Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Dit is niet de eerste keer dat het Hof van Justitie in antwoord op prejudiciële vragen van Italiaanse rechterlijke instanties uitspraak moet doen over de verenigbaarheid van de vaststelling van verjarings- of vervaltermijnen voor de terugvordering van onverschuldigd aan de administratie betaalde heffingen met het gemeenschapsrecht.
2. Hoewel de concrete twijfel van Tribunale di Trento in deze zaak nog niet in 's Hofs rechtspraak aan de orde is gekomen, is het antwoord impliciet te vinden in een groot aantal arresten van het Hof, zodat de zaak gemakkelijk op de snellere en meer economische wijze van artikel 104, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering had kunnen worden afgedaan.
3. De Italiaanse rechter wenst te vernemen of het doeltreffendheidsbeginsel zich verzet tegen het vaststellen van een overgangsperiode van negentig dagen voor het instellen van vorderingen die, nadat daarvoor een verjaringstermijn van vijf jaar heeft gegolden, op grond van een met terugwerkende kracht ingevoerde wetswijziging voortaan zijn onderworpen aan een vervaltermijn van drie jaar.
II - De feiten van het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
4. De vennootschap Grundig Italiana SpA (hierna: Grundig") heeft beroep tegen het Ministero delle Finanze ingesteld en verzocht om de regeling inzake de verbruiksbelasting op audiovisuele en foto-optische producten onverenigbaar met het gemeenschapsrecht te verklaren en de Italiaanse administratie te veroordelen tot terugbetaling van de belastingbedragen die zij tussen 1 januari 1983 en 31 december 1992 had betaald bij de invoer van audiovisuele producten via het douanekantoor te Trento.
5. Deze onverenigbaarheid is vastgesteld nadat het Hof in antwoord op een eerste prejudiciële vraag van het Tribunale di Trento in dezelfde procedure voor recht heeft verklaard dat artikel 95 EG-Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat het zich verzet tegen de invoering en heffing van een verbruiksbelasting door een lidstaat, voorzover de grondslag en de heffingsmodaliteiten van de belasting voor nationale en voor uit andere lidstaten ingevoerde producten verschillend zijn geregeld".
6. In de procedure voor het onderzoek van de vordering tot terugbetaling heeft het Tribunale di Trento, rekening houdend met de door het Ministero delle Finanze tegengeworpen verjaring, het Hof de volgende vraag voorgelegd: Is met het gemeenschapsrecht, en meer in het bijzonder met het doeltreffendheidsbeginsel [...] verenigbaar, een nationale bepaling (artikel 29, lid 1, laatste volzin, van wet 428/1990 van 29 december 1990) die voorziet in een opschortende termijn van negentig dagen binnen welke de houder van een recht op terugvordering van het naar gemeenschapsrecht onverschuldigd betaalde, welk recht verband houdt met betalingen vóór de inwerkingtreding van bedoeld voorschrift, terzake een rechtsvordering moet instellen, ter voorkoming van het verstrijken van de driejarige vervaltermijn die met terugwerkende kracht in de plaats is gekomen van de voordien geldende vijfjarige verjaringstermijn?"
III - Het procesverloop
7. Grundig, de Italiaanse Republiek en de Commissie hebben in deze procedure binnen de in artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG gestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend.
8. Aangezien geen der partijen heeft verzocht om te worden gehoord, heeft het Hof overeenkomstig artikel 104, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering besloten om af te zien van mondelinge behandeling.
IV - Het Italiaanse recht
9. De Italiaanse wet nr. 428 van 29 december 1990 (hierna: wet" of wet nr. 428") regelde de terugbetaling van bepaalde door de douaneadministratie onverschuldigd geïnde heffingen.
10. Artikel 29 van de wet had als opschrift Terugbetaling van met het gemeenschapsrecht onverenigbare heffingen". In lid 1 werd de vervaltermijn van vijf jaar als bedoeld in artikel 91 van de gecoördineerde tekst van de wettelijke bepalingen op douanegebied uitgebreid tot alle vorderingen tot terugbetaling van hetgeen terzake van douaneverrichtingen is betaald. Tegelijkertijd werd in dit artikel de termijn teruggebracht tot drie jaar en werd de toepassing van de nieuwe termijn negentig dagen opgeschort.
11. Wet nr. 428 trad op 27 januari 1991 in werking zodat de houders van vorderingen tot terugbetaling van wegens inbreuk op het gemeenschapsrecht onverschuldigde heffingen beschikten over een overgangsperiode tot 27 april van hetzelfde jaar voor het instellen van deze vorderingen waarvoor een vervaltermijn van vijf jaar had gegolden.
V - Bespreking van de prejudiciële vraag
12. De Italiaanse Republiek is van mening dat het Tribunale di Trento zijn prejudiciële verzoek baseert op een verkeerde uitlegging van artikel 29, lid 1, van wet nr. 428, zodat het Hof van Justitie zijns inziens de vraag niet kan te beantwoorden. Ook de Commissie gaat uit van een andere uitlegging van de genoemde bepaling dan de verwijzende rechter voorstelt.
13. Het standpunt van beide partijen moet worden afgewezen omdat het Hof niet bevoegd is het nationale recht uit te leggen, en zeker niet anders dan in de verwijzingsbeschikking is geschied. De prejudiciële procedure dient de verwijzende rechter een nuttig antwoord voor de beslechting van het bij hem aanhangig geding te geven en daartoe kan het Hof van Justitie zelfs de vraag opnieuw formuleren, maar het mag op geen enkele wijze de uitlegging van het nationale recht vaststellen, waartoe in elk geval de nationale rechter bevoegd is.
1. Gelijkwaardigheidsbeginsel
14. De Commissie stelt voor om de vraag opnieuw te formuleren en verzoekt het Hof, daarmee verder gaand dan de verwijzende rechter, niet alleen om een antwoord met betrekking tot de overgangsperiode van negentig dagen, maar ook om te verduidelijken of de verkorting met twee jaar van de termijn voor het instellen van de vordering, bezien uit het oogpunt van het gelijkwaardigheidsbeginsel, verenigbaar is met de communautaire rechtsorde.
15. Het Hof heeft deze tweede vraag reeds beantwoord. Meermaals heeft het verklaard dat bij het ontbreken van een gemeenschapsregeling de lidstaten zelf bevoegd zijn tot regeling van de procedures ter bescherming van de rechten die de rechtsorde van de Europese Unie aan de justitiabelen verleent. Deze beleidsvrijheid van de nationale autoriteiten met regelingsbevoegdheid kent echter een primaire beperking: de regeling voor het instellen van vorderingen op basis van het gemeenschapsrecht mag niet minder gunstig zijn dan die welke voor soortgelijke nationale beroepen geldt. Dit wordt het gelijkwaardigheidsbeginsel genoemd.
16. Meer in het bijzonder is in punt 1 van het dictum van het arrest Aprile, in verband met hetzelfde artikel 29, lid 1, van wet nr. 428, voor recht verklaard: Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toepassing van een nationale bepaling waarbij voor alle terugbetalingsvorderingen op douanegebied de gewone verjaringstermijn van tien jaar voor de vordering tot terugbetaling van het onverschuldigd betaalde, wordt vervangen door een speciale vervaltermijn van eerst vijf en vervolgens drie jaar, wanneer die vervaltermijn, die vergelijkbaar is met die welke reeds voor verschillende belastingen is ingevoerd, gelijkelijk van toepassing is op vorderingen tot terugbetaling welke op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd en op vorderingen welke op het nationale recht zijn gebaseerd."
17. Zoals reeds gezegd, wordt het toepasselijke nationale recht door de Commissie in elk geval anders uitgelegd dan door de Italiaanse rechter. Haars inziens gold op het tijdstip waarop het geschil ontstond, voor op het nationale recht berustende terugbetalingsvorderingen krachtens artikel 4, laatste lid, van wet nr. 53/1983 een verjaringstermijn van vijf jaar, terwijl voor op het gemeenschapsrecht steunende vorderingen op grond van artikel 29, lid 1, van wet nr. 428 voortaan een vervaltermijn van drie jaar gold.
18. Dit is niet de uitlegging van het Tribunale di Trento, dat van oordeel was dat in het hoofdgeding de in het genoemde artikel 4 van wet nr. 53 vastgestelde verjaringstermijn van vijf jaar ook een rol speelt. Volgens de verwijzende rechter is vanaf de inwerkingtreding van deze wet de vervaltermijn van vijf jaar van toepassing, en na afloop van de overgangsperiode van negentig dagen die van drie jaar. Dit zou dan ook gelden voor nog niet ingestelde vorderingen met betrekking tot vóór de inwerkingtreding van de wet onverschuldigd betaalde bedragen waarvoor het recht op terugbetaling reeds op dat tijdstip was ontstaan. De verwijzende rechter heeft zich echter op geen enkel moment afgevraagd of de regeling voor op nationaal recht berustende terugbetalingsvorderingen vanuit het gezichtspunt van de beroepstermijn gunstiger was.
19. In mijn conclusie in de zaak Aprile moest ik een soortgelijke vraag beantwoorden en daar heb ik opgemerkt dat voornoemde bepaling [...], volgens de gegevens in het dossier in het hoofdgeding, zonder onderscheid van toepassing [is] op alle terugbetalingsvorderingen op douanegebied, ongeacht of zij op het nationale recht dan wel op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd". In het arrest is het Hof van dezelfde gedachtegang uitgegaan.
20. Ook nu kan ik stellen dat, zoals valt af te leiden uit de verwijzingsbeschikking, artikel 29, lid 1, van wet nr. 428 van toepassing is op de indirecte belastingen op goederen, en de op het gemeenschapsrecht steunende vorderingen op een lijn stelt met die welke op het nationale recht berusten. Dit is bevestigd door de Corte di Cassatione in het arrest dat ik gedeeltelijk in voetnoot 19 heb geciteerd, en door het Hof van Justitie in punt 22 van het arrest Aprile.
21. Het voorstel van de Commissie is dus onjuist en de door haar opgeworpen vraag betreffende het gelijkwaardigheidsbeginsel doet dus niet ter zake. Het Hof behoeft daarover derhalve geen uitspraak te doen.
Het doeltreffendheidsbeginsel
22. Ik kom nu terug bij het punt waarbij de discussie in deze prejudiciële procedure had moeten blijven en waarop het Tribunale di Trento zich heeft geconcentreerd.
23. De verwijzende rechter heeft een concrete opvatting over de doeltreffendheid in de tijd van de bepaling in artikel 29, lid 1, van wet nr. 428. Zijns inziens zijn de bij deze bepaling vastgestelde vervaltermijnen van vijf en drie jaar van toepassing op de vorderingen die op grond van vóór 27 januari 1991, de datum van inwerkingtreding van de wet, onverschuldigd betaalde bedragen zijn ontstaan, maar die nog niet zijn ingesteld. Voor deze vorderingen bedroeg de termijn in de eerste negentig dagen na de inwerkingtreding nog vijf jaar, maar na afloop van de genoemde periode drie jaar.
24. De twijfel van deze rechter heeft betrekking op de vraag of de overgangsperiode van negentig dagen in overeenstemming is met de tweede beperking die geldt voor de vrijheid van de lidstaten om de procedures ter bescherming van de door het gemeenschapsrecht aan de justitiabelen verleende rechten te regelen. Deze beperking bestaat hierin dat de door hen getroffen regeling de uitoefening van dergelijke rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. Deze regel is bekend als het beginsel van de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht.
25. In dit verband moet ik opnieuw verwijzen naar mijn conclusie in de zaak Aprile. Daarin heb ik betoogd dat wijzigingen van de regeling voor het instellen van vorderingen zijn toegestaan, voorzover het gaat om wettelijke maatregelen van algemene strekking die de belanghebbenden een voldoende lange termijn gunnen en het beginsel van de doeltreffendheid van de rechterlijke bescherming in acht nemen. Indien de mogelijkheden om terugbetaling van het onverschuldigd betaalde te vorderen voldoende adequaat blijven, kan deze wijziging mijns inziens niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht worden geacht.
26. Met andere woorden, wijzigingen die de uitoefening van de verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken, zijn in overeenstemming met het gemeenschapsrecht. Dit antwoord, het enige dat het Hof de Italiaanse rechter kan geven, is reeds in de rechtspraak terug te vinden, en wel in de arresten FMC e.a., Edis, Spac, Ansaldo Energía e.a., Aprile, en Dilexport.
27. Het Hof kan ook geen ander antwoord geven, aangezien de beoordeling in welke mate de wetswijzigingen het instellen van de vorderingen beïnvloeden, afgezien van duidelijke gevallen, aan de hand van het nationale recht moet geschieden. Of een overgangsperiode van negentig dagen, zoals in casu, aan het doeltreffendheidsbeginsel voldoet, kan niet worden vastgesteld zonder rekening te houden met alle feitelijke en juridische, formele en materiële voorwaarden die het nationale recht aan het instellen van terugbetalingsvorderingen verbindt. Slechts met die ruime blik waarover enkel de Italiaanse rechter beschikt, kan een definitief antwoord worden gegeven.
28. Vaststaat dat ik bij een andere gelegenheid een vervaltermijn van drie jaar voldoende heb geacht. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, heeft het Hof deze termijn, en zelfs een andere termijn van één jaar in overeenstemming met het gemeenschapsrecht verklaard, maar het heeft in al deze gevallen de concrete termijnen beoordeeld aan de hand van het gelijkwaardigheidsbeginsel en nooit aan de hand van het doeltreffendheidsbeginsel.
29. Inderdaad heeft het Hof, en om de door mij genoemde redenen kon dat ook niet anders, verklaard dat het aan de nationale rechter is om te bepalen of de toepasselijke procedure (wat ook met betrekking tot de termijn voor het instellen van de vordering geldt) de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
30. Bij andere gelegenheden heb ik mijn twijfels geuit over de toepassing met terugwerkende kracht van regels zoals artikel 29, lid 1, van wet nr. 428. Deze twijfels worden zekerheid wanneer het gaat om een automatische terugwerkende verkorting van een verjarings- of vervaltermijn, omdat deze als een verrassing komt en in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Mijns inziens zou dat in strijd zijn met het beginsel van de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Zoiets doet zich in deze zaak echter niet voor, omdat de Italiaanse regeling een overgangsperiode van negentig dagen bevat, waarvan de redelijkheid door de nationale rechter volgens het doeltreffendheidscriterium moet worden beoordeeld met inachtneming van alle feitelijke en juridische elementen in de nationale rechtsorde.
31. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het Tribunale di Trento te antwoorden dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen de toepassing van een nationale bepaling die voorziet in een overgangsperiode voor de inwerkingtreding van een nieuwe vervaltermijn die korter is dan de tot dusver bestaande vervaltermijn voor het instellen van de desbetreffende vorderingen door de rechthebbenden op terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen die op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd en zijn ontstaan als gevolg van vóór de inwerkingtreding van deze nationale bepaling verrichte betalingen, voorzover de overgangsperiode wegens de duur ervan en de overige feitelijke en juridische, formele en materiële voorwaarden in de nationale rechtsorde, het instellen van de bedoelde vorderingen in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
VI - Conclusie
32. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vraag van het Tribunale di Trento te beantwoorden als volgt:
Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toepassing van een nationale bepaling die voorziet in een overgangsperiode voor de inwerkingtreding van een nieuwe vervaltermijn die korter is dan de tot dusver bestaande vervaltermijn voor het instellen van de desbetreffende vorderingen door de rechthebbenden op terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen die op het gemeenschapsrecht zijn gebaseerd en zijn ontstaan als gevolg van vóór de inwerkingtreding van deze nationale bepaling verrichte betalingen, voorzover de overgangsperiode wegens de duur ervan en wegens de overige feitelijke en juridische, formele en materiële voorwaarden in de nationale rechtsorde het instellen van de bedoelde vorderingen in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt."
Full & Egal Universal Law Academy