheter och skyldigheter och att nämnda myndigheter kan erhålla ett bevis på att denna information lämnats.

109.   Kravet på en sådan personlig delgivning är enligt min mening även nödvändigt i producenternas eget intresse, i enlighet med rättssäkerhetsprincipen. Domstolen har fastslagit att när gemenskapslagstiftningen, som i förevarande fall, ger medlemsstaterna möjlighet att välja mellan flera tillämpningssätt, skall dessa, när de utövar sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning, följa de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, som rättssäkerhetsprincipen tillhör. (60)

110.   I domen i det ovannämnda målet Mulligan m.fl. påpekade domstolen att de nationella åtgärder som vidtagits med tillämpning av en gemenskapsrättslig bestämmelse enligt denna princip skall offentliggöras i tillräcklig utsträckning. (61) Den förklarade att ett offentliggörande för att vara tillräckligt skall vara sådant att de fysiska eller juridiska personer som berörs av den vidtagna åtgärden informeras om de rättigheter och skyldigheter de har till följd av åtgärden. (62) Enligt fast rättspraxis är rättssäkerheten ett absolut krav i synnerhet när de ifrågavarande reglerna kan medföra ekonomiska konsekvenser, detta för att de berörda skall få tillfälle att få exakt kännedom om sina plikter. (63)

111.   Tilldelningen och ändringen av individuella referenskvantiteter kan onekligen ha viktiga ekonomiska följder för de berörda producenterna. (64) Det handlar dessutom om individuella beslut (65) som medför rättsverkningar, eftersom de avgör vilken mjölkkvantitet en producent har tillstånd att producera utan att behöva betala tilläggsavgift. Med tanke på dessa omständigheter och på ovan redovisad rättspraxis anser jag att medlemsstaterna enligt rättssäkerhetsprincipen även är skyldiga att underrätta varje producent personligen om vilken referenskvantitet han har tilldelats.

112.   Det är slutligen inte ointressant för att bedöma under vilka omständigheter medlemsstaterna skall tillämpa systemet med tilläggsavgift på mjölk att erinra om att detta system har vissa följder för den grundläggande rätten till egendom och den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet. (66) En personlig delgivning av mjölkkvoterna ger de berörda producenterna en bättre garanti för att dessa grundläggande rättigheter tillvaratas än ett sådan allmänt meddelande som en kungörelse.

113.   Jag föreslår därför att domstolen skall besvara tredje, fjärde och femte tolkningsfrågorna så, att förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 skall tolkas så, att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas producenterna när de tilldelas och när de ändras. Detta meddelande skall ställas till varje producent personligen, i former som gör det möjligt för de behöriga nationella myndigheterna att försäkra sig om att varje producent verkligen har fått meddelande om den individuella referenskvantitet han har tilldelats.

C – Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra vilka kategorier av producenter som kan tilldelas outnyttjade referenskvantiteter med förtur

114.   Med sjätte och sjunde tolkningsfrågorna har den nationella domstolen sökt klarhet i huruvida förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 eller vissa bestämmelser i dessa skall tolkas så, att medlemsstaterna har möjlighet att avgöra vilka kategorier av producenter som skall ha förtur till omfördelningen av outnyttjade individuella referenskvantiteter och, i synnerhet, huruvida bergsområden har företräde framför de så kallade mindre gynnade områdena.

115.   Eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av gemenskapsrätten som är användbar för den nationella domstolen, krävs det, som jag har påpekat, enligt fast rättspraxis att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor. (67)

116.   Det måste konstateras att den nationella domstolen inte har lämnat någon uppgift som gör det möjligt att förstå i vilket rättsligt och faktiskt sammanhang dessa två frågor ingår. I de beslut om hänskjutande där dessa frågor ställs har den nationella domstolen, efter att ha upprepat samma skäl som i beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, endast lagt till att den, bland de andra frågor som sökandena i målen vid den nationella domstolen hade föreslagit att den skulle ställa till domstolen, ansåg det lämpligt att ställa dessa två frågor. I det läget kan jag omöjligen förstå på vilket sätt domstolens svar på dessa två frågor skulle kunna vara användbart för avgörandet av tvisterna vid den nationella domstolen.

117.   Jag föreslår att domstolen skall fastställa att dessa två frågor inte kan tas upp till sakprövning.

D – Huruvida medlemsstaterna har rätt att reglera de belopp som skall erläggas

118.   I den åttonde frågan har den nationella domstolen sökt klarhet i huruvida de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna ger medlemsstaten rätt att reglera de belopp som skall erläggas enligt gemenskapsrätten i de fall då ”retroaktiv kompensation inte skulle vara möjlig”.

119.   Jag förstår inte heller här hur denna fråga kommer in i tvisterna vid den nationella domstolen. Den hänskjutande domstolen har dessutom uppmanat domstolen att uttala sig i en hypotetisk fråga, nämligen om den italienska staten kan reglera de belopp som skall erläggas med stöd av gemenskapslagstiftningen.

120.   Det skall påpekas att den samarbetsanda som bör råda vid hanteringen av en begäran om förhandsavgörande innebär att den nationella domstolen skall ta hänsyn till den uppgift som EG-domstolen anförtrotts, vilken är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att avge rådgivande utlåtanden i allmänna eller hypotetiska frågor. (68)

121.   Jag anser att den frågan, på grund av sin rent hypotetiska karaktär, inte gör det möjligt för domstolen att göra en ändamålsenlig tolkning av gemenskapsrätten. Jag föreslår att det skall fastställas att denna fråga inte kan tas upp till sakprövning.

IV – Förslag till avgörande

122.   Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara frågorna från Tribunale amministrativo regionale del Lazio på följande sätt:

1) Artiklarna 1, 4, 6 och 7 i rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter samt artiklarna 3 och 4 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter skall tolkas så, att de inte utgör något hinder för att en medlemsstat efter kontroller rättar till de individuella referenskvantiteter som har tilldelats varje producent och till följd av detta, efter omfördelning av de outnyttjade referenskvantiteterna, gör en ny beräkning av de tilläggsavgifter som skall betalas, efter utgången av tidsfristen för betalning av dessa avgifter för den berörda produktionsperioden.

2) Förordningarna nr 3950/92 och nr 536/93 skall tolkas så, att de individuella referenskvantiteterna skall meddelas producenterna när de tilldelas och när de ändras. Detta meddelande skall ställas till varje producent personligen, i former som gör det möjligt för de behöriga nationella myndigheterna att försäkra sig om att varje producent verkligen har fått meddelande om den individuella referenskvantitet han har tilldelats.

1 – Originalspråk: franska.

2 – Även kallat tilläggsavgiftssystemet.

3 – Cirka 5 000 mål (se beslutet om hänskjutande i mål C-495/00, s. 14).

4 – Även kallad den första gruppen av mål.

5 – Även kallad den andra gruppen av mål.

6 – Rådets förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 148, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 52), fjärde skälet.

7 – Rådets förordning (EEG) nr 1079/77 av den 17 maj 1977 om en medansvarsavgift och om åtgärder för att utvidga marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 131, s. 6).

8 – Rådets förordning av den 31 mars 1984 om ändring av förordning nr 804/68 (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95).

9 – Tredje och fjärde skälen.

10 – Rådets förordning av den 31 mars 1984 om allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13).

11 – Rådets förordning (EEG) nr 1109/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning nr 804/68 (EGT L 110, s. 27; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 154).

12 – Rådets förordning (EEG) nr 816/92 av den 31 mars 1992 om ändring av förordning nr 804/68 (EGT L 86, s. 83; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 183).

13 – Rådets förordning av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159).

14 – Kommissionens förordning av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, s. 12; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202).

15 – Rådets förordning av den 17 maj 1999 om ändring av förordning nr 3950/92 (EGT L 160, s. 73).

16 – Andra skälet.

17 – Artikel 5.

18 – Artikel 10.

19 – Femte skälet.

20 – Åttonde skälet.

21 – Se beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, s. 8. Detta påstående av den nationella domstolen bekräftades vid förhandlingen av den italienska regeringen, som uppgav att betalning av tilläggsavgift inte har krävts av de italienska mjölkproducenterna förrän från och med produktionsperioden 1995/1996. De italienska myndigheternas underlåtelse att tillämpa tilläggsavgiftssystemet till och med år 1992, i synnerhet underlåtenheten att fördela individuella referenskvantiteter och kontrollera överskridandet av dessa kvantiteter har konstaterats i flera rapporter (se särskilt särskild rapport nr 4/93 om genomförande av ett kvotsystem för att kontrollera mjölkproduktionen samt kommissionens svar (EGT C 12, 1994, s. 1). Denna underlåtenhet att tillämpa tilläggsavgiftssystemet framgår även av flera av domstolens domar (se dom av den 17 juni 1987 i mål 394/85, kommissionen mot Italien, REG 1987, s. 2741, av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen, REG 1993, s. I-4813, och av den 5 december 1996 i mål C-69/95, Italien mot kommissionen, REG 1996, s. I-6233).

22 – Se beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, s. 11.

23 – GURI nr 22 av den 28 januari 1998.

24 – GURI nr 100 av den 30 april 1999 (nedan kallat lagdekret nr 43).

25 – Nedan kallat AIMA.

26 – Se beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, s. 2.

27 – Ibidem, s. 2 och s. 3.

28 – Detta är den tredje frågan i beslutet om hänskjutande. För att underlätta presentationen betraktar jag den som den femte tolkningsfrågan till domstolen i detta mål.

29 – Detta är den femte frågan i besluten om hänskjutande i de tre berörda målen. För att underlätta presentationen betraktar jag den som den sjätte tolkningsfrågan till domstolen i detta mål.

30 – Detta är den tredje frågan i beslutet om hänskjutande. För att underlätta presentationen betraktar jag den som den sjunde tolkningsfrågan till domstolen i detta mål.

31 – Detta är den tredje frågan i beslutet om hänskjutande. För att underlätta presentationen betraktar jag den som den åttonde tolkningsfrågan till domstolen i detta mål.

32 – Det fanns inte heller någon bestämmelse med den innebörden i förordningarna nr 856/84 och nr 857/84, genom vilka gemenskapslagstiftaren införde systemet med tilläggsavgift på mjölk, eller i de många ändringsrättsakter som antogs före förordning nr 3950/92.

33 – Se dom av den 13 april 2000 i mål C-292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I-2737), punkt 32.

34 – Det skall i det avseendet påpekas att de argument som sökanden vid den nationella domstolen i mål C-303/00 har anfört i huvudsak avser ett åsidosättande av de bestämmelser i den italienska lagstiftningen som fastställer de frister inom vilka de nationella myndigheterna skall kontrollera giltigheten av en överlåtelse av kvoter (se dess skriftliga yttrande, s. 20).

35 – Dom av den 6 juli 2000 i mål C-356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (REG 2000, s. I-5461), punkterna 38─-41. Denna dom avsåg tidsfristen den 15 maj, som rör ingivandet av avräkningar för insamling och direktförsäljning.

36 – Enligt åttonde skälet i förordning nr 536/93 har gemenskapslagstiftaren velat att medlemsstaterna skall ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand.

37 – Sedan kvoterna infördes har utgiften för GJP inom mjölksektorn fallit från 5 224 miljoner euro år 1984 (28,5 procent av den totala kostnaden för GJP, eller 18 330 miljoner euro) till 2 800 miljoner euro under de senaste åren (6,5 procent av den totala kostnaden för GJP, eller 40 447 miljoner euro). Se kommissionens rapport om mjölkkvoter av den 10 juli 2002 [SEK (2002) 789 slutlig, punkt 3.2].

38 – Se dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82─215/82, Deutsche Milchkontor m.fl. (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva, volym 7, s. 233), punkt 17, av den 27 maj 1993 i mål C-290/91, Peter (REG 1993, s. I-2981), punkt 8, och domen i det ovannämnda målet Karlsson m.fl., punkt 27.

39 – Se beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, s. 11.

40 – Ibidem, s. 19.

41 – Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1994 i mål C-352/92, Milchwerke Köln/Wuppertal (REG 1994, s. I-3385), punkt 23.

42 – Denna bedömning är dessutom i överensstämmelse med domstolens rättspraxis i fråga om åtgärder som finansieras av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Enligt fast rättspraxis är medlemsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt samt att förhindra och avhjälpa oegentligheter, även om det i den gemenskapsakt som de tillämpar inte uttryckligen anges närmare att en viss kontrollåtgärd skall vidtas (se dom av den 21 januari 1999 i mål C-54/95, Tyskland mot kommissionen, REG 1999, s. I-35, punkt 66, och av den 13 november 2001 i mål C-277/98, Frankrike mot kommissionen, REG 2001, s. I-8453, punkt 40). Det skall erinras om att åtgärderna för att säkerställa balansen på marknaderna inom mjölksektorn finansieras av EUGFJ:s garantisektion (artikel 1.2 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23)).

43 – Se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Karlsson m.fl., punkt 35.

44 – Åttonde skälet i förordning nr 536/93.

45 – Se dom av den 25 november 1986 i de förenade målen 201/85 och 202/85, Klensch m.fl. (REG 1986, s. 3477; svensk specialutgåva, volym 8, s. 729), punkt 10, och av den 20 juni 2002 i mål C-313/99, Mulligan m.fl. (REG 2002, s. I-5719), punkt 35.

46 – Se bland annat dom av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl. (REG 1987, s. 4587), punkt 15.

47 – Se beslutet om hänskjutande i mål C-231/00, s. 21.

48 – Se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1985 i mål 67/84, Sideradria mot kommissionen (REG 1985, s. 3983, s. 3994), och av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna (REG 1991, s. I-2461), punkt 30.

49 – Se dom av den 19 november 1991 i de förenade målen C-6/90 och C-9/90, Francovich m.fl. (REG 1991, s. I-5357; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-435), punkterna 41–43, av den 5 mars 1996 i de förenade målen C-46/93 och C-48/93, Brasserie du pêcheur och Factortame (REG 1996, s. I-1029), punkt 67, och av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553), punkterna 24–31.

50 – Se bland annat dom av den 16 juli 1992 i mål C-83/91, Meilicke (REG 1992, s. I-4871; svensk specialutgåva, volym 13, s. I-105), punkt 26, och av den 26 januari 1993 i de förenade målen C-320/90–C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl. (REG 1993, s. I-393; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-1), punkt 6.

51 – Se bland annat beslut av den 2 mars 1999 i mål C-422/98, Colonia Versicherung m.fl. (REG 1999, s. I-1279), punkt 5, och dom av den 21 september 1999 i mål C-67/96, Albany (REG 1999, s. I-5751), punkt 40.

52 – Artikel 4.1 i förordning nr 3950/92.

53 – Ibidem, artikel 5.

54 – Ibidem, artikel 4.2. Enligt denna förordning kan varje producent ha två individuella referenskvantiteter, en för sin försäljning till en uppköpare och en annan för sin direktförsäljning.

55 – Ibidem, artikel 6.

56 – Se, beträffande medlemsstaterna, domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen och, beträffande uppköparna, generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande i det vid domstolen anhängiggjorda målet C-230/01, Penycoed Farming Partnership.

57 – Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 13 juli 1990 i mål C-2/88 IMM., Zwartveld m.fl. (REG 1990, s. I-3365; svensk specialutgåva, volym 10, s. 489), punkt 17, och dom av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkt 61.

58 – Se bland annat dom av den 14 november 1989 i mål 14/88, Italien mot kommissionen (REG 1989, s. 3677), punkt 20, och av den 11 juni 1991 i mål C-251/89, Athanasopoulos m.fl. (REG 1991, s. I-2797), punkt 57.

59 – Det framgår även av andra skälet i rådets förordning (EEG) nr 3880/89 av den 11 december 1989 om ändring av förordning nr 857/84 (EGT L 378, s. 3), där procenttalet ökades från 100 till 115 procent av riktpriset. Detta skäl har följande lydelse: ”En undersökning av hur systemet med tilläggsavgifter fungerar har visat på en ökande tendens att producera utöver de tilldelade referenskvantiteterna. Denna tendens beror på en försvagning av de tvingande faktorerna i systemet. Tilläggsavgiften bör höjas för att förstärka den avskräckande verkan.”

60 – Se domen i det ovannämnda målet Mulligan m.fl., punkterna 35 och 46.

61 – Punkt 52. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1996 i mål C-334/94, kommissionen mot Frankrike (REG 1996, s. I-1307), punkt 30, och av den 13 mars 1997 i mål C-197/96, kommissionen mot Frankrike (REG 1997, s. I-1489), punkt 14.

62 – Punkt 53. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2003 i mål C-415/01, kommissionen mot Belgien (REG 2003, s. I-0000), punkt 21.

63 – Se bland annat dom av den 15 december 1987 i mål 325/85, Irland mot kommissionen (REG 1987, s. 5041), punkt 18, och av den 27 mars 1990 i mål C-10/88, Italien mot kommissionen (REG 1990, s. I-1229), punkt 13.

64 – Den kombinerade effekten av mekanismerna för prisstöd och för tilldelning av mjölkkvoter leder till att mjölkproducenterna tilldelas en ”kvotränta” som motsvarar skillnaden mellan det pris som erhålls och självkostnadspriset. I vissa produktionsområden i olika medlemsstater står mjölkproduktionen för över 50 procent av jordbruksproduktionen (se kommissionens ovannämnda rapport av den 10 juli 2002 om mjölkkvoter, punkterna 3.4.1 och 2.1).

65 – Omständigheterna i förevarande fall är således annorlunda än de i det mål som ledde till domen i det ovannämnda målet Mulligan m.fl., där domstolen fastslog att kungörandet av den ifrågavarande åtgärden i den nationella pressen kunde utgöra ett lämpligt offentliggörande. Det var nämligen fråga om en åtgärd med allmän giltighet, en så kallad clawback, som innebar att, när ett mjölkproducerande jordbruksföretag såldes eller utarrenderades, 20 procent av den referenskvantitet som hörde till detta företag inte skulle överföras med företaget, utan tillföras den nationella reserven.

66 – Domstolen har redan prövat mjölkkvoternas giltighet med tanke på den grundläggande rätten till egendom och den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet. Se bland annat dom av den 10 januari 1992 i mål C-177/90, Kühn (REG 1992, s. I-35), punkt 17, av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl. (REG 1996, s. I-569), punkt 30, och av den 15 april 1997 i mål C-22/94, Irish Farmers Association m.fl. (REG 1997, s. I-1809), punkt 29. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har medgivit att den tilläggsavgift som åläggs mjölkproducenterna kunde betraktas som ett egendomsberövande i den mening som avses i artikel 1 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se dom av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna av den 28 september 1995, Procola mot Luxemburg, A nr 236).

67 – Se även domen i det ovannämnda målet Telemarsicabruzzo m.fl., punkt 6, och dom av den 12 juli 2001 i mål C-368/98, Vanbraekel m.fl. (REG 2001, s. I-5363), punkt 21. Se, för en senare tillämpning, dom av den 23 januari 2003 i de förenade målen C-421/00, C-426/00 och C-16/01, Sterbenz och Haug (REG 2003, s. I-0000), punkt 20.

68 – Se beslut av den 23 mars 1995 i mål C-458/93, Saddik (REG 1995, s. I-511), punkt 17, och den rättspraxis som nämns där.

Full & Egal Universal Law Academy