Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, fundamentalmente, si la percepción de una tasa sobre la compra y la venta de productos agrícolas nacionales establecida en el Derecho helénico con el fin de financiar una entidad de seguro de los riesgos agrícolas es compatible con el Derecho comunitario y, en particular, con los artículos 30, 38, 39, 40, 59, 60 y 92 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE, 32 CE, 33 CE, 34 CE, 49 CE, 50 CE y 87 CE, en su caso tras su modificación), así como con la Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973.
II. Marco jurídico
A. Derecho nacional
2. La Ley nº 1790/1988, por la que se establecen la organización y el funcionamiento del Organismos Elinikon Georgikon Asfaliseon (Instituto helénico de seguros agrarios) y se adoptan otras disposiciones (en lo sucesivo, «Ley de 1988»), establece, entre otras cosas, lo siguiente:
«Artículo 1
1. Se constituye una entidad de utilidad pública bajo la denominación de "Organismos Elinikon Georgikon Asfaliseon" [en lo sucesivo, "ELGA"] como persona jurídica de Derecho privado de titularidad exclusivamente estatal.
2. El ELGA tendrá su sede en Atenas y estará sometido al control del Ministro de Agricultura conforme a lo establecido en esta Ley.
Artículo 2
1. El objeto del ELGA será la elaboración y ejecución de programas de protección activa y de aseguramiento de la producción y del capital de las explotaciones agrícolas.
2. Se entenderá por "seguro" a efectos de la presente Ley la cobertura aseguradora y activa frente a los riesgos naturales de la producción agrícola y del capital vegetal, pecuario e inmobiliario de los agricultores y de las instalaciones y edificaciones de sus explotaciones agrícolas.
[...]
Artículo 3
1. En particular, el seguro suscrito con el ELGA incluirá:
a) el seguro obligatorio contra los daños causados a la producción de cultivos sistemáticos y al capital vegetal, pecuario e inmobiliario de los agricultores y a las instalaciones y edificaciones de sus explotaciones agrícolas;
[...]
c) la protección activa del capital vegetal y de las producciones vegetales.
[...]
Artículo 4
1. El seguro contemplado en el artículo 3 será de suscripción obligatoria para las personas físicas o jurídicas que sean propietarias o titulares de explotaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas, pesqueras, acuícolas u otras similares.
[...]
Artículo 5
Los recursos del ELGA estarán constituidos por:
1. a) los ingresos procedentes de la tasa especial de seguro;
[...]
2. Las normas de desarrollo del presente artículo se adoptarán mediante decisión del Ministerio de Agricultura.»
3. Mediante la Ley nº 2040/1992, por la que se regulan cuestiones relativas a la competencia del Ministerio de Agricultura y a las personas jurídicas encargadas de la supervisión y se adoptan otras disposiciones (en lo sucesivo, «Ley de 1992»), se insertó en la Ley de 1988 el artículo 5 bis. Esta disposición tiene, en parte, el siguiente tenor:
«1. Estarán sujetas a la tasa especial de seguro en favor del ELGA los siguientes productos y subproductos agrícolas nacionales:
a) Los productos de origen vegetal, animal y piscícola.
[...]
3. La tasa especial de seguro se fija en el 2 % para los productos de origen vegetal y en el 0,5 % para los productos de origen animal, piscícola y acuícola. Estos porcentajes se calcularán sobre el valor de dichos productos.
[...]
7. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 12 y 13 del presente artículo, la persona obligada por ley al pago de la tasa especial de seguro deberá abonarla a la Administración tributaria competente dentro de los plazos fijados en el artículo 30, apartado 2, del Kodika Forologikon Stichion [Ley General Tributaria].
[...]
8. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 12 y 13 del presente artículo, estarán obligadas a pagar a la Administración tributaria competente la tasa especial de seguro todas aquellas personas que, con arreglo a las disposiciones del Kodika Forologikon Stichion, estén obligadas a emitir facturas por la compra o venta de productos agrícolas.
[...]
14. Los ingresos obtenidos por el ELGA de la tasa especial de seguro, que será recaudada por la Administración tributaria, serán consignados en los Presupuestos Generales del Estado como ingresos del Estado en una partida de ingresos específica. Dichos ingresos serán abonados al ELGA a través del presupuesto del Ministerio de Agricultura mediante la dotación anual de una provisión de fondos de igual cuantía con arreglo a una propuesta dirigida por el ELGA a dicho Ministerio.»
B. Derecho comunitario
4. En el sector de los seguros, la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento se pusieron en práctica mediante varias Directivas.
5. En el artículo 1, apartado 1, de la Primera Directiva 73/239, en la versión de la Directiva 84/641/CEE del Consejo (en lo sucesivo, «Directiva 73/239»), se define del siguiente modo su objeto normativo:
«La presente Directiva se aplicará al acceso a la actividad no asalariada del seguro directo, incluida la actividad de asistencia contemplada en el apartado 2, practicada por las empresas establecidas en el territorio de un Estado miembro o que deseen establecerse en él, así como al ejercicio de dicha actividad.»
6. En el artículo 2 de la Directiva 73/239 se establece lo siguiente:
«La presente Directiva no se aplicará a:
1. Los siguientes seguros:
[...]
d) los seguros comprendidos en un régimen legal de seguridad social;
[...]»
III. Hechos, procedimiento principal y cuestión prejudicial
7. La demandante en el procedimiento principal es una sociedad anónima helénica que gira como «Freskot». El objeto de su actividad es la producción y la compra de aves de corral destinadas a la venta al por mayor en el mercado nacional, así como el sacrificio a título oneroso de aves de corral vivas por cuenta de terceros.
8. Con ocasión de una inspección, la Administración tributaria comprobó que, en el cuarto trimestre del ejercicio de 1993, Freskot no había satisfecho la tasa especial de seguro que debería haber pagado por dicho período en virtud de las compras de aves de corral que había efectuado.
9. Mediante liquidación de 20 de enero de 1997 se requirió a Freskot el pago del importe de la tasa pendiente y de un recargo de una cuantía considerable por incluir incorrecciones en la declaración o no efectuar la declaración.
10. Posteriormente, Freskot solicitó ante el órgano jurisdiccional remitente la anulación de dicha liquidación, invocando a este respecto el Derecho comunitario, especialmente los artículos 30 y ss., 38, 39, 40, 59, 60, 85 y ss., 90 y 92 del Tratado CE (actualmente artículos 28 CE y ss., 32 CE, 33 CE, 34 CE, 49 CE, 50 CE, 81 CE y ss., 86 CE y 87 CE, en su caso tras su modificación), así como la Directiva 73/239/CEE del Consejo.
11. Ante el órgano jurisdiccional nacional, Freskot alegó, en particular, que la tasa controvertida es contraria a los objetivos de la política agrícola común enunciados en los artículos 38 y 39 del Tratado y a la correspondiente organización de mercados en la medida en que la tasa recae sobre la producción de aves de corral. Según afirmó, el régimen de seguro obligatorio controvertido priva a los productores e intermediarios griegos de aves de corral de la posibilidad de realizar libremente las compras que deseen en las condiciones definidas en las normas pertinentes del Derecho comunitario tanto en el territorio nacional, en el que están establecidas sus explotaciones, como en otros Estados miembros. Freskot alegaba, asimismo, que la tasa controvertida constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado, ya que produce efectos perjudiciales para las actividades de exportación de los productores griegos y favorece a los productores extranjeros. Por último, Freskot alegaba que la posición monopolística del seguro obligatorio no es conforme con el principio de libre prestación de servicios ni con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo.
12. Por estimar necesaria una interpretación del Derecho comunitario, el órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«La imposición de la tasa especial de seguro descrita en los fundamentos, a la que están sujetos los productos y subproductos nacionales de origen vegetal, animal y piscícola y que es recaudada por la Administración tributaria competente y contabilizada por ésta como ingresos, habida cuenta del objetivo que persigue, a saber, el establecimiento y la aplicación de programas de protección activa y de aseguramiento de la producción y del capital de las explotaciones agrícolas, ¿es contraria a las normas del Derecho comunitario en materia de libre circulación de mercancías (artículo 28), de política agrícola común (artículos 38, 39 y 40), de libre prestación de servicios (artículos 59 y 60), de ayudas de Estado permitidas (artículo 92), y a las disposiciones de la Primera Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973?»
IV. Análisis
13. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber, fundamentalmente, en qué medida el Derecho comunitario se opone a una tasa impuesta para financiar un régimen de seguro obligatorio contra los riesgos agrícolas.
14. En este contexto, procede examinar, en primer lugar, si y en qué medida las normas relativas a la organización de mercados permiten una normativa del tipo de que se trata. Asimismo, cabe preguntarse en qué medida esta normativa está comprendida dentro del ámbito de aplicación de las libertades fundamentales, concretamente de la libre circulación de mercancías y de la libre prestación de servicios. Por último, quisiera analizar la pertinencia del presente litigio a efectos del Derecho en materia de ayudas.
A. Sobre la compatibilidad de la normativa nacional con la política agrícola común
1. Alegaciones de las partes
15. El Gobierno helénico y la Comisión toman como punto de partida de sus consideraciones los objetivos de la política agrícola común con arreglo al artículo 39 del Tratado y las medidas permitidas para la consecución de dichos objetivos con arreglo al artículo 40 del Tratado en el marco de las organizaciones comunes de mercados. Señalan que existe una organización común de mercados (en lo sucesivo, «OCM») para los productos de que se trata, a saber, la OCM de la carne de aves de corral establecida con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2777/75 del Consejo.
16. En este contexto, alegan que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros están obligados, cuando la Comunidad haya adoptado una normativa que establece una OCM en un determinado sector, a abstenerse de toda medida que pueda inaplicarla o vulnerarla.
17. Tanto el Gobierno helénico como la Comisión observan que la OCM de la carne de aves de corral no comprende ninguna medida relativa al aseguramiento de los productos sujetos a dicha OCM contra los daños derivados de los riesgos naturales. La Comisión añade que dicha OCM no establece ni medidas de aplicación de un precio de venta uniforme en el mercado común ni el pago de subvenciones a los productores.
18. El Gobierno helénico alega que la tasa controvertida forma parte integrante de un régimen nacional de seguridad social, contribuye al interés general de una protección activa de los productos agrícolas -incluidas las explotaciones avícolas- contra los riesgos naturales y que la carga que supone para los productores griegos de aves de corral puede considerarse menor. Además, destaca que la tasa no afecta de manera determinante a la fijación de los precios ni a los mecanismos previstos en la OCM.
19. Asimismo, se remite a una Decisión en materia de ayudas de la Comisión según la cual una tasa compensatoria por importe del 1% del precio al productor a favor del Instituto helénico para el Mercado del Algodón es compatible con la OCM del algodón, ya que esta OCM no excluye de manera expresa una tasa como ésa.
20. El Gobierno helénico subraya, asimismo, que la tasa de que se trata en el presente caso no produce una discriminación en perjuicio de los productores griegos de aves de corral en la medida en que está suficientemente fundada y obedece a razones objetivas de interés general que no están cubiertas por una normativa comunitaria específica.
21. De ello se desprende, en opinión del Gobierno helénico, que la tasa controvertida no infringe ni el Derecho primario ni la OCM de la carne de aves de corral.
22. La Comisión considera que el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 10 de marzo de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association y otros, puede trasladarse al presente caso en la medida en que en aquel asunto se trataba de un impuesto indirecto y aquí de una exacción parafiscal.
23. De acuerdo con dicha sentencia, la Comisión afirma que procede señalar, en primer lugar, que la tasa controvertida tiene por objeto distribuir los gastos de seguro relativos a determinados riesgos entre los distintos productores de productos expuestos a dichos riesgos. Una medida como ésa constituye una medida estatal de carácter social que, como tal, en principio no infringe ni las disposiciones de Derecho primario relativas a la política agrícola ni la OCM de la carne de aves de corral. Sin embargo, en una segunda fase debe analizarse si dicha medida obstaculiza el funcionamiento de los mecanismos previstos en el marco de la OCM afectada. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar si y, en su caso, en qué medida, la tasa controvertida, en relación con otros impuestos que gravan los mismos productos, provoca distorsiones en el mercado nacional y afecta a los flujos de importaciones y exportaciones por influir de manera determinante en la formación de precios y, además, en el comportamiento de los productores, al disuadirlos, por ejemplo, de la producción de carne de aves de corral.
2. Apreciación jurídica
24. No se discute que la tasa de seguro controvertida grava, entre otros, productos sujetos a la OCM de la carne de aves de corral.
25. El artículo 33 CE enumera los objetivos de la política agrícola común. Para alcanzar dichos objetivos, el artículo 34 CE, apartado 1, abre la posibilidad de crear organizaciones comunes de mercados europeas por productos. La OCM de la carne de aves de corral es una organización común de mercados de este tipo. La compatibilidad de una medida nacional con los objetivos de la política agrícola común debe examinarse, por tanto, en primer lugar, a la luz de las disposiciones específicas de la OCM aplicable.
26. La OCM de la carne de aves de corral está integrada fundamentalmente por dos conjuntos normativos: las medidas destinadas a facilitar la comercialización -promoción de medidas de organizaciones profesionales y sectoriales y normas de comercialización-, por un lado, y la regulación del comercio con Estados terceros, por otro.
27. Procede señalar que la OCM no contempla una política común de precios. Tampoco contiene normas relativas a la asunción de los daños derivados de catástrofes naturales.
28. Para la apreciación de medidas nacionales a la luz de la normativa comunitaria relativa a las organizaciones comunes de mercados, el Tribunal de Justicia distingue entre aquellas medidas que afectan directamente a la normativa relativa a la organización común de mercados, ya sea porque se apartan de ella o porque la complementan, y aquellas otras medidas que, si bien no pueden inscribirse en el marco de la normativa relativa a la organización común de mercados, pueden tener consecuencias sobre los mecanismos previstos en ella. Las primeras no están, en principio, permitidas, mientras que la validez de las últimas depende de que no menoscaben los mecanismos de la organización común de mercados.
29. La tasa de que se trata en el presente caso no constituye, en esa medida, una medida propia de la organización común de mercados, pues está claro que se aplica a todos los productos agrícolas y pesqueros. En consecuencia, cabe preguntarse si y en qué medida menoscaba los mecanismos de la OCM de la carne de aves de corral.
30. En este contexto, la Comisión subrayó que la percepción de una tasa sobre el valor de los productos agrícolas nacionales provoca un encarecimiento de éstos. En consecuencia, debe considerarse que afectará a los flujos comerciales, ya que por esta razón los productos extranjeros resultarán comparativamente más atractivos. Aunque esta afirmación no puede ignorarse, también debe observarse que el mantenimiento de un sistema de seguro con arreglo a los principios de solidaridad nacional puede favorecer el equilibrio entre oferta y demanda conforme a los objetivos de la política agrícola, al atenuar los efectos de las catástrofes naturales y las plagas para los productores. Además, está claro que la Comisión parte de la base de la existencia de una estrecha relación entre la cuantía de la tasa y la formación de precios. Sin embargo, a este respecto debe señalarse que la inexistencia de un sistema de seguro como el de que se trata en el presente asunto no tendría en modo alguno por qué traducirse necesariamente en una reducción de los precios al productor, ya que los productores tendrían que asegurar la prevención de sus riesgos de algún otro modo.
31. Aun en el caso de que la tasa controvertida ejerciera una influencia demostrable en el precio de los productos de que se trata, procede observar que la OCM de la carne de aves de corral no contiene ninguna norma relativa a la formación de precios. Si en los asuntos Irish Creamery Milk Suppliers Association y otros se trató sobre los efectos de la normativa nacional sobre la formación de los precios fue seguramente por el hecho de que la OCM aplicable sí contenía normas al respecto. En consecuencia, en el presente caso la existencia de una eventual influencia de la normativa de que se trata sobre la formación de los precios carece, en sí misma, de pertinencia.
32. En opinión de la Comisión, el menoscabo de los mecanismos de la OCM aplicable podría derivarse asimismo del hecho de que los productores pasen a producir otros productos en razón de la pérdida de competitividad causada por la tasa. Hay que responder que difícilmente cabe plantearse una consecuencia como ésa, pues la tasa de seguro de que se trata grava todos los productos agrícolas.
33. En la vista, la Comisión sostuvo la tesis según la cual la normativa de que se trata puede modificar los flujos comerciales, al provocar un encarecimiento relativo de los productos nacionales. Apartándose de sus observaciones escritas, expresó su opinión según la cual esto es algo que, por sí solo, menoscaba los mecanismos de la OCM. También esta conclusión resulta discutible: la OCM de la carne de aves de corral afecta ante todo al comercio exterior de los productos de que se trata. Es cierto que un eventual encarecimiento de los productos nacionales de que se trata puede dar lugar, bajo determinadas circunstancias, a un aumento de las importaciones, pero no veo ningún indicio de que con ello se vean favorecidos los productos procedentes de Estados terceros frente a los productos procedentes de Estados miembros. A este respecto, la conclusión de la Comisión parece algo apresurada. Por último, no debe excluirse que la normativa nacional de que se trata pueda llegar a reducir las importaciones procedentes de Estados terceros, en la medida en que las prestaciones de seguro contribuyan a asegurar la continuidad de la producción en el Estado miembro afectado.
34. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, que la percepción de una tasa que grava la totalidad de los productos agrícolas nacionales con el fin de financiar un seguro de los productos y del capital de las explotaciones agrícolas no infringe, en principio, las normas del Tratado relativas a la política agrícola común en la medida en que se ve afectado el Reglamento nº 2777/75 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral, a no ser que el juez nacional compruebe que menoscaba los mecanismos de dicha organización de mercados, especialmente en razón de un aumento de las importaciones del producto de que se trate procedentes de Estados terceros que distorsione el mercado. Sin embargo, dicho menoscabo no se deriva de un eventual encarecimiento de los productos nacionales por sí solo.
B. Sobre la compatibilidad de la normativa nacional con las libertades fundamentales
1. Sobre la libre circulación de mercancías
a) Alegaciones de las partes
35. El Gobierno helénico considera que la tasa controvertida, que según afirma afecta a un ámbito normativo no armonizado, no infringe las normas del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, ya que no discrimina en modo alguno en contra de los productos similares procedentes de otros Estados miembros, toda vez que no se aplica a dichos productos. A su entender, a lo sumo cabría sostener la existencia de una discriminación en contra de los productos nacionales, algo que no puede objetarse con arreglo al Derecho comunitario.
36. La Comisión comparte en lo fundamental esta tesis. Como fundamentación de la misma, señala que la tasa controvertida grava la totalidad de los productos nacionales. No afecta a los intercambios comerciales intracomunitarios, ya que no se aplica ni a los productos importados ni exclusivamente a los productos exportados. Como mucho, cabe considerar que existe una desventaja para la producción nacional frente a los productos extranjeros.
37. Por último, la Comisión pone de relieve que, en el ámbito pertinente en el presente caso de la política fiscal, en principio no hay nada que impida a los Estados miembros aplicar una política nacional de distribución de las cargas por razones de interés general.
b) Apreciación jurídica
38. La tasa de que se trata se caracteriza por el hecho de que grava la totalidad de los productos agrícolas nacionales; sus ingresos van destinados inicialmente al Estado. Sólo mediante una segunda operación tiene lugar su transferencia al ELGA, a través del Ministerio competente, con el fin de financiar el sistema de seguro. En esa medida, la tasa de seguro tiene carácter remunerativo.
39. Del marco jurídico nacional cabe deducir que la tasa controvertida no se aplica ni a los productos extranjeros ni exclusivamente a los productos nacionales destinados a la exportación. Por ello, está excluida la calificación de la tasa controvertida como exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana de importación o exportación en el sentido del artículo 25 CE. Por lo demás, puesto que la tasa no grava las mercancías procedentes de otros Estados miembros, también debe excluirse su calificación como tributo interno discriminatorio con arreglo al artículo 90 CE.
40. Tampoco se aprecia en qué medida la tasa de que se trata podría constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación o la exportación, ya que, por un lado, no se aplica a los productos procedentes de otros Estados miembros y, por otro, no establece una distinción en función de si los productos sujetos a ella están destinados al mercado nacional o a un mercado extranjero.
41. La Comisión subraya, con razón, que la mayor carga resultante para los productores griegos de la percepción de una tasa de seguro se debe, en última instancia, a la falta de armonización de la política fiscal de los Estados miembros.
2. Sobre la libre prestación de servicios
a) Alegaciones de las partes
42. El Gobierno helénico alega que las prestaciones del ELGA en el marco del seguro obligatorio contra los riesgos naturales no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación ni de las normas del Tratado relativas a la libre prestación de servicios ni de las disposiciones pertinentes del Derecho derivado, ya que debe considerarse que forman parte de un régimen nacional de seguridad social y que están financiadas predominantemente mediante ingresos públicos. En consecuencia, no cumplen con la definición de servicios, ya que no se trata de prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
43. El Gobierno helénico añade que, por lo demás, las prestaciones del ELGA no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Primera Directiva 73/239 sobre seguros distintos del seguro de vida. Según afirma, el artículo 2, apartado 1, letra d), de dicha Directiva excluye su aplicabilidad a seguros comprendidos en un régimen legal de seguridad social; ahora bien, en el presente caso se trata precisamente de un seguro de ese tipo.
44. La Comisión subraya que las prestaciones que efectúa el ELGA en el marco del seguro obligatorio no presentan las características técnicas del seguro en las que se basa, en particular, la Primera Directiva relativa al seguro distinto del seguro de vida. En este contexto, alega que la tasa controvertida no constituye una prima en el sentido técnico del término, ya que no está determinada por el riesgo; el carácter de retribución de la tasa controvertida es limitado; la mayor parte de los riesgos asegurados no son asegurables en razón de su frecuencia y de la intensidad de los eventuales daños; la financiación del ELGA excluye la provisión de reservas técnicas con arreglo a lo dispuesto en las Directivas sobre seguros, y el ELGA no puede influir en las decisiones del Estado sobre el importe de las tasas, la financiación del capital ni la cuantía de las prestaciones.
45. Basándose en estos elementos, la Comisión llega a la conclusión de que las actividades del ELGA no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las Directivas relativas al seguro distinto del seguro de vida, sino que presentan más bien las características de una caja de seguros o de un régimen de seguros sin ánimo de lucro. Según la Comisión, el pago de la tasa de que se trata es comparable al pago de un impuesto, ya que sus ingresos se contabilizan en los Presupuestos Generales del Estado para que el Estado, a través del ELGA, cubra determinados riesgos no asegurables en relación con catástrofes naturales y otros riesgos catastróficos.
b) Apreciación jurídica
46. De acuerdo con las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional de que se trata podría restringir la libre prestación de servicios por el hecho de que se impide el acceso al mercado de compañías aseguradoras extranjeras, al utilizar los ingresos derivados de la tasa controvertida para financiar un sistema de seguro gestionado por un monopolista.
47. Cabe preguntarse si la actividad del ELGA está comprendida dentro del concepto de servicios del artículo 50 CE. Un requisito para ello es, en particular, que se trate de prestaciones «realizadas normalmente a cambio de una remuneración». Con ello se expresa el hecho de que las prestaciones deben efectuarse con ánimo de lucro.
48. En este contexto, el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Directiva 73/239, con arreglo al cual ésta no se aplica a los seguros comprendidos en un régimen legal de seguridad social, debe entenderse como una expresión concreta del artículo 50 CE. En efecto, un régimen de este tipo no se gestiona con ánimo de lucro.
49. Tanto la Comisión como el Gobierno helénico consideran que el ELGA no está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 73/239.
50. El hecho de que la financiación del ELGA no proceda de cotizaciones percibidas por este organismo asegurador en función del riesgo asegurable, sino de la transferencia de fondos estatales -y, consecuentemente, sin la formación de reservas técnicas-, parece ser más una consecuencia que una causa de la no aplicabilidad de la Directiva 73/239 y de las posteriores Directivas sobre de seguros.
51. Sin embargo, en favor de la tesis sostenida por la Comisión y por el Gobierno helénico está el hecho de que el ELGA persigue una finalidad social, al permitir una plena cobertura de seguro con independencia de la capacidad económica de las explotaciones agrícolas. También debe destacarse el hecho de que, con arreglo al principio de la solidaridad nacional, se garantiza una cierta redistribución por el hecho de que aquellas explotaciones que, debido a su actividad, corren el riesgo de sufrir daños con una mayor frecuencia o de sufrir daños de una mayor cuantía obtienen una cobertura de seguro en unas condiciones económicas aceptables.
52. Así visto, la actividad de que se trata está comprendida en el supuesto contemplado en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Directiva 73/239, de modo que dicha Directiva no se aplica a las actividades ejercidas por el ELGA en el marco del seguro agrario obligatorio. De esas mismas consideraciones se deduce que las actividades del ELGA de que se trata no están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la libre prestación de servicios.
53. Esta conclusión preliminar no significa, ni mucho menos, que deba excluirse en principio la existencia de un mercado de seguros contra los riesgos agrícolas. Así lo indica acertadamente la Comisión en sus observaciones escritas. Por el contrario, es totalmente plausible que determinados operadores económicos, por ejemplo compañías aseguradoras privadas -y entre ellas también compañías de seguros de otros Estados miembros-, pudieran estar en condiciones de asegurar los riesgos cubiertos por ELGA en unas condiciones económicas aceptables.
54. El principio de solidaridad en el que se basa el sistema de seguro controvertido permite, desde luego, la cobertura de riesgos -económicamente- no asegurables; ahora bien, para poner en práctica este principio de solidaridad no es forzosamente necesario mantener un monopolio de seguro; en principio, también cabría plantearse una regulación estatal de la oferta de seguros, por ejemplo bajo la forma de un seguro obligatorio con una obligación de aceptación de riesgos y una cobertura mínima. Desde este punto de vista, la existencia de un monopolio como el de ELGA no deja de plantear problemas.
55. No obstante, debe señalarse que el órgano jurisdiccional remitente no ha solicitado la interpretación del artículo 86 CE, apartado 2, a pesar de que el Tribunal de Justicia ya ha aplicado reiteradamente esta disposición en el marco del examen de monopolios de servicios. Por lo demás, no parece que sea necesario, sin embargo, llevar a cabo un examen más detallado de esta cuestión, pues el Tribunal de Justicia ha reconocido a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación discrecional en la organización de sus sistemas de seguridad social.
56. Por consiguiente, en relación con la libre prestación de servicios procede declarar que el ELGA no ejerce una actividad económica, de modo que ni la Directiva 73/239 ni los artículos 49 CE y ss. se oponen a la normativa nacional de que se trata.
3. Sobre la compatibilidad de la normativa nacional con el Derecho en materia de ayudas
57. La cuestión prejudicial se refiere de manera expresa al artículo 92 del Tratado; en cambio, de la resolución de remisión no cabe deducir desde qué punto de vista la normativa nacional de que se trata podría infringir dicha disposición. En la fase escrita del procedimiento, las partes analizaron la cuestión de en qué medida la transferencia al ELGA de los ingresos recaudados con la tasa controvertida podía constituir una ayuda de Estado. Sólo a raíz de una pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión explicó, en la vista, que considera problemáticas las prestaciones que efectúa el ELGA a los agricultores.
58. En este contexto, parece que merece la pena dilucidar la cuestión de en qué medida el órgano jurisdiccional remitente especificó la remisión al artículo 87 CE de manera suficiente como para permitir al Tribunal de Justicia darle una respuesta útil.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho comunitario eficaz para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en los que se basan tales cuestiones. Estas exigencias son pertinentes especialmente en determinados ámbitos, como el de la competencia, que se caracterizan por complejas situaciones de hecho y de Derecho.
La información proporcionada en las resoluciones de remisión no sólo debe servir para que el Tribunal de Justicia pueda dar respuestas útiles, sino también para que los Gobiernos de los Estados miembros, así como las demás partes interesadas tengan la posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia. Teniendo en cuenta que a las partes interesadas sólo se les notifican las resoluciones de remisión, una referencia del juez nacional a las alegaciones de las partes en el procedimiento principal, que por lo demás pueden ofrecer versiones diferentes del litigio pendiente ante el juez remitente, no es adecuada para garantizar dicha posibilidad a las partes interesadas. Además es indispensable que el juez nacional dé un mínimo de explicaciones sobre las razones de la elección de las disposiciones comunitarias cuya interpretación solicita y sobre la relación que establece entre estas disposiciones y la legislación nacional aplicable al litigio.
Por consiguiente, la cuestión de un órgano jurisdiccional nacional que no explica qué relación existe entre las disposiciones cuya interpretación solicita y los hechos o las disposiciones nacionales aplicables, es manifiestamente inadmisible, pues la información que contiene no cumple con dichas exigencias.
59. En el presente caso, no cabe duda de que existe una relación patente entre el artículo 87 CE y los hechos del procedimiento principal. Sin embargo, la falta de fundamentación de la resolución de remisión hizo que las partes únicamente presentaran observaciones sobre un aspecto de la problemática planteada.
60. En el caso de que el Tribunal de Justicia entrara, debido a ese carácter patente -aunque no especificado- de la relación, en una interpretación del artículo 87 CE, hay que advertir contra la pretensión de deducir conclusiones de las escuetas explicaciones proporcionadas sobre los elementos de hecho y de Derecho. A mi entender, tal como por lo demás ya se puso de manifiesto en relación con la cuestión de la compatibilidad con la libre prestación de servicios, el Tribunal de Justicia no está en condiciones, en particular, de apreciar de manera fiable la existencia de un mercado de dichos servicios.
a) ¿Es el ELGA una empresa?
i) Alegaciones de las partes
61. Tanto el Gobierno helénico como la Comisión se remiten, en primer lugar, a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia según la cual, en el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su forma jurídica y de su modo de financiación.
62. Asimismo, alegan que el Tribunal de Justicia ha reconocido, especialmente en su sentencia Poucet y Pistre, que la actividad de las entidades gestoras del seguro de enfermedad o de los organismos que participan en la gestión del servicio público de seguridad social y que desempeñan una función de carácter exclusivamente social no es de carácter económico, de modo que la anterior definición no incluye a dichos organismos.
63. Sostienen que, debido tanto a su estatuto como a sus actividades de seguro social obligatorio, debe considerarse como un organismo que participa en la gestión del servicio público de seguridad social y que, por consiguiente, no ejerce una actividad económica. En consecuencia, el ELGA no puede considerarse como una empresa en el sentido de los artículos 85 y ss. del Tratado.
64. El Gobierno helénico subraya, en este contexto, que, tanto desde un punto de vista histórico como desde un punto de vista sistemático, el ELGA forma parte integrante del sistema de seguridad social. Así se desprende, en particular, del hecho de que haya asumido una parte de la actividad de un organismo que opera en el sector de la seguridad social de los agricultores, denominado OGA. También invoca la inasegurabilidad en principio de los riesgos naturales, así como la escasa cuantía de la tasa en relación con los potenciales beneficios. Por último, se remite al principio de solidaridad que, a su entender, inspira el sistema: en efecto, la cuantía de las indemnizaciones que decide cada año el Ministro competente no depende de los ingresos obtenidos de la tasa de seguro.
65. La Comisión funda su tesis en que el ELGA está basado en el principio de solidaridad nacional. Esto es algo que se pone de manifiesto, en su opinión, por el hecho de que, por un lado, no se establezca una distinción entre los sujetos pasivos de la tasa por lo que respecta a su cálculo y, por otro lado, en que la asunción de los daños causados se produce con independencia de los riesgos. Asimismo, la Comisión subraya la inexistencia de ánimo de lucro.
ii) Apreciación jurídica
66. El Tribunal de Justicia ha tenido ocasión hace poco de pronunciarse sobre el concepto de empresa en relación con un instituto italiano de seguro de accidentes laborales.
67. El punto de partida de las reflexiones del Tribunal de Justicia fue la reiterada jurisprudencia según la cual «en el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación». El Tribunal de Justicia definió una actividad económica como «cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado».
68. En primer lugar, el Tribunal de Justicia subrayó la finalidad social del régimen de que se trataba. Sin embargo, a continuación señaló que la «finalidad social de un régimen de seguro no es de por sí suficiente para excluir que la actividad controvertida pueda ser calificada de actividad económica», para a continuación observar que el régimen de seguro controvertido aplica el principio de solidaridad. Esto lo constató el Tribunal de Justicia, por un lado, por el hecho de que las cotizaciones para la financiación del régimen de seguro no son estrictamente proporcionales al riesgo asegurado y, por otro lado, por el hecho de que el importe de las prestaciones pagadas no es necesariamente proporcional a los ingresos del asegurado. Asimismo, el Tribunal de Justicia subrayó el hecho de que la actividad del organismo de seguro estaba sometida al control del Estado. A continuación, el Tribunal de Justicia declaró que «el importe de las prestaciones y de las cotizaciones [...] están sujetos al control del Estado y la afiliación obligatoria que caracteriza dicho régimen de seguros es indispensable para su equilibrio financiero así como para la aplicación del principio de solidaridad, que implica que las prestaciones pagadas al asegurado no sean proporcionales a las cotizaciones abonadas por éste». A partir de ahí, el Tribunal de Justicia sacó la conclusión de que el organismo de seguro de que se trataba cumplía, mediante su participación en la gestión de una de las ramas tradicionales de la seguridad social, una función de carácter exclusivamente social, de lo que se desprende que no ejerce una actividad económica.
69. Este razonamiento podría trasladarse sin más al presente caso.
70. No cabe duda de que el sistema de seguro griego de que se trata es parte integrante de la seguridad social griega y aplica el principio de solidaridad: la tasa de seguro grava la totalidad de los productos agrícolas con tipos uniformes; en particular, los tipos no dependen del perfil de riesgo efectivo del productor. Además, la cuantía de las prestaciones no depende del importe de las tasas abonadas. En este contexto, debe destacarse asimismo que el ELGA está sometido al control del Estado: tanto el importe de la tasa de seguro por el lado de los ingresos como la cuantía de las indemnizaciones los fija los Ministros competentes.
71. En consecuencia, el sistema de seguro gestionado por el ELGA permite ofrecer una amplia cobertura de los riesgos catastróficos y de plagas. No cabe duda de que esto cumple una finalidad social, en la medida en que las pequeñas explotaciones que, en algunos casos, tal vez no puedan financiar una cobertura de seguro como ésa, obtienen de este modo una cobertura contra riesgos que ponen en peligro su propia supervivencia. Por otro lado, el sistema permite el mantenimiento de una cobertura de riesgos inasegurables por la frecuencia o la cuantía de los daños.
72. De todo ello se desprende que el ELGA no ejerce una actividad económica, de modo que dicho organismo no constituye una empresa a los efectos del artículo 87 CE.
b) ¿En qué medida las prestaciones del ELGA constituyen una ventaja para los productores?
i) Alegaciones de las partes
73. En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, en la vista las partes se pronunciaron sobre la cuestión de en qué medida las prestaciones del ELGA a los productores están comprendidas dentro del concepto de ayuda del artículo 92 del Tratado.
74. En la vista, la Comisión sostuvo que, en el caso de las prestaciones del ELGA a los productores, se trata de ayudas de Estado, ya que constituyen una ventaja para sus beneficiarios. En cambio, el Gobierno helénico subrayó que, a este respecto, no existe ventaja alguna para los productores beneficiarios, ya que, en última instancia, las prestaciones del ELGA constituyen la contraprestación por la participación en un sistema basado en la solidaridad nacional.
ii) Apreciación jurídica
75. El examen de si las prestaciones del ELGA a los agricultores están comprendidas dentro del concepto de ayuda depende, en particular, de si otorgan a los beneficiarios una ventaja en costes sin la correspondiente contraprestación. En cambio, apenas cabe ninguna duda de que dichas prestaciones constituyen una ventaja económica, y que se otorgan mediante fondos estatales, aunque sólo sea por el hecho de que las tasas se contabilizan como ingresos del Estado. El carácter selectivo de la medida se desprende del hecho de que las prestaciones del ELGA estén reservadas a las explotaciones nacionales.
76. En contra de lo sostenido por la Comisión, me parece muy dudoso que las prestaciones del ELGA otorguen una ventaja en costes sin la correspondiente contraprestación. A este respecto, procede subrayar que, en última instancia, las prestaciones se financian mediante la tasa controvertida. Ahora bien, la categoría de los sujetos pasivos de la tasa coincide con la de los potenciales beneficiarios. El hecho de que las prestaciones no guarden, en cada caso concreto, relación alguna con las tasas pagadas no debe llevarnos a considerarlas como la concesión de una ventaja sin la correspondiente contraprestación, sino precisamente como expresión del principio de solidaridad. Por lo demás, precisamente es propio de la técnica actuarial que la contraprestación por el pago de una cotización no sea la indemnización efectivamente pagada, sino la cobertura a la que se tiene derecho. Es cierto que la relación entre financiación del sistema de seguro y prestaciones derivadas de dicho sistema estaría más clara si fuera el propio organismo de seguro -en este caso, el ELGA- el que percibiera las cotizaciones. Sin embargo, desde un punto de vista económico no hay ninguna diferencia en que la tasa de seguro sea percibida por el ELGA o por el Estado.
77. Sólo podría fundamentarse otra conclusión si las prestaciones del ELGA no se financiaran en su inmensa mayoría mediante los ingresos procedentes de la tasa de seguro. En ese caso, las prestaciones a los agricultores asegurados ya no podrían considerarse «financiadas mediante las cotizaciones».
V. Conclusión
78. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada:
«Los artículos 28 CE, 29 CE, 49 CE, 50 CE y 87 CE, así como el Reglamento (CEE) nº 2777/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral y la Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio, no prohíben, en principio, la percepción de una tasa de seguro que grave los productos y subproductos agrícolas nacionales de origen vegetal, animal y pesquero por parte de la Administración tributaria del Estado competente y la transferencia de los correspondientes ingresos a un organismo estatal para el establecimiento y la aplicación de programas de protección activa y de aseguramiento de la producción y del capital de las explotaciones agrícolas.
No obstante, incumbe al órgano jurisdiccional remitente determinar si la normativa nacional de que se trata menoscaba los mecanismos de la organización común de mercados de la carne de aves de corral establecida con arreglo al Reglamento nº 2777/75, especialmente en razón de un aumento de las importaciones del producto de que se trate procedentes de Estados terceros que distorsione el mercado.»
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