Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Nicht zum ersten Mal hat der Gerichtshof in Beantwortung von Vorlagefragen italienischer Gerichte darüber zu entscheiden, ob die Festsetzung bestimmter Verjährungs- oder Ausschlussfristen für die Erhebung von Klagen auf Erstattung rechtsgrundlos von der Verwaltung erhobener Abgabenbeträge mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
2. Auch wenn der konkrete Zweifel, den das Tribunale Trient im vorliegenden Fall hegt, von der Gemeinschaftsrechtsprechung nicht ausgeräumt worden ist, findet sich die Antwort implizit in einer umfangreichen Gruppe von Urteilen des Gerichtshofes, so dass sie durch den schnelleren und sparsameren Weg des Artikels 104 § 3 der Verfahrensordnung hätte erleichtert werden können.
3. Das italienische Gericht möchte wissen, ob der Festsetzung einer Übergangsfrist von 90 Tagen für die Erhebung von Klagen, die, nachdem für sie eine Verjährungsfrist von fünf Jahren gegolten hatte, aufgrund einer rückwirkend eingeführten Gesetzesänderung einer Ausschlussfrist von drei Jahren unterliegen, der Grundsatz der Effektivität entgegensteht.
II - Sachverhalt und Vorlagefrage
4. Die Grundig Italiana SpA (im Folgenden: Klägerin) erhob gegen das Ministero delle Finanze (Ministerium der Finanzen) Klage auf Feststellung, dass die Regelung zur Einführung der Verbrauchsteuer auf audiovisuelle und foto-optische Erzeugnisse mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, und auf Verurteilung der italienischen Verwaltung zur Erstattung der Beträge, die sie für diese Steuer vom 1. Januar 1983 bis zum 31. Dezember 1992 wegen der Einfuhr audiovisueller Erzeugnisse über das Zollamt Trient entrichtet hatte.
5. Die erwähnte Unvereinbarkeit ist festgestellt worden, nachdem der Gerichtshof in Beantwortung eines ersten Vorabentscheidungsersuchens des Tribunale Trient im selben Verfahren für Recht erkannt hatte, dass Artikel 95 EG-Vertrag so auszulegen ist, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, eine Verbrauchsteuer einzuführen und zu erheben, sofern die Besteuerungsgrundlage und die Modalitäten der Erhebung der Steuer für inländische Erzeugnisse und für aus anderen Mitgliedstaaten eingeführte Erzeugnisse verschieden sind".
6. Im Verfahren für die Prüfung des Erstattungsanspruchs und unter Berücksichtigung der vom Ministero delle Finanze erhobenen Einrede der Verjährung hat das Tribunale Trient dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:
Verstößt es gegen das Gemeinschaftsrecht und insbesondere den mehrfach bestätigten Effektivitätsgrundsatz ..., wenn in einer nationalen Regelung (Artikel 29 Absatz 1 letzter Teil des Gesetzes 428 vom 29. Dezember 1990) eine aufschiebende Frist von 90 Tagen vorgesehen ist, innerhalb deren der Inhaber eines Anspruchs auf Erstattung ohne Rechtsgrund gezahlter Beträge nach Gemeinschaftsrecht, der in Bezug auf vor dem Inkrafttreten der erwähnten Regelung getätigte Zahlungen entstanden ist, eine entsprechende Klage erheben muss, um die anstelle der vorher geltenden fünfjährigen Verjährungfrist rückwirkend eingeführte dreijährige Ausschlussfrist zu hemmen?
III - Das Verfahren vor dem Gerichtshof
7. Die Klägerin, die Italienische Republik und die Kommission haben im vorliegenden Verfahren innerhalb der Frist des Artikels 20 der EG-Satzung des Gerichtshofes schriftliche Erklärungen eingereicht.
8. Da keine der Parteien beantragt hat, mündlich gehört zu werden, hat der Gerichtshof gemäß Artikel 104 § 4 der Verfahrensordnung von einer mündlichen Verhandlung abgesehen.
IV - Das italienische Recht
9. Das italienische Gesetz 428 vom 29. Dezember 1990 (im Folgenden: Gesetz oder Gesetz 428) regelte die Erstattung bestimmter Abgaben, die von der Zollverwaltung rechtsgrundlos erhoben worden sind.
10. Artikel 29 des Gesetzes trägt die Überschrift Erstattung von Abgaben, die für mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar befunden worden sind". Artikel 29 Absatz 1 erstreckte die fünfjährige Verjährungsfrist des Artikels 91 des Testo Unico der zollrechtlichen Vorschriften auf sämtliche Klagen auf Erstattung von im Zusammenhang mit zollrechtlichen Vorgängen gezahlten Beträgen. Gleichzeitig verringerte dieser Artikel die Frist auf drei Jahre und schob die Anwendung der neuen Fristdauer um neunzig Tage auf.
11. Das Gesetz 428 trat am 27. Januar 1991 in Kraft, so dass die Inhaber von Ansprüchen auf Erstattung von Abgaben, die wegen ihres Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht rechtsgrundlos entrichtet worden waren, über eine Übergangsfrist für die Geltendmachung dieser Ansprüche, für die eine Ausschlussfrist von fünf Jahren galt, bis zum 27. April 1991 verfügten.
V - Untersuchung der Vorlagefrage
12. Die Italienische Republik vertritt die Ansicht, das Tribunale Trient stütze sein Vorabentscheidungsersuchen auf eine falsche Auslegung von Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428, so dass der Gerichtshof nicht in der Lage sei, ihm zu antworten. Auch die Kommission legt die erwähnte Bestimmung anders aus, als es das vorlegende Gericht vorschlägt.
13. Der Standpunkt beider Verfahrensbeteiligter ist zurückzuweisen, denn es steht dem Gerichtshof nicht zu, das nationale Recht auszulegen, erst recht nicht in anderer Weise, als dies im Vorlagebeschluss geschehen ist. Das Vorlageverfahren soll dem vorlegenden Gericht eine zweckdienliche Antwort für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits geben und zu diesem Zweck kann der Gerichtshof die Frage sogar umformulieren, allerdings ist er in keiner Weise berechtigt, die Auslegung des nationalen Rechts festzulegen, die in jedem Fall dem nationalen Gericht zusteht.
1. Der Äquivalenzgrundsatz
14. Die Kommission schlägt vor, die Frage umzuformulieren, und ersucht - dabei weiter gehend, als das vorlegende Gericht - nicht nur um eine Antwort in Bezug auf den Übergangszeitraum von 90 Tagen, sondern auch um Aufklärung darüber, ob unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzgrundsatzes die Kürzung der Frist für die Klageerhebung um zwei Jahre mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
15. Die Antwort auf die letztgenannte Frage hat der Gerichtshof bereits gegeben. Wiederholt hat er festgestellt, dass es in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung Sache der Mitgliedstaaten ist, die Verfahren für den Schutz der dem Bürger aus dem Recht der Europäischen Union erwachsenden Rechte zu regeln. Diese Gestaltungsfreiheit der nationalen Hoheitsträger mit Regelungsbefugnis stößt allerdings auf eine erste Grenze: Die Regelung des Rechtswegs für die Erhebung von Klagen, die auf dem Gemeinschaftsrecht beruhen, darf nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die entsprechender innerstaatlicher Klagen. Es handelt sich um den sogenannten Äquivalenzgrundsatz.
16. Im Einzelnen ist in Nummer 1 des Tenors des Urteils Aprile bei der Auslegung ebenfalls von Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428 festgestellt worden: Das Gemeinschaftsrecht steht der Anwendung einer nationalen Bestimmung nicht entgegen, nach der die allgemein für Klagen auf Erstattung rechtsgrundlos gezahlter Beträge vorgesehene zehnjährige Verjährungsfrist bei allen zollrechtlichen Erstattungsklagen durch eine besondere - zunächst fünfjährige und später dreijährige - Ausschlussfrist ersetzt wird, sofern diese mit der bereits für verschiedene Abgaben vorgesehenen Ausschlussfrist vergleichbare Frist gleichermaßen für alle Klagen auf Erstattung von Abgaben unabhängig davon gilt, ob sie auf das Gemeinschaftsrecht oder auf das innerstaatliche Recht gestützt werden."
17. Auf alle Fälle geht, wie ich bereits dargestellt habe, die Kommission von einer anderen Auslegung des anwendbaren Rechts aus als das italienische Gericht. Ihres Erachtens unterlagen zu der Zeit, auf die sich der Rechtsstreit bezieht, auf dem nationalen Recht beruhende Erstattungsklagen einer Verjährungsfrist von fünf Jahren gemäß Artikel 4 letzter Absatz des Gesetzes 53/1983, während die auf das Gemeinschaftsrecht gestützten Klagen weiterhin einer Ausschlussfrist von drei Jahren gemäß Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428 unterlagen.
18. Dies entspricht nicht der Auslegung des Tribunale Trient, für das im Ausgangsverfahren ebenfalls die fünfjährige Verjährung des Artikels 4 des Gesetzes 53 gilt. Vom Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes an gelte die Ausschlussfrist von fünf Jahren und, nach Ablauf des Übergangszeitraums von 90 Tagen, die von drei Jahren. Diese Auslegung erstrecke sich auch auf noch nicht erhobene Klagen im Zusammenhang mit vor dem Inkrafttreten des Gesetzes rechtsgrundlos gezahlten Beträgen, bei denen der Erstattungsanspruch zum erwähnten Zeitpunkt bereits entstanden gewesen sei. Niemals hat es jedoch eine Erwägung des Inhalts angestellt, dass die auf nationales Recht gestützten Erstattungsklagen unter dem Gesichtspunkt der Frist für ihre Erhebung günstiger behandelt worden sein könnten.
19. In meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Aprile hatte ich eine ähnliche Frage zu beantworten und ich führte dort aus, dass die angeführte Bestimmung nach den Anhaltspunkten in den Akten des Ausgangsverfahrens unterschiedslos für alle Arten von Erstattungsklagen im Zollbereich gilt, gleichgültig, ob diese auf nationalem Recht oder auf Gemeinschaftsrecht beruhen". Der Gerichtshof ist in seinem Urteil vom gleichen Gedanken ausgegangen.
20. Jetzt jetzt bin ich in der Lage, festzustellen, dass Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428, wie sich aus dem Vorlagebeschluss ableiten lässt, auf alle indirekten Steuern für Waren Anwendung findet und auf das Gemeinschaftsrecht gestützte Klagen denjenigen gleichstellt, die auf das nationale Recht gestützt werden. Dies hat die Corte di Cassazione in dem Urteil, das ich auszugsweise in Fußnote 19 wiedergegeben habe, und der Gerichtshof in Randnummer 22 des Urteils Aprile ausgeführt.
21. Der Ansatz der Kommission ist daher nicht richtig, und deshalb ist die Frage, die sie vom Äquivalenzgrundsatz her stellt, unerheblich. Infolgedessen braucht der Gerichtshof darüber nicht zu entscheiden.
2. Der Effektivitätsgrundsatz
22. Ich komme nun zu dem Rahmen zurück, den die Erörterung in diesem Vorlageverfahren niemals hätte verlassen sollen und in dem das Tribunale Trient sie angesiedelt hat.
23. Dieses Gericht geht von einem konkreten Verständnis der zeitlichen Wirksamkeit von Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428 aus. Seiner Ansicht nach gelten die durch diese Bestimmung eingeführten Ausschlussfristen von fünf und von drei Jahren für Ansprüche, die aufgrund vor dem 27. Januar 1991, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes, rechtsgrundlos gezahlter Beträge entstanden, jedoch noch nicht gerichtlich geltend gemacht worden sind. Für diese Ansprüche habe die Frist in den ersten 90 Tagen nach dem Inkrafttreten weiter fünf Jahre und dann nach Ablauf des genannten Zeitraums drei Jahre betragen.
24. Zweifelhaft erscheint dem vorlegenden Gericht, ob die Übergangszeit von 90 Tagen mit der zweiten Beschränkung im Einklang steht, der die Freiheit der Mitgliedstaaten zur Regelung der Verfahren zum Schutz der Rechte, die die Gemeinschaftsrechtsordnung den Bürgern verleiht, unterliegt. Diese Grenze besteht darin, dass die Regelung, die sie aufstellen, die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung den Bürgern verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren darf. Diese Regel ist als Grundsatz der Effektivität des Gemeinschaftsrechts bekannt.
25. Zu diesem Punkt muss ich abermals auf die Schlussanträge verweisen, die ich in der Rechtssache Aprile vorgetragen habe. Ich habe dort ausgeführt, dass Änderungen der Regelung für die Geltendmachung der Ansprüche zulässig sind, solange sie gesetzgeberische verallgemeinernde Maßnahmen sind, die den betroffenen Personen eine hinreichend lange Frist zur Verfügung stellen, die den Grundsatz der Wirksamkeit des gerichtlichen Rechtschutzes wahrt. Solange die Rechtsänderung die Möglichkeiten, die Erstattung der rechtsgrundlos entrichteten Abgaben zu verlangen, auf einem ausreichenden Niveau hält, bin ich nicht der Meinung, dass sie mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist.
26. Mit anderen Worten sind jene Änderungen mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, die die Ausübung der von diesem verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren. Diese Antwort, die die einzige ist, die der Gerichtshof dem italienischen Gericht an die Hand geben kann, liegt in der Rechtsprechung vor. Sie findet sich in den Urteilen FMC u. a., Edis, Spac, Ansaldo Energía u. a., Aprile, und Dilexport.
27. Der Gerichtshof kann keine andere Antwort geben, da die Beurteilung, in welchem Umfang die Rechtsänderungen die Geltendmachung der Ansprüche beeinflussen, von offenkundigen Fällen abgesehen, anhand des nationalen Rechts erfolgen muss. Ob eine Übergangszeit von 90 Tagen, wie im vorliegenden Fall, dem Effektivitätsgrundsatz genügt, kann nicht geklärt werden, ohne dass sämtliche Voraussetzungen tatsächlicher und rechtlicher, formaler und materieller Art, berücksichtigt werden, denen das nationale Recht die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen unterwirft. Nur durch diese umfassende Sicht, die nur die italienischen Gerichte haben können, kann eine endgültige Antwort gegeben werden.
28. Fest steht, dass ich bei einer Gelegenheit eine Ausschlussfrist von drei Jahren als ausreichend erachtet habe. Der Gerichtshof hat, wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, diese Frist und sogar eine andere Frist von einem Jahr für mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar erklärt, doch hat er in allen diesen Fällen die Beurteilung konkreter Fristen anhand des Äquivalenzgrundsatzes, niemals anhand des Effektivitätsgrundsatzes vorgenommen.
29. Tatsächlich hat der Gerichtshof, wie es unumgänglich war, aus den von mir angeführten Gründen entschieden, dass es Sache des nationalen Gerichts ist, zu klären, ob das anwendbare Verfahren (was auch in Bezug auf die Frist für die Klageerhebung gilt) die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert.
30. Bei anderen Gelegenheiten habe ich die Zweifel angesprochen, die ich in Bezug auf die Anwendung von Regelungen wie Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes 428 für die Vergangenheit habe. Diese Zweifel werden zur Gewissheit, wenn es sich um eine automatische rückwirkende Kürzung einer Verjährungs- oder Ausschlussfrist handelt, da sie überraschend ist und gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verstößt. Meines Erachtens würde sie gegen den Grundsatz der Effektivität des Gemeinschaftsrechts verstoßen. So verhält es sich jedoch im vorliegenden Fall nicht, denn die italienische Regelung sieht eine Übergangszeit von 90 Tagen vor, deren Angemessenheit nach dem Kriterium der Effektivität vom nationalen Gericht zu beurteilen ist, das dabei sämtliche Umstände tatsächlicher und rechtlicher Art, die in der nationalen Rechtsordnung bestehen, zu beachten hat.
31. Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Tribunale Trient mit der Feststellung zu antworten, dass das Gemeinschaftsrecht der Anwendung einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die eine Übergangszeit für das Inkrafttreten einer neuen, kürzeren als der bisher bestehenden Ausschlussfrist für die Klageerhebung durch Inhaber von Ansprüchen auf Erstattung rechtsgrundlos gezahlter Beträge aufgrund des Gemeinschaftsrechts, die als Folge von Zahlungen entstanden sind, die vor dem Inkrafttreten der nationalen Regelung getätigt wurden, vorsieht, soweit der Übergang wegen seiner Dauer und der übrigen tatsächlichen und rechtlichen, formalen und materiellen Umstände im nationalen Recht die Klageerhebung nicht praktisch unmöglich oder übermäßig schwierig macht.
VI - Entscheidung
32. Nach allem schlage ich vor, auf die Frage des Tribunale Trient wie folgt zu antworten:
Das Gemeinschaftsrecht steht der Anwendung einer nationalen Regelung nicht entgegen, die eine Übergangszeit für das Inkrafttreten einer neuen, kürzeren als der bisher bestehenden Ausschlussfrist für die Klageerhebung durch Inhaber von Ansprüchen auf Erstattung rechtsgrundlos gezahlter Beträge aufgrund des Gemeinschaftsrechts, die als Folge von Zahlungen entstanden sind, die vor dem Inkrafttreten der nationalen Regelung getätigt wurden, vorsieht, soweit der Übergang wegen seiner Dauer und der übrigen tatsächlichen und rechtlichen, formalen und materiellen Umstände im nationalen Recht die Klageerhebung nicht praktisch unmöglich oder übermäßig schwierig macht.
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