Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I detta mål har prövningsnämnden (Tarkastuslautakunta) hänskjutit frågor om tolkningen av framför allt artiklarna 4.1 h och 73 i förordning nr 1408/71.
2. Huvudfrågan är om ett stöd för hemvård av barn (lasten kotihoidon tuki), som föräldrar enligt nationell lagstiftning kan begära om de väljer att inte utnyttja en garanterad kommunal daghemsplats, skall betraktas som en familjeförmån i den mening som avses i förordningen.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftning
3. Det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 definieras i artikel 4. Enligt artikel 4.1 h är förordningen tillämplig på "all lagstiftning för social trygghet som avser ... familjeförmåner". Enligt artikel 4.4 skall förordningen inte tillämpas på "social eller medicinsk hjälp".
4. Enligt definitionen i artikel 1 u i avses med familjeförmåner:
"alla vård- eller kontantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt den lagstiftning som anges i artikel 4.1 h, utom de särskilda bidrag vid barns födelse som nämns i bilaga 2".
5. I artikel 14.1 a föreskrivs:
"Den som arbetar inom en medlemsstats territorium hos ett företag, till vilket han normalt är knuten, och som av detta företag sänds till en annan medlemsstats territorium för att utföra arbete där för detta företags räkning skall fortsätta att omfattas av den förstnämnda medlemsstatens lagstiftning, under förutsättning att detta arbete inte väntas vara längre än tolv månader och att han inte sänds ut för att ersätta någon som har fullgjort sin utsändningsperiod."
6. I artikel 73 föreskrivs:
"En anställd som omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat än Frankrike skall för sina familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat ha rätt till de familjeförmåner som utges enligt lagstiftningen i den förra staten som om de vore bosatta i den staten, om något annat inte följer av bilaga 6."
7. Enligt artikel 75.1 skall familjeförmåner i fall som avses i artikel 73 utges av den behöriga institutionen i den stat vars lagstiftning gäller för den anställde i enlighet med de bestämmelser som gäller för sådana institutioner, oavsett om den fysiska eller juridiska person till vilken sådana förmåner skall utbetalas är bosatt eller vistas inom den behöriga statens territorium eller inom en annan medlemsstats territorium.
8. Enligt artikel 4.2a gäller förordningen också "särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som utges enligt en annan lagstiftning eller andra system än de som avses i punkt 1 eller som inte omfattas på grund av punkt 4, när sådana förmåner har till syfte ... att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i punkt 1 a-h".
9. I artikel 10a.1 föreskrivs emellertid, i den mån det är relevant i detta mål, att "personer för vilka denna förordning gäller skall erhålla de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 4.2a, uteslutande inom den medlemsstats territorium där de är bosatta i enlighet med lagstiftningen i den staten under förutsättning att förmånerna är förtecknade i bilaga 2a".
Den nationella lagstiftningen
10. Enligt lag 36/1973 om barndagvård (Laki lasten päivähoidosta) har alla föräldrar eller andra vårdnadshavare för vart och ett av sina barn rätt till en dagvårdsplats från den tid då rätten till föräldrapenning upphör tills barnet når obligatorisk skolålder. Det åligger kommunerna att erbjuda tillräckliga daghemsplatser för att uppfylla varje kommuns behov. Enligt artikel 11a.2 i lagen med ändringar har föräldrar som väljer att inte utnyttja en dagvårdsplats enligt artikel 11a.1 med ändringar rätt till stöd enligt bestämmelserna i lag nr 1128/1996 om stöd för hemvård och privat vård av barn (Laki lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta), nedan kallad "lagen om stöd för hemvård av barn" eller "lagen".
11. Enligt artikel 1 reglerar lagen om stöd för hemvård av barn beviljandet av ekonomiskt stöd, som avser att göra det möjligt för föräldrar att som alternativ till kommunala daghemsplatser själva ordna dagvård för sina barn. Lagen tillgodoser betalning av två typer av stöd - stöd för hemvård av barn (lasten kotihoidon tuki) och stöd för privat vård av barn (lasten yksityisen hoidon tuki). Detta mål rör en begäran om stöd för hemvård av barn.
12. Artikel 2 i lagen definierar stöd för hemvård av barn som ett bidrag som ges till föräldrar eller andra vårdnadshavare i syfte att ordna dagvård. Stödet omfattar vårdpenning (hoitoraha) och inkomstrelaterat vårdtillägg (hoitolisä). Vårdpenning betalas för varje barn och varierar i förhållande till barnets ålder. Vårdtillägg betalas för ett enda barn i familjen. Fullt tillägg betalas om familjens inkomst - justerad med hänvisning till det totala antalet barn i familjen - understiger en gräns som anges i artikel 5 i lagen om stöd för hemvård av barn. Om familjens inkomst överstiger denna gräns sänks vårdtilläggets belopp i motsvarande grad.
13. Enligt artikel 20 i lagen får kommunerna dessutom betala ett tilläggsbelopp (kunnallinen lisä) utöver vårdpenningen och vårdtillägget.
14. Artikel 3.1 i lagen, som är tillämplig på stöd för hemvård av barn och stöd för privat vård av barn, föreskriver att "stöd enligt denna lag betalas på villkor att barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare inte väljer en dagvårdsplats enligt 11a.1 i lagen om barndagvård (Laki lasten päivähoidosta) och att barnet faktiskt är bosatt i Finland".
15. Rätten till stödet är emellertid inte beroende av att barnet sköts av föräldrarna eller att tillsynen av barnet sker i hemmet. Stödet kan därför betalas om barnet till exempel placeras på privat daghem eller om det sköts i hemmet av en annan person än föräldrarna. Stödet betalas vanligen till den förälder, eller den andra vårdnadshavare, som sköter barnet.
16. Stödet för hemvård av barn utbetalas av folkpensionsanstalten (Kansaneläkelaitos) i enlighet med artikel 8 i lagen. Kostnaden för folkpensionsanstalten ersätts enligt artikel 9 av kommunen.
Bakgrund och tolkningfrågor
17. De omständigheter som anges i begäran om förhandsavgörande kan sammanfattas på följande sätt.
18. Päivikki Maaheimo, sökande i målet vid den nationella domstolen, är finsk medborgare. Hon är gift med en finsk medborgare. Efter att ha blivit föräldraledig skötte Maaheimo sitt barn i hemmet. Hon fick, med början den 8 januari 1998, stöd för hemvård av barn i enlighet med lagen om stöd för hemvård av barn. Hennes man, Hannu Maaheimo, arbetade i Tyskland som utsänd anställd från den 1 maj 1998 till den 30 april 1999. Från den 10 juli 1998 till den 31 mars 1999 bodde Päivikki Maaheimo med sitt barn och sin man i Tyskland. Under denna period fortsatte hela familjen att omfattas av det finska socialförsäkringssystemet.
19. Genom beslut av den 27 augusti 1998 upphörde folkpensionskassan att betala stödet för hemvård av barn från och med den 10 augusti 1998 med motiveringen att sökandens barn inte längre var bosatt i Finland, vilket krävs i artikel 3.1 i lagen om stöd för hemvård av barn.
20. Klaganden överklagade detta beslut till socialförsäkringsnämnden för södra Finland (Etelä-Suomen Sosiaalivakuutuslautakunta), vilken genom sitt beslut av den 1 mars 1999 ogillade hennes överklagande. Den 31 mars 1999 överklagade klaganden detta beslut till prövningsnämnden (Tarkastuslautakunta), och yrkade att socialförsäkringsnämndens beslut skall upphävas och att folkpensionskassan skall förpliktas att fortsätta betala detta stöd.
21. Vid prövningsnämnden har hon anfört att beslutet att upphöra med betalning av stödet strider mot förordning nr 1408/71. Hon har i huvudsak hävdat att ett upphörande med betalning av stöd för hemvård av barn på grund av tillfällig vistelse i Tyskland, när personen i fråga är försäkrad i Finland, utgör ett ekonomiskt hinder mot den fria rörligheten och rätten till vistelse inom den Europeiska gemenskapen, vilket strider mot syftet med förordning nr 1408/71, och att stödet för hemvård av barn måste anses vara en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4 i förordningen.
22. Folkpensionskassan har i sitt svar på dessa argument vidhållit att stöd för hemvård av barn (och stöd för privat vård av barn) måste anses vara socialt stöd som faller utanför tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, och att stödet enligt lagen om stöd för hemvård av barn därför endast kan betalas för ett barn som faktiskt är bosatt i Finland.
23. Med hänvisning till att målet väckte frågor om tolkningen av gemenskapsrätten förklarade Tarkastuslautakunta målet vilande och hänsköt följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
"1) Skall stödet för hemvård av barn som beviljas i enlighet med lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (Laki lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta) anses vara en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2001/83 av den 2 juni 1983, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3427/89 av den 30 oktober 1989?
2) Om frågan besvaras jakande, medför artiklarna 73 och 75 i förordning nr 1408/71, med beaktande av artikel 10a i samma förordning och med hänsyn till att den finska lagstiftningen inte anges i bilaga 2a i förordningen, att stödet för hemvård av barn skall utbetalas för ett barn till en anställd som tillfälligt utsänts till en annan medlemsstat, även om det bosättningskrav som finns i den nationella lagstiftningen inte är uppfyllt och valet - som också anges i lagen - mellan en kommunal daghemsplats och stöd för hemvård av barn därför inte kan göras eller faktiskt inte har gjorts?
3) Om stödet för hemvård av barn inte omfattas av gemenskapsrätten i enlighet med de ovannämnda bestämmelserna, finns det andra gemenskapsrättsliga bestämmelser som medför att betalning av stöd för hemvård av barn skall göras i den situation som beskrivs i fråga 2?"
24. Finlands regering och kommissionen har inkommit med skriftliga och muntliga yttranden.
Den första frågan
25. Den nationella domstolen har ställt den första frågan, som rör det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71, i huvudsak för att få veta om ett stöd för hemvård av barn som det som föreskrivs i lagen om hemvård av barn skall betraktas som en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordningen.
26. Domstolen har upprepade gånger fastställt att skillnaden mellan de förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 och de som inte omfattas av detta i huvudsak beror på varje förmåns grundläggande beståndsdelar, i synnerhet dess syfte och förutsättningarna för att förmånen skall beviljas, och inte på den omständigheten att förmånen i nationell lagstiftning betecknas som en social trygghetsförmån. I detta avseende är det praxis att en förmån endast kan betraktas som en social trygghetsförmån om den för det första beviljas, utan att någon skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov görs, till mottagare på grundval av förhållanden som definieras i lag, och för det andra hänför sig till en av de situationer som uttryckligen räknas upp i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71.
27. Mer specifikt ansåg domstolen i målen Hoever och Zachow att det föräldrabidrag (Erziehungsgeld) som föreskrivs i den tyska lagen om beviljande av föräldrabidrag och föräldraledighet (Bundeserziehungsgeldgesetz) måste anses vara en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71. Domstolen underströk att det tyska bidraget, som automatiskt beviljas personer som uppfyller vissa objektiva kriterier utan att någon skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov görs, endast betalas ut om den berörda personens familj omfattar ett eller flera barn, att dess belopp delvis varierar i förhållande till barnens ålder och antal och även i förhållande till föräldrarnas inkomst, och att det har till syfte att utgöra ersättning för arbetet med att uppfostra ett barn och täcka övriga kostnader för att sköta och uppfostra ett barn och mildra de ekonomiska nackdelar som följer med att avstå från inkomst av heltidsanställning.
28. I detta mål har inte ifrågasatts att de bestämmelser som avser beviljande av stöd för hemvård av barn ger en rättsligt definierad rättighet och att stödet automatiskt beviljas personer som uppfyller vissa objektiva kriterier utan att någon skönsmässig bedömning av personliga behov görs i enskilda fall. Detta gäller särskilt vårdpenning (hoitoraha) och vårdtillägg (hoitolisä) som beviljas i enlighet med artikel 2 i lagen om hemvård av barn. I detta sammanhang kan det noteras att vårdtillägget, trots att det är inkomstrelaterat, beviljas alla föräldrar som söker det och som uppfyller de objektiva kriterier med avseende på familjeinkomst som anges i lagen.
29. Det råder emellertid olika meningar om huruvida den aktuella förmånen hänför sig till en av de situationer som räknas upp i artikel 4.1 i förordning nr 1408/71. Enligt kommissionen är förmånen i huvudsak lik den aktuella förmånen i Hoever och Zachow och måste anses vara en förmån som är avsedd att täcka en familjs utgifter i den mening som avses i artikel 1 u i. Den finska regeringen motsätter sig denna slutsats. Den hävdar att den aktuella förmånen måste anses vara social hjälp i den mening som avses i artikel 4.4 i förordning nr 1408/71.
30. I detta avseende har den finska regeringen betonat att, för det första, förmånen är en del av ett allmänt system som definieras i finsk lag, vilket erbjuder föräldrar ett val mellan en kommunal daghemsplats - som är en social service - och betalning av stöd för hemvård av barn. Systemet avser att organisera dagvården av barn i Finland och erbjuda föräldrar ett verkligt val med avseende på hur de vill sköta sina barn. Systemet avser inte, som den ifrågavarande tyska förmånen i målet Hoever och Zachow, att täcka en familjs utgifter genom att ersätta föräldrar för tillsyn av deras barn eller för förlorad inkomst. Förmånens beviljande är därför inte beroende av att föräldrarna själva sköter barnen, slutar arbeta eller på annat sätt avstår från inkomst.
31. Den finska regeringen påpekar också att det är den kommun där familjen är bosatt som måste erbjuda daghemsplatser och som bär kostnaden för det stöd för hemvård av barn som betalas till föräldrar. Med hänsyn till det nära sambandet mellan tillhandahållande av kommunal dagvård och beviljandet av stöd för hemvård av barn i den finska lagstiftningen, måste dessa två former av vård betraktas som en helhet vid indelningen enligt förordning nr 1408/71, och de villkor på vilka de två beviljas måste vara identiska. Eftersom rätten till en kommunal daghemsplats omfattas av ett bosättningskrav måste därför beviljandet av förmånen också omfattas av detta villkor.
32. Dessa argument är inte övertygande.
33. Domstolen i målet Offermans fastställde att uttrycket "att täcka en familjs utgifter" i artikel 1 u i i förordning nr 1408/71 skall tolkas så, "att det bland annat avser ett bidrag från det allmänna till en familjs budget med syftet, att lindra den börda som utgifter för barns underhåll (Unterhalt) medför". Täckandet av sådana utgifter för en familj är, som domstolen underströk, "förenligt med de syften som avses i det första övervägandet i förordning nr 1408/71, nämligen en förbättring av levnadsstandarden och anställningsvillkoren för de personer som har utövat sin rätt till fri rörlighet".
34. Artikel 1 i lagen om stöd för hemvård av barn anger att lagen reglerar beviljandet av ekonomiskt stöd som avser att göra det möjligt för föräldrar att ordna dagvård för sina barn. Denna formulering antyder att lagen avser att täcka - och den har också till effekt att täcka - kostnaden för dagbarnvård av tredje part (på ett privat daghem eller av en dagbarnvårdare) och i förekommande fall att mildra de ekonomiska nackdelarna för en förälder som avstår från inkomst av heltidsanställning för att sköta ett barn, med avsikt att ge föräldrarna ekonomisk frihet att välja den typ av dagvård som de anser vara lämpligast för deras barn.
35. Det faktum att det finns ett samband mellan en familjs kostnader och den aktuella förmånen bekräftas av de bestämmelser i lagen om stöd för hemvård av barn som reglerar de villkor på vilka det beviljas. Förmånen betalas därför endast om den berörda personens familj omfattar ett eller flera barn, och dess belopp varierar i förhållande till barnens ålder och antal och föräldrarnas inkomst.
36. Dessutom kan familjeförmåner i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordningen ha mer än ett syfte. För att omfattas av artikel 4.1 h räcker det att ett av de syften med en förmån som anges i nationell lag är att täcka en familjs kostnader. Domstolen slog därför i Hughes fast att family credit i Nordirland hade dubbla syften:
"... för det första ... uppmuntrar det anställda med låg lön att fortsätta arbeta, och för det andra avser det att täcka en familjs utgifter, vilket särskilt framgår av att det endast betalas ut om den sökandes familj innehåller ett eller flera barn och att förmånens belopp varierar i förhållande till barnens ålder. Det är på grund av detta andra syfte som en förmån som family credit omfattas av kategorin familjeförmåner ...".
37. Det faktum att den aktuella förmånen i detta mål, som den finska regeringen betonar, bidrar till organisationen av dagvård i Finland är därför inte tillräckligt för att denna förmån inte skall omfattas av förordningens materiella tillämpningsområde.
38. Med avseende på den finska regeringens andra argument kan det bekräftas att det finns ett samband mellan tillhandahållandet av kommunal dagvård, vilket - som parterna förefaller vara överens om - är en social service, och de villkor på vilka stöd för hemvård av barn beviljas enligt finsk lag. Det framgår emellertid tydligt av lagstiftningen att föräldrar får välja fritt mellan en kommunal daghemsplats och det aktuella stödet. De förklaringar som givits vid förhandlingen antyder verkligen att föräldrar har frihet att växla mellan kommunal dagvård och stöd för hemvård av barn under den tid då de har rätt till stödet. Rätten till stöd för hemvård av barn är därför - som kommissionen påpekar - inte på något sätt underordnat eller beroende av att man först har ansökt om en kommunal daghemsplats. Det är en rätt enligt finsk lag för alla föräldrar som är oberoende av rätten till en kommunal daghemsplats. Under dessa omständigheter kan jag inte godta den finska regeringens invändning att den aktuella förmånen är en nödvändig och helt oskiljbar del i ett system med social hjälp. Jag anser att förmånen måste analyseras som en separat förmån och därför, i enlighet med dess syfte och effekt, anses vara en förmån som är avsedd att täcka en familjs utgifter i den mening som avses i artikel 1 u i i förordning nr 1408/71.
39. Jag drar därför slutsatsen att det finska stödet för hemvård av barn utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordning nr 1408/71.
Den andra frågan
40. Den nationella domstolen har ställt den andra frågan i huvudsak för att få veta om bestämmelserna i förordning nr 1408/71 utesluter tillämpning av ett bosättningskrav som villkor för betalning av stöd för hemvård av barn med avseende på barn till anställda som tillfälligt utsänts till en annan medlemsstat.
41. Svaret på denna fråga följer av artikel 73 i förordningen som den skall tolkas enligt domstolens praxis.
42. Artikel 73 skapar, som domstolen upprepade gånger har fastslagit, till förmån för en anställd som omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat än den inom vars territorium hans familjemedlemmar är bosatta, en verklig rätt till de familjeförmåner som utges av den tillämpliga lagstiftningen. Denna rätt kan inte åsidosättas genom tillämpning av en bestämmelse i denna lagstiftning genom vilken personer som inte är bosatta inom den aktuella medlemsstatens territorium inte skall erhålla familjeförmåner. Det har dessutom fastslagits i praxis att artikel 73 är tillämplig på en anställd som bor med sin familj i en annan medlemsstat än den vars lagstiftning är tillämplig på honom.
43. Enligt min mening råder det inget tvivel om att denna praxis skall tillämpas på den situation då en utsänd anställd bor med sin familj under en begränsad tidsperiod i en annan medlemsstat än den där han och hans familj normalt är bosatta och - i enlighet med artikel 14.1 a i förordningen - fortsätter att omfattas av den senare statens sociala trygghetslagstiftning.
44. Denna tolkning överensstämmer, som kommissionen påpekat, med lydelsen av artikel 73 och dess syfte, vilket är, som domstolen har framhållit, "att förhindra att en medlemsstat ges möjlighet att göra beviljandet av familjeförmånen eller dess belopp beroende av att familjemedlemmarna till en anställd är bosatta i den medlemsstat som gör utbetalningen, för att inte arbetstagare inom gemenskapen skall avhållas från att utöva sin rätt till fri rörlighet".
45. Detta överensstämmer dessutom med artikel 75.1, som förutser att familjeförmåner skall tillhandahållas, i de fall som avses i artikel 73, av den behöriga institutionen i den stat vars lagstiftning omfattar den anställda eller egenföretagaren i enlighet med de bestämmelser som handhas av denna institution, oavsett om den fysiska eller juridiska person till vilken dessa förmåner skall betalas bor eller uppehåller sig i den behöriga statens eller en annan medlemsstats territorium.
46. Det kan tilläggas att lagen om stöd för hemvård av barn inte nämns i bilaga 2a i förordningen. De bestämmelser som anges i artiklarna 4.2a och 10a.1 i förordningen saknar därför under alla omständigheter relevans i detta mål.
Den tredje frågan
47. Mot bakgrund av svaret på den första frågan är det inte nödvändigt för domstolen att besvara den tredje frågan.
Förslag till avgörande
48. De frågor som har hänskjutits av Tarkastuslautakunta skall således besvaras på följande sätt:
1) Ett bidrag, som det stöd för hemvård av barn som beviljas i enlighet med lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (Laki lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta), som automatiskt beviljas personer som uppfyller vissa objektiva kriterier utan att någon skönsmässig bedömning av personliga behov görs i enskilda fall, och som avser att täcka kostnaderna för tillsyn av barn, skall anses vara en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpning av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen.
2) Om en anställd person omfattas av en medlemsstats lagstiftning enligt artikel 14.1 a i förordning nr 1408/71 som utsänd anställd och bor med sin familj i en annan medlemsstat till följd av denna utsändning har dennes make/maka i enlighet med artikel 73 i förordningen rätt till familjeförmån såsom det stöd för hemvård av barn som beviljas i enlighet med lagstiftningen i den förra medlemsstaten.
Full & Egal Universal Law Academy