Conclusioni dell avvocato generale
1. In Austria sono vietati sia l'esercizio della professione di Heilpraktiker, quale è conosciuta in Germania, sia i corsi di formazione e la relativa pubblicità. Nella causa principale, posto di fronte al problema di sapere se questi divieti siano compatibili con il diritto comunitario, l'Oberster Gerichtshof (Austria) (in prosieguo: il «giudice a quo») propone alla Corte due questioni relative all'interpretazione degli artt. 43 CE e 49 CE, nonché della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/51/CEE, relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE .
I - Contesto giuridico
Il diritto comunitario
2. L'art. 1 della direttiva 92/51 dispone:
«Ai sensi della presente direttiva si intende:
(...)
e) per "professione regolamentata", l'attività o l'insieme delle attività professionali regolamentate che costituiscono questa professione in uno Stato membro;
f) per "attività professionale regolamentata", un'attività professionale, per la quale l'accesso o l'esercizio o una delle modalità di esercizio in uno Stato membro siano subordinati, direttamente o indirettamente mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di un titolo di formazione o attestato di competenza (...)
(...)».
3. Ai sensi dell'art. 2 della direttiva 92/51, che costituisce l'unico articolo del titolo II, intitolato «Campo d'applicazione»:
«La presente direttiva si applica a qualunque cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante.
La presente direttiva non si applica né alle professioni contemplate da una direttiva specifica che istituisca fra gli Stati membri il reciproco riconoscimento dei diplomi, né alle attività formanti oggetto delle direttive enumerate nell'allegato A.
(...)».
4. Secondo il suo terzo considerando, la direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/16/CEE, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli , ha per scopo di agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di medico.
5. A tal fine, essa dispone all'art. 2:
«Ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'articolo 23 ed elencati nell'articolo 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività del medico ed al loro esercizio».
Il diritto austriaco e il diritto tedesco
6. In Austria, in forza dell'art. 1, n. 1, della legge che disciplina le attività di formazione (BGBl. n. 378/1996), la formazione alle attività disciplinate in particolare dalla legge medica del 1984 (attualmente la legge relativa alla professione medica, BGBl. n. 169/1998) è riservata esclusivamente agli istituti a tal fine previsti dalle leggi federali.
7. Secondo la legge che disciplina le attività di formazione, è vietato ad altri soggetti proporre tali attività di formazione o farle proporre. Il tentativo costituisce reato. La pubblicità è considerata come un tentativo. La legge prevede a titolo di sanzione ammende sino all'ammontare di ATS 500 000. La nullità dei contratti di formazione stipulati in violazione della legge non è espressamente prevista come sanzione.
8. Secondo la motivazione della legge (150 BlgNR 20. GP, 24), il legislatore mirava, nell'istituire questa norma, ad ostacolare l'attività di istituti (particolarmente di origine tedesca) che si stabiliscono in Austria e vi fanno un'abbondante pubblicità per corsi di formazione come «Heilpraktiker» («naturoterapista» o «terapista non medico»), mentre quest'attività non è lecita alla luce della legge austriaca. Tale motivazione sottolinea che l'intervento urgente del legislatore era necessario soprattutto per tutelare il consumatore.
9. Ai sensi dell'art. 2, n. 2, della legge relativa alla professione medica, l'esercizio della professione medica ingloba ogni attività fondata su conoscenze medico - scientifiche e praticata direttamente sull'uomo o indirettamente per l'uomo, in particolare la diagnostica e il trattamento delle malattie o dei disturbi fisici o psichici.
10. Risulta dall'art. 3, nn. 1 e 4, della legge relativa alla professione medica che l'esercizio di questa professione è vietato a persone diverse dai medici.
11. In Germania la professione di «Heilpraktiker» è disciplinata dallo Heilpraktikergesetz (legge relativa ai naturoterapisti; in prosieguo: lo «HPrG») del 17 febbraio 1939 (RGBl. I, pag. 251), modificata dalla legge del 2 marzo 1974.
12. In forza dell'art. 1, n. 1, dello HPrG, chiunque non sia titolare di un diploma di laurea in medicina e desideri esercitare l'attività di «Heilpraktiker» è tenuto a domandarne l'autorizzazione. Secondo l'art. 1, n. 2, dello HPrG, per attività di «Heilpraktiker» s'intende l'attività professionale o commerciale diretta a diagnosticare, a curare o ad alleviare malattie, dolori o lesioni fisiche nell'uomo.
13. In forza delle pertinenti disposizioni del provvedimento di esecuzione dello HPrG (regolamento di esecuzione del 18 febbraio 1939, RGBl. I, pag. 259), l'autorizzazione ad esercitare la professione di «Heilpraktiker» è concessa al richiedente, a meno che egli non sia interessato da uno dei divieti menzionati. In particolare, l'autorizzazione è rifiutata al richiedente che non abbia ancora compiuto 25 anni o che non possa dimostrare di aver compiuto con profitto un ciclo di studi di scuola primaria o ancora se un esame delle conoscenze e delle attitudini del richiedente effettuato dai servizi sanitari rivela che l'esercizio della professione di «Heilpraktiker» da parte sua costituirebbe un pericolo per la sanità pubblica.
II - Fatti e procedimento nella causa principale
14. La Deutsche Paracelsus Schulen für Naturheilverfahren GmbH (in prosieguo: la «Deutsche Paracelsus Schulen») è una società tedesca che propone da circa 20 anni corsi di formazione alla professione di «Heilpraktiker». Essa ha sede anche in Austria, paese in cui organizza corsi da un decina d'anni. La ricerca di persone interessate ai corsi da essa proposti avviene specialmente tramite inserzioni sui giornali.
15. A seguito di un'inserzione di questo genere, il sig. Gräbner, cittadino austriaco residente in Austria, ha preso contatto, nel gennaio 1996, con la Deutsche Paracelsus Schulen, che gli ha spedito alcuni documenti informativi unitamente ad un modulo d'iscrizione. Tale modulo contiene domande d'iscrizione a due livelli del corso di formazione (I e II) di «Heilpraktiker». Sotto l'indicazione di ciascuno dei livelli figurano alcune precisazioni sul contenuto dell'insegnamento nonché su un programma d'insegnamento per video, anch'esso proposto. Tale modulo contiene in particolare la seguente avvertenza: «Attiriamo la Sua attenzione sul fatto che la professione di "Heilpraktiker" non può essere esercitata in Austria (...) l'esame medico ufficiale di "Heilpraktiker" dev'essere superato in Germania».
16. Il 20 febbraio 1996 il sig. Gräbner ha firmato un contratto vertente sulla formazione dei livelli I e II e ha chiesto di acquistare le videocassette per gli studi pratici. In tutto le spese ammontavano, compresi i diritti d'iscrizione, ad ATS 90 390, di cui ATS 18 000 per il programma video.
17. Il sig. Gräbner non ha poi più avuto contatti con la Deutsche Paracelsus Schulen. Non ha fatto valere il suo diritto di recesso nel termine prescritto di una settimana e non ha mai disdetto per iscritto gli impegni assunti.
18. Dinanzi ai giudici austriaci, la Deutsche Paracelsus Schulen ha preteso il pagamento di ATS 90 390 sulla base del contratto di formazione alla professione di «Heilpraktiker» concluso con il sig. Gräbner. Essa ha fatto valere che doveva essere possibile fare pubblicità per corsi di formazione a professioni il cui esercizio non è autorizzato in Austria e che, malgrado la legge che disciplina le attività di formazione, la formazione di naturoterapista dovrebbe essere autorizzata in tale Stato membro. Essa ha sostenuto, in particolare, che ogni altra interpretazione della detta legge violerebbe il diritto comunitario, e in particolare il diritto alla libera prestazione dei servizi.
19. Il sig. Gräbner ha in particolare fatto valere dinanzi ai giudici austriaci che il contratto controverso era viziato da nullità per violazione della legge che disciplina le attività di formazione.
20. In primo grado, il Bezirksgericht Linz-Land, con sentenza 29 gennaio 1999, ha condannato il sig. Gräbner a pagare la somma di ATS 90 390.
21. In appello, il Landesgericht Linz, con sentenza 26 maggio 1999, ha confermato la sentenza di primo grado, autorizzando nel contempo l'introduzione di un ricorso per cassazione (Revision) dinanzi all'Oberster Gerichtshof.
22. Nella sua ordinanza di rinvio, quest'ultimo precisa che, in virtù della sua giurisprudenza, è considerato nullo un contratto che viola un divieto legale, non soltanto quando questa conseguenza giuridica è espressamente prevista dalla legge, bensì anche quando la finalità del divieto impone necessariamente che l'atto sia nullo. Tale giudice considera, in particolare, che la finalità della legge che disciplina le attività di formazione comporta la nullità del contratto controverso nella causa principale. Esso si chiede tuttavia se la normativa austriaca controversa sia compatibile con il diritto comunitario.
III - Questioni pregiudiziali
23. Pertanto, il giudice a quo ha deciso, con ordinanza 13 luglio 2000 di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le due questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se uno Stato membro possa, in particolare dopo l'emanazione della [direttiva 92/51], riservare l'esercizio di un'attività paramedica come quella di naturoterapista ("Heilpraktiker"), ai sensi della legge tedesca relativa ai naturoterapisti (RGBl. I, 251/1939, nella sua versione attuale), al titolare di un diploma di laurea in medicina, ovvero se a ciò ostino, in particolare, gli artt. 43 CE sulla libertà di stabilimento e 50 CE sulla libera prestazione dei servizi.
2) Se le citate norme comunitarie ostino a norme nazionali che riservino la formazione a professioni disciplinate da norme adottate nel settore della sanità ad istituti a tal fine previsti e che vietino ad altre persone o ad altri istituti di proporre, impartire o far impartire tale formazione, nonché di fare pubblicità per essa, anche se tale formazione riguarda soltanto alcuni settori dell'attività medica».
IV - Analisi
Sulla prima questione pregiudiziale
24. Con la sua prima questione, il giudice a quo chiede, in sostanza, se una normativa nazionale avente l'effetto di riservare l'esercizio dell'attività di «Heilpraktiker» ai soli titolari di un diploma di laurea in medicina sia compatibile con il diritto comunitario.
25. Il giudice a quo dichiara di conoscere la sentenza 3 ottobre 1990, Bouchoucha . Tale sentenza riguardava un problema praticamente identico a quello in esame nella fattispecie, nel senso che anche in tale causa si trattava di una professione paramedica. La Corte ha ivi affermato che «non esistendo una definizione comunitaria delle attività mediche, la determinazione degli atti che sono riservati alla professione medica è, in via di principio, di competenza degli Stati membri. Ne consegue che, mancando una regolamentazione comunitaria della professione di osteopata, ogni Stato membro è libero di disciplinare l'esercizio di questa attività sul proprio territorio, senza far sorgere discriminazioni tra i propri cittadini e quelli degli altri Stati membri» .
26. La Corte ha concluso, nel dispositivo stesso della sentenza, che «[m]ancando un'armonizzazione a livello comunitario delle attività inerenti esclusivamente all'esercizio della professione medica, l'art. 52 del Trattato CEE non osta a che uno Stato membro riservi un'attività paramedica, come in particolare l'osteopatia, unicamente ai titolari del diploma di laurea in medicina».
27. A sostegno di questo ragionamento, fondato sul testo dell'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE), si può altresì citare l'art. 46, n. 1, CE, ai sensi del quale le disposizioni del capo del Trattato dedicato alla libertà di stabilimento e le misure adottate in applicazione di queste ultime «lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di (...) sanità pubblica» .
28. E' a mio parere possibile dedurre - a contrario - da questa disposizione che una normativa emanata allo scopo di tutelare la sanità pubblica e che si applica indistintamente a tutte le persone stabilite o che intendono stabilirsi sul territorio di uno Stato membro non ha bisogno di essere giustificata. Ciò non pregiudica certamente il diritto di un ricorrente di trattare la questione della giustificazione di una normativa cercando di dimostrare che la normativa controversa costituirebbe una discriminazione dissimulata in quanto diretta, in realtà, a rendere impossibile o molto difficile lo stabilimento di cittadini stranieri. Non si vede però come una tesi del genere potrebbe essere accolta in un caso come quello di specie in cui l'esercizio della stessa attività è vietato anche ai cittadini nazionali.
29. D'altro canto occorre altresì ricordare l'art. 47, n. 3, CE che, per quanto la Corte non lo abbia espressamente citato, è alla base di tutto il ragionamento da essa seguito nella citata sentenza Bouchoucha. Ai sensi di tale disposizione, «[p]er quanto riguarda le professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, la graduale soppressione delle restrizioni sarà subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri».
30. Ne consegue che la progressiva liberalizzazione delle restrizioni nei settori medico, paramedico e farmaceutico è subordinata ad una condizione inesistente per gli altri settori professionali.
31. Tutto questo mi induce a ritenere che la citata sentenza Bouchoucha costituisca effettivamente un valido riferimento per la soluzione del problema in esame.
32. Il giudice a quo chiede, tuttavia, se la direttiva 92/51, che è stata adottata solo dopo la citata sentenza Bouchoucha, o un'altra norma di diritto comunitario, non abbia modificato il contesto di diritto in questo settore.
33. A questo riguardo, la Deutsche Paracelsus Schulen ritiene che la direttiva 92/51 si applichi alla professione di «Heilpraktiker». Ne discende, a suo parere, che un «Heilpraktiker» autorizzato ad esercitare in uno Stato membro deve esserlo anche in tutti gli altri Stati membri.
34. Come il sig. Gräbner, i governi austriaco e del Regno Unito, nonché la Commissione, io sono però del parere che risulti da un'attenta lettura della direttiva 92/51 che quest'ultima non può avere influenza sull'esito della causa principale.
35. Infatti, come risulta dall'art. 2 della direttiva 92/51, quest'ultima «si applica a qualunque cittadino di uno Stato membro che intenda esercitare, come lavoratore autonomo o subordinato, una professione regolamentata in uno Stato membro ospitante». Ora, come precisano i già citati partecipanti al procedimento, la professione di «Heilpraktiker» non è una professione regolamentata in Austria, Stato membro ospitante. Essa vi è puramente e semplicemente vietata. La direttiva 92/51 non si applica dunque al problema in esame.
36. La Deutsche Paracelsus Schulen ritiene, tuttavia, che nel diritto comunitario non esista la nozione di «professione vietata», ma che esistano soltanto professioni regolamentate e professioni non regolamentate. Dato che esiste in Austria una disciplina della professione di «Heilpraktiker», anche se questa disciplina si presenta sotto forma di divieto, tale professione dovrebbe essere considerata come professione regolamentata ai sensi della direttiva 92/51.
37. A mio parere quest'argomento non può essere accolto.
38. Infatti la nozione di «professione regolamentata» è definita all'art. 1, lett. e), della direttiva 92/51 come «l'attività o l'insieme delle attività professionali regolamentate che costituiscono questa professione in uno Stato membro».
39. La nozione di «attività professionale regolamentata» è a sua volta definita all'art. 1), lett. f), della direttiva 92/51 come «un'attività professionale, per la quale l'accesso o l'esercizio o una delle modalità di esercizio in uno Stato membro siano subordinati, direttamente o indirettamente mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di un titolo di formazione o attestato di competenza (...)».
40. Inoltre, in occasione dell'interpretazione di disposizioni praticamente identiche nella direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni , la Corte ha già avuto occasione di dichiarare che «(...) costituisce una professione regolamentata un'attività le cui modalità di accesso o di esercizio siano direttamente o indirettamente disciplinate da norme di natura giuridica, cioè da disposizioni di legge, di regolamento o amministrative» .
41. Risulta da queste definizioni che una professione regolamentata è una professione a priori ammessa ma sottoposta, quanto al suo accesso e al suo esercizio, a condizioni formulate dalle autorità degli Stati membri. Una professione vietata non è dunque una professione regolamentata ai sensi della direttiva 92/51.
42. D'altronde, la conclusione che la Deutsche Paracelsus Schulen trae dal fatto che, a suo parere, la direttiva 92/51 si applica alla professione di «Heilpraktiker» e secondo la quale un «Heilpraktiker» autorizzato ad esercitare in uno Stato membro deve esserlo anche in tutti gli altri Stati membri, mi sembra contrastare con l'obiettivo della normativa comunitaria relativa al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di cui fa parte la direttiva 92/51.
43. Infatti, l'obiettivo di tale normativa è che uno Stato membro riconosca i titoli rilasciati da un altro Stato membro ed equivalenti ai titoli che esso stesso rilascia. Ciò risulta, per esempio, dal secondo considerando della direttiva 92/51, ai sensi del quale «(...) ogni Stato membro ospitante, nel quale una determinata professione sia regolamentata, è tenuto pertanto a prendere in considerazione le qualifiche acquisite in un altro Stato membro e a verificare se corrispondono a quelle da esso prescritte».
44. Inerente alla normativa comunitaria relativa al reciproco riconoscimento è quindi il fatto che essa si mostra rispettosa dei titoli rilasciati dagli Stati membri, esigendo nel contempo questo stesso rispetto, sotto forma di riconoscimento dei titoli equivalenti, da uno Stato membro nei confronti dell'altro. Ora, l'obbligo per uno Stato membro di ammettere sul suo territorio l'esercizio di un'attività pur avendo esso giudicato necessario vietarla mi sembra essere agli antipodi di questa idea di rispetto, propria della normativa sul reciproco riconoscimento.
45. Ad ogni buon fine, vorrei ancora aggiungere che, se - per ipotesi - la professione di «Heilpraktiker» in Germania dovesse essere considerata come «regolamentata» in Austria, nel senso che, in quest'ultimo Stato membro, le attività di questo tipo facciano parte di quelle che rientrano nell'ambito della professione medica, si dovrebbe nondimeno concludere per l'inapplicabilità della direttiva 92/51.
46. Infatti, il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli dei medici è disciplinato dalla direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/16/CEE, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli . Pertanto, questa materia esula dall'ambito d'applicazione della direttiva 92/51 in forza del suo art. 2, secondo comma, ai sensi del quale la direttiva 92/51 «non si applica (...) alle professioni contemplate da una direttiva specifica che istituisca fra gli Stati membri il reciproco riconoscimento dei diplomi».
47. Risulta dunque da tutto quanto precede che la direttiva 92/51 non si applica al problema in esame.
48. Sono parimenti dell'avviso che non esistano altre norme di diritto comunitario, intervenute dopo questa sentenza, che possano modificare questa conclusione. Soltanto la direttiva 93/16 potrebbe essere fatta valere a questo proposito. Ora, occorre constatare, come fa la Commissione, che questa causa non concerne il riconoscimento di un diploma di medico. Pertanto, tale direttiva non può svolgere alcun ruolo nella discussione.
49. In subordine, la Deutsche Paracelsus Schulen rileva ancora che, «anche nell'ipotesi in cui le circostanze alla base della sentenza Bouchoucha sussistano (cioè "la mancanza di armonizzazione a livello comunitario delle attività inerenti esclusivamente all'esercizio della professione medica"), non potrebbe quanto meno ammettersi che gli Stati membri ostacolino o rendano impossibile la libera circolazione dei servizi semplicemente riservando ai medici talune attività che, in un altro Stato membro, un non medico può lecitamente esercitare».
50. Più in particolare, riferendosi alla sentenza 9 marzo 1999, Centros , la Deutsche Paracelsus Schulen sostiene che provvedimenti nazionali diretti a ostacolare o a scoraggiare l'esercizio di libertà fondamentali garantite dal Trattato CE sono lecite solo qualora siano soddisfatte quattro condizioni: i provvedimenti devono essere applicati in modo non discriminatorio, devono essere giustificati da motivi imperativi d'interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo.
51. Che pensare di tale argomento?
52. La citata sentenza Centros, su questo punto, si limita a ribadire la giurisprudenza della Corte formulata in precedenza con le sentenze 31 marzo 1993, Kraus , 30 novembre 1995, Gebhard , e 4 luglio 2000, Haim . Tali sentenze sono successive alla citata sentenza Bouchoucha.
53. Inoltre, tali quattro condizioni sono state ribadite nella sentenza 1° febbraio 2001, Mac Quen e a. , riguardante una normativa nazionale che riservava taluni esami oculistici ai medici oftalmologi e che li vietava agli ottici, e quindi una fattispecie abbastanza simile a quella della causa Bouchoucha e a quella in esame nel caso di specie. In tale sentenza, la Corte ha dapprima ricordato che una delle parti nella causa principale aveva fatto valere, a sostegno della propria tesi, il fatto che nella citata sentenza Bouchoucha la Corte aveva riconosciuto che, in assenza di una disciplina comunitaria dell'attività di osteopata, ogni Stato membro era libero di disciplinare l'esercizio di tale attività sul proprio territorio, subordinatamente alla sola condizione di non far sorgere discriminazioni tra i propri cittadini e quelli degli altri Stati membri, e che le stesse considerazioni si applicherebbero alla causa principale.
54. La Corte ha poi proseguito nei seguenti termini:
«Se è pur vero che, in assenza di armonizzazione delle attività oggetto della causa principale, la disciplina dell'esercizio delle dette attività ricade, in linea di principio, nella sfera di competenza degli Stati membri, ciò non toglie che questi debbano esercitare i loro poteri in tale settore nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (v. sentenze 29 ottobre 1998, cause riunite C-193/97 e C-194/97, De Castro Freitas e Escallier, Racc. pag. I-6747, punto 23, e 3 ottobre 2000, causa C-58/98, Corsten, Racc. pag. I-7919, punto 31).
A termini dell'art. 52, secondo comma, del Trattato, l'esercizio della libertà di stabilimento è subordinato alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini. Ne consegue che, qualora l'accesso a un'attività specifica o l'esercizio della stessa sia subordinato nello Stato membro ospitante ad una determinata disciplina, il cittadino di un altro Stato membro che intenda esercitare tale attività deve, di regola, soddisfare i requisiti fissati da tale normativa (v. sentenza 30 novembre 1995, causa C-55/94, Gebhard, Racc. pag. I-4165, punto 36).
Dalla giurisprudenza della Corte emerge, tuttavia, che i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni per poter risultare giustificati (...) ».
55. Tale ragionamento suscita da parte mia le osservazioni seguenti. Pur essendo incontestabile che gli Stati membri debbono esercitare le loro competenze nell'ambito delle attività mediche nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, può però trattarsi soltanto delle libertà fondamentali quali effettivamente garantite dal Trattato.
56. Ora, il Trattato prevede che la libertà di stabilimento è esercitata «alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini». Per giunta, ai sensi dell'art. 47, n. 3, CE, per quanto riguarda le professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, la graduale soppressione delle restrizioni sarà subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri.
57. Non è pertanto concepibile, al di là o al di sopra di tali disposizioni che definiscono quale sia, in concreto, il contenuto o la portata della libertà fondamentale chiamata «libertà di stabilimento», che il Trattato intenda garantire, nel settore medico e paramedico, una norma non scritta secondo la quale ogni normativa nazionale che contenga disposizioni non previste da quella dello Stato membro da cui proviene il singolo che intende spostarsi crea ipso facto una «restrizione» e che quest'ultima possa essere tollerata solo qualora possa essere giustificata da «motivi imperativi di interesse pubblico». Una siffatta giustificazione non dovrebbe pertanto essere imposta. Condivido, di conseguenza, il parere di quanti ritengono che l'art. 43 CE sia una disposizione che vieta le discriminazioni, dirette e indirette, e non una disposizione che vieti, in linea di principio, ad ogni Stato membro di avere una normativa più severa di quella di uno degli altri e gli imponga, pertanto, di giustificare tale «restrizione» . Questa stessa normativa potrebbe del resto rivelarsi più permissiva di quella del tale o del talaltro Stato membro e se si portasse il ragionamento fino in fondo, si giungerebbe alla conclusione che solo la normativa più permissiva di tutte è compatibile con il Trattato. Ora, non è certo questo tipo di armonizzazione automatica sulla base del minimo comune denominatore ad essere prevista dall'art. 47, n. 3, CE.
58. Appare però chiaramente, in ogni caso, che, anche ove si applichino, al caso di specie, le quattro condizioni in precedenza menzionate, si è costretti a concludere che l'Austria può validamente riservare le attività inerenti alla professione di «Heilpraktiker» in Germania ai medici.
59. Non è, innanzi tutto, contestato da alcuno dei partecipanti al procedimento che la norma secondo la quale soltanto i medici possono esercitare le attività controverse si applica indipendentemente dalla cittadinanza e dallo Stato membro di stabilimento delle persone cui essa si rivolge.
60. Quanto alla seconda ed alla terza condizione, questa norma mi sembra giustificata da un motivo imperativo d'interesse pubblico, relativo alla tutela della sanità pubblica. Essa è anche idonea a garantire il conseguimento di questo scopo. Si può, al riguardo, far riferimento alla citata sentenza Mac Quen e a., in cui è stata effettuata l'analisi seguente, che a mio parere, può essere interamente trasposta al problema che viene trattato:
«Inoltre, per quanto attiene alla questione dell'esistenza di motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento derivante dal divieto contestato, si deve ricordare che la tutela della salute pubblica figura tra i motivi che, ai sensi dell'art. 56, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46, n. 1, CE), possono giustificare restrizioni risultanti da un regime particolare per i cittadini stranieri. La tutela della salute pubblica è quindi idonea, in linea di principio, a giustificare parimenti provvedimenti nazionali indistintamente applicabili, quali nel caso di specie.
L'importanza della tutela della salute è inoltre sottolineata dal fatto che l'art. 3, lett. o), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 3, n. 1, lett. p), CE] prevede che l'azione della Comunità comporti, alle condizioni e secondo il ritmo previsti dal Trattato, un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute.
Orbene, la scelta di uno Stato membro di riservare ad una categoria di professionisti in possesso di qualifiche specifiche, quali gli oculisti, il diritto di effettuare sui propri pazienti un esame obiettivo della vista con l'ausilio di strumenti sofisticati che consentono di misurare la pressione endoculare, di verificare il campo visivo o di analizzare lo stato della retina può essere considerato un mezzo idoneo a garantire la realizzazione di un elevato livello di protezione della salute» .
61. Ciò avviene necessariamente anche quando uno Stato membro riserva ai medici gli atti compiuti in altri Stati membri dagli «Heilpraktiker».
62. Infine, quanto alla quarta condizione, la norma austriaca controversa mi sembra pure che non ecceda quanto necessario al conseguimento dello scopo perseguito, e cioè la tutela della sanità pubblica.
63. Il solo fatto che la Germania riconosca la professione di «Heilpraktiker» non dimostra che la regola austriaca sia sproporzionata. Come la Corte ha pure dichiarato nella sua citata sentenza Mac Quen e a., «(...) si deve ricordare, al riguardo, che il fatto che uno Stato membro imponga norme meno severe di quelle imposte da un altro Stato membro non significa che queste ultime siano sproporzionate e perciò incompatibili con il diritto comunitario (v . sentenze 10 maggio 1995, causa C-384/93, Alpine Investments, Racc. pag. I-1141, punto 51, e 12 dicembre 1996, causa C-3/95, Reisebüro Broede, Racc. pag. I-6511, punto 42).
Infatti, la sola circostanza che uno Stato membro abbia scelto un sistema di tutela diverso da quello adottato da un altro Stato membro non può incidere sulla valutazione della necessità e della proporzionalità delle disposizioni adottate in materia (v. sentenza 21 ottobre 1999, causa C-67/98, Zenatti, Racc. pag. I-7289, punto 34)» .
64. Inoltre, neppure il fatto che, secondo la Deutsche Paracelsus Schulen, il diritto austriaco permetterebbe l'esercizio, su semplice dichiarazione, di diverse attività rientranti nell'ambito della sanità in senso lato (per esempio, l'esercizio dell'«assistenza» mirante a raggiungere un benessere fisico o energetico, o la professione di «consulente sociale e di vita»), prova che la norma austriaca sia sproporzionata. Infatti, non è dimostrato che tali attività siano inerenti alla professione di medico in Austria e che siano, in questo senso, analoghe a quelle esercitate da un «Heilpraktiker».
65. Allo stesso modo, l'argomento della Deutsche Paracelsus Schulen secondo cui il carattere sproporzionato sarebbe dimostrato dal fatto che un buon numero di pazienti delle province austriache contigue alla Germania farebbe ricorso ai servizi degli «Heilpraktiker» in Baviera, senza che ciò abbia influenze negative sulla situazione sanitaria di tali province rispetto al resto dell'Austria, non può essere accolto.
66. Infatti, indipendentemente dal fatto che si tratti di un'asserzione da parte della Deutsche Paracelsus Schulen, a sostegno della quale essa non adduce alcuna prova, e neppure alcuna informazione concreta, non si può ritenere che un provvedimento sia proporzionato rispetto allo scopo della tutela della sanità soltanto se esso preserva la popolazione da pericoli o da influenze negative sulla situazione sanitaria. Un provvedimento può ugualmente essere proporzionato se apporta alla tutela della sanità della popolazione un elemento positivo come una garanzia supplementare per la sanità, quale quella del caso di specie, derivante dall'esigenza che alcuni atti possano essere effettuati soltanto da persone che abbiano ricevuto una formazione più approfondita di quella degli «Heilpraktiker».
67. Per questo stesso motivo, ritengo che non si possa esigere, come sostiene la Deutsche Paracelsus Schulen, che uno Stato membro, nella fattispecie l'Austria, debba tener conto, nelle sue decisioni, delle valutazioni positive effettuate in un altro Stato membro, nella fattispecie la Germania, in merito all'attività degli «Heilpraktiker». Infatti, la questione consiste nello stabilire non se gli «Heilpraktiker» pervengano a buoni o a cattivi risultati, bensì se sia sproporzionato per uno Stato membro esigere che, nell'interesse della sanità pubblica, l'esercizio di talune attività sia riservato a persone che abbiano concluso un ciclo di studi in medicina.
68. Formulata in questo modo, la questione richiede, a mio parere, la soluzione proposta dalla Commissione secondo la quale «dal momento che una misura meno radicale del divieto generale di esercitare non è stata messa in evidenza, è corretto vedere in questo divieto una misura necessaria per conseguire lo scopo auspicato. Il principio di proporzionalità è rispettato».
69. Sono pertanto del parere che il divieto dell'esercizio della professione di «Heilpraktiker» sia compatibile con l'art. 43 CE relativo alla libertà di stabilimento. Pertanto, non vi è motivo perché l'analisi sia differente per quanto riguarda l'art. 49 CE relativo alla libera prestazione dei servizi.
70. Di conseguenza, propongo di risolvere la questione proposta dal giudice a quo nel senso che gli artt. 43 CE e 49 CE non ostano a che uno Stato membro riservi ai titolari di un diploma di laurea in medicina l'esercizio di un'attività paramedica come quella di «naturoterapista» («Heilpraktiker») ai sensi della legge tedesca relativa ai naturoterapisti (RGBl. I 251/1939).
Sulla seconda questione pregiudiziale
71. Con la sua seconda questione, il giudice a quo chiede se il diritto comunitario consenta ad uno Stato membro di riservare la formazione a professioni disciplinate da una normativa emanata nell'ambito della sanità ad istituti a tal fine previsti e di vietare ad altre persone o ad altri istituti di proporre, di impartire o di far impartire tale formazione, o di fare pubblicità a questo scopo, anche se tale formazione riguarda soltanto alcuni settori dell'attività medica. Il giudice nazionale chiede dunque, in sostanza, se uno Stato membro possa validamente vietare sul suo territorio la formazione di «Heilpraktiker» nonché la pubblicità per tale formazione.
72. La Deutsche Paracelsus Schulen ritiene che un simile divieto sia in contrasto con il diritto comunitario, mentre il sig. Gräbner ed i governi austriaco e del Regno Unito sostengono il contrario. Secondo la Commissione, bisogna fare una distinzione tra la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi. Mentre il divieto sarebbe, a suo parere, ammissibile alla luce dell'art. 43 CE, esso non sarebbe tale alla luce dell'art. 49 CE.
73. Tenuto conto del modo in cui la questione è stata formulata dal giudice a quo, ritengo che sia utile fare una distinzione fra il divieto di formare «Heilpraktiker» in Austria e il divieto di fare pubblicità per tale formazione.
Il divieto di formare «Heilpraktiker» in Austria
74. Ai sensi dell'art. 1 della legge austriaca che disciplina le attività di formazione, «[l]a formazione alle professioni disciplinate (...) dalla legge federale (...) che fissa le condizioni di esercizio e di rappresentanza della professione medica (...) è impartita esclusivamente dagli istituti a tal fine previsti da queste leggi federali. E' vietato ad altri soggetti proporre tali attività di formazione o farle proporre (...)».
75. Risulta da questa formulazione che il divieto di formare «Heilpraktiker» è generale in Austria e che esso deve, quindi, essere considerato come diretto tanto contro la formazione impartita da un istituto od ente situato in uno Stato membro diverso dall'Austria, ma che intenda stabilirsi in Austria, quanto contro quella data da un ente avente la sua sede in un altro Stato membro e che intenda offrire in Austria un servizio avente ad oggetto tale formazione. Appare quindi utile, come ci propone la Commissione, esaminare la questione posta dal giudice a quo sotto il profilo sia della libertà di stabilimento sia della libera prestazione dei servizi.
76. Per quanto riguarda la libertà di stabilimento, occorre ricordare nuovamente che, come risulta dall'art. 43 CE, quest'ultima «(...) importa l'accesso alle attività non salariate e al loro esercizio (...) alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini (...)», e che discende dall'art. 46, n. 1, CE, che uno Stato membro ha l'obbligo di giustificare la propria normativa solo se applica un regime speciale per i cittadini stranieri. Un singolo può, tutt'al più, cercare di provare che una normativa indistintamente applicabile costituisce una discriminazione dissimulata.
77. Inoltre, dato che si tratta, nella fattispecie, d'insegnamento o di formazione professionale, si deve fare riferimento agli artt. 149, n. 1, CE, e 150, n. 1, CE, che prevedono, rispettivamente, che «[l]a Comunità contribuisce allo sviluppo di un'istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione del sistema di istruzione (...)» e che «[l]a Comunità attua una politica di formazione professionale che rafforza ed integra le azioni degli Stati membri, nel pieno rispetto della responsabilità di questi ultimi per quanto riguarda il contenuto e l'organizzazione della formazione professionale ».
78. Il n. 4 di queste stesse norme aggiunge, rispettivamente, che «(...) il Consiglio adotta (...) azioni di incentivazione, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri » e che «(...) il Consiglio (...) adotta le misure atte a contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui al presente articolo, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri ».
79. Le istituzioni della Comunità non possono pertanto adottare alcuna misura avente direttamente ad oggetto l'armonizzazione dei contenuti dell'insegnamento o della formazione professionale, impartiti in uno Stato membro, o l'armonizzazione dell'organizzazione dei loro sistemi d'istruzione in generale o della formazione professionale in particolare.
80. Ora, mi sembra che le disposizioni in materia di libertà di stabilimento non possano essere interpretate in maniera tale da destituire indirettamente di significato gli artt. 149 CE e 150 CE.
81. Così sarebbe se l'Austria fosse obbligata ad ammettere sul suo territorio istituti provenienti da un altro Stato membro e che impartiscano una formazione come «Heilpraktiker». Diverrebbe allora molto difficile per l'Austria vietare ai propri cittadini di creare istituti che impartiscano la stessa formazione. Ad ogni modo, la competenza, che l'Austria detiene in forza delle citate disposizioni, di definire liberamente il contenuto e l'organizzazione delle attività d'insegnamento espletate sul suo territorio sarebbe così messa in discussione.
82. Tuttavia, anche ove si prescinda da queste considerazioni fondate su di un'analisi testuale e se si esamini quindi il divieto sancito dalla legge austriaca esclusivamente alla luce della giurisprudenza della Corte, secondo la quale i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, compresa quindi la libertà di stabilimento, devono soddisfare le quattro condizioni già menzionate in precedenza, il divieto di formare «Heilpraktiker», così come esiste in Austria, deve, a mio parere, essere ammesso.
83. La Deutsche Paracelsus Schulen ritiene che queste condizioni non siano soddisfatte nel caso di specie. In particolare, essa sostiene che il divieto d'impartire una formazione possa essere considerato come giustificato da un motivo imperativo d'interesse pubblico solo nel caso di una professione tanto scandalosa e (o) pericolosa da arrecare pregiudizio all'ordine pubblico al punto che appaia giustificato «estirpare il male alla radice».
84. Concordo con la Deutsche Paracelsus Schulen nell'affermare che il divieto di formare «Heilpraktiker» non può essere considerato automaticamente giustificato per il fatto che l'esercizio della professione di «Heilpraktiker» è vietato. In base alla giurisprudenza della Corte, occorre, infatti, stabilire se lo stesso divieto di formazione sia giustificato da motivi imperativi d'interesse pubblico.
85. Tuttavia, mi sembra che ciò si verifichi nel caso di specie. Mi conformo, infatti, alla posizione della Commissione, secondo la quale «alla luce non soltanto delle considerazioni di prevenzione sanitaria, ma anche dello scrupolo di coerenza del legislatore verso il consumatore e verso la popolazione nel suo insieme , il divieto dei centri di formazione controversi sul territorio austriaco appare giustificato».
86. All'udienza, la Commissione ha ancora sottolineato che la libertà di formazione degli «Heilpraktiker» in Austria potrebbe comportare un'incoraggiamento all'esercizio illecito della professione di «Heilpraktiker». Mi sembra, effettivamente, giustificato affermare che, se corsi di formazione di «Heilpraktiker» fossero liberamente proposti un po' dappertutto in Austria, mentre l'esercizio dell'attività di «Heilpraktiker» vi è vietato, ciò costituirebbe una fonte di confusione che sarebbe tale da diminuire la sensibilità della popolazione quanto al divieto di esercitare questa professione. Le persone interessate potrebbero essere indotte a pensare: «se posso imparare le professione, non può, dopo tutto essere così grave se la esercito».
87. Di conseguenza, sono del parere che esista una giustificazione autonoma per il divieto della formazione degli «Heilpraktiker», nel senso che tale divieto serve ad evitare che il divieto dell'esercizio della professione di «Heilpraktiker» perda la sua credibilità. Ciò costituisce, a mio modo di vedere, un motivo imperativo d'interesse pubblico. Infatti, se un divieto, come quello di esercitare la professione di «Heilpraktiker», è valido, non si può togliere allo Stato membro la possibilità di imporlo in modo coerente e credibile.
88. D'altra parte, come la Commissione, sono del parere che una misura meno radicale del divieto generale di stabilimento non sia stata messa in evidenza. In particolare, la precisazione, fornita dagli istituti formatori, secondo la quale la professione di «Heilpraktiker» non può essere esercitata in Austria, non permette, a mio modo di vedere, di evitare la confusione. Infatti, quest'ultima deriverebbe dalla contraddizione fra il divieto di esercitare la professione di «Heilpraktiker», da un lato, e il permesso di apprenderla, dall'altro. Lungi dall'impedire questa situazione contraddittoria, la precisazione summenzionata non farebbe altro che metterla in luce.
89. Sono pertanto del parere che la libertà di stabilimento non sia pregiudicata da un divieto di formare «Heilpraktiker», così come esistente in Austria.
90. Per quanto riguarda la libera prestazione dei servizi, la Commissione ritiene che «vietare di proporre una formazione di naturoterapista all'estero e di diffondere, a questo scopo, una pubblicità che informi preventivamente il consumatore che è impossibile esercitare in Austria la professione corrispondente non sembra essere una misura necessaria, tanto in termini di sanità pubblica quanto di tutela del consumatore: una pratica siffatta viola il principio di proporzionalità e non può in ultima analisi essere ritenuta giustificata».
91. Risulta, tuttavia, da quanto precede che la Commissione, nell'ambito della sua argomentazione sulla libera prestazione dei servizi, si pronuncia sulla possibilità di fare pubblicità in Austria per una formazione di «Heilpraktiker» impartita all'estero - questione che tratterò di seguito -, anziché sulla questione se il diritto comunitario osti a che uno Stato membro vieti che un istituto situato all'estero possa prestare sul suo territorio servizi aventi ad oggetto la formazione di «Heilpraktiker».
92. Quest'ultima questione merita però di essere trattata tenendo conto della formulazione della seconda questione pregiudiziale sollevata dal giudice a quo, il quale chiede un'analisi sotto il profilo degli artt. 43 CE e 49 CE, nonché alla luce delle informazioni ricevute all'udienza, e secondo le quali taluni corsi potrebbero essere tenuti in Austria in forma di seminari «itineranti».
93. Mi sembra, tuttavia, che le quattro condizioni, che si applicano anche in materia di libera prestazione dei servizi, siano soddisfatte, relativamente al divieto per istituti situati fuori dell'Austria di formare in Austria «Heilpraktiker» mediante una prestazione di servizi.
94. Infatti, la situazione contraddittoria che crea la confusione e che diminuisce così la sensibilità quanto al divieto di esercitare la professione di «Heilpraktiker» esisterebbe qualora la formazione di «Heilpraktiker» fosse impartita sul territorio austriaco. Non importa, al riguardo, che la formazione sia impartita da un istituto situato in Austria o da un istituto situato in un altro Stato membro che offra la formazione in forma di servizio sul territorio austriaco.
95. Mi sembra quindi che il divieto di formare «Heilpraktiker», così come esiste in Austria, sia valido anche sotto il profilo della libera prestazione dei servizi.
Il divieto di fare pubblicità per la formazione di «Heilpraktiker»
96. Nella sua seconda questione, il giudice a quo chiede altresì se gli artt. 43 CE e 49 CE ostino a un divieto, come quello previsto dalla legge austriaca, di fare pubblicità per un'attività di formazione di «Heilpraktiker».
97. Occorre in primo luogo chiedersi quale sia la portata del divieto di fare pubblicità per un'attività di formazione di «Heilpraktiker».
98. Se soltanto la pubblicità per un'attività di formazione di «Heilpraktiker» svolta in Austria è proibita, il divieto non mi sembra censurabile né alla luce dell'art. 43 CE, né alla luce dell'art. 49 CE. Infatti, dal momento che la formazione di «Heilpraktiker» è vietata in Austria, è semplicemente logico che la pubblicità per questa formazione vietata lo sia anch'essa. Tale pubblicità non avrebbe d'altronde alcun senso, in quanto essa attirerebbe persone verso un evento che non può verificarsi.
99. Di tutt'altra natura è, a mio parere, la questione se la pubblicità per un'attività di formazione di «Heilpraktiker» svolta all'estero sia vietata in Austria. Interrogato dalla Corte su tale questione, il governo austriaco ha risposto di ritenere che la legge austriaca che disciplina le attività di formazione non vieti tale pubblicità.
100. Anche se spetta al giudice a quo interpretare la legge austriaca a questo proposito, la spiegazione del governo austriaco mi sembra convincente. Infatti, la legge vieta chiaramente, all'art. 1, n. 2 , la pubblicità per l'attività da essa vietata all'art. 1, n. 1. Ora, mi sembra del tutto escluso che il legislatore austriaco abbia potuto avere la pretesa di vietare le attività di formazione di «Heilpraktiker» svolte all'estero.
101. Dal momento che la pubblicità per un'attività di formazione di «Heilpraktiker» svolta all'estero non è quindi verosimilmente proibita, non si pone alcuna questione di diritto comunitario.
102. Tuttavia, se - per pura ipotesi - il giudice a quo pervenisse nondimeno alla conclusione che la legge austriaca vieta la pubblicità in Austria per la formazione di «Heilpraktiker» impartita all'estero, sarei, come la Commissione, del parere che tale divieto sarebbe in contrasto con l'art. 49 CE.
103. Infatti, una siffatta pubblicità non potrebbe né minacciare il sistema sanitario austriaco né, per il fatto di provenire da istituti stranieri per una formazione impartita all'estero, contribuire seriamente ad una confusione nella mente delle persone sul divieto di esercitare la professione di «Heilpraktiker» in Austria.
104. Tuttavia, nell'interesse del consumatore, lo Stato membro avrebbe, a mio modo di vedere, il diritto di esigere che nella pubblicità fosse precisato che la professione di «Heilpraktiker» non può essere esercitata sul suo territorio.
105. Di conseguenza, propongo di risolvere la seconda questione nel senso che gli artt. 43 CE e 49 CE non ostano a norme nazionali che riservano la formazione, impartita sul territorio dello Stato membro, a professioni disciplinate da una normativa emanata nel settore della sanità, ad istituti previsti a questo scopo e che vietano ad altre persone o ad altri istituti di proporre, di impartire o di far impartire tale formazione, o di fare pubblicità per essa, anche se tale formazione riguarda soltanto alcuni settori dell'attività medica. Per contro, l'art. 49 CE osta a che uno Stato membro vieti la pubblicità per tale formazione impartita in un altro Stato membro, purché detta pubblicità informi il pubblico sul divieto di esercitare la professione corrispondente alla formazione sul territorio del primo Stato membro.
V - Conclusione
106. Tenuto conto di quanto precede, propongo di risolvere le questioni sollevate dal giudice a quo nel senso che:
- gli artt. 43 CE e 49 CE non ostano a che uno Stato membro riservi l'esercizio di un'attività paramedica come quella di «naturoterapista» («Heilpraktiker») nel senso della legge tedesca relativa ai naturoterapisti (RGBl. I 251/1939) ai titolari di un diploma di laurea in medicina;
- gli artt. 43 CE e 49 CE non ostano a disposizioni nazionali che riservano la formazione, impartita sul territorio dello Stato membro, a professioni disciplinate da una normativa emanata nel settore della sanità, ad istituti previsti a questo scopo e che vietano ad altre persone o ad altri istituti di proporre, di impartire o di far impartire tale formazione o di fare pubblicità per essa, anche se tale formazione riguarda soltanto alcuni settori dell'attività medica. Per contro, l'art. 49 CE osta a che uno Stato membro vieti la pubblicità per tale formazione impartita in un altro Stato membro, purché detta pubblicità informi il pubblico sul divieto di esercitare la professione corrispondente alla formazione sul territorio del primo Stato membro.
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