Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren hat mehrere Fragen zur Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 525/93 zur Festlegung der endgültigen regionalen Referenzbeträge für Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkerne im Wirtschaftsjahr 1992/93 (im Folgenden: Verordnung Nr. 525/93) zum Gegenstand.
II - Rechtlicher Rahmen
2. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 3766/91 des Rates vom 12. Dezember 1991 zur Einführung einer Stützungsregelung für die Erzeuger von Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkernen (im Folgenden: Grundverordnung) wurde eine Stützungsregelung eingeführt, die auf dem System einer direkt an den Erzeuger zu leistenden Ausgleichszahlung eines Betrages pro Hektar beruht, der je nach dem durchschnittlichen Ertrag in den verschiedenen Erzeugungsregionen in der Gemeinschaft festgesetzt wird.
3. Artikel 3 Absatz 1 der Grundverordnung bestimmt:
Für Ölsaaten wird ein voraussichtlicher Referenzpreis in Höhe von 163 ECU/t festgesetzt." Dieser voraussichtliche Referenzpreis sollte nach einer Schätzung der Kommission dem mittelfristig erwarteten Referenzpreis für Ölsaaten auf einem stabilisierten Weltmarkt entsprechen.
4. Artikel 3 Absatz 2 der Grundverordnung bestimmt:
Ferner wird ein gemeinschaftlicher Referenzbetrag für Ölsaaten in Höhe von 384 ECU/ha festgesetzt." Hierbei handelt es sich um einen theoretischen Wert, der die voraussichtliche durchschnittliche Höhe der Ausgleichszahlung pro Hektar in der Gemeinschaft wiedergibt.
5. Die Höhe der an die Erzeuger zu leistenden Ausgleichszahlung wird in zwei Schritten festgelegt.
6. Zunächst legt die Kommission gemäß Artikel 3 Absatz 3 der Grundverordnung für jede der in Artikel 2 dieser Verordnung ausgewiesenen Erzeugungsregionen einen voraussichtlichen regionalen Referenzbetrag" fest, bei dessen Ermittlung sie das Verhältnis zwischen dem durchschnittlichen Getreide- und Ölsaatenertrag der Gemeinschaft und dem durchschnittlichen Ertrag in der betreffenden Region berücksichtigt.
7. Danach berechnet die Kommission nach Artikel 3 Absatz 4 der Grundverordnung vor dem 30. Januar eines jeden Wirtschaftsjahres den endgültigen regionalen Referenzbetrag" auf der Grundlage des festgestellten Referenzpreises für Ölsaaten. Bei dieser Berechnung wird der voraussichtliche Referenzpreis durch den festgestellten Referenzpreis ersetzt; Preisabweichungen bis zu 8 % des voraussichtlichen Referenzpreises bleiben unberücksichtigt.
8. Wenn also der gemäß Artikel 3 Absatz 4 der Grundverordnung festgestellte Referenzpreis um mehr als 8 % von dem voraussichtlichen Referenzpreis abweicht, wird der endgültige regionale Referenzpreis durch Anpassung des voraussichtlichen regionalen Referenzpreises entsprechend der jeweiligen Abweichung festgestellt. Nach Artikel 3 Absatz 6 hat die Veröffentlichung der Beträge auch eine kurze Erläuterung der Berechnungen zu beinhalten. Außerdem wird gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3766/91 der endgültige regionale Referenzpreis gekürzt, wenn die Fläche für die betreffende Ölsaat die in Artikel 6 Absatz 1 festgesetzte garantierte Hoechstfläche überschreitet.
9. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Grundverordnung können nur Erzeuger mit Sitz in der Gemeinschaft, die die Aussaat der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse im Hinblick auf ihre Ernte vornehmen, eine Direktzahlung im Rahmen eines regionalisierten Systems beantragen. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 sind anspruchsberechtigt Erzeuger, die jeweils spätestens zu dem für die betreffende Region festgelegten Zeitpunkt die Aussaat vorgenommen und einen Antrag gestellt haben. Nach Artikel 4 Absatz 3 können Anträge nur für Ackerflächen gestellt werden, die im Zeitraum 1989/90 bis 1990/91 genutzt wurden.
10. Am 5. März 1993 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 515/93 zur Festsetzung der voraussichtlichen regionalen Referenzbeträge für Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkerne im Wirtschaftsjahr 1992/93. Der voraussichtliche regionale Referenzbetrag für Bayern wurde auf 517,42 ECU/ha (1 218,10 DM/ha) festgesetzt.
11. Am 8. März 1993 erließ die Kommission die im vorliegenden Verfahren streitige Verordnung (EWG) Nr. 525/93 zur Festlegung der endgültigen regionalen Referenzbeträge für Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkerne im Wirtschaftsjahr 1992/93. Aus Anhang II der Verordnung ergibt sich, dass der endgültige regionale Referenzbetrag für Bayern ebenfalls auf 517,42 ECU/ha (1 218,10 DM/ha) festgesetzt wurde.
12. Anhang I der streitigen Verordnung Nr. 525/93 enthält die folgende Erläuterung zur Berechnung der endgültigen regionalen Referenzbeträge:
Für die einzelnen Ölsaaten wurde jeweils ein festgestellter Referenzpreis entsprechend den durchschnittlichen Weltmarktpreisnotierungen im Wirtschaftsjahr 1992/93 ermittelt.
Bei der Ermittlung der festgestellten Referenzpreise wurden die Notierungen und Preise abgewickelter Geschäfte für Massenlieferungen von Ölsaaten in den repräsentativen Hafengebieten, bezogen auf die Basis Rotterdam, von Juli 1992 bis Januar 1993 zugrunde gelegt, wobei, soweit möglich, die Preise des laufenden Monats wie die Terminpreise Berücksichtigung fanden.
Aufgrund der festgestellten Referenzpreise ist keine Anpassung gegenüber den voraussichtlichen regionalen Referenzbeträgen gemäß Artikel 3 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3766/91 erforderlich.
Zu den beihilfefähigen Aussaatflächen von Ölsaaten wurden die letzten Schätzungen ermittelt.
Demnach ist keine Anpassung der voraussichtlichen regionalen Referenzbeträge gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3766/91 erforderlich.
Die endgültigen regionalen Referenzbeträge für das Wirtschaftsjahr 1992/93 entsprechen somit den Werten der voraussichtlichen regionalen Referenzbeträge."
III - Sachverhalt und Ausgangsverfahren
13. Die Martin Weber GdBR, deren einzige Gesellschafter Martin und Maria Weber sind, stellte am 29. Mai 1992 beim Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg für eine Fläche von 6,37 ha, auf der Raps angebaut war, einen Antrag auf Direktzahlungen für Ölsaatenerzeuger zur Ernte 1992. Mit Bescheid vom 23. September 1992 bewilligte das Amt eine Vorschusszahlung (50 % des voraussichtlichen regionalen Referenzbetrages) von 3 879,65 DM. Der Berechnung lag die Antragsfläche mit einem Betrag von 609,05 DM je Hektar für Bayern zugrunde. Dagegen erhob die GdBR mit der Begründung Widerspruch, durch die bewilligten Mittel würden die Verluste aus den Preissenkungen nicht abgedeckt. Mit Bescheid vom 28. April 1993 gewährte das Amt eine Gesamtförderung in Höhe von 7 759,29 DM (endgültiger Referenzbetrag je Hektar für Bayern: 1 218,10 DM) unter gleichzeitiger Anrechnung des bereits ausbezahlten Vorschusses. Gegen diesen Bescheid wurde ebenfalls Widerspruch erhoben mit der Bitte, über den Widerspruch nicht zu entscheiden, bis über eine bei dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften einzureichende Klage entschieden sei.
14. Mit Schriftsatz vom 5. Mai 1993 erhob die GdBR Klage beim Gerichtshof, die in der Folge an das Gericht Erster Instanz abgetreten wurde, mit dem Antrag, die Verordnung Nr. 525/93 wegen willkürlicher Festsetzung des endgültigen regionalen Referenzpreises für nichtig zu erklären. Mit Urteil des Gerichts Erster Instanz wurde die Klage als unzulässig abwiesen. Nach Ansicht des Gerichts folge die Unzulässigkeit nicht aus der nach deutschem Recht fehlenden Rechtsfähigkeit der GdBR, da unter den gegebenen Umständen die Klage auch von Martin und Maria Weber eingereicht worden sei, diese seien jedoch ihrerseits von der streitigen Verordnung nicht individuell betroffen.
15. Mit Bescheid vom 4. Dezember 1997 wies die Regierung der Oberpfalz den Widerspruch zurück. Der letztlich maßgebliche, auf die Verordnung Nr. 525/93 gestützte Bescheid sei rechtmäßig. Die konkrete Berechnung und die Begründung durch die Kommission, weshalb eine Anpassung der voraussichtlichen regionalen Referenzbeträge gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Grundverordnung nicht erforderlich sei, könne nicht nachvollzogen und damit auch nicht nachgeprüft werden. Das Vorbringen, die Verordnung Nr. 525/93 verstoße gegen die in Artikel 253 EG-Vertrag festgelegte Begründungspflicht der Organe der EU für ihre Rechtssetzungsakte, sei nicht von der Hand zu weisen. Die Landwirtschaftsverwaltung sei jedoch an die EU-Normen gebunden.
16. Gegen den am 17. Dezember 1997 zugestellten Bescheid erhoben Maria und Martin Weber am 9. Januar 1998 Klage und beantragten, den Bescheid des Amtes für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburg vom 28. April 1993 in der Form des Widerspruchsbescheides der Regierung der Oberpfalz vom 4. Dezember 1997 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Antrag der Kläger vom 24. Mai 1992 nach Artikel 4 Absatz 2 der Grundverordnung auf Direktzahlung einer Stützungsregelung für Erzeuger von Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkernen unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften neu zu verbescheiden. Die Kläger regten dabei die Vorlage an den Gerichtshof nach Artikel 234 EG-Vertrag an.
IV - Vorlagefragen und Verfahren
17. Mit Beschluss vom 30. August 2000 hat das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. War die Kommission bei der Feststellung des endgültigen regionalen Referenzbetrages abweichend von dem Wortlaut des Anhangs I der Verordnung (EWG) Nr. 525/93 berechtigt, Referenzpreise aus Monaten in der Zeit zwischen dem 1. Juli 1992 und dem Januar 1993 nicht zu berücksichtigen, Referenzpreise aus Monaten nach dem genannten Zeitraum in die Berechnung miteinzubeziehen und fehlende Referenzpreisangaben durch eine Schätzung zu ersetzen?
2. War es zulässig, die für Hamburg und Fac. Atlant festgestellten Preise um hypothetische Frachtkosten in Höhe von 3,8 ECU/t zu erhöhen?
3. Durften bei der Ermittlung des endgültigen Referenzpreises rein rechnerisch ermittelte Durchschnittspreise ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen Vermarktungsmengen in den einzelnen Monaten des Berechnungszeitraums zugrunde gelegt werden?
4. Für den Fall, dass die Fragen 1 bis 3 bejaht werden: Leidet die Verordnung (EWG) Nr. 525/93 hinsichtlich ihrer Vorgaben für die Berechnung des endgültigen regionalen Referenzbetrages an einem Begründungsmangel im Sinne von Artikel 253 (ex-Artikel 190) EG-Vertrag?
5. Wäre dieser Begründungsmangel so wesentlich, dass er zur Nichtigkeit oder Teilnichtigkeit der Verordnung führen würde?
18. In diesem Verfahren hat lediglich die Kommission schriftliche Erklärungen gemäß Artikel 20 EG-Satzung des Gerichtshofes abgegeben. Eine mündliche Verhandlung fand nicht statt.
V - Zur ersten, zweiten und dritten Vorlagefrage
19. Die ersten drei Vorlagefragen betreffen im Wesentlichen die rechtsmissbräuchliche oder willkürliche Berechnung des Referenzpreises.
A - Vorbringen der Kommission
20. Eingangs weist die Kommission darauf hin, dass unter dem Begriff Rechtsmissbrauch" wohl der Klagegrund des Ermessensmissbrauches im Sinne von Artikel 230 EG zu verstehen sein dürfte. Der Vorwurf des Ermessensmissbrauches sei aber weder von den Klägern des Ausgangsverfahrens erhoben worden, noch gebe es Indizien für einen Ermessensmissbrauch.
21. Zur Frage der Willkür bringt die Kommission vor, dass weder die Grundverordnung noch eine andere im Wirtschaftsjahr 1992/93 anwendbare Verordnung verbindliche Vorgaben für die Berechnung des Referenzpreises enthalten habe. Sie sei daher - unter Beachtung der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts - bei der Wahl der Berechnungsmethode grundsätzlich frei gewesen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verfüge der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik über einen weiten Ermessensspielraum.
22. Die Kommission habe sich bei der Berechnung des endgültigen Referenzpreises auf die Weltmarktpreise in repräsentativen Hafengebieten der Gemeinschaft gestützt. Dadurch, dass der voraussichtliche Referenzpreis auf dem mittelfristig erwarteten Gleichgewichtspreis auf einem stabilisierten Weltmarkt beruhe, sei die Vergleichbarkeit gewährleistet.
23. Speziell zur ersten Frage bringt die Kommission vor, dass sie ihr Ermessen nicht überschritten habe. Die Berücksichtigung der - geschätzten - Terminpreise für Februar und März 1993 erfolgte wegen der damals großen Schwankungen zu Recht. Bestimmte andere Preise für Sojabohnen und Rapssamen seien deswegen nicht berücksichtigt worden, weil sie nicht repräsentativ gewesen seien. Im Übrigen hätte die Berücksichtigung zu einer Abweichung unter 8 % geführt.
24. Speziell zur zweiten Frage bringt die Kommission vor, dass eine Erhöhung der von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Preise um eine Frachtkostenpauschale erforderlich gewesen sei.
25. Speziell zur dritten Frage bringt die Kommission vor, dass es richtig sei, dass bei der Berechnung des endgültigen Referenzpreises die Preise nicht nach konkreten Vemarktungsmengen in dem jeweiligen Monat gewichtet worden seien, weil die dafür erforderlichen Daten fehlten. Die Kommission habe ihrer Ansicht nach ihr Ermessen dadurch aber nicht offenkundig überschritten.
B - Würdigung
26. Zur Frage, ob die Kommission grundsätzlich berechtigt war, bei der Feststellung des endgültigen regionalen Referenzbetrages bestimmte Referenzpreise zu berücksichtigen oder nicht zu berücksichtigen oder zu schätzen sowie bei der Ermittlung des endgültigen Referenzpreises rein rechnerisch ermittelte Durchschnittspreise ohne Berücksichtigung der unterschiedlichen Vermarktungsmengen in den einzelnen Monaten des Berechnungszeitraums heranzuziehen, ist zunächst auf den der Kommission gerade im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik zur Verfügung stehenden Ermessensspielraum hinzuweisen.
27. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes hätte die Kommission nur dann rechtswidrig gehandelt, wenn sie die Sach- und Rechtslage offensichtlich irrig beurteilt oder die Grenzen ihres Ermessens offenkundig (und erheblich) überschritten hätte.
28. In diesem Zusammenhang ist es erforderlich, auf ein wesentliches Prinzip des Referenzpreissystems hinzuweisen, nämlich auf die Festlegung - zunächst - eines voraussichtlichen und - später - eines endgültigen Referenzbetrages. Diesem System der Festlegung von Referenzpreisen entspricht es, auf die Vergleichbarkeit der beiden Beträge zu achten. Daher ist es nur sachgerecht, wenn die Kommission für beide Beträge die gleichen Kriterien anwendet.
29. Da der voraussichtliche Referenzpreis der mittelfristig erwartete Gleichgewichtspreis auf einem stabilisierten Weltmarkt" ist, entspricht es dem verfahrensgegenständlichen Referenzpreissystem, dass das auch für den endgültigen Preis gilt. Aufgrund der ungewöhnlichen Situation im Wirtschaftsjahr 1992/93, insbesondere der instabilen Märkte, ist es daher verständlich, dass sich die Kommission nicht nur auf die Spotpreise, sondern auch auf die stabileren Terminpreise stützte, um einen realistischeren Preisvergleich zu ermöglichen.
30. Angesichts des Freiraumes, den die einschlägige Verordnung der Kommission hinsichtlich der Berechnungsweise überlässt, erscheint die unter den dargelegten Umständen von der Kommission angewandte Berechnungsweise, insbesondere die herangezogenen Preise, als grundsätzlich sachgerecht" oder jedenfalls nicht offenkundig sachwidrig" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes.
31. Dazu kommt, dass seitens der Kläger des Ausgangsverfahrens auch nicht dargetan wurde, dass die anderen für die Berechnung in Betracht kommenden Preise, wie z. B. Großhandelspreise, Preise frei Mühle" oder CIF future terms" sachgerechter gewesen wären. Im Übrigen handelt es sich um einen komplexen Sachverhalt, bei dessen Beurteilung die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes über ein weites Ermessen verfügt.
32. Auch die Frage der Zulässigkeit, die für Hamburg und Fac. Atlant festgestellten Preise um hypothetische Frachtkosten zu erhöhen, ist unter Bedachtnahme auf die besondere Situation im Wirtschaftsjahr 1992/93 zu sehen, in dem die Ausfuhr von Ölsaaten aus der EG im Vergleich zu anderen Wirtschaftsjahren ungewöhnlich hoch war.
33. Die Hinzurechnung der Frachtkosten war deshalb erforderlich, da der Kommission von den Mitgliedstaaten auch Großhandelspreise mitgeteilt wurden. Um diese Preise an Rotterdamer Weltmarkt-Referenzpreise anzupassen, waren sie daher um die Transport- und Versicherungskosten nach Rotterdam zu erhöhen.
VI - Zur vierten und fünften Vorlagefrage
34. Die vierte und fünfte Vorlagefrage gehen dahin, ob die Kommission die Begründungspflicht nach Artikel 253 EG beachtet habe.
A - Vorbringen der Kommission
35. Zur Frage, ob sie die Verordnung Nr. 525/93 ausreichend begründet habe, bringt die Kommission vor, dass sie den Vorgaben der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Begründungspflicht entsprochen habe. So werde in den ersten beiden Absätzen von Anhang I die Berechnungsweise des endgültigen Referenzpreises erläutert. Dazu kommt, dass im ersten Erwägungsgrund auf die für die Berechnung der endgültigen Referenzpreise maßgebliche Vorschrift der Grundverordnung Bezug genommen werde. Weitere Angaben seien nicht erforderlich gewesen.
B - Würdigung
36. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes erfordert die in Artikel 253 EG normierte Begründungspflicht, dass ein Rechtsakt - und damit auch die streitige Verordnung - die wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Überlegungen des betreffenden Organs erkennen lässt, dass die Betroffenen ihm die Gründe entnehmen können und dass der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann.
37. Es ist jedoch nach dieser Rechtsprechung nicht erforderlich, dass der Rechtsakt sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte enthält. Es genügt, wenn sich der von der Kommission mit der streitigen Regelung verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen und die Kriterien für den Erlass der Regelung entnehmen lassen. Das kann auch durch Bezugnahme auf die Grundverordnung geschehen.
38. Zudem ist der streitige Rechtsakt eine Verordnung, mithin ein allgemeiner Rechtsakt, bei dem grundsätzlich geringere Anforderungen an die Begründungspflicht gestellt werden.
39. Im vorliegenden Fall wird den Vorgaben der Rechtsprechung des Gerichtshofes entsprochen. So dient die streitige Verordnung der Festsetzung der in der Grundverordnung geregelten Beträge und fügt sich somit in den Rahmen der Gesamtregelung. Zudem enthält Anhang I der streitigen Verordnung eine Erläuterung der Berechnungsweise.
40. Weiters standen den Betroffenen durchaus die notwendigen Bezugsgrößen zur Verfügung, um die Berechnung der Kommission nachzuvollziehen. Da nach Artikel 3 Absatz 6 der Grundverordnung nur eine kurze Erläuterung" erforderlich ist, durfte sich die Kommission auf bestimmte Angaben beschränken.
41. Im Hinblick auf die dem Gerichtshof vorgeschlagene Antwort ist auf die Frage, ob die Verordnung nichtig oder teilnichtig sei, nicht mehr einzugehen.
VII - Ergebnis
42. Nach alledem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, auf die Vorlagefragen wie folgt zu antworten:
Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 525/93 zur Festlegung der endgültigen regionalen Referenzbeträge für Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkerne im Wirtschaftsjahr 1992/93 beeinträchtigen könnte.
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