Schlußanträge des Generalanwalts
I Einleitung
1. In diesen beiden verbundenen Rechtssachen stellt der Giudice di pace Genua (Italien) vier Fragen anlässlich der Beschlagnahme eines Fernsteuerungsgeräts, das kein nationales Typ-Zulassungszeichen trug. Die Fragen betreffen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts unmittelbar vor und unmittelbar nach dem Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie 1999/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 1999 über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen und die gegenseitige Anerkennung ihrer Konformität (im folgenden: Richtlinie).
II Rechtlicher Rahmen
A Das Gemeinschaftsrecht
2. Nach Artikel 1 der Richtlinie wird in der Gemeinschaft ein Regelungsrahmen für das Inverkehrbringen, den freien Verkehr und die Inbetriebnahme von Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen festgelegt.
3. Artikel 2 Buchstabe c der Richtlinie definiert Funkanlage als ein Erzeugnis oder ein wesentliches Bauteil davon, das in dem für terrestrische/satellitengestützte Funkkommunikation zugewiesenen Spektrum durch Ausstrahlung und/oder Empfang von Funkwellen kommunizieren kann".
4. Nach Artikel 3 gelten für alle Geräte bestimmte grundlegende Anforderungen. Funkanlagen müssen zudem so hergestellt sein, dass sie das für terrestrische/satellitengestützte Funkkommunikation zugewiesene Spektrum und die Orbitressourcen effektiv nutzen, so dass keine funktechnischen Störungen auftreten.
5. Nach Artikel 5 wird, wenn ein Gerät den einschlägigen harmonisierten Normen entspricht, davon ausgegangen, dass die grundlegenden Anforderungen gemäß Artikel 3 erfuellt sind.
6. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Geräte nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie den entsprechenden grundlegenden Anforderungen nach Artikel 3 und den übrigen einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie bei ordnungsgemäßer Montage und Unterhaltung und bestimmungsgemäßer Verwendung entsprechen. Die Geräte unterliegen in Bezug auf das Inverkehrbringen keinen weiteren einzelstaatlichen Regelungen."
7. Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie lautet:
Im Falle von Funkanlagen, die in Frequenzbändern betrieben werden, deren Nutzung nicht gemeinschaftsweit harmonisiert ist, unterrichtet der Hersteller oder sein in der Gemeinschaft ansässiger Bevollmächtigter oder die für das Inverkehrbringen der Funkanlage verantwortliche Person die einzelstaatliche Behörde, die in dem betreffenden Mitgliedstaat für das Frequenzmanagement zuständig ist, von der Absicht, die betreffende Funkanlage in diesem Mitgliedstaat in Verkehr zu bringen.
Zusammen mit dieser Mitteilung, die mindestens vier Wochen vor dem Beginn des Inverkehrbringens zu erfolgen hat, sind Angaben über die funktechnischen Merkmale der Funkanlage (insbesondere Frequenzbänder, Kanalabstand, Modulationsart und Sendeleistung) und die Kennnummer der benannten Stelle nach Anhang IV bzw. V zu machen."
8. Artikel 7 der Richtlinie bestimmt:
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten die Inbetriebnahme der Geräte für deren bestimmungsgemäßen Zweck, sofern sie den grundlegenden Anforderungen nach Artikel 3 und den übrigen einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie entsprechen.
(2) Ungeachtet des Absatzes 1 und unbeschadet der mit den Genehmigungen verbundenen Bedingungen für die Bereitstellung des betreffenden Dienstes im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht können die Mitgliedstaaten die Inbetriebnahme von Funkanlagen nur aus Gründen beschränken, die die effektive und angemessene Nutzung des Funkspektrums, die Vermeidung von funktechnischen Störungen oder die öffentliche Gesundheit betreffen.
..."
9. Artikel 8 Absatz 1 lautet:
Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen und die Inbetriebnahme von Geräten in ihrem Hoheitsgebiet nicht verbieten, beschränken oder behindern, wenn diese mit dem in Anhang VII abgebildeten CE-Kennzeichen versehen sind, das die Konformität mit allen Bestimmungen dieser Richtlinie einschließlich der in Kapitel II genannten Konformitätsbewertungsverfahren bestätigt. Diese Bestimmung gilt unbeschadet des Artikels 6 Absatz 4, des Artikels 7 Absatz 2 und des Artikels 9 Absatz 5."
10. Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
Stellt ein Mitgliedstaat fest, dass Geräte im Sinne dieser Richtlinie die Anforderungen dieser Richtlinie nicht erfuellen, so trifft er in seinem Hoheitsgebiet die erforderlichen Maßnahmen, um diese Geräte aus dem Verkehr zu ziehen oder vom betreffenden Dienst auszuschließen, ihr Inverkehrbringen oder ihre Inbetriebnahme zu verbieten oder ihren freien Verkehr einzuschränken."
11. Nach Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie ist ein Gerät, das alle einschlägigen grundlegenden Anforderungen erfuellt, mit dem in Anhang VII abgebildeten CE-Kennzeichen zu versehen.
12. Nach Artikel 19 erlassen und veröffentlichen die Mitgliedstaaten spätestens zum 7. April 2000 die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie setzen die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis. Sie wenden diese Vorschriften ab 8. April 2000 an.
13. Ferner bestimmt die Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen (im Folgenden: die Entscheidung), in Artikel 1:
Wenn ein Mitgliedstaat den freien Verkehr oder das Inverkehrbringen eines Musters oder einer bestimmten Art von Waren verhindert, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder auf den Markt gebracht worden sind, so teilt er der Kommission diese Maßnahme mit, sofern diese unmittelbar oder mittelbar folgendes bewirkt:
ein grundsätzliches Verbot,
die Verweigerung der Genehmigung zum Inverkehrbringen,
die Änderung des Musters oder der Art der betreffenden Ware, damit sie in den Verkehr gebracht werden oder im Verkehr bleiben kann, oder
die Rücknahme vom Markt."
14. Artikel 3 der Entscheidung bestimmt:
(1) Die Verpflichtung zur Mitteilung nach Artikel 1 gilt mit Ausnahme der Gerichtsbeschlüsse für die Maßnahmen der dazu befugten zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten.
Ist ein Muster oder eine bestimmte Art von Waren Gegenstand mehrerer Maßnahmen, die inhaltlich und verfahrensmäßig unter gleichen Voraussetzungen getroffen wurden, so gilt die Verpflichtung zur Mitteilung nur für die zuerst erlassene Maßnahme.
(2) Artikel 1 gilt nicht für
Maßnahmen, die ausschließlich in Anwendung gemeinschaftlicher Harmonisierungsvorschriften getroffen worden sind;
Maßnahmen, die der Kommission aufgrund besonderer Vorschriften gemeldet werden;
beabsichtigte Maßnahmen, die der Kommission im Entwurfsstadium aufgrund besonderer gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften gemeldet worden sind;
Maßnahmen, wie z. B. Sicherungs- und Prüfungsmaßnahmen, die lediglich der Vorbereitung der grundlegenden Maßnahme nach Artikel 1 dienen;
Maßnahmen, die ausschließlich dem Schutz der öffentlichen Sittlichkeit oder der öffentlichen Ordnung dienen;
Maßnahmen in Bezug auf Gebrauchtgegenstände, die aufgrund ihres Alters oder ihrer Verwendung für das Inverkehrbringen oder die Beibehaltung auf dem Markt ungeeignet sind.
(3) Die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen die grundlegende Maßnahme im Sinne von Absatz 1 bewirkt in keinem Fall die Aussetzung der Anwendung des Artikels 1."
B Das nationale Recht
15. In Italien ist das Inverkehrbringen und die Ingebrauchnahme von Funkanlagen auch für die nichtgewerbliche Nutzung im Codice Postale (Postgesetz), in dem Präsidialdekret Nr. 156 vom 29. März 1973, später geändert durch das Gesetz Nr. 209 vom 22. Mai 1980, geregelt.
16. Artikel 398 des Codice Postale bestimmt: Es ist verboten, elektrische oder funkelektrische Geräte oder Anlagen oder Leitungen für die Übertragung elektrischer Energie, die nicht den Vorschriften zur Vorbeugung oder Beseitigung von Störungen der Ausstrahlung und des Empfangs von Funkwellen entsprechen, zu Handelszwecken, zur Benutzung oder zur Inbetriebnahme, unabhängig vom Grund hierfür, herzustellen oder ins Inland einzuführen ..."
17. Artikel 398 Absatz 2 beauftragt die zuständigen Behörden damit, unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts geeignete Maßnahmen zur Kontrolle der Einhaltung dieser Bestimmung zu erlassen. Zu diesem Zweck wurden das Ministerialdekret vom 8. November 1996 und das Ministerialdekret vom 17. Juli 1977 erlassen, die die Nutzung von Frequenzen für Funkanlagen mit schwacher Leistung regeln, und es wurde ein vom Ministerium für das Post- und das Fernmeldewesen (jetzt: Ministerium für Kommunikation) anzubringendes Typ-Zulassungszeichen vorgeschrieben.
18. Artikel 398 Absätze 3 und 4 lauten wie folgt:
Die in Absatz 1 genannten Geräte dürfen erst nach Ausstellung eines Zertifikats oder einer Bescheinigung über die Konformität oder nach Vorlage einer Erklärung über die Konformität, die im Einzelnen im Verordnungswege gemäß Absatz 2 festzulegen sind, zu Handelszwecken in den Verkehr gebracht oder eingeführt werden.
Der Minister für Post- und Fernmeldewesen wird im Einvernehmen mit dem Minister für Industrie, Handel und Handwerk im Verordnungswege die Stellen oder Personen bezeichnen, die die Kennzeichen oder Bescheinigungen über die Konformität gemäß Absatz 3 ausstellen."
19. Ferner bestimmt Artikel 399 des Codice Postale: Wer gegen die Bestimmungen des Artikels 398 verstößt, wird mit einem Bußgeld von 15 000 ITL bis zu 300 000 ITL belegt. Gehört der Zuwiderhandelnde zu den Herstellern oder Einführern von elektrischen oder funkelektrischen Geräten oder Anlagen, so wird ein Bußgeld von 50 000 bis zu 1 000 000 ITL verhängt, und daneben erfolgt die Beschlagnahme der Erzeugnisse und der Anlagen, die nicht der Konformitätsbescheinigung im Sinne von Artikel 398 entsprechen."
20. Die italienische Regierung hat die Richtlinie nicht rechtzeitig in nationales Recht umgesetzt. Der Minister für Kommunikation verabschiedete jedoch bis zur Billigung des Gesetzentwurfs zur Umsetzung der Richtlinie einen Runderlass vom 17. April 2000. In diesem Runderlass weist der Minister seine Dienststellen an, in Bezug auf das Inverkehrbringen und die Ingebrauchnahme von Telekommunikationsendgeräten die Vorschriften der Richtlinie zu beachten. Er stellt allerdings weitere Bestimmungen zu dem Zweck in Aussicht, Anlagen, die nicht den aufgestellten Voraussetzungen genügten, zu verbieten, vom Markt zu nehmen, ihre Benutzung abzustellen oder ihren freien Verkehr einzuschränken.
III Sachverhalt und Verfahren
21. Die Radiosistemi Srl, ein italienisches Unternehmen, stellt Modelle mit Motorantrieb und Fernsteuerung her. Die Fernsteuerungsanlagen, die für diese Modelle notwendig sind, werden von der Radiosistemi Srl eingeführt.
22. Am 2. und am 8. Februar 2000 beschlagnahmten Bedienstete der Polizia postale (Postpolizei) Fernsteuerungsanlagen, die die Radiosistemi Srl verschiedenen Einzelhändlern verkauft hatte. Sie wurden beschlagnahmt, da sie nicht das nationale Typ-Zulassungszeichen trugen, wie durch Artikel 398 des Codice Postale vorgeschrieben.
23. Am 18. Februar 2000 wurde gegen die Radiosistemi Srl ein Protokoll wegen Zuwiderhandlung gegen die Artikel 398 und 399 Absatz 2 des Codice Postale errichtet.
24. Die Radiosistemi Srl legte hiergegen Einspruch beim Präfekten von Genua ein und beantragte die Aufhebung der Beschlagnahme. Als Grund führte sie u. a. an, die Ermittlungen der gleichen Verwaltungsstelle, die die Geräte beschlagnahmt habe, hätten ergeben, dass die Geräte technisch den nationalen Vorschriften entsprochen hätten, da sie nur auf den ihnen zugewiesenen Frequenzen arbeiteten und ordnungsgemäß mit dem CE-Kennzeichen versehen gewesen seien.
25. Am 20. April 2000 wies der Präfekt von Genua den Einspruch und den Antrag auf Aufhebung der Beschlagnahme zurück und verhängte gegen die Radiosistemi Srl ein Bußgeld von 330 000 ITL wegen der ihr zur Last gelegten Ordnungswidrigkeiten. Zur Begründung führte der Präfekt aus, das Fehlen des Typ-Zulassungszeichens stelle für sich eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 398 des Codice Postale dar, auch wenn die Geräte auf den ihnen zugewiesenen Frequenzen zu funktionieren schienen. Ferner sei nicht dargetan, dass der in Rede stehende Gesetzesartikel gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße oder sein Verstoß durch ein italienisches Gericht festgestellt worden sei.
26. Die Radiosistemi Srl erhob mit Klageschrift vom 14. Juni 2000 gegen den Bescheid des Präfekten Klage beim Giudice di pace. Da der Präfekt inzwischen die Einziehung der beschlagnahmten Waren angeordnet habe, auf die mit Sicherheit die Vernichtung der Geräte folge, verlangt die Radiosistemi Srl in erster Linie die Aufhebung der angefochtenen Maßnahme.
27. Wegen der Dringlichkeit hat der Giudice di pace mit Beschluss vom 15. Juni 2000 den Vollzug der angefochtenen Entscheidung vorläufig ausgesetzt.
28. In der Sitzung, in der die Radiosistemi Srl nochmals auf die Vereinbarkeit der Geräte sowohl mit dem geltenden nationalen Recht als auch mit dem Gemeinschaftsrecht hingewiesen hat, hat sie weiter geltend gemacht, dass das Bußgeld, die Beschlagnahme, die nachfolgende Einziehung und die Vernichtung gegen den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstießen und dass die Entscheidung des Präfekten am 20. April 2000, also nach Ablauf der Umsetzungsfrist 8. April 2000 erlassen worden sei und aus diesem Grund gegen die Richtlinie verstoße.
29. Der Präfekt von Genua hat in dieser Sitzung Abschriften der Unterlagen vorgelegt, die in Bezug auf die zu der angefochtenen Maßnahme führenden Ermittlungen angelegt worden waren, sowie die dienstlichen Schreiben des Ministeriums für Kommunikation vom 24. März 2000 und vom 14. Juli 2000. Im dienstlichen Schreiben vom 24. März 2000 heißt es u. a., das Protokoll der Inspektion bestätige, dass die Fernsteuerungen (die beschlagnahmten Gegenstände) auf den ihnen zugeteilten Frequenzen arbeiteten, das Protokoll könne jedoch nicht die Zulassung gemäß der Zuständigkeit der Direzione Generale Pianificazione e Gestione Frequenze (Generaldirektion für Planung und Verwaltung von Frequenzen) des Ministeriums für Kommunikation ersetzen. Im erwähnten Protokoll wird daran erinnert, dass die Zulassung und das Typ-Zulassungszeichen vorgeschrieben seien. Im dienstlichen Schreiben vom 14. Juli 2000 heißt es u. a., dass die Unterrichtung im Sinne von Artikel 6 Absatz 4 der Richtlinie vor dem Inverkehrbringen des Typs der Anlage, die beschlagnahmt worden sei, erst am 26. Mai 2000 erfolgt sei, also nachdem der Präfekt seine angefochtene Maßnahme erlassen habe.
30. Der Giudice di pace führt aus, dass die Radiosistemi Srl wegen Zuwiderhandlung gegen Artikel 398 des Giudice Postale nicht durch Einfuhr und Verkauf von Geräten verfolgt werde, die objektiv nicht den technischen Vorschriften zur Verhinderung von Störungen der Ausstrahlung und des Empfangs von Funkwellen entsprächen (Verwendung zugeteilter Frequenzen und elektromagnetische Vereinbarkeit), sondern ausschließlich wegen des Fehlens des nationalen Typ-Zulassungszeichens auf den verkauften Geräten. Dies, obwohl die vom Ministerium eingeleiteten Ermittlungen zu der Feststellung geführt hätten, dass die Geräte auf den nach den geltenden Bestimmungen zugeteilten Frequenzen funktionierten und mit den harmonisierten Vorschriften über die elektromagnetische Vereinbarkeit übereinstimmten, wie das CE-Kennzeichen bestätige.
31. Da Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Verwaltungspraxis mit dem Gemeinschaftsrecht bestanden, hat der Giudice di pace Genua mit Beschluss vom 16. Oktober 2000, beim Gerichtshof eingegangen am 23. Oktober 2000, vier Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.
Rechtssache C-429/00
32. Aufgrund einer gleichartigen Beschlagnahme und eines darauf folgenden vergleichbaren Verfahrens mit denselben Beteiligten hat der Giudice di pace Genua die gleichen Fragen gestellt. Der Vorlagebeschluss vom 11. November 2000 ist am 20. November 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen.
Verfahren vor dem Gerichtshof
33. Die Rechtssachen C-388/00 und C-429/00 sind durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 14. Dezember 2000 verbunden worden. Die Radiosistemi Srl, die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Erklärungen sind in der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2001 erläutert worden.
IV Vorlagefragen
34. Die Vorlagebeschlüsse in beiden Rechtssachen enthalten die folgenden Fragen:
1. Sind mit dem Gemeinschaftsrecht einschließlich seiner ungeschriebenen Grundprinzipien nationale Verwaltungsvorschriften und/oder eine nationale Verwaltungspraxis vereinbar, die die Ausgestaltung der Konformitätsbewertungsverfahren für das Inverkehrbringen und die Ingebrauchnahme von Funkanlagen in das Ermessen der Verwaltung gestellt haben und auf diese Weise den Wirtschaftsteilnehmern die Einfuhr von Funkgeräten ohne nationale Zulassung, deren Vermarktung und deren Lagerung zu Verkaufszwecken verbieten, ohne die Möglichkeit vorzusehen, einen gleichwertigen und weniger belastenden Nachweis zu führen, dass diese Geräte den Anforderungen bezüglich der angemessenen Nutzung der durch die nationale Regelung zugewiesenen Funkfrequenzen entsprechen?
2. Verleiht die Richtlinie 1999/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2000 dem Einzelnen Rechte, auf die er sich vor den nationalen Gerichten berufen kann, obwohl die Richtlinie selbst nach Ablauf der Frist für ihre Umsetzung nicht formell in nationales Recht umgesetzt worden ist? Falls diese Frage bejaht wird: Ist mit Artikel 7 Absatz 2 dieser Richtlinie die Aufrechterhaltung nationaler Rechtsvorschriften und/oder einer nationalen Rechtspraxis vereinbar, die das Inverkehrbringen oder die Inbetriebnahme von Funkanlagen, die kein nationales Zulassungszeichen tragen, nach dem 8. April 2000 verbieten, obwohl die effektive und angemessene Nutzung des durch die nationale Regelung zugewiesenen Funkspektrums festgestellt worden oder leicht feststellbar ist?
3. Wie ist der Begriff der Maßnahme" im Sinne des Artikels 1 der Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 auszulegen, und kann dieser Begriff auch den Fall erfassen, dass eine behördliche Beschlagnahme eines bestimmten Musters oder einer bestimmten Art von Waren, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig auf den Markt gebracht worden sind, aufrechterhalten wird, nachdem die für die technischen Kontrollen zuständigen nationalen Behörden bestätigt haben, dass das Erzeugnis mit der nationalen und der Gemeinschaftsregelung übereinstimmt, und damit die Beschlagnahme ihren Beweiszweck erfuellt hat?
4. Ist mit der Rechtsordnung der Gemeinschaft, und zwar auch in Bezug auf das Diskriminierungsverbot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, eine Sanktionsregelung vereinbar, wie sie Artikel 399 des italienischen Codice Postale (Dekret Nr. 156/1973 des Präsidenten der Republik Italien) vorsieht?
V Würdigung
Die erste Frage
35. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die italienischen Verwaltungsvorschriften und/oder die Verwaltungspraktiken nach Gemeinschaftsrecht zulässig sind. Im vorliegenden Fall geht es um eine Bestimmung, mit der den Marktbeteiligten verboten wird, ohne ein nationales Typ-Zulassungszeichen Funkanlagen einzuführen, in den Verkehr zu bringen oder zum Verkauf anzubieten, ohne dass diese Marktbeteiligten die Möglichkeit haben, in anderer, gleichwertiger oder weniger belastender Weise die Konformität der Anlagen mit der italienischen Regelung in Bezug auf eine angemessene Nutzung der Funkfrequenzen nachzuweisen.
36. Die erste Frage bezieht sich im Gegensatz zur zweiten Frage auf die Zeit, bevor die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen war.
37. Zuerst sei darauf hingewiesen, dass es, solange ein bestimmter Bereich nicht gemeinschaftsrechtlich geregelt ist, den Mitgliedstaaten freisteht, nationale Maßnahmen beizubehalten oder zu erlassen, solange dabei der freie Warenverkehr gewahrt bleibt. Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen und alle Maßnahmen gleicher Wirkung sind daher verboten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 28 EG eine Maßnahme von Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern. Von diesem Verbot sind Ausnahmen möglich, entweder wenn die Ausnahmeregelung des Artikels 30 EG Anwendung findet, oder wenn zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen. Für beide Ausnahmen gilt jedoch, dass sie notwendig und verhältnismäßig sein müssen.
38. Im vorliegenden Fall geht es um ein nationales Zulassungszeichen. Der italienischen Vorschrift, die ein nationales Typ-Zulassungszeichen verlangt, liegt der Zweck zugrunde, dass kontrolliert werden kann, ob die Funkanlage den nationalen Vorschriften zur Verhinderung von Störungen der Ausstrahlung und des Empfangs von Funkwellen genügt. In Ermangelung einer Harmonisierung und wegen der Bedeutung einer richtigen Nutzung von Frequenzen können derartige Konformitätsbestimmungen gerechtfertigt sein. Wenn jedoch vom Fehlen eines nationalen Typ-Zulassungszeichens systematisch hergeleitet wird, dass die betreffenden Waren nicht konform sind, ist eine derartige Vorschrift unverhältnismäßig. Dies dürfte nämlich hier der Fall sein. Obwohl Artikel 398 im Hinblick auf die Feststellung der Konformität neutral ist, d. h., dass neben dem vom Ministerium zu erteilenden Zulassungszeichen auch andere Kontrollmittel, wie Bescheinigungen der hierfür bestimmten Stellen, Zeugnisse und/oder Konformitätserklärungen o. ä. möglich sind, wurde dies durch die Ministerialdekrete zur Durchführung des Artikels 398 des Codice Postale in dem Sinn beschränkt, dass sich die Konformität nur aus dem vom Ministerium für Kommunikation erteilten Zulassungszeichen ergeben kann. Die Folge davon, nämlich dass die Marktbeteiligten nicht in anderer Weise nachweisen können, dass die Anlage die Erfordernisse erfuellt, die im Zusammenhang mit der angemessenen Nutzung der nach nationalem Recht zugeteilten Frequenz stehen, bedeutet, dass die Beschränkung weiter geht, als erforderlich ist. Die Durchführung des Artikels 398 des Codice Postale durch die Ministerialdekrete ist daher unverhältnismäßig.
39. Da die in ihren Zielsetzungen gerechtfertigte Bestimmung des Artikels 398 des Codice Postale auf unverhältnismäßige Weise durchgeführt und aufrechterhalten wird, verstößt dies gegen Artikel 28 EG.
Zweite Frage
40. Wie ich unter Nummer 36 ausgeführt habe, bezieht sich diese Frage auf die Zeit, als die Richtlinie in das nationale Recht hätte umgesetzt werden müssen. Fest steht allerdings, dass die italienische Regierung am 8. April 2000 ihre Umsetzungspflicht aus der Richtlinie noch nicht erfuellt hatte. Deshalb fragt sich das vorlegende Gericht, ob Bürger von der Richtlinie Rechte herleiten können, und bejahendenfalls, ob die italienische Praxis in Bezug auf das Verbot des Inverkehrbringens oder der Ingebrauchnahme von Funkanlagen, die nicht mit einem nationalen Typ-Zulassungszeichen versehen sind, im Einklang mit Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie steht.
41. Nach Ansicht der Kommission entfaltet Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie in jedem Fall unmittelbare Wirkung. Die Regierung des Vereinigten Königreichs stellt sich auf den Standpunkt, dass dies auch für Artikel 6 Absatz 1 Satz 2 gelte, der die im vorliegenden Fall maßgebliche Bestimmung sei, und für Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie, während nach der Ansicht der Radiosistemi Srl der gesamten Richtlinie unmittelbare Wirkung zukommt. Alle Verfahrensbeteiligten sind der Ansicht, dass sich die italienische Regierung wegen des Unterbleibens einer rechtzeitigen Umsetzung der Richtlinie nicht auf die Ausnahme des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie berufen kann.
42. Zur Beantwortung dieser Frage werde ich zunächst prüfen, welche Bestimmung oder welche Bestimmungen der Richtlinie auf den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens Anwendung finden, und ob diese Bestimmung oder diese Bestimmungen unmittelbare Wirkung haben. Zum Schluss wird die Frage behandelt, ob sich die italienischen Behörden für ihre in Rede stehenden Maßnahmen auf die Ausnahme von Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie berufen können.
43. Artikel 6 der Richtlinie bezieht sich auf das Inverkehrbringen, während Artikel 8 den freien Warenverkehr behandelt. Artikel 6 der Richtlinie enthält daher einen Auftrag für den Mitgliedstaat der Herkunft der Anlage, dafür Sorge zu tragen, dass die Anlage den Voraussetzungen der Richtlinie genügt. Ferner enthält die Bestimmung die Verpflichtung, in Bezug auf das Inverkehrbringen keine weiteren einzelstaatlichen Regelungen aufzustellen. Artikel 8 der Richtlinie enthält eine Verpflichtung für das Einfuhrland, das Inverkehrbringen anderswo in der Gemeinschaft rechtmäßig in den Verkehr gebrachter Anlagen weder zu behindern noch zu beschränken.
44. Mit der Kommission und im Unterschied zur Regierung des Vereinigten Königreichs bin ich der Ansicht, dass auf den vorliegenden Fall nicht Artikel 6, sondern Artikel 8 der Richtlinie Anwendung findet.
45. Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie kann in der vorliegenden Rechtssache keine Rolle spielen, da zur Zeit in Italien keine Herstellung von auf Funkfrequenzen arbeitenden Fernsteuerungsgeräten stattfindet.
46. Wie bereits ausgeführt, enthält Artikel 8 Absatz 1 eine Verpflichtung für das Aufnahmeland. In diesem Sinne bestimmt Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen und die Inbetriebnahme von Geräten nicht verbieten, beschränken oder behindern dürfen, wenn diese mit dem CE-Kennzeichen versehen sind.
47. Mit der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission stimme ich darin überein, dass der Wortlaut dieser Bestimmung, der für die Mitgliedstaaten eine bedingungslose Verpflichtung enthält, Anlagen, die mit einem CE-Kennzeichen versehen sind, zuzulassen, indiziert, dass er unmittelbare Wirkungen hat. Diese Bestimmung ist hinreichend klar, genau und bedingungslos, so dass sich ein Bürger vor seinem nationalen Gericht darauf berufen kann.
48. Es bleibt die Frage, welchen Spielraum die Richtlinie den Mitgliedstaaten noch belässt. Aus Artikel 8 Absatz 1 ergibt sich, dass Italien verpflichtet ist, Anlagen, die der Richtlinie genügen und die anderweitig in der Gemeinschaft in den Verkehr gebracht worden sind, zuzulassen. Nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie besteht jedoch eine verklausulierte Befugnis der Mitgliedstaaten, deren Ingebrauchnahme zu beschränken. Sie können sie nur aus Gründen beschränken, die im Zusammenhang mit einer effektiven und angemessenen Nutzung des Funkspektrums, der Vermeidung von funktechnischen Störungen oder der öffentlichen Gesundheit stehen. Es handelt sich hier somit um eine Ausnahmeregelung. Diese muss ihrer Art nach eng ausgelegt werden.
49. Ich möchte bemerken, dass sich die italienische Regierung, solange sie die Richtlinie nicht in nationales Recht umgesetzt hat, auch nicht auf die Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie berufen kann.
50. Sollte sich die italienische Regierung dennoch in Ermangelung einer rechtzeitigen Umsetzung der Richtlinie gegenüber Marktbeteiligten auf Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie berufen können, nutzt ihr dies nichts. Wie bereits ausgeführt worden ist, geht es hier um eine eng auszulegende Ausnahme. Das Erfordernis eines nationalen Typ-Zulassungszeichens in Artikel 398 des Codice Postale steht in keinem Zusammenhang mit den in Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie erwähnten Ausnahmegründen. Somit kann die italienische Regierung die Anwendung dieses Artikels in keiner Hinsicht durch eine Berufung auf Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie rechtfertigen.
Dritte Frage
51. Die dritte Frage betrifft den Begriff der Maßnahme" im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung. Noch genauer geht es darum, ob die Aufrechterhaltung einer Beschlagnahme eines bestimmten Modells oder einer bestimmten Art Erzeugnis, das in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist, durch die Verwaltung, auch nachdem die für die technische Kontrolle verantwortlichen nationalen Stellen die Konformität des Erzeugnisses mit der nationalen und der gemeinschaftlichen Regelung festgestellt haben, wodurch die Beschlagnahme ihren Zweck, die Gewinnung von Beweisen, erfuellt hat, eine Maßnahme im Sinne der erwähnten Entscheidung ist.
52. Die Entscheidung sieht ein Unterrichtungsverfahren vor. Zweck dieses Verfahrens ist es, dass die Kommission darüber auf dem Laufenden gehalten wird, ob Störungen insbesondere in den noch nicht harmonisierten Bereichen des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs, die aufgrund nationaler Regelungen oder Praktiken auftreten, tatsächlich erfolgen. Auf diese Weise können mögliche Probleme erkannt und es kann nach geeigneten Lösungen gesucht werden. Daher müssen nationale Stellen jede Maßnahme zur Beschränkung des freien Verkehrs von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebrachten Waren so schnell wie möglich der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten zur Kenntnis bringen.
53. Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, gilt dieses Verfahren als eine Art Fangnetz. Es gilt ausschließlich, soweit nach dem Gemeinschaftsrecht keine andere spezifische Unterrichtungspflicht besteht. Die Folge davon ist, dass nach dem Inkrafttreten der Richtlinie, konkret nach der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht, nicht mehr das Unterrichtungsverfahren der Entscheidung gilt, sondern das Verfahren des Artikels 9 der Richtlinie.
54. Auf alle Fälle führt die Tragweite der Entscheidung meines Erachtens als erstes dazu, dass die italienischen Behörden auf alle Fälle der Kommission hätten mitteilen müssen, dass sie Geräte, die ein nationales Typ-Zulassungszeichen tragen, konsequent beschlagnahmen und aus dem Verkehr ziehen. Ferner teile ich die Auffassung der Kommission, dass eine derartige Anmeldung ausreichen kann, ohne dass jedes Mal jede konkrete Beschlagnahme anzuzeigen wäre. Es geht darum, dass diese Entscheidung praktische Wirksamkeit erhält und behält. Dies bedeutet, dass konsequenterweise gemeldet werden muss, dass aufgrund einer nationalen Regelung, im vorliegenden Fall Artikel 398 des Codice Postale, und ihrer Anwendung Störungen im zwischenstaatlichen Handelsverkehr entstehen oder entstehen können.
55. Nach Artikel 3 der Entscheidung brauchen jedoch nicht alle Maßnahmen angemeldet zu werden. Dies gilt dann, wenn es sich um Sicherungs- und Prüfungsmaßnahmen handelt, die lediglich der Vorbereitung der grundlegenden Maßnahmen nach Artikel 1 dienen. Mit anderen Worten, die Zwischenmaßnahme" braucht nicht angemeldet zu werden, wohl jedoch die möglicherweise darauf folgende Hauptmaßnahme.
56. Es stellt sich daher die Frage, ob auf die Beschlagnahme durch die Verwaltung möglicherweise die Ausnahmeregelung des Artikels 3 Anwendung findet. Es steht außer Zweifel, dass die Beschlagnahme durch die Bediensteten der Polizia postale dazu diente, die Waren, die anderswo in der Gemeinschaft rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden waren, vom italienischen Markt fern zu halten. Ferner erweist es sich, dass die Beschlagnahme nicht aufgehoben wurde, nachdem festgestellt worden war, dass die Waren objektiv die technischen Vorschriften zur Verhinderung von Störungen bei der Ausstrahlung und beim Empfang von Funkwellen erfuellten. Daher wurden die erwähnten Maßnahmen nicht erlassen, da Zweifel daran bestand, ob die Waren der anwendbaren Regelung entsprachen, sondern die Beschlagnahme ist als Sanktion für das Fehlen eines nationalen Zulassungszeichens zu betrachten.
57. Im vorliegenden Fall handelt es sich also nicht um eine Sicherungs- oder Prüfungsmaßnahme, sondern um eine Maßnahme im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung. Sie hätte daher angemeldet werden müssen.
Vierte Frage
58. Mit seiner letzten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Sanktion des Artikels 399 des italienischen Codice Postale mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere dem Diskriminierungsverbot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, vereinbar ist.
59. Diese Bestimmung enthält eine schwere Sanktion für Hersteller oder Einführer elektrischer oder funkelektrischer Geräte. Neben der Einziehung kann ihnen ein Bußgeld von zwischen 50 000 ITL und 100 000 000 ITL auferlegt werden, wenn sie gegen Artikel 398 verstoßen. Für alle anderen Zuwiderhandelnden gilt ein niedrigeres Bußgeld, nämlich ein Bußgeld von zwischen 15 000 ITL und 300 000 ITL.
60. Die Radiosistemi Srl hat ausgeführt, da sämtliche Fernsteuerungsgeräte eingeführt würden, diskriminiere diese Sanktion die Einführer. Die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben dagegen geltend gemacht, dass ein Unterschied im Strafmaß gerechtfertigt sein könne.
61. Der zweite Teil der Frage betrifft die Verhältnismäßigkeit der Sanktionen. Die Radiosistemi Srl weist darauf hin, dass hier eine wirtschaftliche Sanktion vorliege, da das Zulassungsverfahren im italienischen Recht mit der Anbringung eines Kennzeichens verbunden sei. Die Regierung des Vereinigten Königreichs führt hierzu aus, dass es sich um eine Sanktion für das Unterbleiben des Führens eines nationalen Zulassungszeichens handele. Da das italienische Recht gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße, verstoße auch die Sanktion gegen das Gemeinschaftsrecht. Anders verhalte es sich, wenn die Sanktionsbestimmungen der Beachtung der Richtlinie dienten. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Sanktionen (Bußgeld und Einziehungserklärung) für Hersteller oder Einführer in den meisten Fällen gegen Artikel 28 EG verstießen, da sie nicht im rechten Verhältnis zu dem mit der italienischen Regelung angestrebten Zweck stuenden.
62. Für sich genommen verstößt diese italienische Praxis gegen Artikel 28 EG. Daher kann ich dem Standpunkt der Regierung des Vereinigten Königreichs zustimmen. Im vorliegenden Fall geht es um eine Sanktion, die wegen des Fehlens eines nationalen Typ-Zulassungszeichens verhängt wird. Bei der Beantwortung der ersten Frage habe ich bereits festgestellt, dass das Erfordernis eines nationalen Typ-Zulassungszeichens, ohne dass andere Möglichkeiten für den Nachweis der Konformität bestehen, dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit nicht genügt. Daher liegt ein Verstoß gegen Artikel 28 EG vor. Hieraus folgt erst recht, dass auch die Auferlegung einer Sanktion für das Fehlen eines nationalen Typ-Zulassungszeichens mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist.
63. Auch nachdem nun die Umsetzungsfrist abgelaufen ist, ist die Lage nicht grundlegend anders. Seit diesem Zeitpunkt gelten nur harmonisierte Zulassungsverfahren und das CE-Kennzeichen. Dass die italienische Regierung die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt hat, ändert daran nichts. Wie der Gerichtshof bereits in seiner Rechtsprechung ausgeführt hat, kann ein Mitgliedstaat nach dem Ablauf der zur Durchführung einer Richtlinie gesetzten Frist sein dieser Richtlinie noch nicht angepasstes innerstaatliches Recht auch wenn es Strafsanktionen vorsieht nicht auf eine Person anwenden, die den Vorschriften der Richtlinie nachgekommen ist.
64. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Sanktion mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist, da es sich um eine Sanktion aufgrund einer Bestimmung handelt, die für sich mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist.
65. Wenn ich die Fragestellung allgemeiner auffasse, nämlich dahin, ob eine Sanktionsregelung wie diejenige des Artikels 399 des Codice Postale allgemein mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit dem Diskriminierungsverbot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, vereinbar ist, komme ich zu Folgendem.
66. Die Richtlinie lässt den nationalen Behörden bei der Durchführung einen gewissen Spielraum. Dies gilt sowohl für die Durchführung der Richtlinie als auch für die Durchführung nationaler Bestimmungen, die noch nicht harmonisiert sind, z. B. in Bezug auf die Nutzung von Frequenzen. Jedoch muss auch diese Durchführung die in der Rechtsprechung entwickelten Kriterien erfuellen. Die Sanktionen müssen u. a. wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.
67. In Bezug auf das Diskriminierungsverbot kann ich der Ansicht der Kommission und der Regierung des Vereinigten Königreichs zustimmen. Ein Unterschied im Strafmaß kann gerechtfertigt werden, da Unterschiede zwischen den Verpflichtungen und der Verantwortlichkeit zwischen den Einführern und den Herstellern einerseits und anderen Marktbeteiligten, wie Wiederverkäufern, andererseits bestehen können. Dass diese Sanktion in der Praxis ausschließlich auf eingeführte Erzeugnisse angewandt wird, da zur Zeit in Italien keine Herstellung von Fernsteuerungsgeräten stattfindet, kann als Umstand betrachtet werden, der rein zufällig ist und sich darüber hinaus auch noch im Laufe der Zeit verändern kann". Damit darf nicht der Schluss verbunden sein, dass die betreffende Sanktion diskriminierend sei.
68. Auf ernstere Bedenken stoßen die Sanktionen, wenn sie anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Der Gerichtshof ist streng in Bezug auf Sanktionen in Verbindung mit im Übrigen zulässigen Verwaltungsvorschriften, wenn diese nicht verhältnismäßig sind. Ich verweise an dieser Stelle u. a. auf das Urteil Cayrol. Nach diesem Urteil ist jede administrative oder strafrechtliche Maßnahme, die über den Rahmen dessen hinausgeht, was für den Einfuhrmitgliedstaat unbedingt erforderlich ist, um angemessen vollständige und richtige Erkenntnisse über die besonderen handelspolitischen Maßnahmen unterliegenden Warenströme zu erhalten, als vom Vertrag verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen.
69. Es muss also eine Rechtfertigung geben, und die Sanktion muss verhältnismäßig sein. Obwohl somit Sanktionen für die Nichtbeachtung nationaler Vorschriften in Bezug auf eine richtige Frequenznutzung bestehen können, entbehrt die automatische Beschlagnahme von Waren wegen Fehlens eines vorgeschriebenen Etikettes der Rechtfertigung. Sie verstößt ohne weiteres gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
70. Steht fest, dass die Waren anderweitig in der Gemeinschaft rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind und dass sie im Übrigen alle Voraussetzungen sowohl der harmonisierten Bestimmungen als auch der italienischen Regelung in Bezug auf die Nutzung von Funkfrequenzen erfuellen, muss eine Sanktion auf die bloße Zuwiderhandlung gegen eine Verfahrensbestimmung beschränkt bleiben. In einem solchen Fall geht es zu weit, die Waren ohne weiteres zu beschlagnahmen und/oder ein hohes Bußgeld zu verhängen. Hoechstens ließe sich vertreten, wie dies die Kommission auch getan hat, dass die Beschlagnahme für einen gewissen Zeitraum gerechtfertigt sein kann, nämlich dann, wenn die betreffenden Geräte nicht von den richtigen Unterlagen begleitet werden und diese Information notwendig ist, damit die Konformität festgestellt werden kann. Im Übrigen reicht es, ein Bußgeld zu verhängen, wenn dessen Betrag im rechten Verhältnis zur Schwere der Zuwiderhandlung steht.
71. Nach allem gelange ich zu dem Ergebnis, dass die Beschlagnahme und/oder ein hohes Bußgeld wegen Verstoßes gegen eine Verfahrensbestimmung weder mit Artikel 28 EG noch mit der Richtlinie vereinbar ist.
VI Entscheidungsvorschlag
Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Giudice di pace Genua wie folgt zu antworten:
1. Das Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 28 EG, steht einer nationalen Regelung entgegen, die es Marktbeteiligten verbietet, Funkgeräte ohne das nationale Typ-Zulassungszeichen einzuführen, in den Verkehr zu bringen oder zum Verkauf bereit zu halten, wenn sie nicht die Möglichkeit haben, nachzuweisen, dass diese Geräte den nationalen Erfordernissen in Bezug auf die Nutzung von Funkfrequenzen genügen.
2. Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie 1999/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 1999 über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen und die gegenseitige Anerkennung ihrer Konformität verleiht den Bürgern Rechte, auf die sie sich vor den nationalen Gerichten berufen können, wenn der Mitgliedstaat diese Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist 8. April 2000 noch nicht in sein nationales Recht umgesetzt hatte. Da Italien die Richtlinie am 8. April 2000 nicht in sein nationales Recht umgesetzt hatte, kann es sich nicht auf die Ausnahmeregelung von Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie berufen. Diese Bestimmung lässt es im Übrigen nicht zu, dass nach dem 8. April 2000 Rechtsvorschriften angewandt oder Verwaltungspraktiken befolgt werden, die das Inverkehrbringen oder die Ingebrauchnahme von Geräten verhindern, die nicht mit einem nationalen Typ-Zulassungszeichen versehen sind, bei denen jedoch eine wirksame und angemessene Nutzung des durch die nationale Regelung freigegebenen Funkspektrums feststeht oder unschwer festzustellen ist.
3. Eine Maßnahme im Sinne von Artikel 1 der Entscheidung 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen, umfasst alle von einem Mitgliedstaat getroffene Maßnahmen mit Ausnahme der Gerichtsbeschlüsse, die bewirken, dass der freie Verkehr von Waren, die anderweitig in der Gemeinschaft rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind, beschränkt wird.
Dies ist der Fall, wenn Funkanlagen, die anderweitig in der Gemeinschaft rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind und bei denen die nationalen Behörden festgestellt haben, dass sie der nationalen und der gemeinschaftlichen Regelung entsprechen, systematisch beschlagnahmt und eingezogen werden, nur weil sie nicht mit dem nationalen Typ-Zulassungszeichen versehen sind. Eine derartige Maßnahme beschränkt den freien Verkehr von Waren, die anderweitig in der Gemeinschaft rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind, und wird daher vom Begriff Maßnahme des Artikels 1 der Entscheidung 3052/95 erfasst.
4. Das Gemeinschaftsrecht steht einer Sanktionsregelung, wie sie in Artikel 399 des Codice Postale vorgesehen ist, nicht entgegen, wenn die Bußgeldbeträge im rechten Verhältnis zu dem durch die verletzte Bestimmung geschützten rechtlichen Interesse stehen. Das Gemeinschaftsrecht steht jedoch der systematischen Beschlagnahme und Einziehung der Waren entgegen, mit denen die Zuwiderhandlung im Sinne dieses Artikels begangen worden ist.
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