Schlußanträge des Generalanwalts
1. Der Hof van beroep Antwerpen (Belgien) hat mit Beschluss vom 27. Juni 2000 dem Gerichtshof zwei Fragen nach der Auslegung von Artikel 1 des Übereinkommens von Brüssel vom 27. September 1968 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (im Folgenden: Brüsseler Übereinkommen oder Übereinkommen) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das vorlegende Gericht möchte im Kern wissen, ob es sich bei der gegen eine Privatperson, die Schuldner einer Unterhaltspflicht ist, erhobenen Rückgriffsklage einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung, die dem nicht befriedigten Unterhaltsberechtigten finanzielle Unterstützung gewährt hat, um ein Verfahren in einer Zivilsache handelt, das somit in den Anwendungsbereich des Übereinkommens fällt; ist diese Frage zu bejahen, möchte es weiter wissen, ob es sich bei einer solchen Rückgriffsklage um ein Verfahren auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit handelt, wie es als solches vom Anwendungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen ist.
Rechtlicher Rahmen
Das Brüsseler Übereinkommen
2. In Artikel 1 des Brüsseler Übereinkommens wird dessen Anwendungsbereich festgelegt. Absatz 1 bestimmt:
Dieses Übereinkommen ist in Zivil- und Handelssachen anzuwenden, ohne dass es auf die Art der Gerichtsbarkeit ankommt."
Artikel 1 Absatz 2 ergänzt allerdings:
Es ist nicht anzuwenden auf:
...
3. die soziale Sicherheit;
..."
3. Bekanntlich wird für die Bestimmung der gerichtlichen Zuständigkeit der Richter der Vertragsstaaten in dem Übereinkommen der Wohnsitzstaat des Beklagten als allgemeiner Gerichtsstand eingeführt (Artikel 2), darüber hinaus werden jedoch einige besondere Zuständigkeiten vorgesehen. Darunter ist die hier interessierende Zuständigkeit zu nennen, wenn es sich um eine Unterhaltssache handelt", wonach der Beklagte vor dem Gericht des Ortes, an dem der Unterhaltsberechtigte seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, verklagt werden kann.
4. Gemäß Artikel 26 des Übereinkommens werden die in einem Vertragsstaat ergangenen Entscheidungen in den anderen Vertragsstaaten ohne weiteres anerkannt, ohne dass es hierfür eines besonderen Verfahrens bedarf". In Artikel 27 werden allerdings die Fälle abschließend aufgeführt, in denen eine Entscheidung nicht anerkannt wird. Dies gilt u. a.
1. wenn die Anerkennung der öffentlichen Ordnung des Staates, in dem sie geltend gemacht wird, widersprechen würde;
...
3. wenn die Entscheidung mit einer Entscheidung unvereinbar ist, die zwischen denselben Parteien in dem Staat, in dem die Anerkennung geltend gemacht wird, ergangen ist;
..."
5. Ferner gilt nach Artikel 55 des Brüsseler Übereinkommens Folgendes:
Dieses Übereinkommen ersetzt unbeschadet der Vorschriften des Artikels 54 Absatz 2 und des Artikels 56 die nachstehenden zwischen zwei oder mehreren Vertragsstaaten geschlossenen Abkommen:
...
- das am 28. März 1925 in Brüssel unterzeichnete belgisch-niederländische Abkommen über die Zuständigkeit der Gerichte, den Konkurs sowie die Anerkennung und die Vollstreckung von gerichtlichen Entscheidungen, Schiedssprüchen und öffentlichen Urkunden" (im Folgenden: Abkommen von 1925).
6. In Artikel 56 des Brüsseler Übereinkommens wird schließlich festgelegt, dass die in Artikel 55 genannten Abkommen, zu denen u. a. das Abkommen von 1925 gehört, auf den vom Brüsseler Übereinkommen nicht erfassten Rechtsgebieten weiterhin anzuwenden sind.
Die niederländischen Rechtsvorschriften
7. Mit der Algemene Bijstandswet (Allgemeines Sozialhilfegesetz) (ABW) wurde eine soziale Regelung zugunsten der Personen mit Wohnsitz in den Niederlanden eingeführt, die bedürftig sind.
8. Diese Regelung beruht hauptsächlich auf der Gewährung einer allgemeinen Beihilfe (algemene bijstand) oder einer Sonderbeihilfe (bijzondere bijstand) durch die Wohnortgemeinde des Bedürftigen. Die im Rahmen der vorliegenden Rechtssache allein in Betracht kommende allgemeine Beihilfe besteht in einer monatlich gewährten Leistung, die an das gesetzliche Mindesteinkommen gekoppelt ist und es dem Empfänger ermöglichen soll, den für die Existenz unverzichtbaren allgemeinen Lebensunterhalt zu bestreiten. Die Beihilfe wird aus dem Kommunalhaushalt gezahlt und setzt nicht die vorherige Entrichtung von Sozialbeiträgen voraus.
9. In Artikel 93 ABW heißt es:
Die Sozialhilfeaufwendungen werden bis zur Höhe der im Ersten Buch des Burgerlijk Wetboek (Bürgerliches Gesetzbuch) festgelegten Unterhaltspflicht zurückgefordert von:
a) demjenigen, der bei fehlendem Familienverband seiner Unterhaltspflicht gegenüber seinem Ehegatten oder seinem minderjährigen Kind nicht oder nicht ordnungsgemäß nachkommt ...;
b) demjenigen, der seiner Unterhaltspflicht nach einer Ehescheidung ... nicht oder nicht ordnungsgemäß nachkommt ..."
10. Artikel 94 ABW bestimmt:
Eine Vereinbarung, in der Eheleute oder ehemalige Eheleute bestimmt haben, dass sie nach einer Ehescheidung ... einander zu keinerlei Unterhalt oder nur in bestimmter Höhe zum Unterhalt ,einander verpflichtet sein sollen ..., steht einer Rückforderung bei einer der Parteien nicht entgegen und hat keine Auswirkung auf die Feststellung des Rückforderungsbetrages."
11. Beschließt eine Gemeinde, die Sozialhilfeaufwendungen von einem Dritten gemäß Artikel 93 ABW zurückzufordern, so übermittelt sie dem Betroffenen den Rückforderungsbescheid. Falls der Dritte die Zahlung nicht freiwillig leistet, kann die Gemeinde nach den Artikeln 102 ff. ABW bei der Arrondissementsrechtbank eine Rückgriffsklage erheben, für die die Bestimmungen der Zivilprozessordnung gelten.
Sachverhalt und Verfahren
12. Der beim vorlegenden Gericht anhängige Rechtsstreit geht auf die Ehe von Herrn L. Baten und Frau H. Kil zurück, aus der eine Tochter, T. Baten, hervorgegangen ist. Die Familie hatte ihren Lebensmittelpunkt ursprünglich in Belgien, wo die Eheleute und die minderjährige Tochter wohnten. Die Ehe zwischen Herrn Baten und Frau Kil geriet in Schwierigkeiten und es kam durch ein am 14. Mai 1987 in Belgien ergangenes Urteil über die einvernehmliche Scheidung zur Auflösung der Ehe. In einer am 25. März 1986 vor einem belgischen Notar geschlossenen Vereinbarung vor der Scheidung hatten die Eheleute indessen festgelegt, dass Herr Baten als Beitrag zu den Kosten für Unterhalt und Erziehung ihrer Tochter monatlich 3 000 BEF an seine Frau werde zu zahlen haben, während zwischen den Eheleuten selbst kein gegenseitiger Anspruch auf Leistungen (Pension") irgendwelcher Art festgelegt wurde.
13. In der Folgezeit ließ sich Frau Kil mit der Tochter in der Gemeinde Steenbergen (Niederlande) nieder. Nach Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen entschied die Gemeinde, den beiden Frauen eine Beihilfe wegen Bedürftigkeit im Sinne des erwähnten Sozialhilfegesetzes (ABW) zu gewähren.
14. Später beschloss die Gemeinde Steenbergen, den Betrag der gewährten Sozialhilfe gemäß den Artikeln 93 ff. ABW von Herrn Baten zurückzufordern. Da Herr Baten einer entsprechenden Aufforderung jedoch nicht Folge leistete, beschloss der Gemeindevorstand am 2. März 1996 die Erhebung einer Rückgriffsklage gemäß Artikel 120 ABW vor der Arrondissementsrechtbank Breda (Niederlande).
15. Die Arrondissementsrechtbank Breda gab der Klage der Gemeinde Steenbergen statt und verurteilte Herrn Baten mit Beschluss vom 22. Juli 1996 zur Zahlung von 3 706,68 NLG für die in der Zeit vom 9. Januar 1996 bis zum 1. März 1996 geleistete Sozialhilfe sowie zur Zahlung von 2 127,91 NLG monatlich ab 1. März 1996, solange die Gewährung von Sozialhilfe fortdauert.
16. Mit Beschluss vom 11. Februar 1998 erklärte der Vorsitzende der Rechtbank van eerste aanleg Turnhout auf Antrag der Gemeinde Steenbergen die niederländische Entscheidung für vollstreckbar; dagegen legte Herr Baten jedoch am 20. Mai 1998 Rechtsbehelf ein.
17. Mit einem ersten Urteil vom 17. März 1999 gab die Rechtsbank van eerste aanleg Turnhout dem von Herrn Baten eingelegten Rechtsbehelf insoweit statt, als er die Unterhaltszahlungen für die geschiedene Ehefrau betraf, und führte aus, dass die Anerkennung und Vollstreckung der Entscheidung der Arrondissementsrechtbank Breda vom 22. Juli 1996 über die persönlichen Unterhaltszahlungen für Frau Kil wegen Unvereinbarkeit mit dem Urteil auf einvernehmliche Scheidung vom 14. Mai 1987, in dem implizit die von Notar Eyskens ausgefertigte öffentliche Urkunde vom 25. März 1986 enthalten ist und bekräftigt wird, nicht möglich ist". Mit einem zweiten Urteil vom 25. März 1999 entschied dasselbe Gericht über den Rechtsbehelf des Berufungsbeklagten in Bezug auf die Unterhaltszahlungen für die Tochter und erklärte, dass die Anerkennung und Vollstreckung der Entscheidung der Arrondissementsrechtbank Breda vom 22. Juli 1996 über die Unterhaltszahlungen für die minderjährige Tochter T. wegen Unvereinbarkeit mit dem Urteil auf einvernehmliche Scheidung vom 14. Mai 1987, in dem implizit die von Notar Eyskens ausgefertigte öffentliche Urkunde vom 25. März 1986 enthalten ist und bekräftigt wird, nicht möglich ist".
18. Die Gemeinde Steenbergen focht daraufhin die beiden genannten Urteile vor dem Hof van beroep Antwerpen an und machte geltend, dass die Entscheidung, um deren Anerkennung es gehe, nicht in den Anwendungsbereich des Übereinkommens falle, weil sie keine Zivil- oder Handelssache betreffe, sondern eine Angelegenheit der sozialen Sicherheit sei, die als solche ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen sei. Demzufolge müsse gemäß den Artikeln 55 und 56 des Übereinkommens vielmehr das erwähnte belgisch-niederländische Abkommen von 1925 Anwendung finden.
19. Da der Hof van beroep Antwerpen somit eine Bestimmung des Brüsseler Übereinkommens auszulegen hat, hat er mit Beschluss vom 27. Juni 2000 entschieden, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Handelt es sich bei einem Rechtsstreit über eine Rückgriffsforderung aufgrund der niederländischen Algemene Bijstandswet, den eine rückgriffsberechtigte Gemeinde gemäß Artikel 93 der Algemene Bijstandswet gegenüber einem Unterhaltspflichtigen angestrengt hat, um eine Zivilsache im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 des Übereinkommens über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 27. September 1968, und kann eine in einem solchen Rechtsstreit gefällte gerichtliche Entscheidung aus diesem Grund in den Anwendungsbereich dieses Übereinkommens fallen?
2. Handelt es sich bei einem Rechtsstreit über eine Rückgriffsforderung aufgrund der niederländischen Algemene Bijstandswet, den eine rückgriffsberechtigte Gemeinde gemäß Artikel 93 der Algemene Bijstandswet gegenüber einem Unterhaltspflichtigen angestrengt hat, um eine Angelegenheit der sozialen Sicherheit im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Übereinkommens über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 27. September 1968, und fällt eine in einem solchen Rechtsstreit gefällte gerichtliche Entscheidung aus diesem Grund aus dem Anwendungsbereich dieses Übereinkommens heraus?
20. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Kommission, die niederländische, die österreichische und die schwedische Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs Erklärungen eingereicht. In der Sitzung haben sich jedoch nur das Vereinigte Königreich und die Kommission geäußert, wobei letztere dabei die im Schriftsatz zum Ausdruck gebrachte Auffassung grundlegend geändert hat.
Zur ersten Frage
21. Mit der ersten Frage möchte das vorlegenden Gericht im Kern wissen, ob der Rechtsstreit, der aus einer Rückgriffsklage, die eine Gemeinde gemäß Artikel 93 ABW gegen eine Privatperson angestrengt hat, entstanden ist, als eine Entscheidung in Zivil- und Handelssachen" im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 des Übereinkommens angesehen werden kann.
Vorbringen der Beteiligten
22. Nach übereinstimmender Auffassung aller Beteiligten ist der Begriff Zivilsache" im Sinne von Artikel 1 des Brüsseler Übereinkommens nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (auf die ich später zurückkommen werde) als autonomer" Begriff anzusehen, bei dessen Auslegung die Zielsetzungen und die Systematik des Übereinkommens sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die sich aus der Gesamtheit der innerstaatlichen Rechtsordnungen ergeben, zu berücksichtigen sind. Sie stimmen ebenso darin überein, dass, weiterhin nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, das Brüsseler Übereinkommen auch in Streitigkeiten Anwendung finden kann, in denen sich eine Behörde und ein Privatrechtssubjekt gegenüberstehen, sofern die Behörde nicht in Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehandelt hat.
23. In Bezug auf die Auslegung des Begriffes Zivilsache" in Bezug auf den im vorliegenden Rechtsstreit in Rede stehenden Sachverhalt sind die Meinungen jedoch geteilt. Die Gemeinde Steenbergen und das Vereinigte Königreich vertreten die Ansicht, dass es bei diesem Sachverhalt nicht um eine Zivilsache gehe und er folglich nicht in den Anwendungsbereich des Übereinkommens falle; Herr Baten, die Kommission und die übrigen Regierungen, die dem Rechtsstreit beigetreten sind, vertreten demgegenüber die entgegengesetzte Ansicht.
24. Im Einzelnen trägt die Regierung des Vereinigten Königreichs vor, dass die Gemeinde mit der fraglichen Rückgriffsklage, mit der sie die Rückzahlung der Sozialhilfeaufwendungen verlange, in Wirklichkeit in Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehandelt" habe. Vertrete man eine andere Auslegung, insbesondere die, dass die Gemeinde unterhaltsrechtlich an die Stelle der beiden Unterstützungsempfänger getreten sei, würde dies zwingend voraussetzen, die Gemeinde als Unterhaltsberechtigte" im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 des Brüsseler Übereinkommens anzusehen. Tue man dies aber, so müsse man daraus auch die Zuständigkeit des Gerichts an dem Ort, an dem die Behörde ihren Sitz habe, als Wohnsitz des Unterhaltsberechtigten, und somit einen Gerichtsstand des Klägers zugunsten der öffentlichen Verwaltung ableiten. Dies stuende aber offensichtlich im Widerspruch zum Zweck der Bestimmung, die dazu gedacht sei, den Unterhaltsberechtigten als den Schwächeren der am Unterhaltsverhältnis Beteiligten zu schützen, nicht aber auch die Personen, die aufgrund eines beliebigen Rechts an dessen Stelle träten. Auch aufgrund dieser Erwägungen ist das Vereinigte Königreich daher der Meinung, dass die Rückgriffsklage der Gemeinde nicht als Klage in einer Zivilsache im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens angesehen werden dürfe.
25. Die Kommission hat sich im schriftlichen Teil des Verfahrens dem Vorbringen der Gemeinde Steenbergen und der Regierung des Vereinigten Königreichs angeschlossen und die Ansicht geteilt, dass die Gemeinde eine ihr im Rahmen eines Systems der sozialen Sicherheit verliehene öffentliche Gewalt ausübe, wenn sie die Sozialhilfe gewähre und deren mögliche Rückforderung beschließe. Zur Stützung dieses Ergebnisses hat die Kommission vorgetragen, dass die Gemeinde sowohl in Bezug auf die Feststellung der Anspruchsberechtigten und der Höhe der Sozialhilfe als auch in Bezug auf die Entscheidung über die Rückforderung dieser Hilfe über ein weites Ermessen verfüge. Insbesondere sei die Gemeinde nur im Fall der Nichtbefolgung einer gemäß dem Ersten Buch des niederländischen Bürgerlichen Gesetzbuchs ergangenen gerichtlichen Entscheidung gezwungen, die Sozialhilfeaufwendungen nach Maßgabe dieser Entscheidung zurückzufordern; in allen anderen Fällen entscheide sie über die Rückforderung der Beträge hingegen nach freiem Ermessen. Die Gemeinde handele somit nicht kraft Eintritts in die Rechte des Sozialhilfeempfängers, sondern kraft eigener und eigenständiger Befugnis öffentlich-rechtlicher Natur.
26. Wie bereits erwähnt, hat die Kommission jedoch in der Sitzung ihren Standpunkt grundlegend geändert. Dort hat sie nämlich vorgetragen, dass der Gemeinde bei der Rückforderung von Sozialhilfeaufwendungen von demjenigen, der einer eigenen Unterhaltspflicht gegenüber dem Unterstützungsempfänger nicht nachgekommen sei, über kein Ermessen verfüge, da die öffentliche Verwaltung im Rahmen der in der niederländischen ABW festgelegten Regelung zu dieser Rückforderung stets verpflichtet sei. Außerdem könne die Rückgriffsklage nur insoweit angestrengt werden, als derjenige, von dem zurückgefordert werde, die Unterhaltspflicht nicht erfuellt habe. Nach dem Vorbringen der Kommission befindet sich der ursprünglich Unterhaltsverpflichtete dadurch, dass die Gemeinde in das Rechtsverhältnis eintritt, in keiner ungünstigeren Lage, da die Gemeinde fern der Ausübung eigenständiger hoheitlicher Gewalt nur eben die Ansprüche des ursprünglich Berechtigten geltend mache. Nach eingehenderer Prüfung des Falles kommt die Kommission somit zu dem Ergebnis, dass das Verhältnis zwischen Herrn Baten und der Gemeinde Steenbergen ein solches zivilrechtlicher Art ist und daher dem Anwendungsbereich des Übereinkommens zugerechnet werden kann.
27. Herr Baten sowie die österreichische und die schwedische Regierung schließen sich der von der Kommission in der Sitzung vertretenen Ansicht an und tragen vor, dass die in Rede stehende Rückgriffsklage an die gegenüber Frau Kil und der Tochter bestehende Unterhaltspflicht von Herrn Baten anknüpfe. Der Umstand, dass der Anspruch auf eine Behörde übergehe, verändere nicht dessen Rechtsnatur, denn das geltend gemachte Recht bleibe gleichwohl ein unterhaltsrechtlicher Anspruch; dieser Übergang sei vielmehr Ausfluss des allgemeinen Grundsatzes, dass derjenige, der zur Begleichung der Schuld eines anderen verpflichtet sei und sie begleiche, in die Rechte des Gläubigers gegenüber dem Schuldner eintrete.
28. Die schwedische Regierung ergänzt, dass dann, wenn der Gerichtshof die in Rede stehende Klage dem Bereich des öffentlichen Rechts zuordnen würde, die Gefahr bestuende, das Institut der Verantwortlichkeit der Eltern gegenüber ihren Kindern zu schwächen, was darauf hinausliefe, dass es als zur Sphäre der gesellschaftlichen Verantwortlichkeit und nicht als zu der der Einzelnen gehörig wahrgenommen würde. Die schwedische Regierung macht zudem geltend, dass der Anschluss der fraglichen Ansprüche von den Zivilsachen die Möglichkeit ihrer Geltendmachung im Ausland erschweren würde, was keineswegs wünschenswert wäre und mit dem Ziel des Übereinkommens nicht im Einklang stuende.
29. Zu entsprechenden Schlussfolgerungen gelangt schließlich auch die niederländische Regierung, allerdings aufgrund teilweise anderer Bewertungen. Sie weist nämlich darauf hin, dass das niederländische Recht der öffentlichen Verwaltung ein eigenständiges Rückforderungsrecht gegenüber dem Hauptschuldner der Unterhaltspflicht verleihe, da davon ausgegangen werde, dass die Gemeinde in einem solchen Fall einen Anspruch auf Ersatz des Schadens geltend mache, der ihr dadurch entstanden sei, dass sie dem Bedürftigen Sozialhilfe habe gewähren müssen. Dass die Möglichkeit der Klageerhebung in einer Regelung des niederländischen öffentlichen Rechts vorgesehen sei, hindere daher keineswegs daran, der - gemäß Artikel 103 ABW vor einem Zivilgericht erhobenen - Klage der Gemeinde den Charakter einer Schadensersatzklage zuzuerkennen und sie folglich den Zivilsachen im Sinne des Brüsseler Übereinkommens zuzurechnen. Zur Bestätigung dieser Schlussfolgerung trägt die niederländische Regierung vor, sowohl aus dem Jenard-Bericht als auch aus dem Schlosser-Bericht gehe hervor, dass der Ausschluss der sozialen Sicherheit vom Anwendungsbereich des Übereinkommens nicht die Klagen betreffe, mit denen die öffentliche Verwaltung als Sozialhilfe oder aufgrund von Sozialversicherungsansprüchen gezahlte Leistungen zurückfordere, indem sie sich bei einem Dritten schadlos halte, der dem Empfänger dieser Hilfe oder Versicherungsleistung gegenüber verpflichtet sei.
Würdigung
30. Zu Beginn muss auch ich mit den Beteiligten darauf hinweisen, dass der Begriff der Zivil- und Handelssachen im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens als autonomer Begriff anzusehen [ist], bei dessen Auslegung die Zielsetzungen und die Systematik des Übereinkommens sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die sich aus der Gesamtheit der innerstaatlichen Rechtsordnungen ergeben, berücksichtigt werden müssen". Der Gerichtshof hat ferner ausgeführt, dass für die Feststellung, ob eine Entscheidung zu den Zivilsachen zählt, die Rechtsnatur der an dem betreffenden Rechtsverhältnis beteiligten Personen nach Maßgabe des anwendbaren innerstaatlichen Rechts bis zu einem gewissen Grad unerheblich ist; es kommt vielmehr darauf an, ob das Verhältnis auf einem Hoheitsakt der öffentlichen Verwaltung beruht. Es ist daher zu prüfen, ob die öffentliche Verwaltung auf dem maßgebenden Gebiet über andere und weiter gehende Befugnisse verfügt als sie einer Privatperson in einer entsprechenden Lage zustuenden, und insbesondere, ob sie in Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehandelt hat".
31. Für die vorliegende Rechtssache lässt sich leicht feststellen, dass sie unmittelbar oder mittelbar eine Reihe von Rechtsverhältnissen betrifft, an denen von Fall zu Fall eine Privatperson und die öffentliche Verwaltung oder auch nur Privatpersonen beteiligt sind. Um jeder Gefahr der Verwirrung zu begegnen, ist daher - wie die Kommission in der Sitzung zutreffend ausgeführt hat - das dem Bescheid zugrunde liegende Rechtsverhältnis festzustellen und von den anderen, mit ihm lediglich im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnissen abzugrenzen.
32. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die vorliegende Rechtssache ihren Ursprung in einem Rechtsverhältnis hat, für das das niederländische Recht gilt, an dem die Gemeinde und Frau Kil (sowie, daneben, die Gemeinde und die minderjährige T. Baten) beteiligt sind und bei dem es um eine Sozialhilfeleistung geht. Anhand der oben genannten Auslegungskriterien des Übereinkommens ließe sich demnach über den Charakter dieses Verhältnisses diskutieren. Aus den Prozessunterlagen geht nämlich nicht klar hervor, ob der Bedürftige nach der in der ABW festgelegten Regelung einen Anspruch auf Bezug der Hilfe von der Gemeinde hat, die sich demnach in der Rechtslage eines Schuldners befände, die mit derjenigen einer unterhaltsverpflichteten Privatperson absolut vergleichbar wäre, oder aber ob die Verwaltung bei der Entscheidung über die Sozialhilfe über ein Ermessen verfügt und somit im Einzelfall hoheitliche Befugnisse ausgeübt werden.
33. Bei genauer Betrachtung hat jedoch die Qualifizierung einer Sozialhilfeleistung keinerlei Auswirkungen auf die Antwort auf die vom vorlegenden Gericht hier gestellten Fragen. Denn diese Leistung und mit ihr das ihre Grundlage bildende Rechtsverhältnis sind nicht Gegenstand, sondern eine einfache Voraussetzung für den Rechtsstreit, der zur Entscheidung des niederländischen Gerichts geführt hat, mit deren Anerkennung wir uns in der vorliegenden Rechtssache beschäftigen. Diese Entscheidung betrifft in Wirklichkeit das andere Rechtsverhältnis, das zwischen der Gemeinde und Herrn Baten besteht, und daher setzt die Beantwortung der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen das Verständnis der Rechtsnatur dieses Verhältnisses voraus.
34. Dazu ist von dem zwischen Herrn Baten und seiner früheren Ehefrau (sowie der zwischen ihm und seiner Tochter) bestehenden Verhältnis auszugehen, das die hier in Rede stehende Unterhaltspflicht betrifft. Dieses Verhältnis ist, auch wenn es nicht unmittelbar Gegenstand der Entscheidung ist, um deren Anerkennung es geht, gleichwohl von entscheidender Bedeutung für die Antwort, die der Gerichtshof auf die ihm vorgelegten Fragen zu geben hat. Dies deshalb, weil der Gemeinde, hat sie erst einmal die Leistung als algemene bijstand" erbracht, wie gesagt ein Rückgriffsanspruch gegenüber bestimmten Dritten zusteht, zu denen vor allem derjenige zählt, der gegen die familiären Verpflichtungen gegenüber Minderjährigen verstößt oder der Unterhaltspflicht gegenüber dem Ehegatten nach der Scheidung nicht nachkommt.
35. Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde Steenbergen eine Rückgriffsklage gegen Herrn Baten als Unterhaltsverpflichteten gegenüber Frau Kil und Frau T. Baten erhoben, die gemäß Artikel 93 ABW nur nach Maßgabe der dem Drittschuldner obliegenden Unterhaltspflicht Aussicht auf Erfolg hat. Daraus folgt, dass die Gemeinde unter diesen Umständen nicht in Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorgeht, denn in Wirklichkeit verfügt sie keineswegs über solche Befugnisse, und zwar weder für die Bestimmung derjenigen, von denen sie die Rückzahlung ihrer Aufwendungen fordern kann, noch für die Festlegung der Höhe der geschuldeten Leistung, ja nicht einmal für die Zwecke der Rückforderung der Sozialhilfeaufwendungen. Sie kann den Dritten nämlich nur zur Zahlung auffordern, sie kann diese aber nicht erzwingen; zahlt der Dritte nicht, bleibt der Gemeinde nichts anderes übrig, als den Rechtsweg zu beschreiten und dem beklagten Dritten so die Möglichkeit zu eröffnen, sich zu verteidigen und gegebenenfalls auch das Bestehen der Unterhaltspflicht selbst oder deren Höhe zu bestreiten.
36. Ich glaube daher, dass die Gemeinde gegenüber dem Dritten keine hoheitlichen Befugnisse ausübt und dass sich das Rechtsverhältnis, das zwischen den beiden Rechtssubjekten entsteht, nicht von den gewöhnlichen Schuldverhältnissen unterscheidet, die zwischen gleichgeordneten Rechtssubjekten entstehen und bei denen es sich selbstverständlich um zivilrechtliche Verhältnisse handelt. Die Stellung der Gemeinde gegenüber einem unterhaltsverpflichteten Dritten lässt sich nämlich mit der Stellung einer Privatperson vergleichen, auf die der Anspruch des ursprünglichen Gläubigers übergeht, da sie aus irgendeinem Rechtsgrund die Schuld eines Anderen beglichen hat, oder mit der Stellung desjenigen, dem - ohne dass zuvor irgendein Schuldverhältnis bestanden hat - durch das einem Dritten anzulastende Ereignis plötzlich ein Schaden entstanden ist.
37. Demnach ist es unerheblich, rechtstechnisch anhand einer bestimmten nationalen Rechtsordnung den Charakter der Klage zu ermitteln; insbesondere ist es müßig, darüber zu streiten, wie es die am vorliegenden Verfahren Beteiligten getan haben, ob sie nach dem innerstaatlichen niederländischen oder belgischen oder aber nach einem anderen kraft internationalem Privatrecht anwendbaren Recht als auf den übergegangenen Anspruch des Unterhaltsberechtigten gestützte Klage zu qualifizieren ist oder ob es sich vielmehr um eine eigenständige Klage auf Ersatz des dem Gemeindehaushalt entstandenen Schadens handelt. Hier ist allein die Einstufung von Interesse, die sich am Blickwinkel des Übereinkommens und an den mit dessen Anwendung zusammenhängenden Anforderungen orientiert; es genügt daher die Feststellung, dass die Entscheidung im Zuge einer zivilrechtlichen Klage ergangen ist und daher den Zivilsachen" im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens zuzurechnen ist.
38. Ich schlage daher vor, auf die erste Frage zu antworten, dass es sich bei der Entscheidung über eine Rückgriffsklage gemäß Artikel 93 ABW, die eine Gemeinde gegen eine Person angestrengt hat, die gegenüber dem Empfänger einer von dieser Gemeinde gewährten Sozialhilfeleistung unterhaltspflichtig ist, um die Entscheidung in einer Zivil- und Handelssache im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens von Brüssel vom 27. September 1968 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen handelt.
Zur zweiten Frage
39. Die zweite Frage geht dahin, ob die in Rede stehende Klage, angenommen, sie gehört zum Gebiet der Zivil- und Handelssachen, in den Bereich der sozialen Sicherheit fällt; denn wenn das der Fall wäre, würde sie gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Übereinkommens nicht in dessen Anwendungsbereich fallen.
Vorbringen der Beteiligten
40. Zu dieser Frage haben sich vor allem die niederländische und die österreichische Regierung geäußert. Erstere trägt vor, dass in dem Übereinkommen selbst der Begriff soziale Sicherheit" nicht definiert werde und dieser somit im Wege der Auslegung und im Einklang mit dem Grundsatz der Eigenständigkeit der Begriffe des Übereinkommens zu bestimmen sei. Zu diesem Zweck könne es von Nutzen sein, entweder auf Gegebenheiten zurückzugreifen, die sich der internationalen Rechtsordnung entnehmen ließe, oder auf Akte des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts. Zu den erstgenannten führen die Niederlande aus, dass in verschiedenen internationalen Übereinkommen ausdrücklich zwischen sozialer Sicherheit und Sozialhilfe unterschieden werde. Zu den zweitgenannten wird hingegen insbesondere auf die Verordnung Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, verwiesen, in der die Leistungen der sozialen Sicherheit von den Sozialhilfeleistungen unterschieden würden. Gerade unter den Letztgenannten sind aber nach Ansicht der niederländischen Regierung die von einer Gemeinde gemäß der ABW gewährten Leistungen zu subsumieren.
41. Selbst wenn man diese Leistungen dem Bereich der sozialen Sicherheit zurechnen wollte, so führt die niederländische Regierung weiter aus, könnten nicht sämtliche damit verbundenen Rechtsverhältnisse unter den gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 maßgebenden Begriff der sozialen Sicherheit subsumiert werden. Dies könne nur für die Streitsachen gelten, in denen es um die Entrichtung von Beiträgen gehe, zu denen die Versicherten verpflichtet seien, oder um Leistungen der sozialen Sicherheit, die ihnen beim Eintritt bestimmter sozialer Risiken gewährt würden. Dagegen betreffe die Klage, um die es hier gehe (so auch die Ansicht der Kommission), eine an einen Unterhaltsverpflichteten gerichtete Aufforderung zur Rückerstattung und falle daher in vollem Umfang in den Anwendungsbereich des Übereinkommens, was im Übrigen auch durch den Jenard-Bericht und den Schlosser-Bericht bestätigt werde. Im Jenard-Bericht heiße es nämlich: Von der Anwendung des Übereinkommens sind ... nur solche Streitigkeiten ausgenommen, die unmittelbar das Gebiet der sozialen Sicherheit betreffen, nämlich solche, die sich aus den Beziehungen zwischen der Verwaltung und den ihr angeschlossenen Arbeitnehmern und Arbeitgeben ergeben. Macht dagegen die Verwaltung einen Regressanspruch gegen den für den Schaden haftenden Dritten geltend oder tritt sie gegen den Schädiger in die Rechte eines bei ihr versicherten Dritten ein, so ist das Übereinkommen anwendbar, da sie in diesem Falle aufgrund des allgemeinen Rechts vorgeht." In dem zweiten Bericht werde ausgeführt: Gerichtliche Verfahren der Sozialversicherungsträger gegen Dritte, etwa gegen Verursacher schädigender Ereignisse aufgrund von Ansprüchen die kraft Gesetzes auf sie übergangen sind oder die ihnen das Gesetz als eigenständige gewährt, unterfallen dem EuGVÜ sehr wohl."
42. Auch die österreichische Regierung geht von der Überlegung aus, dass das Übereinkommen und die Verordnung Nr. 1408/71 beide das Ziel der Verbesserung des Rechtsschutzes der in der Gemeinschaft ansässigen Personen verfolgten, und weist darauf hin, dass der Ausschluss der sozialen Sicherheit vom Anwendungsbereich des Übereinkommens seinen Grund gerade darin finde, dass es daneben eine Sonderregelung gebe, für die der entsprechende Begriff unter Bezugnahme auf die genannte Verordnung sowie auf die entsprechende Rechtsprechung des Gerichtshofes auszulegen sei. Nach dieser Rechtsprechung werde eine Leistung dann vom Begriff der sozialen Sicherheit erfasst, wenn sie den Begünstigten aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt wird, ohne dass im Einzelfall eine in das Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs erfolgt, und wenn sie sich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht". In Anwendung dieser Kriterien habe der Gerichtshof u. a. ausgeführt, dass eine Hilfe zum Lebensunterhalt, die ohne jede Bezugnahme auf zuvor zurückgelegte Berufstätigkeits- oder Beitragszeiten gewährt werde, nicht unter den Begriff der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung falle. Hier ergäben sich aus den Verfahrensakten jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Einstufung der von der Gemeinde Steenbergen gewährten Leistungen anhand der genannten Kriterien. Wie das Vereinigte Königreich kommt die österreichische Regierung daher zu dem Ergebnis, dass geeigneterweise dem vorlegenden Gericht die Aufgabe überlassen werden sollte, anhand der angegebenen allgemeinen Kriterien die Rechtsnatur der Klage festzustellen, die zu der niederländischen Entscheidung geführt hat.
Würdigung
43. Auch ich halte es für vernünftig, mangels einer speziellen Definition in dem Übereinkommen selbst davon auszugehen, dass der Begriff der sozialen Sicherheit im Sinne des Übereinkommens unter Bezugnahme auf die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, insbesondere auf die erwähnte Verordnung Nr. 1408/71, zu bestimmen ist. Wie bereits erwähnt, sind die im Übereinkommen verwendeten Begriffe nämlich grundsätzlich autonome" Begriffe, und sie sind daher laut Gerichtshof unter Bezugnahme auf die Zielsetzungen und die Systematik des Übereinkommens auszulegen; ich muss jedoch hinzufügen, dass auch der weitere Rahmen, in den sich das Übereinkommen einfügt, nämlich das Gemeinschaftsrecht im weiten Sinn, zu berücksichtigen ist. Dies gilt vor allem aus allgemeinen Erwägungen, aber auch aus Gründen, die speziell mit dem Gebiet der sozialen Sicherheit verknüpft sind.
44. Im Allgemeinen wird man nämlich tatsächlich kaum die gemeinschaftliche" Rechtsnatur des Übereinkommens und den Umstand bestreiten können, dass bei seiner Auslegung die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu gleich lautenden Begriffen in Verträgen oder in Akten des abgeleiteten Rechts nicht unberücksichtigt bleiben können. Hinzu kommt, dass das Erfordernis einer solchen Parallelauslegung, das nach meiner Meinung aufgrund des sich aus Artikel 220 EG-Vertrag (jetzt Artikel 293 EG) ergebenden Zusammenhangs zwischen dem Übereinkommen und der Gemeinschaftsrechtsordnung bereits von Anfang an klar war, jetzt nach dem Erlass der Verordnung Nr. 44/2001 des Rates erst recht gilt, durch die das Übereinkommen noch organischer und unmittelbarer in die Gemeinschaftsrechtsordnung eingefügt wird.
45. Im Einzelfall wird man ferner bei der Bestimmung des Begriffes der sozialen Sicherheit eine gemeinschaftliche" Auslegung dieses Begriffes in dem soeben angegebenen Sinn kaum unberücksichtigt lassen können, eine Auslegung also, die den in Artikel 42 EG und in der Verordnung Nr. 1408/71 verwendeten gleich lautenden Begriffen Rechnung trägt.
46. Bei dieser Gelegenheit erinnere ich daran, dass in Artikel 42 EG auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit" ein besonderes System vorgesehen ist, um den aus- und einwandernden Arbeitnehmern und deren anspruchsberechtigten Angehörigen die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten und die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen, zu sichern. Dieses System wurde mit dem Erlass der genannten Verordnung Nr. 1408/71 ausgestaltet, in der es vor allem darum geht, die Geltungsbereiche der einschlägigen nationalen Rechtsordnungen voneinander abzugrenzen, indem eine Regelung eingeführt wird, wonach im Grundsatz der ausschließlichen Regelungszuständigkeit" eines Mitgliedstaats die Zuständigkeit der Behörden und Gerichte dieses Staates entspricht. Obwohl somit wie in dem Übereinkommen das Ziel der Verbesserung des Rechtsschutzes der in der Gemeinschaft ansässigen Personen angestrebt wird, wird mit der Verordnung ein Ansatz verfolgt, der mit dem des Übereinkommens nicht immer übereinstimmt, und damit eine automatische Überlappung der beiden Regelungen unmöglich gemacht.
47. Bei dieser Lage der Dinge halte ich die Schlussfolgerung für vernünftig, dass die in der Verordnung geregelte Materie vom Anwendungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen ist, da in diesem Bereich mit der Festlegung der Anwendbarkeit einer nationalen Rechtsordnung in ihrer Gesamtheit der effektive Schutz der jeweiligen Rechtsstellung bestens gewährleistet ist und es nicht erfordert, dass der Umlauf der Entscheidungen sichergestellt wird. Im Übrigen habe ich den Eindruck, dass damit auch der Jenard-Bericht übereinstimmt. In diesem Bericht werden nämlich die Gründe aufgeführt, die zum Ausschluss der Angelegenheiten der sozialen Sicherheit vom Anwendungsbereich des Übereinkommens geführt haben, und es wird darauf verwiesen, dass damit darauf Bedacht genommen worden sei, dass die Arbeiten an den Durchführungsvorschriften für die Artikel 51, 117 und 118 des EWG-Vertrags selbständig weitergeführt werden können"; unmittelbar danach wird ausgeführt: Auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit sind im Übrigen bisher Kompetenzkonflikte nicht aufgetreten, da die Auffassung vertreten wird, dass die gerichtliche Zuständigkeit mit der Gesetzgebungszuständigkeit übereinstimmt, die sich ihrerseits nach den in Anwendung von Artikel 51 des EWG-Vertrags erlassenen Verordnungen bestimmt."
48. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich daher zu dem Ergebnis, dass der Umfang der Angelegenheiten der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Übereinkommens durch Verweisung auf den Geltungsbereich der genannten Verordnung zu bestimmen ist, wie er in deren Artikel 4 und in der Rechtsprechung des Gerichtshofes, der den Umfang dieses Geltungsbereichs geklärt hat, festgelegt wurde.
49. Ich wende mich nun dem vorliegenden Fall zu und mache erneut vor allem darauf aufmerksam, dass das maßgebende Rechtsverhältnis, um das es in der Entscheidung des niederländischen Gerichts geht, nicht dasjenige zwischen den beiden bedürftigen Frauen und der Gemeinde ist, das vielmehr die Sozialhilfeleistung betrifft, sondern das Rechtsverhältnis zwischen der Gemeinde und Herrn Baten, bei dem es um die Rückforderung der Beträge geht, die die Gemeinde deswegen gezahlt hat, weil Herr Baten zuvor seiner Unterhaltspflicht nicht nachgekommen ist. Der Gegenstand der in den Rechtstreit eingeführten Verpflichtung lässt sich daher sicher nicht als eine Leistung ansehen, die den Begünstigten aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestands gewährt wird, ohne dass im Einzelfall eine in das Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs erfolgte, und ... [die] sich auf eines der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ausdrücklich aufgezählten Risiken bezieht". Damit liegt keine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne der erwähnten Gemeinschaftsrechtsvorschriften vor, wie sie in der Rechtsprechung des Gerichtshofes definiert worden ist, und es geht folglich nicht um eine Angelegenheit der sozialen Sicherheit.
50. Ich muss allerdings hinzufügen, dass man zu keinem anderen Ergebnis käme, würde man auf den Charakter das Beistandsverhältnisses zwischen Frau Kil und Frau T. Baten auf der einen und der Gemeinde auf der anderen Seite abstellen. Es ist nämlich darauf hinzuweisen, dass eine Sozialhilfeleistung, die jedem gewährt wird, der nicht über ausreichende Mittel verfügt und ,sie sich nicht aus eigener Kraft oder in anderer Weise beschaffen kann ... [so dass] auf die Bedürftigkeit als wesentliches Anwendungskriterium abgestellt und auf jegliche Voraussetzung hinsichtlich der Berufstätigkeits-, Beitrags- oder Mitgliedschaftszeiten, die bei einer zur Abdeckung eines bestimmten Risikos vorgesehenen Einrichtung der sozialen Sicherheit zurückgelegt worden sind, verzichtet [wird] ... als Sozialleistung allgemeiner Art nicht unter einen der in Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 aufgezählten Zweige der sozialen Sicherheit eingeordnet werden [kann] und ... damit keine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne dieser Verordnung dar[stellt]".
51. Hier ergibt sich jedoch aus den Angaben des vorlegenden Gerichts, dass die von einer Gemeinde als algemene bijstand" nach der ABW geleistete Unterstützung gerade auf die Bedürftigkeit als wesentliches Anwendungskriterium abstellt und von irgendwelchen Beiträgen zu oder Mitgliedschaften bei einer zur Abdeckung eines bestimmten Risikos vorgesehenen Einrichtung der sozialen Sicherheit unabhängig ist. Dies führt zu dem Ergebnis, dass auch der Anspruch von Frau Kil und von Frau T. Baten auf Beistand durch die Gemeinde, der allerdings, ich wiederhole es, lediglich eine Voraussetzung für die in Rede stehende Klage ist, nicht zu den Angelegenheiten der sozialen Sicherheit nach der Verordnung Nr. 1408/71 gehört.
52. Aus dem, was ich oben zur Bedeutung der Verordnung Nr. 1408/71 für die Auslegung des Übereinkommens gesagt habe, muss ich ableiten, dass die Entscheidung, um deren Anerkennung es geht, keinen Anspruch zum Gegenstand und noch weniger zur Voraussetzung hat, der zu den Angelegenheiten der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Brüsseler Übereinkommens zählt.
53. Die zweite Vorabentscheidungsfrage ist somit dahin zu beantworten, dass die Entscheidung über eine Rückgriffsklage gemäß Artikel 93 ABW, die eine Gemeinde gegen eine Person angestrengt hat, die gegenüber dem Empfänger einer von dieser Gemeinde gewährten Sozialhilfeleistung unterhaltspflichtig ist, nicht als eine Entscheidung in Angelegenheiten der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Brüsseler Übereinkommens anzusehen und somit nicht vom Anwendungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen ist.
Ergebnis
54. Im Licht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof daher vor, Folgendes festzustellen:
1. Bei der Entscheidung über eine Rückgriffsklage gemäß Artikel 93 ABW, die eine Gemeinde gegen eine Person angestrengt hat, die gegenüber dem Empfänger einer von dieser Gemeinde gewährten Sozialhilfeleistung unterhaltspflichtig ist, handelt es sich um eine Entscheidung in einer Zivil- und Handelssache im Sinne von Artikel 1 des Übereinkommens von Brüssel vom 27. September 1968 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen.
2. Die Entscheidung über eine Rückgriffsklage gemäß Artikel 93 ABW, die eine Gemeinde gegen eine Person angestrengt hat, die gegenüber dem Empfänger einer von dieser Gemeinde gewährten Sozialhilfeleistung unterhaltspflichtig ist, ist nicht als eine Entscheidung in Angelegenheiten der sozialen Sicherheit gemäß Artikel 1 Absatz 2 Nummer 3 des Brüsseler Übereinkommens anzusehen und ist somit nicht vom Anwendungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen.
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