Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Vireillä olevan ennakkoratkaisumenettelyn kohteena ovat kysymykset, jotka koskevat lopullisten alueellisten viitemäärien arvon vahvistamisesta soijapapujen ja rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille markkinointivuodeksi 1992/1993 annetun asetuksen (ETY) N:o 525/93 (jäljempänä asetus N:o 525/93) pätevyyttä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Tukijärjestelmästä soijapapujen, rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille 12 päivänä joulukuuta 1991 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3766/91 (jäljempänä perusasetus) on otettu käyttöön järjestelmä, joka perustuu korvauksen maksamiseen suoraan tuottajalle yhteisön eri alueiden keskituotosten perusteella kulloinkin vahvistetun hehtaarikohtaisen määrän mukaan.
3. Perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään:
"Öljysiementen ennakoiduksi viitehinnaksi vahvistetaan 163 ecua tonnilta." Tämän ennakoidun viitehinnan pitäisi komission arvion mukaan vastata öljysiementen viitehintaa, joka odotetaan saatavaksi siemenistä keskipitkän ajan kuluessa vakiintuneilla maailmanmarkkinoilla.
4. Perusasetuksen 3 artiklan 2 kohdassa säädetään:
"Öljysiementen yhteisön viitemääräksi vahvistetaan 384 ecua hehtaarilta." Kyseessä on teoreettinen arvo, joka vastaa korvauksen ennakoitua keskimäärää hehtaarilta yhteisössä.
5. Tuottajille maksettava korvaus vahvistetaan kahdessa vaiheessa.
6. Perusasetuksen 3 artiklan 3 kohdan mukaan komissio vahvistaa aluksi kullekin asetuksen 2 artiklan mukaisesti määräytyvälle tuotantoalueelle "ennakoidun alueellisen viitemäärän" ottaen huomioon yhteisön keskimääräisen viljan- tai öljysiemenen tuotoksen ja kyseessä olevan alueen keskimääräisen tuotoksen välisen suhteen.
7. Tämän jälkeen komissio laskee perusasetuksen 3 artiklan 4 kohdan mukaan "lopullisen alueellisen viitemäärän" ennen kunkin markkinointivuoden tammikuun 30. päivää öljysiemenille vahvistetun viitehinnan pohjalta. Laskennassa ennakoitu viitehinta korvataan todetulla viitehinnalla; huomioon ei oteta hinnanvaihteluita, jotka ovat korkeintaan 8 prosenttia ennakoidusta viitehinnasta.
8. Jos perusasetuksen 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti todettu viitehinta vaihtelee yli 8 prosenttia suhteessa ennakoituun viitehintaan, lopullinen alueellinen viitehinta vahvistetaan mukauttamalla ennakoitua alueellista viitehintaa kyseessä olevan vaihtelun mukaan. Perusasetuksen 3 artiklan 6 kohdan mukaan määriä julkistettaessa niihin on sisällytettävä myös lyhyt selvitys laskennasta. Asetuksen N:o 3766/91 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti lopullista alueellista viitemäärää on lisäksi pienennettävä, jos kyseessä olevan öljysiemenen viljelyyn varattu viljelyala ylittää 6 artiklan 1 kohdassa vahvistetun taatun enimmäispinta-alan.
9. Perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan ainoastaan yhteisön alueelle sijoittautuneilla sellaisilla tuottajilla, jotka kylvävät asetuksen 1 artiklassa tarkoitettujen tuotteiden siemeniä tarkoituksenaan korjata niistä sato, on oikeus vaatia maksun maksamista suoraan alueellisen järjestelmän mukaan. Perusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan tuottajalla on oikeus maksuun, jos hän on kylvänyt siemenet kyseistä aluetta varten vahvistettuun viimeiseen päivään mennessä ja jättänyt hakemuksen. Perusasetuksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla hakemuksia voidaan jättää ainoastaan 1989/1990 ja 1990/1991 välisenä aikana peltokasvien viljelyyn käytettyjen peltoalojen osalta.
10. Komissio antoi 5.3.1993 asetuksen N:o 515/93 ennakoitujen alueellisten viitemäärien arvon vahvistamisesta soijapapujen ja rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille markkinointivuodeksi 1992/1993. Baijerin ennakoiduksi alueelliseksi viitemääräksi vahvistettiin 517,42 ecua hehtaaria kohden (1 218,10 Saksan markkaa (jäljempänä DEM) hehtaaria kohden).
11. Komissio antoi 8.3.1993 tässä menettelyssä riidanalaisen asetuksen N:o 525/93 lopullisten alueellisten viitemäärien arvon vahvistamisesta soijapapujen ja rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille markkinointivuodeksi 1992/1993. Kyseisen asetuksen liitteestä II ilmenee, että Baijerin lopulliseksi alueelliseksi viitemääräksi vahvistettiin myös 517,42 ecua hehtaaria kohden (1 218,10 Saksan markkaa (jäljempänä DEM) hehtaaria kohden).
12. Riidanalaisen asetuksen N:o 525/93 liitteessä I annetaan seuraava selvitys lopullisten alueellisten viitemäärien laskennasta:
"Kaikille öljysiemenille on määrätty erikseen todettu viitehinta, joka vastaa keskimääräistä maailmanmarkkinahintanoteerausta markkinointivuoden 1992/1993 aikana.
Nämä todetut viitehinnat on laskettu käyttämällä perusteina heinäkuun 1992 ja tammikuun 1993 välisenä aikana öljysiemeniä koskeneita noteerauksia ja öljysiementen irtotavaratoimitusten hintoja edustavilla satama-alueilla. Hinnat on ilmaistu Rotterdamin perusteella. Havainnoissa on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon toimitusten ja noteerausten kuluvan kuukauden hinnat ja toimitusten termiinihinnat.
Todettujen viitehintojen perusteella ennakoituja alueellisia viitemääriä ei ole tarpeen mukauttaa asetuksen (ETY) N:o 3766/91 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tukeen oikeuttavien öljysiementen viljelyyn varattujen alojen arviointi on tehty äskettäin.
Näin laskettujen alojen perusteella ei ole tarpeen mukauttaa ennakoituja alueellisia viitemääriä asetuksen (ETY) N:o 3766/91 6 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Markkinointivuoden 1992/1993 lopulliset alueelliset viitemäärät ovat samat kuin ennakoidut alueelliset viitemäärät".
III Tosiseikat ja pääasian oikeudenkäynti
13. Martin Weber GdBR, jonka ainoat yhtiömiehet ovat Martin ja Maria Weber, haki 29.5.1992 Amt für Landwirtschaft und Bodenkultur Regensburgilta (Regensburgin maatalous- ja maanviljelypiiriltä) öljysiementen tuottajille vuoden 1992 satoa varten maksettavaa suoraa tukea 6,37 hehtaarin suuruiselle peltoalalle, jolle oli viljelty rapsia. Maatalous- ja maanviljelypiiri myönsi 23.9.1992 tekemällään päätöksellä 3 879,65 Saksan markan (DEM) suuruisen ennakkomaksun (50 prosenttia ennakoidusta alueellisesta viitemäärästä). Laskelma perustui kyseiseen pinta-alaan sekä Baijerissa hehtaarilta maksettavaan 609,05 DEM:n suuruiseen korvaukseen. Martin Weber GdBR valitti asiasta ja perusteli valitustaan sillä, että myönnetty tuki ei kattanut hintojen laskusta aiheutuneita tappioita. Regensburgin maatalous- ja maanviljelypiiri teki 28.4.1993 päätöksen yhteensä 7 759,29 DEM:n suuruisen tuen myöntämisestä (lopullinen hehtaarikohtainen viitemäärä Baijerissa oli 1 218,10 DEM) ja otti samalla huomioon jo maksetun ennakon. Martin Weber GdBR valitti myös tästä päätöksestä ja vaati, että asian käsittelyä lykättäisiin, kunnes Euroopan yhteisöjen tuomioistuin olisi ratkaissut asian.
14. Martin Weber GdBR nosti 5.5.1993 päivätyllä kirjeellä yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen, joka siirrettiin sittemmin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja jossa Martin Weber GdBR vaati asetuksen N:o 525/93 kumoamista mielivaltaisesti vahvistetun viitehinnan vuoksi. Kanne jätettiin tutkimatta yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion nojalla. Tuomioistuin katsoi, että tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyttyneet, ei kuitenkaan siksi, että GdBR:llä ei Saksan oikeuden mukaan ollut asianosaiskelpoisuutta, sillä Martin ja Maria Weber olivat itsekin nostaneet kanteen. Riidanalainen asetus ei kuitenkaan koskenut valittajia erikseen.
15. Oberpfalzin hallitus katsoi 4.12.1997 tekemässään päätöksessä, ettei valitus ollut perusteltu. Sen mukaan asetuksen N:o 525/93 nojalla tehty, viime kädessä ratkaiseva päätös oli lainmukainen. Konkreettisia laskelmia tai komission perusteluja sille, miksi perusasetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukainen alueellisten viitemäärien muuttaminen ei ollut tarpeen, ei ollut mahdollista johtaa asetuksesta eikä asiaa siten voitu tutkia. Valittajan väite, jonka mukaan asetuksella N:o 525/93 rikottiin EY 253 artiklassa yhteisön toimielimille määrättyä säädösten perusteluvelvollisuutta, ei ollut täysin perusteeton. Maatalousviranomaisten oli kuitenkin noudatettava EY:n säännöksiä sellaisina kuin ne olivat.
16. Maria ja Martin Weber tekivät heille 17.12.1997 osoitetusta päätöksestä valituksen 9.1.1998 ja vaativat, että Regensburgin maatalous- ja maanviljelypiirin 28.4.1993 tekemä päätös, sellaisena kuin se on esitetty Oberpfalzin hallituksen 4.12.1997 tekemässä valitusta koskevassa päätöksessä, kumottaisiin, ja vastaaja velvoitettaisiin käsittelemään uudelleen perusasetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti valittajien 24.5.1992 tekemä hakemus, joka koski tukijärjestelmästä soijapapujen, rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille suoraan maksettavaa tukea. Valittajat ehdottivat samalla, että yhteisöjen tuomioistuimelta pyydettäisiin EY 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisua.
IV Ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittelyn vaiheet
17. Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Saksa) on pyytänyt 30.8.2000 tehdyllä päätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
"1. Oliko komissiolla lopullisia alueellisia viitemääriä vahvistaessaan oikeus asetuksen N:o 525/93 liitteen I sanamuodosta poiketen jättää huomioon ottamatta vuoden 1992 heinäkuun ja vuoden 1993 tammikuun välistä aikaa koskevat viitehinnat ja toisaalta ottaa huomioon kyseisen ajanjakson jälkeiset kuukaudet sekä korvata puuttuvat viitehintatiedot arviolla?
2. Oliko hyväksyttävää korottaa Hampurille ja Fac. Atlantille vahvistettuja hintoja mahdollisia rahtikuluja vastaavalla summalla eli 3,8 eculla tonnia kohden?
3. Oliko sallittua tukeutua lopullisten viitehintojen vahvistamisen yhteydessä pelkästään laskennallisiin keskimääräisiin hintoihin ja jättää ottamatta huomioon, että myyntimäärät olivat vaihdelleet laskelman perustana olevaan ajanjaksoon sisältyvien yksittäisten kuukausien aikana?
4. Jos ensimmäiseen, toiseen ja kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi: ovatko asetuksen N:o 525/93 perustelut EY 253 artiklassa (aiempi perustamissopimuksen 190 artikla) tarkoitetulla tavalla puutteelliset alueellisen viitemäärän laskemista koskevien säännösten osalta?
5. Jos neljänteen kysymykseen vastataan myöntävästi: onko perustelujen puutteellisuus niin olennaista, että se aiheuttaa asetuksen pätemättömyyden tai osittaisen pätemättömyyden?"
18. Ainoastaan komissio on esittänyt asian käsittelyn aikana kirjallisia huomautuksia EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisesti. Suullista käsittelyä ei ole pidetty.
V Ensimmäinen, toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
19. Kolme ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskevat pitkälti viitehinnan laskemista oikeutta väärinkäyttämällä tai mielivaltaisesti.
A Komission väitteet
20. Aluksi komissio viittaa siihen, että käsite "oikeuden väärinkäyttö" voitaneen ymmärtää harkintavallan väärinkäyttöä koskevaksi kanneperusteeksi EY 230 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa valittajat eivät kuitenkaan ole esittäneet syytöstä harkintavallan väärinkäytöstä eikä harkintavallan väärinkäytöstä ole myöskään olemassa mitään todisteita.
21. Mielivaltaisuuskysymyksestä komissio toteaa, ettei perusasetukseen tai mihinkään muuhun tässä asiassa markkinointivuonna 1992/1993 sovellettuun asetukseen sisälly sitovia ohjeita viitehinnan laskennasta. Komissio katsoo - - yhteisön oikeuden yleiset periaatteet huomioon ottaen - - olleensa siten periaatteessa vapaa valitsemaan laskentamenetelmän. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla runsaasti harkintavaltaa.
22. Komissio on tukeutunut lopullisen viitehinnan laskennassa maailmanmarkkinahintoihin edustavilla yhteisön satama-alueilla. Vertailukelpoisuus taataan sillä, että ennakoitu viitehinta pohjautuu arvioituun viitehintaan, joka odotetaan saatavaksi keskipitkän ajan kuluessa vakiintuneilla maailmanmarkkinoilla.
23. Erityisesti ensimmäisestä kysymyksestä komissio toteaa, että se ei ole ylittänyt harkintavaltaansa. Silloisten suurten hinnanvaihtelujen vuoksi oli perusteltua ottaa huomioon vuoden 1993 helmikuun ja maaliskuun - - arvioidut - - termiinihinnat. Tiettyjä muita soijapapujen ja rapsinsiemenien hintoja ei otettu huomioon siksi, että ne eivät olleet edustavia. Lisäksi hinnanvaihtelu olisi jäänyt 8:aa prosenttia vähäisemmäksi, vaikka ne olisikin otettu huomioon.
24. Toisesta kysymyksestä komissio toteaa, että oli tarpeen korottaa jäsenvaltioiden ilmoittamia hintoja mahdollisilla rahtikuluilla.
25. Kolmannesta kysymyksestä komissio toteaa, että on perusteltua, että lopullisen viitehinnan laskennassa ei ole otettu huomioon kunkin kuukauden todellisia myyntimääriä, koska tähän tarvittavia tietoja ei ole ollut saatavissa. Komissio katsoo kuitenkin, että se ei ole tässä asiassa selvästi ylittänyt harkintavaltaansa.
B Asian arviointi
26. Kun tarkastellaan kysymystä siitä, oliko komissiolla periaatteessa oikeus ottaa tai olla ottamatta huomioon tai arvioida tiettyjä viitehintoja lopullista alueellista viitemäärää määrittäessään sekä pitäytyä lopullista viitehintaa selvittäessään puhtaan laskennallisissa keskimääräisissä hinnoissa ja olla ottamatta huomioon laskenta-ajanjakson yksittäisten kuukausien erilaisia myyntimääriä, on ensimmäiseksi viitattava komission harkintavaltaan nimenomaan yhteisen maatalouspolitiikan alalla.
27. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio olisi toiminut lainvastaisesti ainoastaan siinä tapauksessa, että se olisi arvioinut tosiseikat ja oikeudelliset seikat ilmeisen virheellisesti tai ylittänyt harkintavaltansa rajat selvästi (ja vakavasti).
28. Tässä yhteydessä on tarpeen viitata viitehintajärjestelmän kannalta olennaiseen periaatteeseen, jonka mukaan ensin vahvistetaan ennakoitu ja myöhemmin lopullinen viitemäärä. On tämän viitehintojen vahvistamisjärjestelmän mukaista kiinnittää huomiota molempien määrien vertailtavuuteen. Siten on pelkästään asianmukaista, että komissio käyttää molempien määrien vahvistamisessa samoja arviointiperusteita.
29. Koska ennakoitu viitehinta on "arvioitu viitehinta, joka odotetaan saatavaksi siemenistä keskipitkän ajan kuluessa vakiintuneilla maailmanmarkkinoilla", tarkasteltavana olevan viitehintajärjestelmän mukaisesti myös lopullinen hinta on sitä. Kun otetaan huomioon markkinointivuoden 1992/1993 epätavanomainen tilanne ja etenkin epävakaat markkinat, on ymmärrettävää, että komissio tukeutui spot-hintojen lisäksi myös niitä vakaampiin termiinihintoihin realistisemman hintavertailun mahdollistamiseksi.
30. Kun otetaan huomioon liikkumavara, jonka kyseinen asetus jättää komissiolle laskentatavan osalta, komission kuvatuissa olosuhteissa käyttämän laskentatavan, erityisesti huomioon otettujen hintojen, voi katsoa olleen "ensiarviolta järkevä ratkaisu" eikä missään tapauksessa "ilmeisen kohtuutonta" yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä.
31. Lisäksi pääasian oikeudenkäynnin valittajan puolelta ei ole näytetty toteen, että muut laskennassa kyseeseen tulevat hinnat kuten tukkuhinnat, niin kutsutut vapaasti myllyssä -hinnat tai CIF future terms -hinnat olisivat olleet asianmukaisempi vaihtoehto. Lisäksi on kyse monitahoisesta tilanteesta, jonka arvioinnissa komissiolla on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti laaja harkintavalta.
32. Myös kysymystä siitä, oliko hyväksyttävää korottaa Hampurille ja Fac. Atlantille vahvistettuja hintoja mahdollisia rahtikuluja vastaavalla summalla, on tarkasteltava markkinointivuoden 1992/1993 erityislaatuinen tilanne huomioon ottaen, sillä tuona vuonna öljysiemeniä vietiin EY:stä muihin markkinointivuosiin verrattuna epätavallisen paljon.
33. Rahtikulujen laskeminen mukaan oli tarpeen sen vuoksi, että jäsenvaltiot olivat ilmoittaneet komissiolle myös tukkuhintoja. Näitä hintoja oli korotettava Rotterdamiin asti lasketuilla kuljetus- ja vakuutuskuluilla, jotta ne voitiin muuttaa Rotterdamin maailmanmarkkina-viitehintojen kanssa yhteensopiviksi.
VI Neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys
34. Neljännessä ja viidennessä ennakkoratkaisukysymyksessä on kyse siitä, onko komissio täyttänyt EY 253 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuutensa.
A Komission väitteet
35. Asetuksen N:o 525/93 perustelujen riittävyyttä koskevasta kysymyksestä komissio toteaa, että se on toiminut perusteluvelvollisuuden osalta yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä esitettyjen käsitysten mukaisesti. Liitteen I molemmissa ensimmäisissä kohdissa on selvitetty lopullisen viitehinnan laskutapaa. Lisäksi johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa viitataan lopullisten viitehintojen laskemisen kannalta perusasetuksen ratkaisevaan säännökseen. Komissio katsoo, että muita tietoja ei tarvitse antaa.
B Asian arviointi
36. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklassa säädetty perusteluvelvollisuus edellyttää, että säädöksessä - - ja siten myös riidanalaisessa asetuksessa - - on ilmaistava yhteisön toimielimen olennaiset oikeudellisia ja tosiseikkoja koskevat perustelut, jotta ne, joita toimenpide koskee, saavat tietää sen syyn ja jotta yhteisöjen tuomioistuin voi valvoa toimenpiteen laillisuutta.
37. Tämän oikeuskäytännön mukaan säädöksessä ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia. Riittää, että perusteluista käyvät pääosin ilmi komission riidanalaisella säädöksellä tavoittelema päämäärä ja säädöksen antamisen perusteet. Tämä voi tapahtua myös viittaamalla perusasetukseen.
38. Lisäksi riidanalainen säädös on asetus ja siten yleisluonteinen säädös, jolle asetetaan perusteluvelvollisuuden osalta periaatteessa muita säädöksiä lievempiä vaatimuksia.
39. Tarkasteltavana olevassa tapauksessa on toimittu perusteluvelvollisuuden osalta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyjen käsitysten mukaisesti. Riidanalaisen asetuksen tarkoituksena on vahvistaa perusasetuksessa säädetyt määrät, joten se sopii koko säädöksen luomiin puitteisiin. Lisäksi riidanalaisen asetuksen liite I sisältää laskutapaa koskevan selvityksen.
40. Asianosaisilla oli myös hyvinkin käytettävissään muuttujat, joita tarvittiin komission laskelman ymmärtämiseen. Koska perusasetuksen 3 artiklan 6 kohdan mukaan on tarpeen antaa vain "lyhyt selvitys", komissiolla oli oikeus rajoittua vain tiettyjen tietojen antamiseen.
41. Yhteisöjen tuomioistuimelle ehdotettu vastaus huomioon ottaen ei ole enää tarpeen puuttua kysymykseen siitä, onko asetus pätemätön tai osittain pätemätön.
VII Ratkaisuehdotus
42. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelussa ei ole ilmennyt mitään sellaisia seikkoja, jotka voisivat vaikuttaa lopullisten alueellisten viitemäärien arvon vahvistamisesta soijapapujen ja rapsin-, rypsin- ja auringonkukansiementen tuottajille markkinointivuodeksi 1992/1993 annetun komission asetuksen N:o 525/93 pätevyyteen.
Full & Egal Universal Law Academy