Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Den forelæggende ret ønsker med den foreliggende sag hovedsagelig svar på spørgsmålet om, hvorvidt den i henhold til græsk lov foreskrevne pålæggelse af en afgift ved køb og salg af indenlandske landbrugsprodukter til finansiering af en landbrugsforsikringsinstitution er i overensstemmelse med fællesskabsretten, især EF-traktatens artikel 30, 38, 40, 59 og 92 (efter ændring nu artikel 28 EF, 32 EF, 34 EF, 49 EF og 87 EF) samt EF-traktatens artikel 39 og 60 (nu artikel 33 EF og 50 EF) og med Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973 .
II - De relevante retsregler
A - De nationale bestemmelser
2. Lov nr. 1790/1988 om oprettelse og organisering af Organismos Ellinikon Georgikon Asfaliseon (den græske landbrugsforsikringsinstitution) og andre bestemmelser (herefter »1988-loven«) bestemmer bl.a.:
»Artikel 1
1. Der oprettes et almennyttig organ, som benævnes »det græske landbrugsforsikringsinstitut« (ELGA), der er en privatretlig juridisk person, som ejes af staten.
2. ELGA har hjemsted i Athen og dets virksomhed er undergivet landbrugsministerens tilsyn i henhold til nærværende lovs bestemmelser.
Artikel 2
1. ELGA har til formål at organisere og gennemføre programmer til aktiv beskyttelse og forsikring af landbrugsbedrifters produktion og værdier.
2. Ved »forsikring« i nærværende lovs forstand forstås den aktive beskyttelse og forsikring af landbrugsproduktionen, samt af landbrugernes værdier i form af planter, dyr og fast ejendom, samt deres landbrugsbedriftsanlæg og -bygninger mod naturkatastrofer.
Artikel 3
1. ELGA's forsikringsvirksomhed omfatter navnlig:
a) lovpligtig forsikring mod skader, som rammer den systematiske produktion af afgrøder og landbrugernes værdier i form af planter, dyr og fast ejendom, samt deres landbrugsbedrifters anlæg og bygninger
[...]
b) den aktive beskyttelse af værdier i form af planter og planteproduktion.
Artikel 4
1. Fysiske eller juridiske personer, som ejer eller driver landbrugsvirksomhed husdyravl, fjerkræavl, biavl, fiskeri, dambrug eller tilsvarende virksomhed er omfattet af forsikringen i artikel 3.
[...]
Artikel 5
ELGA's indtægter består af:
1. a) indtægter fra det særlige forsikringsbidrag
[...]
2. Alle nødvendige gennemførelsesbestemmelser til denne artikel træffes ved afgørelse fra landbrugsministeren.«
3. Artikel 5a blev ved lov nr. 2040/1992 om regulering af kompetencespørgsmål vedrørende Landbrugsministeriet og andre juridiske kontrolpersoner samt andre forskrifter indføjet i 1988-loven. I denne bestemmelse fastsættes bl.a.:
»1. For følgende indenlandsk fremstillede landbrugsprodukter og biprodukter betales der et særligt forsikringsbidrag til ELGA:
a) produkter og biprodukter af vegetabilsk eller animalsk oprindelse, eller som stammer fra fiskeri.
[...]
3. Det særlige forsikringsbidrag fastsættes til 2% for produkter af vegetabilsk oprindelse og til 0,5% for produkter af animalsk oprindelse eller som stammer fra fiskeri eller dambrug. Disse satser beregnes på grundlag af produkternes værdi.
[...]
7. Med forbehold af bestemmelserne i denne artikels stykke 12 og 13, skal det særlige forsikringsbidrag indbetales til den kompetente skatteforvaltning af de personer, der efter loven er forpligtet hertil, og inden for den frist, der er fastsat i skattelovens artikel 30, stk. 2.
[...]
8. De personer, der er ansvarlige for betaling af de særlige forsikringsbidrag [til den kompetente skatteforvaltning] er med forbehold af bestemmelserne i denne artikels stykke 12 og 13 dem, der i overensstemmelse med nævnte skattelov, er forpligtet til at udstede købs- og salgsfakturaer for landbrugsprodukter.
[...]
14. ELGA's indtægter fra dette særlige forsikringsbidrag, der er opkrævet af skatteforvaltningen, indgår i statens budget som statsindtægter og opføres under en særlig indtægtsrubrik. Disse indtægter udbetales til ELGA over Landbrugsministeriets budget ved opførelse af en årlig bevilling på et tilsvarende beløb efter et forslag fra ELGA til dette ministerium.«
A - Fællesskabsbestemmelserne
4. Den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden blev på forsikringsområdet gennemført ved flere direktiver:
5. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 73/239, som ændret ved Rådets direktiv 84/641/EØF , fastlægger:
»Dette direktiv vedrører adgang til og udøvelse af selvstændig direkte forsikringsvirksomhed, herunder den i stk. 2 nævnte assistancevirksomhed, udøvet gennem virksomheder, der er etableret på en medlemsstats område, eller som ønsker at etablere sig der.«
6. Artikel 2 i direktiv 73/239 bestemmer:
»Dette direktiv vedrører ikke:
1. Følgende forsikringer:
[...]
d) forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning
[...]«
III - Faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
7. Sagsøgeren i hovedsagen er et aktieselskab i henhold til græsk ret, som drives under navnet »Freskot«. Selskabet har til formål at avle og opkøbe fjerkræ med henblik på engrossalg på hjemmemarkedet og slagtning af fjerkræ for tredjemand mod betaling.
8. Ved en kontrol konstaterede skatteforvaltningen, at Freskot ikke havde indbetalt det særlige forsikringsbidrag, som det var forpligtet til at betale som følge af dets opkøb af fjerkræ i fjerde kvartal i 1993.
9. Freskot blev ved afgørelse af 20. januar 1997 pålagt at betale det skyldige forsikringsbidrag og en ikke ubetydelig supplerende merafgift som følge af mangelfuld eller manglende angivelser.
10. Freskot anmodede derpå den forelæggende ret om at annullere afgørelsen under henvisning til fællesskabsretten, navnlig traktatens artikel 30 ff., 38, 39, 40, 59 og 60 samt EF-traktatens artikel 85 ff. og 90 (nu artikel 81 EF ff. og 86 EF) samt direktiv 73/239.
11. Freskot har over for den nationale ret først og fremmest gjort gældende, at det omstridte bidrag, for så vidt angår fjerkræavl, er i strid med de i traktatens artikel 38 og 39 nævnte mål med den fælles landbrugspolitik og den tilsvarende markedsordning. Ifølge Freskot fratager den omstridte obligatoriske forsikringsordning de græske fjerkræproducenter og -handlere muligheden for frit at foretage salg såvel i Grækenland, hvor deres virksomhed er beliggende, som i en enhver anden medlemsstat på de betingelser og vilkår, der er fastsat i de relevante fællesskabsbestemmelser. Freskot har endvidere anført, at det omstridte bidrag udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 30, idet det skader de græske producenters eksportaktiviteter og begunstiger producenter uden for Grækenland. Endelig har Freskot anført, at det lovpligtige forsikringsmonopol hverken er foreneligt med det grundlæggende princip om fri udveksling af tjenesteydelser eller med de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om direkte forsikringsvirksomhed.
12. Da den forelæggende ret anser en fortolkning af fællesskabsretten for nødvendig, har den udsat sagen og forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»Er pålæggelse af det forsikringsbidrag, der er omhandlet i begrundelsen, og som skal erlægges for indenlandsk fremstillede landbrugsprodukter og biprodukter af vegetabilsk eller animalsk oprindelse, eller som stammer fra fiskeri, og som opkræves og indbetales som indtægt til den kompetente skatteforvaltning, når henses til dets formål, nemlig organisering og gennemførelse af præventive beskyttelsesprogrammer og forsikring af landbrugsbedrifters produktion og værdier, i strid med bestemmelserne i fællesskabsretten om frie varebevægelser (artikel 28), den fælles landbrugspolitik (artikel 38, 39 og 40), den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 59 og 60), den tilladte statsstøtte (artikel 92) og med bestemmelserne i Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973?«
IV - Analyse
13. Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den nationale ret hovedsagelig svar på spørgsmålet om, hvorvidt fællesskabsretten er til hinder for pålæggelsen af et forsikringsbidrag til finansiering af en lovpligtig forsikringsordning til dækning af landbrugsrisici.
14. I denne forbindelse skal det i første omgang undersøges, om og i hvilket omfang retsforskrifterne om de fælles markedsordninger tillader bestemmelser af den pågældende art. Endvidere er spørgsmålet, om disse bestemmelser er omfattet af de grundlæggende friheder, nemlig de frie varebevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser. Endelig skal det undersøges, om reglerne om statsstøtte finder anvendelse på nærværende sag.
A - De nationale bestemmelsers forenelighed med den fælles landbrugspolitik
1. Parternes indlæg
15. Den græske regering og Kommissionen har taget udgangspunkt i målsætningerne for den fælles landbrugspolitik efter traktatens artikel 39 samt de i henhold til traktatens artikel 40 tilladte foranstaltninger, der inden for rammerne af de fælles markedsordninger kan anvendes til at opfylde disse målsætninger. De har henvist til, at der eksisterer en fælles markedsordning (herefter »markedsordningen«) for de i denne sag relevante produkter, nemlig markedsordningen for fjerkrækød i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 2777/75 .
16. De har i denne forbindelse henvist til Domstolens faste praksis, hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne, når Fællesskabet har vedtaget en forordning til oprettelse af en markedsordning inden for en bestemt sektor, er forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra denne ordning eller i øvrigt tilsidesætte den .
17. Både den græske regering og Kommissionen har anført, at markedsordningen for fjerkrækød ikke omfatter nogen foranstaltning om forsikring af de pågældende produkter mod skader som følge af naturkatastrofer. Kommissionen har tilføjet, at denne markedsordning hverken giver mulighed for at anvende en ensartet salgspris på fællesmarkedet eller for at udbetale støtte til producenterne.
18. Den græske regering har anført, at det omstridte bidrag er en integreret del af en national socialsikringsordning, der tjener almene hensyn ved aktivt at beskytte landbrugsprodukter - inklusive fjerkrævirksomheder - mod naturkatastrofer, og at den byrde, der pålægges fjerkræavlerne i Grækenland, er ubetydelig. Den har endvidere gjort gældende, at bidraget ikke har nogen målbar indvirkning på prisdannelsen og markedsordningsmekanismerne.
19. Regeringen har endvidere henvist til Kommissionens beslutning på statsstøtteområdet , i henhold til hvilken det græske bomuldskontors opkrævning af en udligningsafgift på 1% af fremstillingsprisen er forenelig med markedsordningen for bomuld, idet denne markedsordning ikke udtrykkeligt udelukker en sådan afgift.
20. Den græske regering har endvidere fremhævet, at det omstridte bidrag ikke medfører nogen forskelsbehandling til skade for fjerkræavlerne i Grækenland, idet bidraget er tilstrækkeligt begrundet samt objektivt berettiget ud fra almene hensyn, der ikke er omfattet af nogen specifik fællesskabsbestemmelse.
21. Den græske regering har i øvrigt understreget, at det omstridte bidrag hverken er i strid med den primære fællesskabsret eller med markedsordningen for fjerkrækød.
22. Kommissionen er af den opfattelse, at argumentationen i Domstolens dom af 10. marts 1981 i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl. kan overføres til nærværende sag, da den pågældende sag drejede sig om en indirekte skat, og da nærværende sag drejer sig om en skattelignende afgift.
23. Det bør som følge af ovenstående ifølge Kommissionen konstateres, at det omstridte bidrag har til formål at fordele de udgifter, der er forbundet med forsikringen af bestemte risici, på de forskellige producenter, der er udsat for disse risici. En sådan foranstaltning skal betragtes som en social, statslig foranstaltning, der som sådan principielt hverken er i strid med de primærretlige bestemmelser om den fælles landbrugspolitik eller med markedsordningen for fjerkrækød. Det bør imidlertid undersøges, om denne foranstaltning påvirker de mekanismer, der er indført inden for rammerne af den pågældende markedsordning. Det er den nationale rets opgave at vurdere, om - og i givet fald i hvilket omfang - det omstridte bidrag sammen med andre skatter på de samme produkter afstedkommer forstyrrelser på det nationale marked, og om det medfører ændringer i importen og eksporten ved at have en målbar indflydelse på prisdannelsen og generelt på producenternes adfærd, således at bidraget afholder dem fra at avle fjerkræ.
2. Bemærkninger
24. Det er ubestridt, at det omstridte forsikringsbidrag bl.a. pålægges produkter, der er omfattet af markedsordningen for fjerkrækød.
25. I artikel 33 EF beskrives målene med den fælles landbrugspolitik. For at nå disse mål giver artikel 34, stk. 1, EF, mulighed for, alt efter produkternes art, at oprette en samlet europæisk markedsordning. Markedsordningen for fjerkrækød er en sådan markedsordning. Spørgsmålet om, hvorvidt en national foranstaltning er forenelig med den fælles landbrugspolitiks mål, skal derfor først og fremmest prøves i lyset af den pågældende markedsordnings specifikke bestemmelser.
26. Markedsordningen for fjerkrækød består hovedsageligt af to regelsæt: Foranstaltninger, der skal lette afsætningsmulighederne, fremme erhvervsspecifikke og tværfaglige initiativer samt fastsætte handelsnormer på den ene side, og regler for samhandelen med tredjelande på den anden side.
27. Det må konstateres, at denne markedsordning ikke indeholder bestemmelser om en fælles prispolitik og ej heller bestemmelser om erstatning for skader som følge af naturkatastrofer.
28. I forbindelse med prøvelsen af de nationale foranstaltninger i lyset af fællesskabsbestemmelserne om de fælles markedsordninger sondrer Domstolen mellem foranstaltninger, der umiddelbart berører disse bestemmelser, hvad enten foranstaltningerne fraviger eller supplerer disse, og foranstaltninger, der ganske vist ikke henhører under markedsordningernes bestemmelser, men kan påvirke markedsordningsmekanismerne. Førstnævnte er principielt forbudt , mens sidstnævnte er tilladt, hvis foranstaltningerne ikke påvirker markedsordningsmekanismerne .
29. Den for denne sag relevante afgift udgør ikke en markedsordningsforanstaltning, idet den åbenbart omfatter samtlige landbrugs- og fiskeriprodukter. Spørgsmålet er derfor, om og i hvilket omfang afgiften berører markedsordningsmekanismerne vedrørende fjerkrækød.
30. I denne sammenhæng har Kommissionen understreget, at pålæggelsen af en afgift på værdien af indenlandske landbrugsprodukter medfører en fordyrelse af disse produkter. Der må derfor påregnes en påvirkning af handelsstrømmene, idet udenlandske produkter bliver tilsvarende mere attraktive. Selv om denne påstand ikke umiddelbart kan afvises, bør det bemærkes, at opretholdelsen af en forsikringsordning, der bygger på principperne om national solidaritet, kan fremme ligevægten mellem udbud og efterspørgsel i overensstemmelse med den fælles landbrugspolitiks mål , idet virkningerne af naturkatastrofer og epidemier for producenterne afbødes. Kommissionen lægger endvidere til grund, at der er en snæver forbindelse mellem størrelsen af en afgift og prisdannelsen. Hertil skal det dog konstateres, at producenternes priser ikke nødvendigvis ville blive lavere, hvis der ikke eksisterede en forsikringsordning af en sådan art som i den foreliggende sag, fordi producenterne i så fald ville være nødt til at træffe andre foranstaltninger til at imødegå risici.
31. Selv hvis det omstridte bidrag beviseligt påvirker prisen på de pågældende produkter, skal det bemærkes, at markedsordningen for fjerkrækød ikke indeholder nogen bestemmelse om prisdannelse. I sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl. blev de nationale bestemmelsers virkning på prisdannelsen formentlig behandlet, fordi den relevante markedsordning indeholdt sådanne bestemmelser. I den foreliggende sag synes det imidlertid uden betydning, om den pågældende ordning eventuelt kan påvirke prisdannelsen.
32. De i nærværende sag relevante markedsordningsmekanismer kan ifølge Kommissionen endvidere påvirkes af det omstridte bidrag, fordi producenterne som følge af det konkurrencemæssige tab, som bidraget er forbundet med, går over til produktion af andre produkter . Det kan heroverfor indvendes, at en sådan konsekvens næppe kommer i betragtning, da det pågældende forsikringsbidrag pålægges samtlige landbrugsprodukter.
33. Kommissionen bekræftede under retsmødet, at de pågældende bestemmelser kan ændre handelsstrømmene ved at medføre en relativ fordyrelse af de indenlandske produkter. I uoverensstemmelse med sit skriftlige indlæg anførte Kommissionen, at dette i sig selv var udtryk for en påvirkning af markedsordningsmekanismerne. Denne konklusion kan dog også diskuteres: Markedsordningen for fjerkrækød vedrører først og fremmest udenrigshandelen med de pågældende produkter. En eventuel fordyrelse af de pågældende indenlandske produkter kan ganske vist under visse omstændigheder medføre en øget import. Der findes i mine øjne derimod ikke belæg for, at dette skulle indebære en fordel for produkter fra tredjelande i forhold til produkter fra de øvrige medlemsstater. Kommissionens konklusion synes i denne henseende at være noget forhastet. Endelig kan det dog ikke udelukkes, at de pågældende nationale bestemmelser muligvis kan hæmme importen fra tredjelande, da forsikringsydelserne bidrager til at bevare en stabil produktion i den pågældende medlemsstat.
34. Jeg vil derfor foreslå Domstolen i overensstemmelse med fast retspraksis at fastslå, at pålæggelsen af et bidrag på samtlige indenlandske landbrugsprodukter til finansiering af en forsikring af landbrugsbedrifters produktion og værdier principielt ikke er i strid med traktatens bestemmelser om den fælles landbrugspolitik, i det omfang forordning nr. 2777/75 finder anvendelse, medmindre den nationale ret fastslår, at bidraget har en negativ indvirkning på markedsordningsmekanismerne, navnlig ved, at dette medfører en markedsforstyrrende stigning i importen af de pågældende produkter fra tredjelande. En eventuel fordyrelse af de indenlandske produkter alene er imidlertid ikke tilstrækkelig til at dokumentere en sådan påvirkning.
B - De nationale bestemmelsers forenelighed med de grundlæggende frihedsrettigheder
1. De frie varebevægelser
a) Parternes indlæg
35. Den græske regering er af den opfattelse, at det omstridte bidrag, som ifølge regeringen vedrører et ikke-harmoniseret område, ikke er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevægelser, fordi det på ingen måde diskriminerer lignende produkter fra andre medlemsstater, navnlig fordi det ikke finder anvendelse på sådanne produkter. Regeringen mener, at der højst kan blive tale om forskelsbehandling af indenlandske producenter, hvilket ikke er i strid med fællesskabsretten.
36. Kommissionen er hovedsagelig enig heri, idet det omstridte bidrag pålægges samtlige indenlandske produkter, og bidraget ikke har negativ indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet, da det hverken pålægges importerede produkter eller udelukkende eksportprodukter. Der kan højst blive tale om en ulempe for den nationale produktion i forhold til udenlandske produkter.
37. Endelig har Kommissionen fremhævet, at medlemsstaterne på det relevante skattepolitiske område principielt frit kan vælge at føre en national politik om udgiftsfordeling, der er begrundet i almene hensyn.
b) Bemærkninger
38. Det pågældende bidrag er kendetegnet ved, at det pålægges samtlige indenlandske landbrugsprodukter. Indtægterne tilfalder i første omgang staten og overføres først på et senere tidspunkt via det kompetente ministerium til ELGA til finansiering af forsikringsordningen. Forsikringsbidraget har i denne henseende karakter af vederlag.
39. Det fremgår af de nationale retlige rammer, at det omstridte bidrag hverken pålægges udenlandske produkter eller udelukkende indenlandske eksportprodukter. Afgiften kan derfor ikke betragtes som en afgift med tilsvarende virkning som en told ved indførsel og udførsel i artikel 25 EF's forstand. Da afgiften ikke pålægges varer fra andre medlemsstater, kan den i øvrigt heller ikke betragtes som en afgift til skade for indenlandske varer efter artikel 90 EF.
40. Det pågældende bidrag har heller ikke karakter af en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion eller udførselsrestriktion, da den dels ikke pålægges produkter fra andre medlemsstater, dels ikke sondrer mellem, hvorvidt de produkter, der er omfattet af afgiften, er bestemt for det nationale marked eller et udenlandsk marked.
41. Kommissionen har med rette påpeget, at den øgede byrde for de græske producenter, som pålæggelsen af et forsikringsbidrag resulterer i, i sidste ende skyldes medlemsstaternes manglende harmonisering på det skattepolitiske område.
2. Den frie udveksling af tjenesteydelser
a) Parternes indlæg
42. Den græske regering har gjort gældende, at ELGA's ydelser inden for rammerne af den obligatoriske forsikring mod naturrisici hverken er omfattet af traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser eller de relevante sekundærretlige bestemmelser, da de henhører under en national socialsikringsordning og overvejende finansieres af offentlige indtægter. De opfylder derfor heller ikke definitionen på en tjenesteydelse, da de som regel ikke præsteres mod et vederlag, således som dette udtryk er fortolket i Domstolens praksis.
43. Den græske regering tilføjer, at ELGA's ydelser i øvrigt ikke er omfattet af det første ikke-livsforsikringsdirektiv, idet dette direktiv i henhold til sin artikel 2, stk. 1, litra d), ikke finder anvendelse på forsikringer inden for rammerne af en lovbestemt socialsikringsordning. I den foreliggende sag drejer det sig således om en sådan forsikring.
44. Kommissionen har understreget, at ELGA's ydelser inden for rammerne af den obligatoriske forsikring ikke har de tekniske karakteristika, som bl.a. er lagt til grund for det første ikke-livsforsikringsdirektiv. I denne forbindelse gør den gældende, at det omstridte bidrag ikke udgør en forsikringspræmie i teknisk forstand, fordi det ikke er risikoafhængigt, fordi det omstridte bidrags karakter af vederlag er begrænset, fordi hovedparten af de forsikrede risici på grund af hyppigheden og omfanget af de eventuelle skader ikke er mulige at forsikre, fordi finansieringen af ELGA udelukker oprettelsen af tekniske reserver i henhold til forsikringsdirektiverne og fordi ELGA ikke har nogen indflydelse på statens beregning af bidraget, kapitalfinansieringen samt ydelsernes størrelse.
45. Kommissionen har på baggrund af disse kendsgerninger konkluderet, at ELGA's aktiviteter ikke er omfattet af direktiverne om ikke-livsforsikringer, men derimod snarere har de karakteristika, der er typiske for en sygekasse eller en forsikringsordning, der ikke sigter mod økonomisk fortjeneste. Betalingen af det omstridte bidrag kan sammenlignes med en skat, idet indtægterne bogføres på statsbudgettet, således at staten via ELGA kan dække visse skader som følge af naturkatastrofer og andre naturrisici, mod hvilke der ikke kan tegnes forsikring.
b) Bemærkninger
46. Ifølge den forelæggende rets angivelser har de pågældende nationale bestemmelser en negativ indvirkning på den frie udveksling af tjenesteydelser, idet udenlandske forsikringsselskaber hindres adgang til markedet, eftersom provenuet fra det omstridte bidrag anvendes til finansiering af en forsikringsordning, der drives af et organ med monopolstilling.
47. Spørgsmålet er, om ELGA's aktiviteter kan defineres som tjenesteydelser i den i artikel 50 EF anvendte betydning. Forudsætningen herfor er især, at der er tale om ydelser, »der normalt udføres mod betaling«, hvorved det skal forstås, at ydelserne skal præsteres i erhvervsøjemed.
48. Artikel 2, stk. 1, litra d), i direktiv 73/239, hvoraf det fremgår, at direktivet ikke vedrører forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning, skal ses som en konkretisering af artikel 50 EF. En sådan ordning drives nemlig ikke med et kommercielt mål for øje .
49. Både Kommissionen og den græske regering lægger til grund, at ELGA ikke er omfattet af direktiv 73/239.
50. Den kendsgerning, at finansieringen af ELGA ikke sker ved, at denne forsikringsinstitution opkræver bidrag beregnet på basis af den risiko, der skal forsikres, men derimod ved, at den tilføres statslige midler - og dermed uden at der afsættes forsikringsmæssige hensættelser - synes snarere at være resultatet af og ikke årsagen til, at direktiv 73/239 og de efterfølgende forsikringsdirektiver ikke finder anvendelse.
51. Det taler imidlertid for Kommissionen og den græske regerings opfattelse, at ELGA har et socialt mål for øje, idet ELGA tilbyder en fuldstændig forsikringsdækning uanset landbrugsbedrifternes økonomiske formåen. Det bør ligeledes fremhæves, at ELGA garanterer en omfordeling i henhold til det grundlæggende princip om national solidaritet, idet landbrugsbedrifter, der som følge af deres aktiviteter er udsat for en øget risiko for skader eller skader af en betragtelig størrelse, kan bevare en forsikringsdækning på betingelser, der er økonomisk overkommelige.
52. Ud fra denne betragtning er de pågældende aktiviteter omfattet af artikel 2, stk. 1, litra d), i direktiv 73/239, således at dette direktiv ikke finder anvendelse på ELGA's aktiviteter inden for rammerne af den obligatoriske landbrugsforsikring. Det følger af samme overvejelser, at de pågældende aktiviteter ikke er omfattet af anvendelsesområdet for den frie udveksling af tjenesteydelser.
53. Dette foreløbige resultat betyder dog ikke, at man principielt kan udelukke, at der eksisterer et marked for forsikring af landbrugsøkonomiske risici. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg med rette henvist hertil. Det er nemlig yderst tænkeligt, at visse virksomheder, hovedsageligt private forsikringsvirksomheder - herunder også forsikringsvirksomheder fra andre medlemsstater - er i stand til at forsikre de af ELGA forsikrede risici på betingelser, der er økonomisk overkommelige.
54. Solidaritetsprincippet, som ligger til grund for den omstridte forsikringsordning, gør det ganske vist muligt at yde dækning for risici, mod hvilke der rent økonomisk ikke kan tegnes forsikring, men det er ikke tvingende nødvendigt at opretholde et forsikringsmonopol for at gennemføre dette solidaritetsprincip. I princippet kunne man forestille sig en statslig regulering af forsikringsudbuddet, f.eks. i form af en obligatorisk forsikring med acceptpligt, som omfatter en mindstedækning. Således betragtet er et forsikringsmonopol som ELGA ikke uproblematisk.
55. Det skal imidlertid påpeges, at den forelæggende ret ikke har anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 86, stk. 2, EF, selv om denne allerede gentagne gange har anvendt denne bestemmelse i forbindelse med prøvelse af tjenesteydelsesmonopoler . En nærmere behandling af dette spørgsmål synes i øvrigt ikke at være nødvendig, da Domstolen konsekvent har indrømmet medlemsstaterne et vidt skøn ved organiseringen af deres sociale sikringsordninger.
56. Hvad angår den frie udveksling af tjenesteydelser bør det således konstateres, at ELGA ikke driver virksomhed af økonomisk art, hvorfor hverken direktiv 73/239 eller artikel 49 EF ff. er til hinder for de pågældende nationale bestemmelser.
3. De nationale bestemmelsers forenelighed med reglerne om statsstøtte
57. Det præjudicielle spørgsmål henviser udtrykkeligt til traktatens artikel 92. Derimod fremgår det ikke af forelæggelseskendelsen, hvorledes de pågældende nationale bestemmelser er i strid med artikel 92. Under den skriftlige forhandling gik parterne ind på spørgsmålet om, hvorvidt overførslen af indtægterne fra det omstridte bidrag til ELGA kunne betragtes som statsstøtte. Først på baggrund af et spørgsmål fra Domstolen forklarede Kommissionen under retsmødet, at den anså ydelserne fra ELGA til landbrugerne for at være problematiske.
58. På baggrund af dette synes det nødvendigt at undersøge, om den forelæggende ret på tilstrækkelig vis har belyst sin henvisning til artikel 87 EF, således at Domstolen har mulighed for at give et fyldestgørende svar. Det følger af Domstolens faste praksis, at det for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål. Disse krav gælder ganske særlig på visse områder, som f.eks. konkurrencerettens, der er karakteriseret ved komplekse faktiske og retlige forhold .
De i forelæggelsesbeslutningerne givne oplysninger tjener ikke blot til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen . Da parterne i henhold til denne bestemmelse kun meddeles forelæggelsesbeslutningerne, er en henvisning fra den nationale ret til parternes indlæg i hovedsagen, som i øvrigt kan indeholde forskellige fremstillinger af sagen, som verserer for den nationale ret, ikke tilstrækkelig til at sikre denne mulighed . Det er endvidere nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for udvælgelsen af de fællesskabsbestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter rettens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen .
Som følge heraf kan et spørgsmål fra en national ret, der ikke har forklaret, hvilken forbindelse der er mellem bestemmelserne, som der anmodes om en fortolkning af, og de faktiske omstændigheder eller den nationale lovgivning, der skal anvendes, åbenbart ikke realitetsbehandles, da forelæggelseskendelsen ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger af en sådan art, at de opfylder disse krav.
59. Forbindelsen mellem artikel 87 EF og de faktiske omstændigheder i hovedsagen er i denne sag tydelig. Den manglende begrundelse i forelæggelseskendelsen har imidlertid medført, at parterne kun har taget stilling til en del af problematikken.
60. Hvis Domstolen på grund af en tydelig, men uforklaret forbindelse skulle vælge at fortolke artikel 87 EF, bør den være påpasselig med at drage konklusioner ud fra de sparsomme forklaringer, som den forelæggende ret har givet om de faktiske og retlige omstændigheder. Det er min opfattelse, at Domstolen ikke har mulighed for at foretage en pålidelig vurdering af, om der eksisterer et tilsvarende marked, hvilket i øvrigt allerede er behandlet i forbindelse med spørgsmålet om det omstridte bidrags forenelighed med den frie udveksling af tjenesteydelser .
b) Er ELGA en virksomhed?
i) Parternes indlæg
61. Både den græske regering og Kommissionen har i første omgang henvist til Domstolens faste retspraksis, ifølge hvilken begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde .
62. Endvidere har de gjort gældende, at Domstolen især i Poucet og Pistre-dommen har fastslået, at sygekasser eller andre organer, der medvirker ved administrationen af den offentlige socialsikring, idet de har en ren social funktion og udøver en virksomhed, som ikke drives med vinding for øje, ikke henhører under ovenstående definition.
63. De har desuden anført, at ELGA dels på grund af sine vedtægter, dels på grund af sine aktiviteter i form af obligatorisk socialsikring, skal betragtes som et organ, der bidrager til forvaltningen af den offentlige socialsikring, og som ikke drives med vinding for øje. ELGA er derfor ikke en virksomhed i den i traktatens artikel 85 ff. anvendte betydning.
64. Den græske regering har i denne sammenhæng påpeget, at ELGA såvel historisk som organisatorisk er en integreret del af de sociale sikringsordninger. Dette følger navnlig af, at ELGA har overtaget en del af aktiviteterne vedrørende socialsikring af landbrugerne fra et organ kaldet OGA. Den har endvidere gjort gældende, at det principielt er umuligt at forsikre sig mod naturrisici, og at bidraget har en ringe størrelse sammenlignet med de potentielle fordele. Endelig har regeringen henvist til, at ELGA's aktiviteter er baseret på solidaritetsprincippet: Størrelsen af det årlige erstatningsbeløb, som vedtages af den kompetente minister, er nemlig ikke afhængig af indtægterne fra forsikringsbidraget.
65. Kommissionen begrunder sit synspunkt med, at ELGA's aktiviteter bygger på princippet om national solidaritet. Ifølge Kommissionen tydeliggøres dette dels ved, at bidragsberegningen er den samme for alle de afgiftspligtige, dels ved, at erstatningen af eventuelle skader ikke er risikoafhængig. Kommissionen har endvidere understreget, at de pågældende aktiviteter gennemføres uden hensyn til fortjeneste.
ii) Bemærkninger
66. Domstolen har for nylig haft lejlighed til at tage stilling til virksomhedsbegrebet i forbindelse med en italiensk arbejdsskadeforsikringsinstitution .
67. Domstolen tog i denne henseende udgangspunkt i sin faste praksis , ifølge hvilken »begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde«. Domstolen definerer økonomisk virksomhed således: »Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, er økonomisk virksomhed« .
68. Domstolen fremhævede i første omgang den pågældende ordnings sociale formål. Efter imidlertid at have konstateret, at »[...] det forhold, at en forsikringsordning har et socialt formål, ikke i sig selv [er] tilstrækkeligt til, at den omhandlede virksomhed ikke kvalificeres som økonomisk virksomhed« , lagde den vægt på, at den omstridte forsikringsordning var udtryk for en gennemførelse af solidaritetsprincippet. Domstolen lagde til grund herfor dels, at satserne for bidragene til finansiering af forsikringsordningen ikke var systematisk proportionale med den forsikrede risiko, dels at størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis var proportional med den forsikredes indkomst. Domstolen påpegede endvidere, at den virksomhed, der blev udøvet, var undergivet statens kontrol. Således fastslog den: »Størrelsen af ydelserne og bidragene [...] er undergivet statens kontrol, og den obligatoriske tilknytning, som er kendetegnende for en sådan forsikringsordning, er uundværlig for dennes økonomiske balance, såvel som for gennemførelsen af solidaritetsprincippet, der indebærer, at de ydelser, som er udbetalt til den forsikrede, ikke er proportionale med de bidrag, som den forsikrede har indbetalt« . Domstolen drog heraf den konklusion, at den pågældende virksomhed ved at deltage i forvaltningen af en af de traditionelle grene inden for social sikring, udelukkende udfyldte en social funktion, hvoraf følger, at den ikke drev økonomisk virksomhed.
69. Denne argumentation burde uden videre kunne overføres på den foreliggende sag.
70. Den pågældende græske forsikringsordning udgør tilsyneladende en integreret del af den græske socialsikringsordning og er udtryk for en gennemførelse af solidaritetsprincippet: Forsikringsbidraget pålægges samtlige landbrugsprodukter til en ensartet sats , som især ikke afhænger af producentens faktiske risikoprofil. Endvidere afhænger ydelsernes størrelse ikke af størrelsen på de ydede bidrag. Det bør ligeledes fremhæves, at ELGA er undergivet statslig kontrol, idet såvel størrelsen på forsikringsbidraget på indtægtssiden som størrelsen på erstatningsbeløbet fastsættes af de kompetente ministre .
71. Forsikringsordningen, som ELGA varetager, muliggør derfor en omfattende dækning af naturrisici og epidemier. Ordningen opfylder således uden tvivl et socialt formål, idet mindre virksomheder, der ellers ikke ville have kunnet finansiere en sådan forsikring, opnår dækning mod risici, der udgør en potentiel trussel mod deres eksistens. Ordningen gør det endvidere muligt at opretholde en dækning mod risici, mod hvilke det ikke er muligt at tegne forsikring på grund af sandsynlighed eller størrelse.
72. Det følger af ovenstående, at ELGA ikke driver økonomisk virksomhed, og at dette organ ikke er en virksomhed i den i artikel 87 EF anvendte betydning.
b) Hvorvidt ELGA's ydelser er en fordel for producenterne
i) Parternes indlæg
73. Parterne har under retsmødet som svar på et skriftligt spørgsmål fra Domstolen taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt ydelserne fra ELGA er omfattet af begrebet statsstøtte efter traktatens artikel 92.
74. Under retsmødet har Kommissionen anført, at ELGA's ydelser til producenterne er en statsstøtte, idet ydelserne indebærer en fordel for modtagerne. Den græske regering har heroverfor påpeget, at der ikke kan være tale om en fordel for producenterne, da ydelserne fra ELGA, når alt kommer til alt, udgør en modydelse for at deltage i en ordning, som bygger på princippet om national solidaritet.
ii) Bemærkninger
75. Prøvelsen af, om ydelserne fra ELGA til landbrugerne er omfattet af begrebet statsstøtte, afhænger navnlig af, om ydelsesmodtagerne derved opnår en uberettiget omkostningsfordel. Der er derimod næppe nogen tvivl om, at disse ydelser udgør en finansiel fordel, og at de ydes af statslige midler, alene af den grund, at bidragene bogføres som en statslig indtægt. Foranstaltningens selektive karakter fremgår af, at ydelserne fra ELGA er forbeholdt indenlandske virksomheder.
76. I modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende, er det efter min opfattelse tvivlsomt, om ydelserne fra ELGA skal betragtes som en uberettiget omkostningsfordel. Det bør her fremhæves, at ydelserne i sidste ende finansieres af det omstridte bidrag, og at der er overensstemmelse mellem de afgiftspligtige og de potentielt begunstigede. At ydelserne i de enkelte tilfælde ikke er proportionale med det erlagte bidrag, kan ikke betragtes som en uberettiget fordel, men derimod netop som et udtryk for solidaritetsprincippet. Desuden er det netop i overensstemmelse med det forsikringstekniske princip, at det ikke er den faktisk udbetalte erstatning, men derimod retten til dækning, der udgør modydelsen for betalingen af bidraget. Sammenhængen mellem finansieringen af forsikringsordningen og de ydelser, som betales via ordningen, ville være tydeligere, såfremt virksomheden - i dette tilfælde ELGA - selv opkrævede bidragene. Ud fra et økonomisk synspunkt gør det imidlertid ingen forskel, om forsikringsbidraget opkræves af ELGA eller staten.
77. Det ville kun være muligt at nå til en anden konklusion, hvis ydelserne fra ELGA ikke overvejende blev finansieret af indtægterne fra forsikringsbidraget , idet dette ville betyde, at man ikke ville kunne betragte ydelserne til landbrugerne som »bidragsfinansierede« .
V - Forslag til afgørelse
78. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare den forelæggende rets spørgsmål således:
»Artikel 28 EF, 29 EF, 49 EF, 50 EF, 87 EF, samt Rådets forordning (EØF) nr. 2777/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for fjerkrækød og Rådets direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring er i princippet ikke til hinder for pålæggelsen af et forsikringsbidrag, som skal erlægges for indenlandsk fremstillede landbrugsprodukter samt biprodukter af vegetabilsk eller animalsk oprindelse og fiskeriprodukter, og som opkræves og indbetales som indtægt til den kompetente skatteforvaltning, når henses til bidragets formål, nemlig organisering og gennemførelse af aktive programmer til beskyttelse og forsikring af landbrugsbedrifters produktion og værdier.
Det påhviler imidlertid den nationale ret at træffe afgørelse om, hvorvidt den pågældende nationale ordning ikke har negativ indvirkning på de mekanismer for markedsordningen for fjerkrækød, der blev indført ved forordning nr. 2777/75, navnlig som følge af en markedsforstyrrende stigning i importen af de pågældende produkter fra tredjelande.«
Full & Egal Universal Law Academy