EUR-Lex -  62000CC0246 - NL

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. LÉGER
van 21 november 2002 (1)

Zaak C-246/00

Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Koninkrijk der Nederlanden,
ondersteund door het Koninkrijk Spanje

„Niet-nakoming – Richtlijn 91/439/EEG betreffende het rijbewijs – Onderlinge erkenning van rijbewijzen – Registratieprocedure en berekening van geldigheidsduur van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen”

1. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een registratieprocedure voor door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen (2) in te voeren en door de geldigheidsduur vanaf de datum van afgifte van het rijbewijs te berekenen, de krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs (3) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. De Commissie verzoekt het Hof tevens vast te stellen dat deze lidstaat is tekortgeschoten in zijn verplichtingen door bepalingen vast te stellen die niet overeenstemmen met de bepalingen van deze richtlijn inzake de vereiste leeftijd voor het besturen van een motorvoertuig enerzijds, en inzake het medisch onderzoek anderzijds.

I ─ Toepasselijke bepalingen

A ─ Bepalingen van gemeenschapsrecht

2. Een eerste harmonisatie van het rijbewijs vond plaats met de vaststelling van de Eerste richtlijn (80/1263/EEG). (4) Deze richtlijn had tot doel bij te dragen tot verhoging van de verkeersveiligheid en het verkeer te vergemakkelijken van personen die zich vestigen in een andere lidstaat dan die waar zij een rijexamen hebben afgelegd of die zich binnen de Europese Economische Gemeenschap verplaatsen.Te dien einde zijn bij richtlijn 80/1263 een aantal nationale regels geharmoniseerd, onder meer wat de indeling van de voertuigen in categorieën, de nationale stelsels van afgifte van rijbewijzen, en de voorwaarden voor de geldigheid daarvan betreft. Die richtlijn heeft een Europees model van rijbewijs ingevoerd, en een stelsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen en van inwisseling ervan wanneer de houders hun domicilie of hun plaats van arbeid van een lidstaat naar een andere lidstaat overbrengen.

3. Richtlijn 80/1263 is ingetrokken bij richtlijn 91/439, die een nieuwe fase van de harmonisatie van de nationale bepalingen inluidt, onder meer wat de voorwaarden voor de afgifte van rijbewijzen en de indeling van voertuigen in categorieën betreft. Zo voert artikel 6 van richtlijn 91/439 voor de afgifte van het rijbewijs voorwaarden inzake minimumleeftijd afhankelijk van de betrokken categorieën voertuigen in. Volgens artikel 7 van deze richtlijn is de afgifte van het rijbewijs eveneens onderworpen aan de volgende voorwaarden: de aanvrager moet met goed gevolg bepaalde examens ondergaan, aan bepaalde medische normen voldoen, en zijn gewone verblijfplaats (5) hebben op het grondgebied van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft, of het bewijs leveren dat hij ten minste zes maanden in een onderwijsinstelling in de lidstaat is ingeschreven.

4. Bovendien is bij richtlijn 91/439 de in richtlijn 80/1263 voorziene verplichting tot inwisseling van het rijbewijs opgeheven in geval van overbrenging van de gewone verblijfplaats naar een andere lidstaat, aangezien deze verplichting wegens de in het kader van de Europese integratie gemaakte vooruitgang een belemmering voor het vrije verkeer van personen was geworden. (6) In een bepaald aantal gevallen mag het rijbewijs echter wel worden ingewisseld. (7)

5. Artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 formuleert het beginsel dat de door de lidstaten afgegeven rijbewijzen onderling [worden] erkend. Volgens artikel 1, lid 3, daarvan kan het gastland echter, wanneer de houder van een rijbewijs zijn gewone verblijfplaats verwerft in een andere lidstaat dan die welke het rijbewijs heeft afgegeven, zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs, medisch onderzoek en belastingen op hem toepassen en de in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op het rijbewijs aanbrengen.Zo bepaalt ook artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/439 dat, onder voorbehoud van de naleving van het territorialiteitsbeginsel van de strafrechtelijke en politiële bepalingen, het gastland op de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs zijn nationale bepalingen kan toepassen die betrekking hebben op de beperking, schorsing, intrekking of nietigverklaring van de rijbevoegdheid en daartoe zo nodig kan overgaan tot inwisseling van dat rijbewijs.

6. De richtlijn is meermaals gewijzigd, met name bij richtlijn 96/47/EG. (8) Die richtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid om rijbewijzen af te geven volgens een in bijlage I bis bij die richtlijn omschreven model dat verschilt van het model in bijlage I bij richtlijn 91/439. De lidstaten hebben dus de keuze tussen een traditioneel model van papier of een moderner model van polycarbonaat zoals voor bank- en kredietkaarten wordt gebruikt.

B ─ Bepalingen van nationaal recht

7. De belangrijkste Nederlandse bepalingen inzake het rijbewijs zijn vervat in de Wegenverkeerswet van 21 april 1994 (9) , en het daarna volgende Reglement Rijbewijzen (besluit houdende uitvoering van de WVW). (10)

8. Volgens artikel 107, lid 1, WVW dient de bestuurder van een motorvoertuig in het bezit te zijn van een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven rijbewijs.

9. Artikel 108, lid 1, sub h, voert echter een bijzondere regeling in voor bestuurders die houder zijn van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs en in Nederland wonen. De verplichting om op het nationale grondgebied bij het besturen van een motorvoertuig in het bezit te zijn van een Nederlands rijbewijs geldt voor hen immers niet gedurende een bepaalde periode, die varieert naargelang de houder zijn rijbewijs al dan niet in Nederland heeft laten registreren. In geval van registratie komt deze periode overeen met de geldigheidsduur van het rijbewijs in Nederland. Indien het rijbewijs niet is geregistreerd, bedraagt deze periode een jaar na vestiging van de betrokkene in Nederland.

10. Volgens artikel 109, lid 1, WVW zijn rijbewijzen in Nederland geldig gedurende:

─ 10 jaar gerekend vanaf de datum van afgifte, indien de houder op die datum de leeftijd van 60 jaar nog niet had bereikt;

─ de periode tot de datum waarop de houder de leeftijd van 70 jaar bereikt, indien de houder op de datum van afgifte de leeftijd van 60 jaar doch nog niet die van 65 jaar had bereikt;

─ 5 jaar, gerekend vanaf de datum van afgifte, indien de houder op die datum de leeftijd van 65 jaar had bereikt.

11. De Nederlandse registratieprocedure voor rijbewijzen verloopt als volgt. (11) De houder van het rijbewijs moet om te beginnen een formulier invullen en dit met een aantal stukken (12) indienen bij het gemeentehuis van de gemeente waar hij staat ingeschreven. De gemeente leidt het door aan een openbare instelling die belast is met de centrale registratie van rijbewijzen in een daarvoor opgezet register. Deze instelling verifieert de identiteit van de aanvrager, gewoonlijk door hem te laten verschijnen, en vergewist zich ervan dat het rijbewijs geldig is en dat aan de voorwaarden voor registratie is voldaan. Hij stelt dan tevens vast hoe lang het geregistreerde rijbewijs in Nederland wordt erkend.

12. Krachtens artikel 177, lid 1, WVW wordt het besturen van een motorvoertuig zonder rijbewijs, het besturen ervan met een rijbewijs waarvan de geldigheidsduur is verstreken of dat niet aan de wettelijke voorschriften voldoet, gestraft met hechtenis van twee maanden of met een geldboete.

II ─ Precontentieuze procedure

13. Bij brieven van 22 maart 1994 en 25 oktober 1995 heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie een reeks ontwerpen voor regelgeving tot omzetting van richtlijn 91/439 voorgelegd. Hoewel de Commissie een aantal bezwaren tegen deze ontwerpen heeft geformuleerd, hebben zij geleid tot de vaststelling van de WVW en van het Reglement Rijbewijzen.

14. Na een briefwisseling tussen de Nederlandse autoriteiten en de Commissie, heeft laatstgenoemde hen op 17 juni 1997 aangemaand hun opmerkingen over de twee voornoemde teksten te maken.

15. Daar de opmerkingen van het Koninkrijk der Nederlanden in antwoord op de aanmaningsbrief de Commissie niet konden overtuigen, heeft zij Nederland op 7 december 1998 een met redenen omkleed advies betekend.

III ─ Het beroep

16. De Commissie heeft het onderhavige beroep bij op 20 juni 2000 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift ingesteld. De Commissie voert vier grieven aan tegen het Koninkrijk der Nederlanden.

17. In de eerste plaats is zij van mening dat de in Nederland geldende registratieprocedure voor rijbewijzen in strijd is met het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning, aangezien die procedure van toepassing is op houders van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen.

18. In de tweede plaats verzet dit beginsel zich volgens de Commissie tevens tegen het feit dat de datum van afgifte van door andere lidstaten afgegeven rijbewijzen als uitgangspunt voor de geldigheidsduur ervan in Nederland wordt genomen.

19. In de derde plaats wijst de Commissie erop dat de in de Nederlandse regeling vastgestelde minimumleeftijd voor het besturen van voertuigen van categorie D niet overeenkomt met de in artikel 6, lid 1, sub c, van richtlijn 91/439 vereiste leeftijd.

20. Ten slotte merkt zij op dat de Nederlandse regeling, in strijd met hetgeen in bijlage III, 4, bij richtlijn 91/439 is vereist, niet voorziet in een periodieke medische keuring voor bestuurders van groep 2.

21. Deze laatste twee grieven worden door het Koninkrijk der Nederlanden niet betwist. Ik onderzoek in deze conclusie dus enkel de eerste twee grieven en geef het Hof in overweging het beroep voor het overige toe te wijzen.

A ─ Eerste grief: registratieprocedure voor rijbewijzen

1. Argumenten van partijen

22. De Commissie merkt op dat rijbewijzen die door een lidstaat zijn afgegeven aan personen die langer dan een jaar in Nederland wonen, aldaar niet langer worden erkend, tenzij die rijbewijzen gedurende die periode aldaar zijn geregistreerd. Deze personen zijn dus stelselmatig verplicht hun rijbewijs binnen de gestelde termijn te registreren om het recht te behouden om op het grondgebied van deze lidstaat een motorvoertuig te besturen. Bovendien merkt de Commissie op dat de in Nederland voor registratie vereiste formaliteiten nauwelijks onderdoen voor die voor inwisseling van een rijbewijs, terwijl de richtlijn de lidstaten uitdrukkelijk heeft verboden, in hun onderlinge betrekkingen een dergelijke procedure in te voeren.

23. Deze situatie is onverenigbaar met het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen van artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439. Wanneer de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs langer dan een jaar in Nederland woont, wordt zijn rijbewijs namelijk niet langer automatisch erkend, maar moeten diverse registratieformaliteiten worden vervuld.

24. Bovendien kan de litigieuze procedure niet worden gerechtvaardigd door artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 volgens hetwelk het gastland, wanneer de houder van een rijbewijs zijn gewone verblijfplaats verwerft in een andere lidstaat dan die welke het rijbewijs heeft afgegeven, zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van het rijbewijs, medisch onderzoek en belastingen op hem kan toepassen en de in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op het rijbewijs kan aanbrengen. Volgens de Commissie moeten deze bepalingen strikt worden uitgelegd omdat zij in een uitzondering op het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen voorzien. Zij wijst erop dat het Hof nog vóór de inwerkingtreding van richtlijn 80/1263 in het arrest van 28 november 1978, Choquet (13) , heeft verklaard dat beperkingen van het recht om in de Gemeenschap een voertuig te besturen met een uit een andere lidstaat afkomstig rijbewijs, gelet op de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen, slechts aanvaardbaar zijn indien zij redelijkerwijs in verband kunnen worden gebracht met de eisen inzake de veiligheid van het wegverkeer. Dat is in casu niet het geval.

25. De Commissie voegt daaraan toe dat de strafrechtelijke sancties die in Nederland bij overtreding van de litigieuze procedure gelden, niet aan de door het Hof in het arrest van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos (14) , geformuleerde voorwaarde van evenredigheid voldoen.

26. De Nederlandse regering wijst erop dat er in de Gemeenschap geen gemeenschappelijk of een tussen de lidstaten gecoördineerd registratiesysteem bestaat. De invoering van een nationaal registratiesysteem is dan ook noodzakelijk om zich er overeenkomstig de doelstellingen van verkeersveiligheid en fraudebestrijding van richtlijn 91/439 van te vergewissen dat de bij verkeerscontroles getoonde rijbewijzen geldig zijn.

27. Alleen een dergelijk systeem maakt het de politie immers mogelijk ter plekke te controleren of de getoonde rijbewijzen overeenstemmen met de geregistreerde gegevens, in het bijzonder wat betreft hun geldigheidsduur en het bestaan van sancties die hun werking kunnen beïnvloeden. Voorts is het onmiddellijk raadplegen van de geregistreerde gegevens noodzakelijk voor de controle van de geldigheid van de rijbewijzen die vóór de inwerkingtreding van richtlijn 91/439 zijn afgegeven, omdat die rijbewijzen geen makkelijk herkenbaar uniform model hebben. Bovendien maakt de invoering van een registratiesysteem het mogelijk om bepaalde voor de administratie van de rijbewijzen noodzakelijke gegevens op te nemen zonder zich gesteld te zien voor de materiële onmogelijkheid om op rijbewijzen in de vorm van een kunststof kaart vermeldingen aan te brengen.

28. Met andere woorden, het betrokken registratiesysteem is het enige middel voor het gastland om overeenkomstig de artikelen 1, lid 3, en 8, lid 2, van richtlijn 91/439 de nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van de rijbewijzen en de sancties daadwerkelijk op de houders van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs toe te passen.

29. Bovendien betoogt de Nederlandse regering dat het beginsel van onderlinge erkenning enkel een inwisselingsprocedure en geen registratieprocedure verbiedt. Deze uitlegging wordt bevestigd door de bij de vaststelling van richtlijn 91/439 geformuleerde en in de notulen opgenomen verklaring van de Raad van de Europese Unie en de Commissie. (15) Overigens blijft een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs geldig en erkend in Nederland, ook al is het niet geregistreerd. Het ontbreken van registratie heeft enkel tot gevolg dat de houder van dit rijbewijs op Nederlands grondgebied geen motorvoertuig meer mag besturen.

30. Ten slotte voert de Nederlandse regering aan dat de strafrechtelijke sancties sinds omstreeks 1990 niet meer worden toegepast op bestuurders met niet-geregistreerde rijbewijzen. Bovendien is de betrokken nationale regeling gewijzigd teneinde deze strafrechtelijke sancties door administratieve sancties te vervangen. Deze nieuwe regeling zou begin 2003 in werking moeten treden.

31. De Spaanse regering, die intervenieert aan de zijde van het Koninkrijk der Nederlanden, is eveneens van mening dat de verplichte registratie verenigbaar is met het beginsel van onderlinge erkenning en door artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 is gerechtvaardigd.

32. Tot staving van deze stelling verklaart de Spaanse regering, dat de toepassing van nationale bepalingen inzake de verlenging van rijbewijzen noodzakelijkerwijs veronderstelt dat het gastland op de hoogte is van het bestaan van door een andere lidstaat afgegeven en op zijn grondgebied gebruikte rijbewijzen. Bovendien is de registratie van de antecedenten van de bestuurder noodzakelijk om hem een passende sanctie op te leggen omdat de vaststelling daarvan meestal afhangt van het feit of al dan niet sprake is van recidive. Ten slotte volstaan volgens deze regering eenvoudige verkeerscontroles op de openbare weg niet om de toepassing van de nationale bepalingen van het gastland ter zake te garanderen, omdat de houders van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen niet noodzakelijkerwijs aan de sommatie van de politie gevolg geven en daardoor aan elke controle van de geldigheid van het rijbewijs kunnen ontsnappen.

2. Beoordeling

33. De Commissie heeft geen principiële bezwaren tegen het beginsel van de registratie van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen. Dit punt heeft zij in haar schriftelijke opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk Spanje (16) , en vervolgens ter terechtzitting duidelijk naar voren gebracht.

34. In de onderhavige zaak gaat het om de specifieke kenmerken van de registratieprocedure in Nederland. (17) De bezwaren tegen deze bijzondere procedure betreffen het verplichte en stelselmatige karakter ervan, de last van de vereiste administratieve formaliteiten en de ernst van de daaraan verbonden sancties.

35. Het onderhavige beroep stelt twee achtereenvolgende vragen aan de orde. Om te beginnen moet worden uitgemaakt of de registratieprocedure in Nederland strookt met het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen. Indien dit niet het geval is, moet vervolgens worden onderzocht of deze procedure door artikel 1, lid 3, van die richtlijn kan worden gerechtvaardigd.

a) Verenigbaarheid van de registratieprocedure met het in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 neergelegde beginsel van onderlinge erkenning

36. De Nederlandse regering betoogt dat een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs in Nederland geldig en erkend blijft ook al is het niet geregistreerd. Niet-registratie heeft enkel tot gevolg dat de houder van dat rijbewijs op Nederlands grondgebied geen motorvoertuig meer mag besturen. Evenals de Commissie kan ik de redenering van de Nederlandse regering moeilijk volgen. Volgens mij is het namelijk zo, dat krachtens de betrokken nationale regeling een door een lidstaat afgegeven rijbewijs in Nederland niet meer geldig en erkend is wanneer het niet binnen de gestelde termijn is geregistreerd.

37. Zoals de Commissie opmerkt, komt de Nederlandse regeling blijkbaar hierop neer dat een in een andere lidstaat afgegeven rijbewijs waarvan de houder langer dan een jaar in Nederland woont, alleen dan op Nederlands grondgebied erkend blijft, wanneer het eerst is geregistreerd.

38. Een dergelijke nationale regeling lijkt restrictiever dan hetgeen blijkt uit de formulering van artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439, volgens welke de door de lidstaten afgegeven rijbewijzen onderling [worden] erkend. Deze bepalingen voorzien namelijk in algemene bewoordingen in de onderlinge erkenning van de rijbewijzen zonder dat daaraan een bijzondere voorwaarde wordt verbonden. Het Hof heeft dit benadrukt in het reeds aangehaalde arrest Skanavi en Chryssanthakopoulos, waar het verklaarde dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 voorziet in de onderlinge erkenning, zonder enige formaliteit, van de door de lidstaten afgegeven rijbewijzen. (18) In het arrest van 29 oktober 1998, Awoyemi (19) , heeft het Hof daaraan toegevoegd dat deze bepalingen een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting voor de lidstaten bevatten om rijbewijzen van Europees model te erkennen, en dat de richtlijn de lidstaten tot wie zij is gericht, geen beoordelingsmarge laat met betrekking tot de modaliteiten die moeten worden vastgesteld om aan deze eis te voldoen. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 rechtstreekse werking heeft.

39. In dit verband onderscheidt richtlijn 91/439 zich duidelijk van richtlijn 80/1263, die daarbij is ingetrokken. Volgens artikel 8, lid 1, van laatstgenoemde richtlijn bleef immers het rijbewijs na een jaar van gewone woonplaats in een andere lidstaat dan die van afgifte alleen erkend indien het werd ingewisseld. Richtlijn 91/439 voorziet niet in een dergelijke voorwaarde. In de overwegingen van de considerans heeft de gemeenschapswetgever deze voorwaarde van inwisseling van het rijbewijs overigens uitdrukkelijk uitgesloten.

40. Hoewel de richtlijn (in tegenstelling tot hetgeen bij de inwisseling van rijbewijzen geldt) de registratieprocedure zoals die in Nederland bestaat, niet uitdrukkelijk uitsluit, sluit zij die procedure mijns inziens wel impliciet en noodzakelijkerwijs uit. Meerdere factoren duiden daarop.

41. In de eerste plaats zijn de voor registratie vereiste formaliteiten bijna even zwaar als voor inwisseling van een rijbewijs. Zoals de Nederlandse regering heeft opgemerkt, kan de betrokken procedure inderdaad kosteloos en meteen worden doorlopen, in tegenstelling tot hetgeen het geval is met de inwisseling van een rijbewijs. Hierbij zij evenwel aangetekend, dat talrijke stukken bij de registratie vereist zijn, waarvoor vooraf verschillende administratieve formaliteiten moeten worden vervuld naast die van de eigenlijke registratie, waarvoor men in het algemeen na een oproep voor de bevoegde diensten moet verschijnen.

42. In de tweede plaats zij erop gewezen dat ingevolge de Nederlandse regeling bij de registratieaanvraag bewijsstukken moeten worden overgelegd, waaruit blijkt dat de houder van het rijbewijs ten minste 185 dagen in het land van afgifte van het rijbewijs woonachtig is geweest of gedurende ten minste zes maanden aan een school of universiteit van dat land ingeschreven is geweest. Dit vereiste kan niet worden aanvaard omdat het valt binnen het kader van een controle die een herhaling is van de controle die de autoriteiten die het rijbewijs hebben afgegeven, overeenkomstig artikel 7, lid 2, van richtlijn 91/439 noodzakelijkerwijs reeds hebben verricht. Deze bijzondere formaliteit is in strijd met de filosofie achter het bij deze richtlijn ingevoerde systeem, namelijk om gemeenschappelijke regels voor de afgifte van rijbewijzen vast te stellen en aan de staat van afgifte een exclusieve bevoegdheid te verlenen om zich van de naleving van deze regels te vergewissen. Deze analyse kan worden vergeleken met die welke het Hof voor bepaalde beperkingen van de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden heeft verricht. (20)

43. In de derde plaats wordt volgens de Nederlandse regeling het besturen van een motorvoertuig met een niet-geregistreerd rijbewijs met straf bedreigd, te weten twee maanden hechtenis of een geldboete. Het doet er weinig toe, dat de regeling met zulke zware sancties is ingetrokken bij een nieuwe regeling, waarvoor tot op heden nog geen uitvoeringsmaatregelen bestaan, of dat de betrokken regeling als gevolg van een eenvoudige administratieve praktijk niet daadwerkelijk wordt toegepast. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming immers worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden. (21) Indien in die periode geen maatregelen werden vastgesteld waardoor de aangevoerde nieuwe nationale regeling kan worden toegepast, kan dit tot onzekerheden leiden die niet zijn te verenigen met het rechtszekerheidsbeginsel, daar een dergelijke situatie de begunstigden van het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen, dat in de rechtstreeks werkende bepalingen van artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 is geformuleerd, niet in staat stelt gemakkelijk de volle omvang van hun rechten te kennen. (22) Bovendien kan volgens vaste rechtspraak de onverenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met de bepalingen van het Verdrag, ook al zijn deze rechtstreeks toepasselijk, enkel definitief worden opgeheven door middel van dwingende nationale voorschriften die dezelfde rechtskracht hebben als de te wijzigen bepalingen. Daaruit volgt dat eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, niet zijn te beschouwen als een correcte uitvoering van de verplichtingen die het Verdrag oplegt. (23)

44. Hieruit blijkt, dat de richtlijn noodzakelijkerwijs de invoering van een registratiesysteem voor rijbewijzen als het Nederlandse heeft willen uitsluiten.

45. Anders dan de Nederlandse regering betoogt, wordt deze conclusie door de litigieuze verklaring niet weerlegd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan immers een verklaring in de notulen van de vergadering van de Raad waarop een bepaling van afgeleid recht is vastgesteld, niet voor de uitlegging daarvan in aanmerking worden genomen, wanneer de inhoud van deze verklaring niet in de tekst van de betrokken bepaling is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft. (24) Dit is in casu het geval. Artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439, waarnaar de litigieuze verklaring verwijst, bevat namelijk geen enkele bepaling betreffende de registratie van de gegevens van de rijbewijzen. Deze uitdrukking doelt alleen op het aanbrengen van vermeldingen op het rijbewijs. De enige vermeldingen die mogen worden aangebracht, zijn die welke voor de administratie van het rijbewijs noodzakelijk zijn. Voorwerp en modaliteiten daarvoor worden in de bijlagen I, 4, bij richtlijn 91/439 en I bis, 4, bij richtlijn 96/47 gepreciseerd. Deze bepalingen dienen tot omschrijving van de gevallen waarin het gastland vermeldingen op het rijbewijs mag aanbrengen. Deze logica vindt geen weerklank in de litigieuze verklaring omdat deze de registratie van de gegevens van de rijbewijzen in het algemeen noemt, en geen beperking van de aard en het nut van de te registreren gegevens bevat.

46. Gesteld al dat het Hof van oordeel zou zijn dat de inhoud van de litigieuze verklaring in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 is terug te vinden, zij overigens erop gewezen dat een dergelijke verklaring de lidstaten niet noodzakelijkerwijs toestaat een willekeurig registratiesysteem voor rijbewijzen in te voeren, met name het in Nederland geldende systeem. Hoewel het mogelijk moet zijn dat een lidstaat een registratiesysteem met weinig formaliteiten en zonder sancties invoert, bijvoorbeeld voor statistische doeleinden, valt moeilijk in te zien hoe het in Nederland geldende systeem kan worden aanvaard, aangezien het in strijd is met het beginsel van onderlinge erkenning.

47. Daar de registratieprocedure in Nederland mijns inziens in strijd is met het beginsel van onderlinge erkenning in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439, moet derhalve worden onderzocht of deze procedure haar rechtvaardiging kan vinden in artikel 1, lid 3, van die richtlijn.

b) Mogelijkheid om de registratieprocedure te rechtvaardigen met een beroep op artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439

i) Toepassing van de nationale bepalingen van het gastland inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen

48. In het reeds aangehaalde arrest Canal Satélite Digital heeft het Hof beslist dat wanneer een richtlijn geen enkele bepaling bevat met betrekking tot administratieve voorwaarden voor de uitvoering van de krachtens die richtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen, laatstgenoemden het recht hebben hiervoor een administratieve procedure in te stellen, doch dat zij altijd de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden dienen te eerbiedigen. (25)

49. Volgens mij kan deze rechtspraak op de onderhavige zaak worden toegepast wat de uitoefening van door artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 aan het gastland verleende rechten betreft. Deze richtlijn voorziet immers niet in een administratieve procedure waardoor die lidstaat zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen kan toepassen op houders van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen. Noch artikel 1, lid 3, noch bijlage I, 4, van richtlijn 91/439 bepaalt dat de geldigheidsduur van de rijbewijzen een voor de administratie ervan noodzakelijke vermelding is die op het rijbewijs kan worden vermeld. Het Koninkrijk der Nederlanden mag derhalve een administratieve procedure invoeren, om uitvoering te geven aan de hem bij artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439 verleende bevoegdheid, dat wil zeggen om zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen toe te passen. Daarbij moet het evenwel de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden eerbiedigen. Derhalve moet worden onderzocht of de Nederlandse registratieprocedure daaraan voldoet.

50. In het arrest van 31 maart 1993, Kraus (26) , heeft het Hof verklaard dat de artikelen 48 en 52 [van het Verdrag] in de weg staan aan een nationale regeling [...] die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, toch de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door gemeenschapsonderdanen [...] kan belemmeren of minder aantrekkelijk maken. Het Hof wees erop, dat dit slechts anders [zou] zijn, indien een dergelijke regeling een rechtmatig, met het Verdrag verenigbaar doel zou nastreven en haar rechtvaardiging zou vinden in dwingende redenen van algemeen belang [...], de toepassing van de betrokken nationale regeling [...] geschikt [...] [zou] zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, en zij niet verder [...] [zou] gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel. (27)

51. Volgens mij valt de Nederlandse registratieprocedure onder deze categorie van restrictieve nationale maatregelen. In het reeds aangehaalde arrest Skanavi en Chryssanthakopoulos (28) , heeft het Hof immers verklaard dat regelingen inzake de afgifte en onderlinge erkenning van rijbewijzen door de lidstaten zowel rechtstreeks als zijdelings van invloed zijn op de uitoefening van de rechten welke in de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging en van dienstverrichtingen worden gewaarborgd. In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat gelet op het belang van de individuele vervoermiddelen, het bezit van een door het gastland naar behoren erkend rijbewijs van invloed [kan] zijn op de daadwerkelijke uitoefening van een groot aantal in loondienst verrichte of zelfstandige beroepsbezigheden en, meer in het algemeen, van het vrije verkeer door onder het gemeenschapsrecht vallende personen. (29) Gelet op deze algemene overwegingen, de zwaarte van de Nederlandse registratieprocedure en de ernst van de daaraan verbonden sancties, kan deze procedure de uitoefening door gemeenschapsonderdanen van de vrijheid van vestiging of van het vrije verkeer van personen belemmeren of minder aantrekkelijk maken.

52. Deze restrictieve nationale maatregel, die zonder onderscheid van toepassing is op Nederlandse onderdanen en onderdanen van andere lidstaten, wordt weliswaar gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang betreffende de verkeersveiligheid (30) , maar is volgens mij onevenredig, omdat hij verder gaat dan hetgeen ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Verschillende factoren wijzen in die richting.

53. In de eerste plaats kan het gastland bij verkeerscontroles zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen correct toepassen zonder dat daarvoor een registratiesysteem zoals het Nederlandse behoeft te worden ingevoerd. Bij dergelijke controles is de politie immers redelijkerwijs in staat om zelf de geldigheidsduur van de getoonde rijbewijzen te berekenen. Bij de huidige stand van de Nederlandse regeling behoeven zij enkel 10 jaar op te tellen bij de datum van afgifte, die noodzakelijkerwijs op de overeenkomstig het Europees model opgestelde rijbewijzen is vermeld.

54. Anders dan de Nederlandse regering stelt, gaat deze situatie op zowel voor de papieren als de kunststof rijbewijzen. De datum van afgifte wordt immers als een van de verplichte vermeldingen in de bijlagen I, 2, bij richtlijn 91/439 (voor papieren rijbewijzen) en I bis, 2, bij richtlijn 96/47 (voor kunststof rijbewijzen) genoemd. Het is dus bij verkeerscontroles niet noodzakelijk, een register te raadplegen om de geldigheidsduur van de rijbewijzen te weten te komen en zich van de naleving van de nationale regeling ter zake te vergewissen.

55. Dit gaat weliswaar niet noodzakelijkerwijs op voor alle rijbewijzen, meer bepaald niet voor rijbewijzen die vóór 1 januari 1986 zijn afgegeven, dat wil zeggen vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van richtlijn 80/1263, waarbij een Europees model van rijbewijs is ingevoerd waarop de datum van afgifte moet worden vermeld. (31) Het eventuele ontbreken van een dergelijke vermelding op de vóór 1 januari 1986 afgegeven rijbewijzen kan echter niet een verplichting tot registratie van alle rijbewijzen zonder onderscheid tussen de vóór of na 1 januari 1986 afgegeven rijbewijzen, rechtvaardigen.

56. In de tweede plaats ben ik er niet van overtuigd dat het gastland voor de toepassing van zijn bepalingen inzake de geldigheidsduur van rijbewijzen gedwongen wordt tot invoering van een registratieprocedure teneinde dit gegeven systematisch aan te tekenen en zich ervan te vergewissen dat de houders binnen de gestelde termijnen hun rijbewijs verlengen.

ii) Aanbrengen van in verband met de administratie noodzakelijke vermeldingen op het rijbewijs

57. Volgens de Nederlandse regering is de invoering van een registratiesysteem technisch noodzakelijk omdat het onmogelijk is om op kunststof rijbewijzen vermeldingen aan te brengen. Dat is echter niet het geval. Bijlage I bis, 3, bij richtlijn 96/47 voorziet immers in de mogelijkheid om op kunststof rijbewijzen vermeldingen aan te brengen, terwijl bijlage I, 4, bij richtlijn 91/439 hierin voorziet voor papieren rijbewijzen. Bijgevolg kunnen vermeldingen, zoals op het grondgebied van het gastland begane ernstige overtredingen, op alle soorten rijbewijzen worden aangebracht. Met de Commissie ben ik van mening dat deze vermeldingen naar behoren kunnen worden aangebracht wanneer een overtreding wordt geconstateerd of bestraft, zonder dat het absoluut noodzakelijk is een registratiesysteem als het Nederlandse in te voeren.

58. Uit het voorgaande volgt dat de Nederlandse registratieprocedure voor rijbewijzen in strijd is met het beginsel van onderlinge erkenning van artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 en niet door artikel 1, lid 3, kan worden gerechtvaardigd. Ik geef het Hof derhalve in overweging deze grief toe te wijzen.

B ─ Tweede grief: berekening van de geldigheidsduur van de rijbewijzen

1. Argumenten van partijen

59. De Commissie merkt op dat de Nederlandse autoriteiten voor de toepassing van hun nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van de rijbewijzen de datum van afgifte als uitgangspunt nemen en niet de datum waarop de houder ervan zich op het nationale grondgebied heeft gevestigd. Daardoor blijft het beginsel van onderlinge erkenning een dode letter voor tal van houders van door andere lidstaten dan Nederland afgegeven rijbewijzen. Dat is in het bijzonder het geval voor houders van rijbewijzen die meer dan 9 jaar vóór hun vestiging in Nederland en vóór de leeftijd van 60 jaar zijn afgegeven. Laatstgenoemden kunnen hun rijbewijzen immers niet meer binnen de gestelde termijn van een jaar registreren, omdat de geldigheidstermijn van hun rijbewijs, die in Nederland 10 jaar bedraagt, is verstreken. Zij zijn dus verplicht hun rijbewijs in te wisselen. (32)

60. De Nederlandse regering wijst erop dat de richtlijn het gastland in staat stelt zijn nationale bepalingen inzake de geldigheidsduur van de rijbewijzen toe te passen, doch niet preciseert welk uitgangspunt in aanmerking moet worden genomen. Verder geldt het in Nederland in aanmerking genomen uitgangspunt zonder onderscheid voor Nederlandse en voor door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen, waardoor een gelijke behandeling van de houders ervan kan worden gewaarborgd. De Nederlandse regering stelt in dit verband in wezen, dat de invoering van verschillende uitgangspunten voor de berekening van de geldigheidsduur van een rijbewijs op haar grondgebied, al naar gelang het rijbewijs door haar nationale autoriteiten (vanaf de datum van afgifte) dan wel door een andere lidstaat (vanaf de datum van vestiging van de houder in Nederland) is afgegeven, tot een omgekeerde discriminatie zou leiden omdat de houders van in Nederland afgegeven rijbewijzen zich in een ongunstige positie zouden bevinden ten opzichte van houders van door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen. Voorts is een regeling die de geldigheidsduur van de door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen laat ingaan op de datum van afgifte en niet op de datum van vestiging op het Nederlandse grondgebied, ingegeven door dwingende redenen van doelmatige controle, verkeersveiligheid en optimale fraudebestrijding.

2. Beoordeling

61. Met de Commissie ben ik van mening dat de nuttige werking van het beginsel van onderlinge erkenning in artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 zich verzet tegen een nationale regeling als de Nederlandse, waarbij de geldigheidstermijn van de door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen ingaat op de datum van afgifte ervan en niet op de datum waarop de houders ervan zich in Nederland vestigen. Uit de verschillende door de Commissie verstrekte ─ met name statistische ─ gegevens blijkt, dat als gevolg van de betrokken regeling de toepassing van het beginsel van onderlinge erkenning van rijbewijzen aanzienlijk wordt beperkt.

62. In de stand van het dossier, deel ik niet het bezwaar van de Nederlandse regering tegen hetgeen de Commissie op dit punt heeft aangevoerd. Het Hof heeft immers beslist dat situaties van omgekeerde discriminatie buiten het bestek van het gemeenschapsrecht vallen. Zij moeten in het kader van het interne rechtsstelsel van de betrokken lidstaat worden opgelost. (33)

63. Anders dan de Nederlandse regering stelt, lijkt de betrokken regeling bovendien in geen verhouding te staan tot de doelstellingen van optimale fraudebestrijding en verkeersveiligheid, waarop zij zich voor de beperking van het vrije verkeer van personen beroept.

64. Derhalve geef ik het Hof in overweging deze grief in aanmerking te nemen.

IV ─ Conclusie

65. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging:

1) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een regeling vast te stellen die de houder van een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs verplicht tot registratie van zijn rijbewijs binnen een jaar nadat hij zich in Nederland heeft gevestigd, om aldaar het recht op het besturen van een motorvoertuig te behouden, de krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende het rijbewijs, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

2) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een regeling vast te stellen volgens welke de geldigheidstermijn van dat rijbewijs ingaat op de datum van afgifte, de krachtens artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/439 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

3) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door niet de in artikel 6, lid 1, sub c, en in bijlage III, 4, van richtlijn 91/439 bedoelde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen inzake de vereiste leeftijd voor het besturen van een motorvoertuig enerzijds en inzake het medisch onderzoek anderzijds, de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, en

4) het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.

1 – Oorspronkelijke taal: Frans.

2 – [Voetnoot niet relevant voor het Nederlands.]

3 – PB L 237, blz. 1.

4 – Richtlijn van de Raad van 4 december 1980 betreffende de invoering van een Europees rijbewijs (PB L 375, blz. 1).

5 – Het begrip gewone verblijfplaats is in artikel 9 van richtlijn 91/439 omschreven als de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten minste 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige bindingen of, voor iemand zonder beroepsmatige bindingen, wegens persoonlijke bindingen waaruit nauwe banden blijken tussen hemzelf en de plaats waar hij woont.

6 – Eerste en negende overweging van de considerans.

7 – Bijlage I, 4, bij richtlijn 91/439 preciseert dat het gastland op een door een andere lidstaat afgegeven rijbewijs de voor de administratie daarvan vereiste vermeldingen kan opnemen, zoals gegevens inzake de op zijn grondgebied begane zware overtredingen, mits het die vermeldingen ook opneemt op de rijbewijzen die het zelf afgeeft en daarvoor over de nodige ruimte beschikt.

8 – Richtlijn van de Raad van 23 juli 1996 (PB L 235, blz. 1).

9 – Stb. 1994, 475, nadien gewijzigd bij wet van 24 mei 1996 (Stb. 1996, 276); hierna: WVW.

10 – Besluit van 28 mei 1996 (Stb. 1996, 277), gewijzigd bij besluit van 18 juni 1996 (Stb. 1996, 326).

11 – Deze procedure is uiteengezet in artikel 109, leden 2-5, WVW en de artikelen 10 en 11 van het Reglement Rijbewijzen.

12 – Verstrekt moeten worden: een gewaarmerkte fotokopie van het rijbewijs waarvan registratie wordt verlangd, een (niet langer dan 6 maanden vóór de aanvraag afgegeven) gewaarmerkt afschrift van bepaalde de belanghebbende betreffende gegevens uit de basisregistratie persoonsgegevens van de gemeente waar hij is ingeschreven, alsmede stukken waaruit met name blijkt dat de aanvrager ten minste 185 dagen in het land van afgifte van het betrokken rijbewijs woonachtig is geweest en dat het rijbewijs op de datum van indiening van het verzoek tot registratie nog steeds geldig is.

13 – 16/78, Jurispr. blz. 2293.

14 – C-193/94, Jurispr. blz. I-929.

15 – Verklaring betreffende artikel 1, lid 3, van richtlijn 91/439: De Raad en de Commissie erkennen dat de onderhavige richtlijn geen beletsel vormt voor de lidstaten om de gegevens van de door een andere lidstaat afgegeven rijbewijzen te registreren wanneer de houders van die rijbewijzen een gewone verblijfplaats op hun grondgebied verkrijgen (hierna: litigieuze verklaring).

16 – Punten 21 en 22.

17 – De Commissie heeft ook een beroep wegens niet-nakoming tegen het Koninkrijk Spanje ingesteld, met name wegens het bestaan van een systeem van verplichte en stelselmatige inschrijving van rijbewijzen, de bij het Hof aanhangige zaak Commissie/Spanje (C-195/02).

18 – Punt 26.

19 – C-230/97, Jurispr. blz. I-6781 (punten 41-43).

20 – Voor een recente illustratie zie arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital (C-390/99, Jurispr. blz. I-607, punt 36).

21 – Zie met name arresten van 27 november 1990, Commissie/Griekenland (C-200/88, Jurispr. blz. I-4299), en 2 mei 1996, Commissie/België (C-133/94, Jurispr. blz. I-2323).

22 – Te vergelijken met de arresten van 13 maart 1997, Commissie/Frankrijk (C-197/96, Jurispr. blz. I-1489, punt 15), en 29 oktober 1998, Commissie/Griekenland (C-185/96, Jurispr. blz. I-6601, punt 30).

23 – Zie met name arrest van 7 maart 1996, Commissie/Frankrijk (C-334/94, Jurispr. blz. I-1307, punt 30).

24 – Zie arresten van 26 februari 1991, Antonissen (C-292/89, Jurispr. blz. I-745, punt 18); 13 februari 1996, Bautiaa en Société française maritime (C-197/94 en C-252/94, Jurispr. blz. I-505, punt 51), en 29 mei 1997, VAG Sverige (C-329/95, Jurispr. blz. I-2675, punt 23).

25 – Punten 27 en 28.

26 – C-19/92, Jurispr. blz. I-1663 (punt 32).

27 – Idem.

28 – Punt 23. Zie ook arrest Choquet (reeds aangehaald, punt 4).

29 – Arrest Skanavi en Chryssanthakopoulos (reeds aangehaald, punt 23).

30 – Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de bescherming van de verkeersveiligheid een dwingende reden van algemeen belang. Zie arresten van 5 oktober 1994, Van Schaik (C-55/93, Jurispr. blz. I-4837, punt 19), en 12 oktober 2000, Snellers (C-314/98, Jurispr. blz. I-8633, punt 55).

31 – Tot op heden zijn er nog meer dan 80 verschillende modellen van rijbewijzen in de Europese Economische Ruimte in omloop, waarvan de meeste vóór de omzetting van richtlijn 91/439 zijn afgegeven (zie Interpretatieve mededeling van de Commissie betreffende het rijbewijs in de EU (PB 2002, C 77, blz. 5). Ik weet niet welk percentage de vóór 1 januari 1986 afgegeven rijbewijzen in deze evaluatie vertegenwoordigen.

32 – Een vergelijkbare situatie heeft geleid tot het verzoek van een Nederlandse rechter aan het Hof om een prejudiciële beslissing in de bij het Hof aanhangige zaak Krüger (C-253/01), over de verenigbaarheid van de betrokken regeling met artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 91/439 en met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen.

33 – Zie arrest van 5 juni 1997, Uecker en Jacquet (C-64/96 en C-65/96, Jurispr. blz. I-3171).

Full & Egal Universal Law Academy