Schlußanträge des Generalanwalts
1. Das Tribunal Tributário de Primeira Instância Lissabon (Portugal) hat uns gemäß Artikel 234 EG mehrere Fragen im Rahmen eines Rechtsstreits wegen der bei der Einfuhr von Farbfernsehgeräten aus der Türkei geschuldeten Zölle vorgelegt.
I - Rechtlicher Rahmen
A - Assoziierungsabkommen EWG-Türkei und Zusatzprotokoll
2. Die vorliegende Rechtssache ist somit im Rahmen des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (im Folgenden: Assoziierungsabkommen) zu beurteilen, das in Ankara von der Republik Türkei auf der einen Seite und den Mitgliedstaaten der EWG und der Gemeinschaft auf der anderen Seite (im Folgenden: Vertragsparteien) unterzeichnet wurde. Das Assoziierungsabkommen wurde vom Rat mit Beschluss 64/732/EWG vom 23. Dezember 1963 über den Abschluss des Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei genehmigt und trat am 1. Dezember 1964 in Kraft.
3. Das Assoziierungsabkommen soll nach seinem Artikel 2 eine beständige und ausgewogene Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien fördern und umfasst eine Vorbereitungs-, eine Übergangs- und eine Endphase.
4. Die Artikel 22 und 23 des Abkommens sehen die Einrichtung eines Assoziationsrates vor, der aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten, des Rates und der Kommission einerseits und Mitgliedern der türkischen Regierung andererseits besteht. Dieser Rat handelt einstimmig und ist befugt, Beschlüsse zu fassen, um die Ziele des Abkommens zu verwirklichen. Nach Artikel 25 kann der Assoziationsrat, wenn er von einer der Vertragsparteien angerufen wird, jede Streitigkeit in Bezug auf die Anwendung oder Auslegung des Abkommens beilegen oder die Streitigkeit dem Gerichtshof unterbreiten.
5. Zur Festlegung der Bedingungen, Einzelheiten und des Zeitplans für die Verwirklichung der im Assoziierungsabkommen vorgesehenen Übergangsphase unterzeichneten die Vertragsparteien am 23. November 1970 in Brüssel ein Zusatzprotokoll, das mit Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 über den Abschluss des Zusatzprotokolls und des Finanzprotokolls, die am 23. November 1970 unterzeichnet wurden und dem Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei als Anhänge beigefügt sind, und über die zu deren Inkrafttreten zu treffenden Maßnahmen gebilligt wurde.
6. Nach Artikel 3 Absatz 1 gelten die Bestimmungen des Zusatzprotokolls über die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen (im Folgenden: Präferenzregelung) auch für diejenigen in der Gemeinschaft oder in der Türkei hergestellten Waren, die unter Verwendung von Waren aus dritten Ländern hergestellt sind, welche sich weder in der Gemeinschaft noch in der Türkei im freien Verkehr befanden". Die Anwendung der Präferenzregelung auf solche Waren setzt nach dieser Bestimmung jedoch voraus, dass der Ausfuhrstaat eine Ausgleichsabgabe erhebt.
7. Am 29. Dezember 1972 erließ der Assoziationsrat den Beschluss Nr. 5/72 über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen zur Anwendung der Artikel 2 und 3 des Zusatzprotokolls zum Abkommen von Ankara. Nach Artikel 1 des Beschlusses wird die Präferenzregelung gewährt, wenn eine auf Antrag des Ausführers von den Zollbehörden der Türkei oder eines Mitgliedstaats ausgestellte Beweisurkunde vorgelegt wird. Für die unmittelbar aus der Türkei in einen Mitgliedstaat beförderten Waren gilt als Beweisurkunde die Warenverkehrsbescheinigung A.TR.1 (im Folgenden: A.TR.1-Bescheinigung).
8. Nach Artikel 4 Absatz 2 des Beschlusses darf diese Bescheinigung nur dann erteilt werden, wenn sie als Beweisurkunde für die Anwendung der im Zusatzprotokoll vorgesehenen Präferenzregelung dienen kann".
B - Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Entstehung der Zollschuld, das Absehen von einer Nacherhebung, die Erstattung oder den Erlass der Zölle
9. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2144/87 des Rates vom 13. Juli 1987 über die Zollschuld bestimmt:
Eine Einfuhrzollschuld entsteht,
a) wenn eingangsabgabenpflichtige Waren in den zollrechtlich freien Verkehr ... überführt werden ...
..."
10. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1031/88 des Rates vom 18. April 1988 über die zur Erfuellung einer Zollschuld verpflichteten Personen sieht vor:
Ist eine Zollschuld gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a ... der Verordnung (EWG) Nr. 2144/87 entstanden, so ist zur Erfuellung dieser Schuld die Person verpflichtet, in deren Namen die Anmeldung abgegeben oder eine andere Handlung mit der gleichen Rechtswirkung vorgenommen worden ist.
..."
11. Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, bestimmt:
Stellen die zuständigen Behörden fest, dass die nach den gesetzlichen Vorschriften geschuldeten Eingangs[abgaben] ... vom Abgabenschuldner ganz oder teilweise nicht angefordert worden sind, so fordern sie die nicht erhobenen Abgaben nach.
..."
12. Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 legt die Voraussetzungen fest, unter denen von einer Nacherhebung der Zölle abgesehen werden kann. Er sieht Folgendes vor:
Die zuständigen Behörden können von einer Nacherhebung von Eingangs[abgaben] absehen, deren Nichterhebung auf einen Irrtum der zuständigen Behörden zurückzuführen ist, sofern dieser Irrtum vom Abgabenschuldner nicht erkannt werden konnte und letzterer gutgläubig gehandelt und alle geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung beachtet hat.
..."
13. Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1430/79 des Rates vom 2. Juli 1979 über die Erstattung oder den Erlass von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3069/86 des Rates vom 7. Oktober 1986 legt die Voraussetzungen, unter denen Zölle erlassen werden können, wie folgt fest:
Die Eingangsabgaben können ... bei Vorliegen besonderer Umstände ... erlassen werden, sofern der Beteiligte nicht in betrügerischer Absicht oder offensichtlich fahrlässig gehandelt hat.
..."
14. Die Verordnungen Nrn. 1697/79 und 1430/79 wurden durch die Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (im Folgenden: Zollkodex) aufgehoben, der am 22. Oktober 1992 in Kraft trat und seit dem 1. Januar 1994 anwendbar ist (Artikel 251 und 253).
15. Artikel 201 des Zollkodex lautet wie folgt:
(1) Eine Einfuhrzollschuld entsteht,
a) wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt wird oder
b) wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware in das Verfahren der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben übergeführt wird.
(2) ...
(3) Zollschuldner ist der Anmelder. Im Fall der indirekten Vertretung ist auch die Person Zollschuldner, für deren Rechnung die Zollanmeldung abgegeben wird. Liegen einer Zollanmeldung für ein Verfahren im Sinne des Absatzes 1 Angaben zugrunde, die dazu führen, dass die gesetzlich geschuldeten Abgaben ganz oder teilweise nicht erhoben werden, so können nach den geltenden innerstaatlichen Vorschriften auch die Personen als Zollschuldner angesehen werden, die die für die Abgaben der Zollanmeldung erforderlichen Angaben geliefert haben, obwohl sie wussten oder vernünftigerweise hätten wissen müssen, dass sie unrichtig waren."
16. Vom gleichen Zeitpunkt wie der Zollkodex, d. h. vom 1. Januar 1994 an, galt auch die Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 2913/92. In den Artikeln 868 ff. ist das Verfahren geregelt, wenn von der Nacherhebung der Zölle abgesehen wird. Das Verfahren für einen Erlass der Zölle ist in den Artikeln 877 ff. festgelegt. Nach Artikel 878 Absatz 1 muss der Betroffene für den Erlass der Zölle einen besonderen Antrag stellen. Nach Artikel 13 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1430/79 in der Fassung der Verordnung Nr. 3069/86 muss dieser Antrag binnen zwölf Monaten nach der buchmäßigen Erfassung durch die Zollstelle gestellt werden. Diese Fristvorschrift ist auch in Artikel 239 Absatz 2 Zollkodex übernommen worden.
II - Sachverhalt und Vorlagefragen
17. Im Vorlagebeschluss ist für das Vorabentscheidungsersuchen" folgender Sachverhalt vorläufig festgestellt worden".
18. Mit einem Dokument vom 20. Juli 1992 meldete die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Ilumitrónica Iluminação e Electrónica Lda (im Folgenden: Ilumitrónica) bei den portugiesischen Zollbehörden die Einfuhr einer Partie von Farbfernsehgeräten an. Die Ware war von einer A.TR.1-Bescheinigung begleitet und fiel daher unter die Präferenzregelung gemäß dem Assoziierungsabkommen und dem Zusatzprotokoll, die von Portugal durch Dekret Nr. 3/92 vom 21. Januar 1992 ratifiziert worden waren.
19. Am 19. Juli 1995 verlangte der Beklagte des Ausgangsverfahrens von Ilumitrónica für diese Einfuhr die Zahlung von Zöllen in Höhe von insgesamt 7 534 264 PTE.
20. Dieser Nacherhebungsbescheid beruhte auf der Mitteilung der Dienststellen der Kommission an die portugiesischen Zollbehörden, dass die Ware nicht die Voraussetzungen für eine Präferenzbehandlung erfuelle. Die Kommission hatte angesichts der Beschwerden verschiedener Hersteller in der Gemeinschaft Nachprüfungen vorgenommen, in deren Verlauf ihre Dienststellen zu dem Ergebnis gekommen waren, dass die in der Türkei hergestellten Farbfernsehgeräte Bauteile aus Drittländern enthielten, die sich in der Türkei nicht im zollrechtlich freien Verkehr befunden hatten und auf die bei der Ausfuhr in die Gemeinschaft auch nicht irgendeine Ausgleichsabgabe erhoben worden war.
21. Das Tribunal Tributário de Primeira Instância Lissabon hat aufgrund von Zweifeln an der Auslegung der anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen das Verfahren mit Beschluss vom 13. März 2000 ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende fünf Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann von Importeuren, die jahrelang ihre Zollanmeldungen in gutem Glauben und mit der üblichen Sorgfalt sowie in Unkenntnis einer sowohl den türkischen als auch den Gemeinschaftsbehörden bekannten Unregelmäßigkeit vorgenommen haben, die Zahlung der Zollschuld verlangt werden?
2. Ist es ausgeschlossen, dass der türkische Staat für die Zahlung der Zollschuld einzustehen hat, wenn die türkischen Behörden Kenntnis von der inhaltlichen Unrichtigkeit der von ihnen abgezeichneten ATR-Bescheinigungen hatten?
3. Ist die Kommission verpflichtet, die Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft zu warnen, wenn ihre Dienststellen Verdachtsmomente in bezug auf das in Frage 2 erwähnte Vorgehen der türkischen Behörden oder Kenntnis von diesem Vorgehen haben?
4. Kann die Verletzung dieser möglicherweise bestehenden Verpflichtung die Haftung der (Zoll-)Anmelder, die ihre Anmeldungen jahrelang in gutem Glauben ausgefuellt haben, ausschließen?
5. Ist die von der Kommission und auf deren Empfehlung hin von den portugiesischen Zollbehörden getroffene Entscheidung, die Einfuhrabgaben nachzuerheben, ohne zuvor das Verfahren nach den Artikeln 22 und 25 des (am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten) Assoziierungsabkommens EWG-Türkei einzuleiten, gültig?
Einleitende Bemerkungen
22. Das vorlegende Gericht nennt als Gegenstand der Vorlage zum einen die Auslegung des Artikels 201 Absatz 3 des Zollkodex und zum anderen die Beurteilung der Gültigkeit der Entscheidung der Kommission.
23. Die Gültigkeit der Entscheidung ist Gegenstand der fünften Frage, und ich werde sie daher bei der Beurteilung dieser Frage behandeln.
24. Artikel 201 Absatz 3 des Zollkodex ist, worauf im Übrigen die meisten Verfahrensbeteiligten hingewiesen haben, auf die streitige Einfuhr aus zeitlichen Gründen nicht anwendbar, da diese Gegenstand einer Erklärung vom 20. Juli 1992, d. h. vor dem Inkrafttreten des Zollkodex war. Die genannte Vorschrift stellt eine materiell-rechtliche Bestimmung dar und kann daher auf eine Einfuhr, die vor ihrem Inkrafttreten stattgefunden hat, keine Anwendung finden.
25. Zudem ist im Einklang mit der Kommission festzustellen, dass die Frage nach dem Zollschuldner, auf den sich diese Vorschrift bezieht, für die vorliegende Rechtssache nicht erheblich ist. Sowohl nach dieser Vorschrift als im Übrigen auch nach Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1031/88, die vor der erstgenannten galt und zeitlich auf unseren Fall anwendbar ist, ist zur Erfuellung der Zollschuld jedenfalls die Person verpflichtet, in deren Namen die Einfuhranmeldung abgegeben worden ist.
26. Die Tatsache, dass diese Person gutgläubig gehandelt hat und nachträglich von ihr Zölle verlangt werden, die sie nicht zu schulden glaubte, ändert nichts an ihrer Eigenschaft als Schuldner.
27. Die Frage, ob Umstände wie die vorliegenden diese Person von ihrer Pflicht zur Zahlung der verlangten Zölle befreien können, beantwortet sich nämlich nach den Vorschriften über die Nacherhebung von Zöllen. Nach diesen Vorschriften können diese Umstände eventuell Einfluss auf die endgültige Vereinnahmung der Zölle haben. Dagegen können sie sich nicht auf die Bestimmung der Person auswirken, die nach der Zollregelung die Schuld zu erfuellen hat.
28. Die Fragen des vorlegenden Gerichts, in denen im Übrigen Artikel 201 Absatz 3 des Zollkodex nicht auftaucht, sind daher so zu verstehen, dass sie sich auf die Regelung über die Nacherhebung von Zöllen beziehen.
29. In diesem Zusammenhang sind die dritte und die vierte Frage zusammen zu prüfen, die sich beide auf die eventuelle Verpflichtung der Kommission beziehen, die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer zu informieren.
III - Zur ersten Vorlagefrage
30. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Nacherhebung der Einfuhrzölle unzulässig sein kann, wenn die dem Wirtschaftsteilnehmer vorgeworfenen Unregelmäßigkeiten sowohl der Kommission als auch den türkischen Behörden bekannt gewesen sind, er selbst aber in gutem Glauben und mit der üblichen Sorgfalt sowie in Unkenntnis dieser Unregelmäßigkeiten gehandelt hat und diese sich über Jahre hingezogen haben.
31. Die portugiesische, die niederländische und die französische Regierung sowie die Kommission stimmen darin überein, dass die vom Vorlagegericht beschriebenen Umstände sich nicht auf die Frage auswirken, wer Abgabenschuldner ist oder in welchem Umfang er verpflichtet ist.
32. Die niederländische Regierung stellt zudem zur ersten Frage, soweit sie die Voraussetzungen der Nacherhebung betreffe, fest, dass eine den Gemeinschaftsbehörden bekannte Unregelmäßigkeit grundsätzlich nicht als Irrtum qualifiziert werden könne. Die Nacherhebung müsse daher durchgeführt werden. Soweit die Frage den Erlass oder die Erstattung der Zölle betreffe, erübrige sich eine Antwort, da laut dem Vorlagebeschluss ein entsprechender Antrag nicht gestellt worden sei.
33. Was ist von den verschiedenen Argumenten zu halten?
34. Zunächst ist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu verweisen, wonach die nationalen Behörden nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 zwar von der Nacherhebung absehen können", der Abgabenschuldner aber einen Anspruch darauf hat, dass von einer Nacherhebung abgesehen wird, wenn die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfuellt sind.
35. Hierfür müssen drei Voraussetzungen gleichzeitig erfuellt sein: Die Nichterhebung der Zölle muss auf einen Irrtum der zuständigen Behörden zurückzuführen sein; für den gutgläubigen Schuldner darf der Irrtum nicht erkennbar gewesen sein; alle Bestimmungen betreffend die Zollerklärung müssen beachtet worden sein.
36. Auch wenn nach ständiger Rechtsprechungdas vorlegende Gericht zu prüfen hat, ob diese drei Voraussetzungen im konkreten Fall erfuellt sind, sind dennoch folgende Bemerkungen angebracht.
37. Der Begriff Irrtum der zuständigen Behörden", auf den sich die erste Frage bezieht, ist unter Berücksichtigung des Zweckes des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 auszulegen. Nach ständiger Rechtsprechung soll diese Vorschrift das berechtigte Vertrauen des Abgabenschuldners schützen.
38. Damit durch das Verhalten der zuständigen Behörden ein berechtigtes Vertrauen entstehen kann, müssen bestimmte Voraussetzungen erfuellt sein. Der Gerichtshof hat dazu ausgeführt: Nach dem Wortlaut von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 ist das berechtigte Vertrauen des Abgabenschuldners nur dann im Sinne dieser Bestimmung schutzwürdig, wenn die Grundlage für das Vertrauen des Abgabenschuldners ,gerade von den zuständigen Behörden geschaffen wurde. Somit begründen lediglich solche Irrtümer, die auf ein Handeln der zuständigen Behörde zurückzuführen sind, einen Anspruch auf Absehen von der Nacherhebung." Dagegen kann eine bloße Untätigkeit oder ein Unterlassen der Verwaltung grundsätzlich nicht als Ausdruck einer Haltung angesehen werden, die beim Importeur eine berechtigte Erwartung wecken könnte.
39. Somit ist zu bestimmen, ob im vorliegenden Fall die zuständigen Behörden" einen Irrtum" im Sinne der genannten Rechtsprechung begangen haben.
40. Aus der Rechtsprechung folgt, dass angesichts des Fehlens einer genauen und erschöpfenden Bestimmung des Begriffes der ,zuständigen Behörden in der Verordnung Nr. 1697/79 ... jede Behörde, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit Gesichtspunkte beiträgt, die bei der Zollerhebung zu berücksichtigen sind und so beim Abgabenschuldner ein berechtigtes Vertrauen entstehen lassen können, als ,zuständige Behörde im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 anzusehen ist. Dies gilt insbesondere für die Zollbehörden des Ausfuhrmitgliedstaats, die bei der Zollanmeldung tätig werden."
41. Das Gericht erster Instanz stellte in seinem Urteil Kaufring u. a./Kommission, das den Erlass oder die Erstattung von Zöllen für Fernsehgeräte betraf, die aus der Türkei in andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union eingeführt worden waren, unter Bezugnahme auf die genannte Rechtsprechung fest, dass unter die zuständigen Behörden" im Sinne der genannten Verordnung die türkischen Zollbehörden, die A.TR.1-Bescheinigungen als Grundlage der abgabenfreien Einfuhr ausgestellt hätten, und ebenso die zentralen Zollbehörden der Türkei fielen. Ich teile diese Ansicht, da wir ein Assoziierungsabkommen vor uns haben, das (durch das Zusatzprotokoll) weitgehend den Text des EWG-Vertrags übernommen hat.
42. Allerdings ergibt sich daraus nicht, dass die Republik Türkei in jeder Hinsicht genau in der gleichen Lage ist wie derzeit ein Mitgliedstaat der Gemeinschaft.
43. So sind laut der letzten Begründungserwägung des Beschlusses Nr. 5/72 des Assoziationsrates für den Nachweis, dass eine Ware unter die durch das Assoziierungsabkommen eingeführte Präferenzregelung fällt, Methoden festzulegen, die denjenigen entsprechen, die die Gemeinschaft bis zum Ende der in Artikel 8 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vorgesehenen Übergangszeit angewandt hat".
44. Artikel 4 Absatz 2 dieses Beschlusses bestimmt: Die Warenverkehrsbescheinigung A.TR.1 darf nur dann erteilt werden, wenn sie als Beweisurkunde für die Anwendung der im Zusatzprotokoll vorgesehenen Präferenzregelung dienen kann." Daraus folgt, dass die türkischen Zollbehörden bei jeder einzelnen Ware nachprüfen müssen, ob sie eine A.TR.1-Bescheinigung erhalten kann.
45. Nach meiner Ansicht liegt infolgedessen auch ein Irrtum dieser Behörden im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 vor, wenn sie eine Bescheinigung erteilen, obwohl die Ware nicht unter die Präferenzregelung fällt.
46. Dagegen meint die Kommission, die wie die anderen Beteiligten, die Erklärungen eingereicht haben, diese Vorschrift nicht angeführt hat, dass der Irrtum der zuständigen türkischen Behörden nicht auf einem aktiven Handeln" beruhe, da die Behörden durch die Exporteure irregeleitet worden seien.
47. Sie stützt sich insoweit auf das Urteil Faroe Seafood u. a., in dessen Randnummer 92 der Gerichtshof festgestellt habe, dass die Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 nicht als erfuellt angesehen werden könnten, wenn die zuständigen Behörden durch unrichtige Erklärungen des Ausführers namentlich zum Warenursprung, deren Gültigkeit sie nicht festzustellen oder zu überprüfen haben, irregeführt werden. In einem solchen Fall trägt der Abgabenschuldner das Risiko, dass sich ein Handelsdokument bei einer späteren Prüfung als falsch erweist."
48. Im Urteil Faroe Seafood u. a. heißt es jedoch in Randnummer 95 wie folgt:
Hat dagegen der Ausführer bei seiner Angabe des färöischen Ursprungs der Waren darauf vertraut, dass die zuständige färöische Behörde alle für die Anwendung der einschlägigen Zollbestimmungen erheblichen Tatsachen kannte, und hat diese Behörde trotz dieser Kenntnis gegen die Angaben in den Erklärungen des Ausführers keine Einwände erhoben und somit den färöischen Warenursprung aufgrund einer verfehlten Auslegung der Ursprungsregeln bescheinigt, so ist die Nichterhebung der Abgaben bei der Wareneinfuhr auf einen von den zuständigen Behörden selbst begangenen Irrtum bei der ursprünglichen Anwendung der einschlägigen Bestimmungen zurückzuführen ..."
49. Diese Argumentation ist mutatis mutandis zweifellos auf das Ausgangsverfahren übertragbar.
50. Sodann bezieht sich die Kommission, ohne Anhaltspunkte dafür vorzutragen, dass der Exporteur, an den sich Ilumitrónica gewandt hatte, die türkischen Behörden irregeführt hatte, auf eine Entscheidung mit dem Bezugsvermerk REM 14/96, die sie auf Antrag der deutschen Behörden in einer Sache erlassen hatte, die die Erstattung von Einfuhrzöllen unter ähnlichen Umständen wie denen des vorliegenden Falles betraf. Die Kommission führte dort aus, dass die türkischen Behörden durch die Unrichtigkeit der Erklärung des Exporteurs irregeführt worden seien, so dass ihnen kein Irrtum vorzuwerfen sei, der auf ein aktives Handeln zurückgehe.
51. Das Gericht erster Instanz hatte jedoch diese Entscheidung in seinem Urteil Kaufring u. a./Kommission für nichtig erklärt und festgestellt, dass allein der Umstand, dass die Exporteure bescheinigt hätten, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Präferenzbehandlung erfuellt seien, kein Beweis dafür sei, dass die türkischen Zollbehörden, die die A.TR.1-Bescheinigungen ausgestellt hätten, auch tatsächlich irregeführt worden seien. Da das Gericht sich hierbei auf Randnummer 95 des Urteils Faroe Seafood u. a. gestützt hat, schließe ich mich dieser Ansicht an.
52. Schließlich wird der Ausgangsrechtsstreit durch einen sehr wichtigen zusätzlichen Umstand gekennzeichnet, der in der Rechtssache Faroe Seafood u. a. nicht vorlag. Wie die französische Regierung hervorgehoben hat, führten nämlich die türkischen Behörden erst 1994, d. h. nach den streitigen Einfuhren, eine Regelung ein, die die Erhebung einer Ausgleichsabgabe auf dem von der einschlägigen Entscheidung des Assoziationsrats verlangten Niveau vorsah. Den türkischen Zollbehörden konnte daher nicht unbekannt sein, dass auf die Teile, die in die hier in Rede stehenden Farbfernsehgeräte eingebaut worden waren, keine Abgabe erhoben worden war.
53. Ebenso wenig konnten sie der Ansicht sein, dass eventuelle Bauteile aus Drittländern bereits in der Türkei in den freien Verkehr überführt worden waren, da dies nicht ohne ihr Wissen hätte geschehen können.
54. Zwar wäre denkbar, dass der Exporteur im vorliegenden Fall die türkischen Behörden über die Herkunft der in die betreffenden Fernsehgeräte eingebauten Teile getäuscht hatte. Wie die französische Regierung ausgeführt hat, hatte die Türkei jedoch ein Ausfuhrförderungsprogramm geschaffen, das die abgabenfreie Einfuhr von Bauteilen aus Drittländern erlaubte, sofern diese Teile in Waren eingebaut wurden, die anschließend in die Gemeinschaft oder in Drittländer ausgeführt wurden, natürlich ohne dass eine Ausfuhrabgabe erhoben wurde.
55. Ganz allgemein wird somit deutlich, dass die türkischen Behörden nicht nur die Handelsströme kannten, die die Einfuhr von Bauteilen aus Drittländern für deren Einbau in Waren, die für die Ausfuhr in die Gemeinschaft bestimmt waren, einschlossen, sondern diese Geschäfte auch noch förderten. Somit ist wenig wahrscheinlich, dass ein Exporteur es für lohnend hätte halten können, die Behörden über die Herkunft der Bauteile seiner Fernsehgeräte zu täuschen, zumal nach der geltenden türkischen Regelung keine Abgaben erhoben wurden.
56. Nach alledem genügt für die Entscheidung, ob ein Irrtum im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 vorliegt, nicht schon, wie die Kommission meint, die Möglichkeit, dass die Unrichtigkeit der Erklärungen des Exporteurs die türkischen Behörden irregeführt hat. Aufgabe des nationalen Gerichts wird es sein, den gesamten Kontext, in dem die Beschlüsse des Assoziationsrates von den türkischen Behörden durchgeführt worden sind, so zu berücksichtigen, wie es das Gericht erster Instanz getan hat und dem Vorschlag der französischen Regierung entspricht.
57. Nebenbei bemerkt scheint das vorlegende Gericht die Einschätzung der französischen Regierung zu teilen, da es in der ersten und der zweiten Frage darauf hinweist, dass die Unregelmäßigkeiten bei den Bescheinigungen den türkischen Behörden bekannt gewesen seien.
58. Es ist noch ein Wort zu der Ansicht der niederländischen Regierung zu sagen, dass dieser Umstand einen Irrtum der zuständigen Behörden ausschließe.
59. Streng genommen kann zwar ein Handeln in voller Kenntnis der Sachlage nicht als Irrtum" angesehen werden, da der Handelnde sich nicht täuscht. Es wäre jedoch paradox, die Verordnung Nr. 1697/79 so auszulegen, dass ein bewusst begangener Irrtum" keinen Anspruch auf ein Absehen von der Nacherhebung begründen würde. Es ist nämlich der Zweck der Verordnung im Blick zu behalten, das berechtigte Vertrauen zu schützen. Ein Wirtschaftsteilnehmer darf sicherlich darauf vertrauen, dass die zuständigen Behörden nicht bewusst gegen die Rechtsvorschriften verstoßen.
60. Infolgedessen ist eine Unregelmäßigkeit, die den zuständigen Behörden (im weiteren Sinne) des Ausfuhrlandes nicht nur bekannt war, sondern sogar von ihnen gefördert wurde, als ein Irrtum im Sinne der Urteile Faroe Seafood u. a. (Randnr. 91) und Mecanarte (Randnr. 23) anzusehen, der auf ein Handeln der zuständigen Behörde zurückzuführen ist und einen Anspruch auf Absehen von einer Nacherhebung begründet.
61. Es muss jedoch noch eine weitere Bedingung erfuellt sein: Der Abgabenschuldner muss gutgläubig gehandelt" haben, d. h. der Irrtum der zuständigen Behörden darf für ihn nicht erkennbar gewesen sein". Bei der Beurteilung, ob dies zutrifft, muss das vorlegende Gericht die Art des Irrtums, die berufliche Erfahrung des Abgabenschuldners und die von ihm aufgewandte Sorgfalt sowie die Komplexität der betreffenden Regelung berücksichtigen.
62. Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Art des Irrtums u. a. nach der Länge des Zeitraums, während dessen die Behörden in ihrem Irrtum verharrten. Nach dem Hinweis der französischen Regierung wurden die in Rede stehenden Bescheinigungen 20 Jahre lang ausgestellt.
63. Zu beachten ist außerdem, dass die fragliche Regelung, die von der französischen Regierung und der Kommission eingehend beschrieben worden ist, objektiv als komplex angesehen werden kann.
64. Somit genügte es nicht, dass ein Wirtschaftsteilnehmer die Artikel 2 und 3 des Zusatzprotokolls über die Präferenzregelung kannte. Er musste auch den Inhalt der Entscheidungen Nr. 2/72 und Nr. 3/72 des Assoziationsrates über die Anwendung dieser Vorschriften und namentlich über den Satz der Ausgleichsabgabe kennen. Nach Aussage der französischen Regierung, der die Kommission nicht widersprochen hat, sind diese beiden Beschlüsse niemals im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden.
65. Die Wirtschaftsteilnehmer konnten daher auch nicht überprüfen, ob die türkischen Rechtsvorschriften diesen Beschlüssen entsprachen.
66. Zwar ließe sich anführen, dass einem sorgfältigen Wirtschaftsteilnehmer hätte auffallen können, dass die türkischen Rechtsvorschriften keine Bestimmung über die Erhebung einer Ausgleichsabgabe enthielten. Da die Entscheidungen Nrn. 2/72 und 3/72 jedoch nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht waren, konnte man von diesem Wirtschaftsteilnehmer nicht erwarten, dass er wusste, dass ein Satz für diese Abgabe festgesetzt worden war, und er konnte daher das Fehlen einer einschlägigen türkischen Bestimmung auch darauf zurückführen, dass dieser Satz noch nicht festgesetzt worden sei.
67. Außerdem kann man, wie die französische Regierung bemerkt hat, einem Wirtschaftsteilnehmer kaum vorwerfen, dass er den Verstoß der türkischen Behörden gegen ihre Verpflichtungen nicht gekannt hat, wenn die Kommission, deren Aufgabe es ist, die ordnungsgemäße Durchführung des Abkommens zu gewährleisten, und die über alle hierfür erforderlichen Mittel verfügt, selbst mehr als 20 Jahre brauchte, um festzustellen, dass die Türkei das Zusatzprotokoll nicht beachtete.
68. Somit lässt sich in Bezug auf diese Bedingung feststellen, dass der Abgabenschuldner, wenn nicht das Gegenteil bewiesen wird, gutgläubig gehandelt hat, d. h. den Irrtum der zuständigen Behörden nicht hat erkennen können, wenn ein Teil der einschlägigen Bestimmungen nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden ist und nicht in das Recht des assoziierten Landes umgesetzt worden ist.
69. Bezüglich der dritten Bedingung, dass alle geltenden Bestimmungen betreffend die Zollerklärung beachtet sein müssen, besteht nach den Akten im vorliegenden Fall kein Streit.
70. Eine letzte Bemerkung ist noch angezeigt. Die meisten Behörden, die Erklärungen eingereicht haben, machen geltend, dass im vorliegenden Fall jedenfalls besondere Umstände" im Sinne des Artikels 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1430/79 vorlägen, auch wenn die Bedingungen des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 nicht erfuellt sein sollten. Infolgedessen sei ein Erlass oder eine Erstattung der Zölle gerechtfertigt.
71. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil Hewlett Packard France zwar festgestellt, dass Artikel 13 der Verordnung Nr. 1430/79 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 das gleiche Ziel verfolgen, nämlich die Nachzahlung von Eingangs- oder Ausfuhrabgaben auf Fälle zu beschränken, in denen eine solche Zahlung gerechtfertigt und mit einem so wesentlichen Grundsatz wie dem des Vertrauensschutzes vereinbar ist. So gesehen entspricht die Erkennbarkeit des Irrtums im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 der offensichtlichen Fahrlässigkeit oder der betrügerischen Absicht im Sinne von Artikel 13 der Verordnung Nr. 1430/79, so dass die in dieser Bestimmung der Verordnung Nr. 1430/79 aufgestellten Voraussetzungen im Licht der Voraussetzungen des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 zu würdigen sind."
72. Dass diese beiden Vorschriften das gleiche Ziel verfolgen, schließt nicht aus, dass sie trotzdem von unterschiedlicher Tragweite sind.
73. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ist Artikel 13 der Verordnung Nr. 1430/79 eine auf Billigkeitserwägungen beruhende Generalklausel, die verhindern soll, dass bei Vorliegen besonderer Umstände ein Wirtschaftsteilnehmer einen Schaden zu tragen hat, den er hätte vermeiden können, wenn diese Umstände nicht vorgelegen hätten. Dagegen ist der Regelungsgegenstand des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 begrenzter, auch wenn nach meiner Ansicht auch dieser Vorschrift Billigkeitserwägungen zugrunde liegen. Durch die Bestimmung soll ein bestimmter Grundsatz, nämlich der des berechtigten Vertrauens, in genau umschriebenen Fällen, d. h. bei einem Irrtum der Verwaltung, sichergestellt werden.
74. Es ist daher nur folgerichtig, wenn der Gerichtshof im Urteil Hewlett Packard France entschieden hat, dass eine Situation, die nicht die Voraussetzung eines Irrtums der zuständigen Behörden" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 erfuelle, dennoch unter dem Begriff der besonderen Umstände" im Sinne des Artikels 13 der Verordnung Nr. 1430/79 fallen könne.
75. Somit ist die Frage zulässig, ob der Gerichtshof nicht die Anwendbarkeit des Artikels 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1430/79 prüfen müsste, wenn er im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für ein Absehen von der Nacherhebung nicht für erfuellt hält.
76. Dazu ist jedoch im Einklang mit der niederländischen Regierung und der Kommission festzustellen, dass im vorliegenden Fall offensichtlich kein Antrag auf Erlass oder Erstattung gestellt worden ist. Sowohl nach Artikel 239 Absatz 2 des Zollkodex als auch nach Artikel 905 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2454/93 kann ein Erlass oder eine Erstattung aber nur gewährt werden, wenn bei der Zollbehörde ein Antrag gestellt worden ist. Somit erübrigt es sich, die Frage zu behandeln, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen eines Erlasses oder einer Erstattung erfuellt sind.
77. Aus den genannten Gründen möchte ich vorschlagen, wie folgt auf die erste Frage zu antworten:
Ein Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 liegt vor, wenn die zuständigen Behörden des Ausfuhrlandes bewusst und planmäßig A.TR.1-Bescheinigungen für Waren ausgestellt haben, in die Bauteile eingebaut waren, die in diesem Land weder in den freien Verkehr überführt worden waren noch einer Ausgleichsabgabe unterlagen.
Wenn nicht das Gegenteil bewiesen ist, konnte dieser Irrtum vom Abgabenschuldner nicht erkannt werden, wenn ein Teil der einschlägigen Vorschriften nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden war und nicht in das Recht des Ausfuhrstaates umgesetzt worden war.
IV - Zur zweiten Vorlagefrage
78. Diese Frage, mit der das vorlegende Gericht wissen möchte, ob der türkische Staat für die Zahlung der Zollschuld einzustehen hat, lässt sich auf zweierlei Weise verstehen.
79. Einerseits kann sie darauf abzielen, wer für die Zollschuld einzustehen hat, wenn den türkischen Behörden eine Verfehlung zur Last gelegt werden kann. Andererseits kann sie auf das allgemeinere Problem abzielen, ob diese Behörden hierfür haften.
80. Diese beiden Aspekte des Problems werde ich im Folgenden nacheinander behandeln.
81. Zum Ersten ist vorweg festzustellen, dass eine Verfehlung der türkischen Behörden, wenn sie denn vorläge, die Bestimmung des Zollschuldners nicht berühren würde.
82. Nach dem im entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Artikel 2 der Verordnung Nr. 1031/88 ist nämlich, worauf im Übrigen die niederländische Regierung hingewiesen hat, der Anmelder Zollschuldner. In der Verordnung werden eine Reihe von Fällen aufgeführt, in denen eine andere Person zur Erfuellung der Zollschuld verpflichtet sein kann, z. B. wenn die Ware vorschriftswidrig in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht wird (Artikel 3) oder der zollamtlichen Überwachung entzogen wird (Artikel 4).
83. In allen Fällen ist Schuldner eine Person" im Sinne der Verordnung Nr. 1031/88, die in Artikel 1 der Verordnung wie folgt definiert wird: Natürliche oder juristische Person oder gegebenenfalls eine Personenvereinigung.
84. Ich schließe mich den Ausführungen der niederländischen Regierung an, wonach es offenkundig ist, dass dieser Begriff sich nicht auf die Organe eines Drittstaates beziehen kann. Die Gemeinschaft kann nämlich nach internationalem Recht nicht einseitig durch Verordnung die Haftung solcher Organe festlegen.
85. Wie ich bereits festgestellt habe, sind im vorliegenden Fall die türkischen Behörden als zuständige Behörden" im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 anzusehen, was zwangsläufig ausschließt, dass sie auch Zollschuldner sein könnten.
86. Daraus folgt, dass die vorgelegte Frage, unabhängig davon, wie sie zu beantworten ist, für die Bestimmung des Zollschuldners und damit für die Möglichkeit der portugiesischen Behörden, eine Nacherhebung durchzuführen, ohne Bedeutung ist.
87. Was den zweiten Aspekt betrifft, auf den sich möglicherweise die Frage des vorlegenden Gerichts bezieht, so ist die eventuelle Möglichkeit des Abgabenschuldners, denjenigen zur Verantwortung zu ziehen, der seiner Meinung nach für den Schaden einzustehen hat, ohne Bedeutung für das Problem, ob die Behörden eine Nacherhebung durchführen können.
88. In diesem Sinne ist die vorgelegte Frage für den Ausgangsrechtsstreit also unerheblich, da eine eventuelle Haftung der türkischen Behörden nicht die Möglichkeit berührt, beim Zollschuldner eine Nacherhebung durchzuführen. Somit erübrigt sich eine Antwort auf die zweite Frage.
89. Hilfsweise möchte ich noch bemerken, dass die Möglichkeit, die türkischen Behörden zur Verantwortung zu ziehen, sich nicht aus den zollrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft ergeben kann, sei es nun die Verordnung Nr. 1031/88 oder Artikel 201 Absatz 3 des Zollkodex, auf die, wie gesagt, das vorlegende Gericht verweist und die von der portugiesischen Regierung geprüft worden sind. Wie ich vorstehend ausgeführt habe, können diese Vorschriften nicht den Anspruch erheben, die Haftung der Organe eines Drittstaates zu regeln.
90. Eine ganz andere Frage ist, ob eine Entschädigung nach türkischem Recht erreicht werden kann, wofür der Gerichtshof aber eindeutig nicht zuständig ist.
91. Schließlich möchte ich noch auf die Möglichkeit der Vertragsparteien hinweisen, im Rahmen des Streitbeilegungsverfahrens nach Artikel 25 des Assoziierungsabkommens die Frage prüfen zu lassen, ob die Republik Türkei gegenüber den anderen Parteien des Abkommens eine Verantwortung übernommen hat. Die Frage würde jedoch keinen Einfluss auf die Bestimmung des Abgabenschuldners gemäß den zollrechtlichen Vorschriften der Gemeinschaft haben.
92. Nach alledem möchte ich vorschlagen, wie folgt auf die zweite Vorlagefrage zu antworten:
Das Verhalten der türkischen Behörden in einem Fall wie dem vorliegenden ist für die Bestimmung des Zollschuldners ohne Bedeutung.
V - Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage
93. Mit diesen Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Kommission verpflichtet ist, die Wirtschaftsteilnehmer der Gemeinschaft zu warnen, wenn ihre Dienststellen Verdachtsmomente in Bezug auf die Rechtmäßigkeit einer A.TR.1-Bescheinigung haben, und ob die Verletzung dieser Verpflichtung die Haftung des Anmelders ausschließen kann.
94. Die niederländische Regierung trägt unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz vor, dass die Kommission rechtzeitig wirksame Kontrollmaßnahmen ergreifen müsse, um den Problemen zu begegnen, die sie im Rahmen der Einfuhrregelung entdecke. Die Kommission müsse aufgrund einer allgemeinen Verpflichtung über die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts wachen und die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich warnen, wenn sie bei der Anwendung einer Einfuhrregelung allgemeine Probleme feststelle oder diesbezüglich einen Verdacht habe, sofern diese Probleme, wenn sie von den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern nicht rechtzeitig entdeckt würden, diese erheblichen finanziellen Risiken aussetzten.
95. Wenn die Kommission ihren Verpflichtungen nicht nachkommen sollte, würde dies unter die besonderen Umstände" im Sinne des Artikels 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1430/79 fallen und damit einen Erlass oder eine Erstattung der Zölle rechtfertigen. Die niederländische Regierung räumt jedoch, wie wir gesehen haben, ein, dass ein entsprechender Antrag im vorliegenden Fall nicht gestellt worden ist.
96. Nach Ansicht der portugiesischen Regierung und der Kommission besteht eine solche Verpflichtung der Kommission nicht, wobei Letztere insbesondere dem Urteil De Haan im Wege der Analogie entnehmen will, dass die Kommission selbst dann, wenn sie über einen eventuellen Betrug oder eine mögliche Unregelmäßigkeit hinsichtlich der A.TR.1-Bescheinigung unterrichtet worden sei, nicht verpflichtet sei, die Importeure zu warnen, die aufgrund dieses Betrugs oder dieser Unregelmäßigkeit für die Zollschuld möglicherweise einstehen müssten, auch wenn sie gutgläubig gehandelt hätten.
97. Hilfsweise räumt die Kommission ein, dass im Fall einer Verletzung einer solchen Verpflichtung Artikel 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1430/79 Anwendung finde, wobei im vorliegenden Fall aber kein entsprechender Antrag gestellt worden sei.
98. Die Fragen des vorlegenden Gerichts sind jedoch im Kontext der Nacherhebung zu sehen. Eine eventuelle Verpflichtung der Kommission wäre jedenfalls in diesem Rahmen nur von Bedeutung, wenn die Pflichtverletzung als Irrtum" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 qualifiziert werden könnte.
99. Somit möchte das vorlegende Gericht mit diesen beiden Fragen offensichtlich wissen, ob das Versäumnis der Kommission, die Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft zu unterrichten, einen Irrtum der zuständigen Behörden" darstellen kann.
100. Dazu hat die Kommission ausgeführt, dass nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache De Haan es nicht als Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden könne, wenn die Zollbehörden" es im Interesse der Ermittlungen bewusst unterließen, den Hauptverpflichteten über die Möglichkeit eines Betruges zu unterrichten, in den er möglicherweise nicht verwickelt sei.
101. Der genannte Fall unterschied sich jedoch von dem vorliegenden, weil das Schweigen der Zollbehörden durch die Erfordernisse einer laufenden Ermittlung gerechtfertigt war, während im vorliegenden Fall die Untätigkeit der Kommission offensichtlich nicht durch eine entsprechende Situation bedingt war.
102. Ist somit diese Untätigkeit als ein Irrtum" im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 anzusehen?
103. Zweck dieser Vorschrift ist bekanntlich der Schutz des berechtigten Vertrauens. Nach der soeben angeführten Rechtsprechung begründet ein Verhalten der Behörden nur dann ein berechtigtes Vertrauen, wenn ein Irrtum vorliegt, der auf ein Handeln der Behörde zurückzuführen ist. Ein berechtigtes Vertrauen lässt sich daher nicht aus der Untätigkeit der Behörden herleiten, selbst wenn diese im vorliegenden Fall auf den ersten Blick sehr zu kritisieren ist.
104. Im Übrigen hatte in zahlreichen Fällen, in denen der Gerichtshof einen Irrtum" oder selbst besondere Umstände" verneint hatte, die zuständige Behörde der vom Wirtschaftsteilnehmer beantragten Behandlung zugestimmt, anschließend aber ihren Standpunkt möglicherweise aufgrund der Ergebnisse einer späteren Kontrolle geändert.
105. Wenn somit diese anfängliche Zustimmung der zuständigen Behörde keinen Irrtum" darstellt, ist erst recht nicht einzusehen, inwiefern ein Schweigen als Irrtum zu qualifizieren wäre.
106. Zudem kann, wie die Rechtssache De Haan zeigt, das Schweigen der Behörden aus rechtmäßigen Gründen wie der Durchführung von Ermittlungen gerechtfertigt sein.
107. Somit können selbst gutgläubige Wirtschaftsteilnehmer nicht davon ausgehen, dass die Tatsache, dass die Kommission sie nicht gewarnt hat, die Zusicherung enthält, dass es bei den betreffenden Vorgängen keine Probleme gebe.
108. Dies führt also zu dem Schluss, dass die Tatsache, dass die Kommission die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer, auch wenn sie gutgläubig waren, nicht gewarnt hat, kein Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 ist.
109. Dagegen ergibt sich aus den Ausführungen zur ersten Frage, dass das vorlegende Gericht prüfen muss, ob der Irrtum der türkischen Behörden für den Wirtschaftsteilnehmer erkennbar war. In diesem Zusammenhang ist das Schweigen der Kommission ohne Zweifel von Bedeutung, weil die Wirtschaftsteilnehmer nach einer Warnung - die hier nicht erfolgt ist - nicht mehr hätten behaupten können, dass der Irrtum nicht erkennbar gewesen sei.
110. Der Vollständigkeit halber sind noch zwei Bemerkungen angebracht.
111. Erstens braucht nicht der Frage nachgegangen zu werden, ob die Untätigkeit der Kommission einen besonderen Umstand" darstellt, der die Erstattung oder den Erlass der Einfuhrzölle erlaubt, da wie gesagt ein entsprechender Antrag nicht gestellt worden ist.
112. Zweitens bedeutet die Tatsache, dass die Untätigkeit der Kommission keinen auf ein Handeln zurückgehenden Irrtum im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 darstellt, nicht, dass ihr Verhalten nicht zu beanstanden wäre, und lässt somit die Frage offen, ob sie für einen den Wirtschaftsteilnehmern dadurch eventuell entstandenen Schaden unter Umständen haftet.
113. Nach Artikel 211 EG wacht die Kommission über die Anwendung des Gemeinschaftsrechts einschließlich des Assoziierungsabkommens und der auf dessen Grundlage ergangenen Entscheidungen. Zu ihren Pflichten gehörte daher u. a., die zutreffende Anwendung der einschlägigen Bestimmungen durch die türkischen Behörden sicherzustellen, was sie offensichtlich versäumt hat, da fast 20 Jahre verstrichen sind, bevor sie Maßnahmen wegen der Probleme im Zusammenhang mit der Durchführung des Zusatzprotokolls ergriffen hat.
114. Ich möchte in diesem Zusammenhang auf Randnummer 268 des Urteils Kaufring u. a./Kommission hinweisen, in dem das Gericht festgestellt hatte, dass die Kommission ihre Sorgfaltspflicht [verletzte], indem sie die Importeure der Gemeinschaft (einschließlich der Klägerinnen) nicht auf die möglichen Risiken hinwies, die sie mit der Einfuhr aus der Türkei stammender Farbfernsehgeräte eingingen".
115. Das Gericht kam zu diesem Ergebnis jedoch im Rahmen der Prüfung, ob in dem ihm unterbreiteten Rechtsstreit ein besonderer Umstand" im Sinne des Artikels 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1430/79 gegeben war, bei dem es sich nach den Feststellungen des Gerichtshofes, wie wir gesehen haben, um einen Begriff handelt, der auch Fälle erfasst, die nicht das Tatbestandsmerkmal des Irrtums" im Sinne der Verordnung Nr. 1697/79 erfuellen.
116. Nach alledem möchte ich als Antwort auf die dritte und die vierte Vorlagefrage vorschlagen:
Wenn die Dienststellen der Kommission Verdachtsmomente in Bezug auf das Vorgehen der türkischen Behörden oder Kenntnis von diesem Vorgehen gehabt, die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer aber nicht gewarnt haben, stellt dies keinen Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 dar und ist daher ohne Bedeutung für die Voraussetzungen eines Absehens von der Nacherhebung. Dagegen könnte ein Wirtschaftsteilnehmer, der gewarnt worden wäre, sich nicht mehr darauf berufen, dass der Irrtum der zuständigen Behörden nicht erkennbar gewesen sei.
VI - Zur fünften Vorlagefrage
117. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die von der Kommission und auf deren Empfehlung hin" von den portugiesischen Zollbehörden getroffene Entscheidung, die Einfuhrabgaben nachzuerheben, ohne zuvor das Verfahren nach den Artikeln 22 und 25 des Assoziierungsabkommens einzuleiten, gültig ist.
118. Die französische und die niederländische Regierung sowie die Kommission machen geltend, dass es im vorliegenden Fall keine Entscheidung der Kommission" gebe. Das vorlegende Gericht habe im Übrigen nichts vorgetragen, was erkennen ließe, welche Entscheidung mit der Frage gemeint sei.
119. Nach Ansicht der portugiesischen Regierung ist die Handlung der Kommission im Rahmen der gegenseitigen Unterstützung gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 des Rates vom 19. Mai 1981 zu sehen.
120. Die fünfte Frage bezieht sich ihrem Wortlaut nach auf zwei Entscheidungen, zum einen auf die Entscheidung der Kommission" und zum anderen auf die der nationalen Behörden.
121. Bezüglich der ersten Entscheidung hat die Kommission zu Recht vorgetragen, dass es sich dabei schon an und für sich kaum um eine Entscheidung über ein Absehen von der Nacherhebung oder über einen Erlass oder eine Erstattung der Zölle handeln könne. Sie habe im Fall von Ilumitrónica keine derartige Entscheidung erlassen.
122. In der Tat enthält die Vorlagefrage keine Anhaltspunkte, um eine solche Entscheidung ausmachen zu können. Das vorlegende Gericht spricht lediglich von der Empfehlung" der Kommission sowie von der Mitteilung der Dienststellen der Kommission", ohne nähere Einzelheiten zu liefern.
123. Zwar verlangt der Begriff der Entscheidung eine inhaltliche und keine formale Prüfung. Eine Handlung, die als Empfehlung" bezeichnet wird, kann also durchaus nur formal eine Empfehlung, aufgrund ihres Inhalts in Wirklichkeit aber eine Entscheidung sein, die rechtliche Wirkungen haben kann. Die vom vorlegenden Gericht verwendeteten Begriffe schließen somit nicht zwangsläufig das Vorliegen einer Entscheidung aus.
124. Auch werden die Zollbehörden der Mitgliedstaaten, wenn sie von den Dienststellen der Kommission eine Mitteilung über eine Unregelmäßigkeit und die zu ihrer Beseitigung zu ergreifenden Maßnahmen erhalten, dem in der Regel wohl Folge leisten.
125. Das vorlegende Gericht hat jedoch keine Entscheidung der Kommission selbst (im Gegensatz zu der Mitteilung" ihrer Dienststellen) angeführt, die verbindlich wäre und deren Gültigkeit Auswirkungen auf den Ausgangsrechtsstreit hätte. Somit kann der Gerichtshof zum ersten Teil der Frage nicht Stellung nehmen.
126. Zum zweiten Teil der Frage hat die portugiesische Regierung ausgeführt, dass die nationalen Behörden nur entsprechend ihren Verpflichtungen gehandelt hätten, indem sie die Zollvorschriften der Gemeinschaft genauestens befolgt hätten.
127. Daraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass die nationalen Behörden, auch wenn sie gemäß der von ihnen angeführten Verordnung Nr. 1468/81 gehandelt hätten, damit alle ihre Verpflichtungen erfuellt hätten.
128. Sie müssen selbstverständlich auch die einschlägigen Vorschriften des Assoziierungsabkommens beachten. Somit ist entsprechend dem Ersuchen des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob die portugiesischen Behörden nach diesen Vorschriften verpflichtet waren, vor der Nacherhebung das Verfahren nach den Artikeln 22 und 25 des Abkommens durchzuführen.
129. Vorweg ist zu bemerken, dass es für die Frage keinen Unterschied macht, ob es sich um das Vorgehen der nationalen Behörden oder das der Kommission handelt.
130. Artikel 22 des Assoziierungsabkommens legt die Befugnisse des Assoziationsrates fest und Artikel 25 das Verfahren seiner Anrufung. Die Kommission hat zurecht darauf hingewiesen, dass es in dem Abkommen heißt: Jede Vertragspartei kann den Assoziationsrat mit jeder Streitigkeit in Bezug auf Anwendung oder Auslegung des Abkommens befassen ..."
131. Es handelt sich somit unbestreitbar um eine Möglichkeit. Man kann also aus dieser Vorschrift keine Verpflichtung zur Anrufung des Assoziationsrates ableiten, auch nicht in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die portugiesischen Behörden Zölle auf Waren nacherhoben haben, die unter den im Rahmen der Durchführung des Assoziierungsabkommens festgelegten Bedingungen eingeführt wurden.
132. Dies wird durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt. Nach dem Urteil Pascoal & Filhos können die Behörden des Einfuhrstaates auch dann, wenn ein Verfahren zur Beilegung der Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien besteht, jedenfalls weiterhin allein unter Zugrundelegung der Ergebnisse der Prüfung eine Nacherhebung vornehmen und müssen nicht das genannte Verfahren durchführen.
133. Allerdings wurde die betreffende Prüfung, wie die Kommission hervorgehoben hat, in dem dortigen Rechtsstreit durch die Behörden des Ausfuhrmitgliedstaates durchgeführt, während die nachträgliche Prüfung im vorliegenden Fall von den Dienststellen der Kommission gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften durchgeführt wurde.
134. Dennoch teile ich den Standpunkt der Kommission, dass es keinen Grund gibt, diese beiden Fälle im Hinblick auf die vorgetragenen Argumente gleich zu behandeln, zumal in der Rechtssache Pascoal & Filhos die nachträgliche Prüfung im Ausfuhrstaat in Zusammenarbeit mit der Kommission erfolgte. Es ist nämlich nicht einzusehen, warum die Möglichkeit der Behörden des Einfuhrstaates, eine Nacherhebung aufgrund einer Prüfung ohne Durchführung des Streitbeilegungsverfahrens vorzunehmen, davon abhängen sollte, inwieweit die Kommission bzw. die Behörde des Ausfuhrstaates bei der Durchführung dieser Prüfung genau beteiligt war.
135. Zudem betrifft Artikel 25 des Assoziierungsabkommens die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien. Im vorliegenden Fall hat es offensichtlich eine solche Streitigkeit nicht gegeben. Wie sich nämlich aus den Ausführungen der Kommission zu ihren Kontakten mit den türkischen Behörden, nachdem diese endlich hergestellt waren, und aus der Reaktion der Behörden auf das Ergebnis der Nachforschungen der Kommission ergibt, bestand keine Meinungsverschiedenheit bezüglich der Schlussfolgerungen der Kommission oder der Maßnahmen zur Nacherhebung der betreffenden Zölle.
136. Nach alledem möchte ich folgende Antwort auf die fünfte Vorlagefrage vorschlagen:
Die Artikel 22 und 25 des Assoziierungsabkommens schreiben weder den nationalen Zollbehörden, die auf Empfehlung der Kommission handeln, noch gegebenenfalls dieser vor, vor einer Nacherhebung der Einfuhrzölle das in diesen Artikeln vorgesehene Verfahren durchzuführen.
Ergebnis
137. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen möchte ich vorschlagen, wie folgt auf die Fragen des Tribunal Tributário de Primeira Instância Lissabon zu antworten:
Erste Frage
Ein Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 des Rates vom 24. Juli 1979 betreffend die Nacherhebung von noch nicht vom Abgabenschuldner angeforderten Eingangs- oder Ausfuhrabgaben für Waren, die zu einem Zollverfahren angemeldet worden sind, das die Verpflichtung zur Zahlung derartiger Abgaben beinhaltet, liegt vor, wenn die zuständigen Behörden des Ausfuhrlandes bewusst und planmäßig A.TR.1-Bescheinigungen für Waren ausgestellt haben, in die Bauteile eingebaut waren, die in diesem Land weder in den freien Verkehr überführt worden waren noch einer Ausgleichsabgabe unterlagen.
Wenn nicht das Gegenteil bewiesen ist, konnte dieser Irrtum vom Abgabenschuldner nicht erkannt werden, wenn ein Teil der einschlägigen Vorschriften nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden war und nicht in das Recht des Ausfuhrstaates umgesetzt worden war.
Zweite Frage
Das Verhalten der türkischen Behörden in einem Fall wie dem vorliegenden ist für die Bestimmung des Zollschuldners ohne Bedeutung.
Dritte und vierte Frage
Wenn die Dienststellen der Kommission Verdachtsmomente in Bezug auf das Vorgehen der türkischen Behörden oder Kenntnis von diesem Vorgehen gehabt, die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer aber nicht gewarnt haben, stellt dies keinen Irrtum der zuständigen Behörden" im Sinne des Artikels 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1697/79 dar und ist daher ohne Bedeutung für die Voraussetzungen eines Absehens von der Nacherhebung. Dagegen könnte ein Wirtschaftsteilnehmer, der gewarnt worden wäre, sich nicht mehr darauf berufen, dass der Irrtum der zuständigen Behörden nicht erkennbar gewesen sei.
Fünfte Frage
Die Artikel 22 und 25 des Assoziierungsabkommens schreiben weder den nationalen Zollbehörden, die auf Empfehlung der Kommission handeln, noch gegebenenfalls dieser vor, vor einer Nacherhebung der Einfuhrzölle das in diesen Artikeln vorgesehene Verfahren durchzuführen.
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