Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Este procedimiento prejudicial se centra en la interpretación de dos Reglamentos relativos al régimen común aplicable a las importaciones de terceros países. El órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el efecto de estos Reglamentos se extiende a la comercialización en el mercado nacional de los productos allí señalados.
II. Marco jurídico
A. El Derecho comunitario
2. Según sus considerandos, los Reglamentos tienen por objeto la liberalización de las importaciones en la Comunidad, dicho de otro modo, la eliminación de toda clase de restricciones cuantitativas. El Reglamento nº 3285/94 es la norma base y establece, como principio general, en el artículo 1, apartado 2, que la importación en la Comunidad de los productos originarios de terceros países será libre. En principio, estos productos no estarán sujetos a ninguna restricción cuantitativa, sin perjuicio de las medidas de salvaguardia que pudieran tomarse. El Reglamento nº 519/94 tiene relación específica con la importación de terceros países de comercio de Estado y contiene el mismo principio general en su artículo 1, apartado 2.
3. La estructura de ambos Reglamentos coincide en gran medida. En el presente proceso es de particular importancia la idéntica disposición de excepción mencionada en las disposiciones finales de los Reglamentos, a saber, artículo 19, apartado 2, del Reglamento nº 519/94 y artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 3285/94. Este último dispone lo siguiente:
«2.a) Sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, el presente Reglamento no será obstáculo para la adopción o aplicación, por los Estados miembros de:
i) prohibiciones; restricciones cuantitativas o medidas de vigilancia justificadas por razones de moralidad pública, de orden público, de seguridad pública, de protección de la salud y la vida de personas y animales o de preservación de los vegetales, de protección del patrimonio nacional artístico, histórico o arqueológico, o de protección de la propiedad industrial y comercial;
[...]
b) los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas que introduzcan o modifiquen de conformidad con lo dispuesto en el presente apartado. En caso de extrema urgencia, las medidas o formalidades nacionales en cuestión serán comunicadas a la Comisión inmediatamente después de su adopción.»
B. La legislación nacional
4. El artículo 398 del codice postale italiano (Código postal italiano) prohíbe la fabricación, la importación al territorio nacional con objeto de su comercialización, el uso o puesta en funcionamiento, bajo cualquier título, de aparatos e instalaciones eléctricas o radioeléctricas o cables para la transmisión de corriente eléctrica si no cumplen con los requisitos establecidos para prevenir interferencias en las emisiones de radio. Las autoridades competentes son las encargadas, observando la legislación comunitaria, de establecer las medidas apropiadas de control del cumplimiento de esta disposición. Para la comercialización e importación, con objeto de comercializar, de los productos arriba mencionados se requiere la presentación o demostración de un certificado o declaración de conformidad. Mediante Decreto ministerial se determinan los organismos encargados de expedir estos certificados y declaraciones.
5. Según el artículo 399 del codice postale italiano, todo aquel que actúe en contra de lo establecido en el artículo 398, será sancionado con una multa administrativa. Como establece el artículo 398, en caso de que el infractor pertenezca a la categoría de fabricantes o importadores de aparatos o instalaciones eléctricas o radioeléctricas será castigado con una multa, así como con el decomiso de los productos y aparatos que no se ajusten a la declaración de conformidad.
III. Hechos, desarrollo del proceso y petición de decisión prejudicial
6. El órgano jurisdiccional remitente describió los hechos y motivos en el procedimiento principal de la siguiente manera.
7. Mediante decisión de 17 de febrero de 1996 el Prefetto di Cuneo dispuso el decomiso administrativo, con arreglo al artículo 20, apartado 4, de la Ley nº 689, de 24 de noviembre de 1981, de veinte aparatos telefónicos sin hilos no homologados destinados a la venta en la sociedad «Expo Casa Manta». El 9 de marzo de 1995 la Guardia di Finanza incautó esos aparatos debido a la infracción de los artículos 398 y 399 del codice postale italiano.
8. Mediante recurso interpuesto ante el Pretore di Saluzzo el 12 de marzo de 1996, el Sr. S. Carbone, como administrador único de la sociedad «Expo Casa Manta», impugnó la decisión del Prefetto di Cuneo. El Pretore di Saluzzo, mediante sentencia de 7 de enero de 1997, estimó la demanda y anuló la decisión de decomiso. El Pretore señaló que los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94 han liberalizado la importación de, entre otras mercancías, aparatos telefónicos sin hilos procedentes de terceros países. Según el Pretore, dicha liberalización implica no oponerse a la prohibición de poner en venta aparatos no homologados por las autoridades italianas, cuando no exista ninguno de los motivos que, según dichos Reglamentos, admiten prohibiciones o medidas de vigilancia.
9. Contra la sentencia del Pretore di Saluzzo, el Prefetto di Cuneo interpuso un recurso de casación ante la Corte Suprema di Cassazione. La Prefettura recurrente en casación invocó la infracción y la incorrecta aplicación del artículo 19, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 519/94 y del artículo 24, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 3285/94, entre otros.
10. La Prefettura observa que los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94 sí han suprimido toda restricción a la importación de los aparatos decomisados, pero no han incidido en la normativa relativa a su comercialización. Si se trata de aparatos no homologados, su comercialización continúa prohibida como consecuencia de la normativa nacional. Ciertamente, según la Prefettura, dichos Reglamentos han eliminado cualquier limitación con la finalidad de la apertura de las fronteras y, por lo tanto, de la libre circulación de mercancías en el territorio de los Estados miembros, pero no han modificado las normas nacionales relativas a la comercialización de aparatos telefónicos sin hilos no homologados.
11. El órgano jurisdiccional remitente señala que el decomiso ha sido anulado por la sentencia impugnada del Pretore di Saluzzo, puesto que el Pretore había considerado que la prohibición del artículo 398 ha quedado anulada por los Reglamentos que implican no sólo la liberalización de la importación, sino también de la comercialización de los productos. La interpretación dada por el Pretore ha sido impugnada en el recurso de casación. Debido a que ambos Reglamentos se refieren únicamente a la importación de terceros países, no se oponen a la prohibición de comercializar en Italia aparatos no homologados como exige el artículo 398 del codice postale.
12. Según el órgano jurisdiccional remitente, es evidente que el recurso de casación plantea unas cuestiones de interpretación de los Reglamentos mencionados, puesto que la disparidad entre la tesis sostenida por el Pretore en la sentencia impugnada y la tesis invocada por la parte recurrente se refiere al alcance de los efectos de dichos Reglamentos sobre la comercialización en el mercado interior de los productos de que se trata. Para solucionar esta cuestión, la Corte Suprema está obligada, conforme al artículo 234 CE, último apartado, a dirigirse al Tribunal de Justicia. Mediante resolución de 18 de abril de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 2000, la Corte Suprema solicitó una decisión prejudicial sobre la interpretación de los Reglamentos.
13. El Gobierno italiano y la Comisión han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia. No se ha celebrado fase oral.
IV. Observaciones del Gobierno italiano y la Comisión
14. El Gobierno italiano observa que los mencionados Reglamentos se refieren, únicamente, a la liberalización de la importación, en la Comunidad, de productos procedentes de países terceros. La comercialización de estos productos está fuera del ámbito de aplicación de ambos Reglamentos. Por consiguiente, los artículos 398 y 399 del codice postale han sido redactados conforme a la legislación comunitaria.
15. El Gobierno italiano estima que el problema en cuestión puede solucionarse basándose en las disposiciones de excepción del artículo 19 del Reglamento nº 519/94 y del artículo 24 del Reglamento nº 3285/94. En virtud de esto, la confiscación y el decomiso de los aparatos telefónicos sin hilos hubiera sido conforme a las normas del Derecho comunitario, es decir, para prevenir interferencias en las radiofrecuencias permitidas, que son competencia de las autoridades italianas. Desde esta perspectiva, parece que la cuestión plateada por la Corte Suprema puede responderse desde el plano nacional. Por ello, el Tribunal de Justicia no sería competente para pronunciarse al respecto.
16. Con carácter subsidiario, el Gobierno italiano alega que los Reglamentos ciertamente han suprimido cualquier restricción a la importación de productos de ciertos países terceros, pero no han repercutido en la legislación relativa a la obligación de homologación de productos para su comercialización en Italia. Esta obligación de homologación de equipos terminales de telecomunicación no sólo proviene de la legislación nacional, sino también de las directivas comunitarias.
17. A la luz de las consideraciones que preceden, el Gobierno italiano opina que la importación de aparatos telefónicos sin hilos, por una parte y la comercialización de estos aparatos, por otra, han de evaluarse independientemente, desde el plano jurídico.
18. En sus observaciones, la Comisión toma en consideración el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente no haya formulado una cuestión específica. De la resolución de remisión se desprende, explícitamente, que la Corte Suprema ha remitido el asunto al Tribunal de Justicia por motivo de la interpretación de los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94. La Comisión estima que hay suficientes elementos presentes en virtud de los cuales el Tribunal de Justicia puede dar una respuesta que ayude a la resolución del procedimiento principal, aunque el órgano jurisdiccional remitente no haya proporcionado información sobre determinados aspectos, como por ejemplo, el país de origen de los aparatos telefónicos sin hilos.
19. Sobre el fondo, la Comisión afirma que la lectura de los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94 demuestra obviamente que se refieren únicamente a la liberalización de la importación de productos de países terceros en la Comunidad y que no tienen ningún efecto en la posterior comercialización de estos productos en la Comunidad. En esta fase seguirán aplicándose las normas nacionales o comunitarias en vigor. Los Reglamentos se refieren únicamente a la creciente equiparación de los sistemas que tienen relación con la importación en la Comunidad y eliminan excepciones y derogaciones fruto de las medidas de política comercial nacional en vigor antes de su adopción. Los Reglamentos no afectan a la competencia de la Comunidad para adoptar medidas de salvaguardia y tampoco menoscaban la competencia de los Estados miembros para establecer restricciones cuantitativas prohibidas o medidas de vigilancia, en virtud de los motivos de excepción explícitamente mencionados.
20. Para aclarar, a la luz de la diferencia entre medidas de liberalización y medidas de comercialización, el tenor y el ámbito de aplicación de los Reglamentos en cuestión, la Comisión se remite, además, al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), en particular al artículo XI relativo a la eliminación general de las restricciones cuantitativas y al artículo III referente a la comercialización interior de productos.
21. Además, la Comisión presta atención a la relevante legislación relativa al mercado interior. Señala que al tiempo de la importación de los aparatos, en el procedimiento principal, la comercialización de los mismos no era objeto todavía de armonización comunitaria. En ese caso, según el Derecho comunitario, la normativa nacional relativa a la comercialización ha de ser no discriminatoria, proporcional al objeto y justificada por el interés general, si no se quiere infringir el artículo 28 CE. Además, las medidas que se refieren a la comercialización de productos importados de países terceros han de respetar el principio de no discriminación del artículo III del GATT.
22. Por último, la Comisión ha recalcado que, desde el punto de vista electromagnético, los aparatos telefónicos o receptores de radio sin hilos, en general, no son siempre inofensivos o neutrales. Éstos pueden interferir en otros aparatos a causa de sus componentes electrónicos. Con la normativa nacional en cuestión, el legislador nacional ha querido introducir un instrumento para verificar todos los aparatos o instalaciones eléctricas o radioeléctricas y cables para la transmisión de corriente eléctrica, para comprobar si cumplen con las normas para evitar interferencias en emisores y receptores de radio. Por eso, los aparatos están sometidos a la expedición de un certificado o declaración de conformidad. La Comisión asume que la normativa nacional no está en contradicción con las disposiciones del artículo 28 CE y del artículo III del GATT, ya que se aplica a los productos nacionales e importados.
V. Apreciación
23. La petición de la Corte Suprema permite al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la diferencia fundamental entre, por un lado, el régimen del Tratado, que guarda relación con la importación de productos de países terceros en la Comunidad y que forma parte de la política comercial común, y, por otro, el sistema comunitario, que se refiere a la comercialización de productos dentro del mercado común.
24. Sin embargo, preliminarmente debe examinarse la cuestión de la admisibilidad. El Gobierno italiano y la Comisión se han pronunciado brevemente sobre la competencia del Tribunal de Justicia para dar una respuesta a la petición del órgano jurisdiccional remitente. En mi opinión, es un hecho indudablemente probado que, con arreglo a jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia debe responder a la Corte Suprema. La resolución de remisión es sumamente breve y carece de una cuestión específicamente formulada. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente ha suministrado datos suficientes acerca de las circunstancias del asunto y del Derecho aplicable y por ello el Tribunal de Justicia puede dar una respuesta útil. De estos datos se deduce que hay un conflicto efectivo entre Carbone y el Prefetto di Cuneo en lo que se refiere a la comercialización en Italia de aparatos telefónicos sin hilos importados así se deduce implícitamente de países terceros en la Comunidad. El litigio se centra en la interpretación del tenor y alcance de los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94, dos Reglamentos que son casi idénticos por lo que importa en el procedimiento principal. El juez nacional se ha dirigido al Tribunal de Justicia con una petición que expone de forma suficientemente clara el objeto del procedimiento principal y que guarda relación con la interpretación del Derecho comunitario. Teniendo en cuenta las peculiaridades del asunto, le corresponde al órgano jurisdiccional remitente decidir concretamente qué Reglamento es aplicable.
25. Sobre el fondo cabe destacar que la Corte Suprema solicita que se dilucide si el alcance de los Reglamentos en cuestión se limita a la importación de aparatos telefónicos sin hilos procedentes de países terceros o si el ámbito de aplicación puede ampliarse hasta el momento de la comercialización de estos productos en el mercado interior. En este último caso, la legitimidad de la legislación italiana en cuestión tendría que ser juzgada a la luz de los dos Reglamentos y, particularmente, a la luz de los motivos de excepción en ellos mencionados, después de la importación de los aparatos pero antes de su comercialización.
26. No comparto esta interpretación. Como el Gobierno italiano y la Comisión han expuesto convincentemente, los Reglamentos nº 519/94 y nº 3285/94 se refieren únicamente a la liberalización de la importación de productos procedentes de países terceros y no apuntan a la liberalización completa de la comercialización posterior de esos productos dentro del mercado común.
27. Después de todo, el Tratado hace una distinción entre los aspectos internos y externos en el establecimiento del mercado común para la realización de la lista de fines del Tratado enunciados en el artículo 2 CE. El lado interno del mercado común engloba, entre otros fines, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de mercancías y la prohibición de restricciones cuantitativas a la entrada y salida de mercancías, así como de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente. El lado externo del mercado común comprende, particularmente, la política comercial común. Ambas dimensiones del mercado común se han desarrollado en disposiciones separadas del Tratado y se complementan necesariamente.
28. Los referidos Reglamentos han sido adoptados en el marco de la política comercial común. Esto se deduce, en primer lugar, de la base jurídica, a saber, artículo 113 del Tratado CE (actualmente artículo 133 CE, tras su modificación). El artículo 133 CE, apartado 1, establece que la política comercial común se basará en principios uniformes, particularmente en la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización. Ambos Reglamentos son instrumentos importantes de esta política, dado que concretizan el principio de que la importación de productos procedentes de países terceros en la Comunidad está libre, en un principio, de restricciones cuantitativas. El carácter de política comercial de los Reglamentos se desprende también del papel destacado del GATT en la adopción de los mismos. En particular, los considerandos del Reglamento nº 3285/94 señalan que, en la supresión creciente de las medidas de salvaguardia y otras medidas restrictivas a la importación, se han tenido en cuenta las obligaciones internacionales que se desprenden del GATT y de otras partes del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC).
29. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha dejado claro que la política comercial común es una competencia exclusiva de la Comunidad. Los Estados miembros ya no pueden derivar del Derecho nacional su competencia para tomar medidas de política comercial de carácter nacional. De hecho, tales medidas sólo son admisibles previa habilitación específica por parte de la Comunidad. Eso explica, entre otras cosas, la competencia que el Consejo ha otorgado a los Estados miembros en virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4285/94 y del artículo 19, apartado 2, del Reglamento nº 519/94. También justifica la obligación de un Estado miembro de informar a la Comisión si tiene planeado apelar a un motivo de excepción.
30. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no pide al Tribunal de Justicia que precise el alcance de estos motivos de excepción. Como se ha mencionado anteriormente, el conflicto en el procedimiento principal se centra en la cuestión de si los Reglamentos menoscaban la competencia de un Estado miembro para prohibir la comercialización de productos, como por ejemplo aparatos telefónicos, si éstos no cumplen con los requisitos establecidos para evitar interferencias en las emisiones de radio.
31. Por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad, en el momento que los productos procedentes de países terceros han sido importados regularmente en uno de los Estados miembros, se equiparan totalmente a los productos originarios de los Estados miembros. Ello supone que debe distinguirse entre el momento en que los productos procedentes de países terceros son importados y el momento en que son comercializados. Para la comercialización de productos dentro de la Comunidad son relevantes las disposiciones del Tratado que se refieren al aspecto interno del mercado común. La supresión de restricciones cuantitativas entre los Estados miembros está explícitamente regulada en los artículos 28 CE a 30 CE. Según el artículo 28 CE quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente, mientras que el artículo 30 CE permite a los Estados miembros establecer condiciones a la importación en caso de ser necesarias por razones de protección de un interés general. Las causas de justificación mencionadas en el artículo 30 CE concuerdan literalmente con las causas mencionadas en el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 3285/94 y en el artículo 19, apartado 2, del Reglamento nº 519/94.
32. La forma en que los principios de libre circulación son aplicados en los intercambios comunitarios difiere en algunos puntos del tenor de las disposiciones casi idénticas de los Reglamentos. Sin ahondar en ello, recuerdo que los instrumentos de política comercial han de ser interpretados como contingentes bajo el concepto de «restricciones cuantitativas» en el sentido de los Reglamentos. En cambio, el Tribunal de Justicia, mediante una interpretación extensiva, ha dotado de significado propio al concepto de «medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas» en el sentido del artículo 28 CE. Además, en los Reglamentos falta, por ejemplo, el requisito mencionado en el artículo 30 CE, última frase, que establece que los obstáculos comerciales que adopten los Estados miembros no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.
33. En virtud del artículo 30 CE, la competencia de los Estados miembros para invocar un interés general, con el fin de justificar un obstáculo comercial, queda sin efecto en el momento que se alcanza una armonización total y exhaustiva en la Comunidad. Así, el Parlamento Europeo y el Consejo han aprobado la Directiva 1999/5/CE, de 9 de marzo de 1999, sobre equipos radioeléctricos y equipos terminales de telecomunicación y reconocimiento mutuo de su conformidad (en lo sucesivo, «Directiva»). Esta Directiva, basada en el artículo 100 A del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación), establece un marco para la regulación de la puesta en el mercado, la libre circulación y la puesta en servicio de los mencionados aparatos en la Comunidad. Los Estados miembros velarán por que los aparatos en cuestión sólo sean puestos en el mercado si cumplen los requisitos esenciales correspondientes y las demás disposiciones pertinentes de la Directiva. Los aparatos no estarán sujetos a otras disposiciones nacionales en materia de puesta en el mercado. Los Estados miembros prohibirán la puesta en el mercado de los aparatos que no lleven el marcado CE que indica su conformidad con todas las disposiciones de la Directiva. De esa manera, la Directiva contribuye a la estimulación de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad, teniendo en cuenta los requisitos necesarios de seguridad que los Estados miembros podían establecer de manera independiente en virtud del artículo 30 CE. Además, la Directiva va más allá y también se aplicarán los requisitos establecidos a los productos que sean puestos en el mercado nacional de un Estado miembro.
34. Los Reglamentos adoptados en el marco de la política comercial común no prevén, de ningún modo, la armonización de las disposiciones nacionales. Después de todo, el fin de los Reglamentos, es decir, la liberalización de la importación de productos procedentes de países terceros en la Comunidad difiere del objetivo de los artículos 28 CE y 30 CE y, a continuación, de la armonización comunitaria de las legislaciones nacionales, a saber, garantizar la libre circulación de mercancías dentro del mercado común.
35. Acertadamente, para acentuar esta diferencia, la Comisión se ha referido al sistema propuesto en el GATT. Esta analogía surte efecto, ya que las disposiciones establecidas en el Tratado CEE originario, relativas a la circulación de mercancías, se basan en gran medida en el GATT. El artículo XI del GATT, referido a la eliminación de las restricciones cuantitativas a la importación en el comercio entre las partes contratantes, persigue el mismo fin que los Reglamentos. En cambio, el artículo III del GATT tiene relación con la comercialización de productos en el mercado de una parte contratante. En virtud de esta disposición, no deben aplicarse reglamentaciones interiores relativas, entre otras, a la venta, la oferta para la venta, la compra o el uso de los productos en el mercado interior a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional. Por consiguiente, el tenor del artículo III del GATT concuerda con el del artículo 28 CE.
36. En mi opinión, como consecuencia de la señalada distinción, los Reglamentos nº 3285/94 y nº 519/94 no afectan a la competencia de Italia para fijar los requisitos que los aparatos telefónicos sin hilos deben cumplir, antes de su puesta legal en el mercado, con el fin de evitar interferencias en las emisiones de radio. Llegado el caso, esto no impide que, en el ejercicio de esta competencia, las normas aplicables a los productos deban cumplir otras disposiciones comunitarias relevantes como, por ejemplo, los artículos 28 CE y 30 CE y las Directivas comunitarias aplicables al respecto.
VI. Conclusión
37. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial planteada por la Corte Suprema, mediante resolución de fecha 18 de abril de 2000, del siguiente modo:
«Los Reglamentos (CE) nº 3285/94 y nº 519/94 se refieren únicamente a la importación en la Comunidad de productos procedentes de países terceros y no guardan relación con la comercialización de estos productos dentro de la Comunidad. Estos Reglamentos no menoscaban la competencia de los Estados miembros para imponer normas justificadas por razones de interés general a la comercialización de aparatos telefónicos sin hilos que, sin discriminación, son aplicables a los productos nacionales y a los importados.»
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