Schlußanträge des Generalanwalts
1 In der vorliegenden Rechtssache ersucht die Kommission den Gerichtshof, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch, dass es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um der Entscheidung der Kommission vom 26. Oktober 1999 über die staatliche Beihilfe Spaniens zugunsten der staatseigenen Werften(1) (im Folgenden: Entscheidung von 1999), mit der bestimmte Beihilfen für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurden, nachzukommen, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 249 Absatz 4 EG sowie aus den Artikeln 2 und 3 dieser Entscheidung verstoßen hat.
I - Sachverhalt und Verfahren
2 Den diesem Fall zugrunde liegenden Sachverhalt habe ich ausführlich in den Nummern 2 bis 12 meiner Schlussanträge vom 11. Oktober 2001 in der Rechtssache C-36/00 (Kommission/Spanien) dargelegt, auf die ich aus Gründen der Kürze verweise.
3 Nachdem die Kommission festgestellt hatte, dass das Königreich Spanien den staatseigenen Werften zu Unrecht besondere steuerliche Umstrukturierungsbeihilfen gewährt hatte, erließ sie die Entscheidung von 1999. Soweit hier von Bedeutung, lautet der verfügende Teil dieser Entscheidung folgendermaßen:
"Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die Spanien zugunsten der staatseigenen Werften in Höhe von 110 892 743,38 EUR (18,451 Mrd. ESP) gewährt hat, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Spanien ergreift die notwendigen Maßnahmen, um vom Beihilfeempfänger den in Artikel 1 genannten Betrag zurückzufordern.
(2) Die Rückzahlung erfolgt in Übereinstimmung mit den nationalen Vorschriften. Auf den zurückzuzahlenden Betrag werden vom Zeitpunkt der Gewährung bis zum Zeitpunkt der Rückzahlung Zinsen erhoben. Diese Zinsen werden auf der Grundlage des für die Festsetzung des Subventionsäquivalents von Regionalbeihilfen verwendeten Referenzsatzes berechnet.
Artikel 3
Spanien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die es ergriffen hat, um der Entscheidung nachzukommen."
4 Die Entscheidung von 1999 wurde der spanischen Regierung mit Schreiben vom 2. Dezember 1999 zugestellt. Mit Schreiben vom 31. Januar 2000 bestätigte die spanische Regierung den Empfang der Entscheidung. Darin teilte sie mit, dass sie sich mit der Abogacía del Estado (Amt des Vertreters des öffentlichen Interesses) und dem Wirtschafts- und Finanzministerium beraten habe, um die Rückzahlung der für unvereinbar erklärten Beihilfe zu erwirken. Schließlich kündigte sie an, eine Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung von 1999 zu erheben. Diese Klage liegt der oben genannten Rechtssache C-36/00 zugrunde.
5 Mit Schreiben vom 24. März 2000 forderte die Kommission die Spanische Regierung auf, ihr mitzuteilen, welche Maßnahmen zur Durchführung der Entscheidung von 1999 getroffen worden seien. Mit Schreiben vom 25. April 2000 teilte die spanische Regierung mit, dass die Abogacía del Estado in der Zwischenzeit ihren Bericht erstellt habe und dass sie noch auf die vom Wirtschafts- und Finanzministerium und vom Staatsrat angeforderten Berichte warte.
6 Mit Schreiben vom 23. Mai 2000 verlangte die Kommission von der spanischen Regierung erneut Aufklärung über die in der Zwischenzeit zur Durchführung der Entscheidung unternommenen Schritte. In ihrer Antwort vom 14. Juni 2000 beschränkte sich die spanische Regierung auf die Bitte um einen neuen Termin für die Bekanntgabe der Durchführung der Entscheidung. Sie rechtfertigte diesen Aufschub mit einem Hinweis auf die "kürzlich erfolgte Umstrukturierung des Staatsdienstes". Mit Schreiben vom 22. Juni 2000 lehnte die Kommission es ab, dieser Bitte nachzukommen. Im Anschluss daran erhob sie mit Klageschrift vom 25. Oktober 2000, die am 7. Dezember 2000 bei der Kanzlei eingetragen wurde, beim Gerichtshof Klage gegen das Königreich Spanien.
II - Beurteilung
7 Die Argumente der Kommission, mit denen sie ihre Klage begründet, sind knapp. Sie stellt fest, dass die spanische Regierung die Durchführung der Entscheidung von 1999 zwar begonnen habe, indem sie das Wirtschafts- und Finanzministerium und die Abogacía del Estado dazu um Stellungnahme gebeten habe, dass sie aber danach keine weiteren Schritte unternommen habe, um die Rückforderung der gewährten Beihilfe vorzunehmen, weder vor dem Schreiben, das die Kommission ihr am 22. Juni 2000 zugesandt habe, noch danach.
8 Die Kommission ist der Auffassung, die spanische Regierung könne sich im Licht der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu dieser Frage nicht auf eine "völlige Unmöglichkeit der Durchführung der Entscheidung" berufen. Der in ihrem Schreiben vom 25. April 2000 angeführte Grund, dass eine rechtliche Unsicherheit über die Abzugsfähigkeit der Steuern bestanden habe, die für die Beträge gezahlt worden seien, die die betroffenen Werften nach der Entscheidung von 1999 zurückzuzahlen hätten, führe nicht zur völligen Unmöglichkeit der Durchführung. Jedenfalls stehe nichts einer Rückforderung der um die gezahlten Steuern berichtigten Beträge unter dem Vorbehalt entgegen, dass die Berichtigung im Licht der dazu noch einzuholenden Stellungnahme des Staatsrats noch rückgängig gemacht werden könne.
9 Ebenso wenig sieht die Kommission die Umstrukturierung der staatlichen Verwaltung als ein stichhaltiges Argument dafür an, die Rückforderung der zu Unrecht genossenen Beihilfe aufzuschieben. Organisatorische Veränderungen verursachten als solche keine "völlige Unmöglichkeit" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes. In ihrem Schreiben vom 14. Juni 2000 erläutere die spanische Regierung nicht einmal, wie die Rückforderung durch die Umstrukturierung verzögert werden könne.
10 Die Kommission trägt schließlich vor, dass die spanische Regierung zu dem Zeitpunkt, zu dem die Entscheidung von 1999 hätte durchgeführt sein müssen, d. h. zwei Monate nach ihre Zustellung am 2. Dezember 2000 an die spanische Regierung, unwiderlegbar noch keine Durchführungsmaßnahmen getroffen habe. Diese Regierung habe die Entscheidung auch nicht innerhalb der zusätzlichen Frist von 20 Werktagen durchgeführt, die die Kommission ihr mit Schreiben vom 24. März 2000 eingeräumt habe.
11 Die spanische Regierung führt zwei Argumente an, die ihrer Meinung für eine Abweisung der Klage der Kommission sprechen.
12 Sie ist erstens der Auffassung, dass die Kommission keinen angemessenen Zeitraum habe verstreichen lassen, bevor sie mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen festgestellt habe, dass Spanien seiner Verpflichtung zur Durchführung der Entscheidung von 1999 nicht nachgekommen sei. Sie verweist dazu auf das Verhalten der Kommission gegenüber Italien in den Fällen, die zu den Urteilen des Gerichtshofes vom 4. April 1995 in der Rechtssache C-350/93 (Kommission/Italien, Slg. 1995, I-699) und vom 29. Januar 1998 in der Rechtssache C-280/95 (Kommission/Italien, Slg. 1998, I-259) geführt haben. In diesen Fällen seien vier bzw. zwei Jahre nach der Zustellung der betreffenden Entscheidungen verstrichen, mit denen die Rückforderung unrechtmäßig gewährter Beihilfen angeordnet worden sei.
13 Im vorliegenden Fall habe die Kommission dagegen nur wenige Monate verstreichen lassen, bevor sie Untätigkeitsklage erhoben habe. Diese Ungleichbehandlung ist nach Ansicht der spanischen Regierung um so offensichtlicher, als die Kommission zuvor - anders als in der Rechtssache C-280/95 - im Verlauf des Beihilfeverfahrens keinerlei Hinweis darauf gegeben habe, dass sie die besonderen Steuergutschriften, die sie in der Entscheidung von 1999 für rechtswidrig erachte, beanstanden werde. Sie habe ihre Bedenken erst geäußert, nachdem das gesamte Verfahren zur Gewährung von Beihilfen und damit die entsprechenden Umstrukturierungen der Werften abgeschlossen gewesen seien. Die spanische Regierung verweist dabei auf ihr Vorbringen in der Rechtssache C-36/00. Sie stellt fest, dass die Kommission die vorliegende Untätigkeitsklage nach ungewöhnlich und unangemessen kurzer Zeit erhoben habe. Den spanischen Behörden sei selbst nicht die Zeit gelassen worden, den erforderlichen rechtlichen Rat zur Durchführung der Entscheidung einzuholen, noch um deren soziale Konsequenzen zu beurteilen.
14 Zweitens bestreitet die spanische Regierung, zum Zeitpunkt der Klageerhebung gegen ihre Verpflichtungen verstoßen zu haben, weil sie alle Maßnahmen getroffen habe, um die Entscheidung nach nationalem Recht durchzuführen. Sie begründet dieses Vorbringen damit, dass die Rechtsnatur der zurückzufordernden Beihilfe nach nationalem Recht nicht deutlich gewesen sei. Deshalb habe sich zunächst das Wirtschafts- und Finanzministerium äußern müssen. Danach habe geprüft werden müssen, ob die zu viel gezahlte Beihilfe in einem verwaltungsrechtlichen oder in einem zivilrechtlichen Verfahren zurückzufordern sei. Zu dieser letzten Frage sei nach dem Bericht der Abogacía del Estado der Staatsrat anzurufen gewesen. Darüber habe die spanische Regierung die Kommission in ihrem Schreiben vom 25. April 2000 informiert. Diese habe nicht auf den von den spanischen Behörden geäußerten Wunsch reagiert, das entsprechende nationale Verfahren einzuhalten, sondern sich darauf beschränkt, Spanien eine zusätzliche Frist von 20 Werktagen einzuräumen, bevor sie ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet habe.
15 Bei der Beurteilung dieser Klage der Kommission möchte ich mich ausschließlich auf deren Gegenstand beschränken, nämlich auf den Vorwurf, dass die spanische Regierung es unterlassen habe, die Entscheidung von 1999 durchzuführen, indem sie die erforderlichen Maßnahmen zur Rückforderung der den betroffenen Werften zu Unrecht gezahlten Beihilfen nicht oder nicht rechtzeitig getroffen habe. Die mit der Klage der spanischen Regierung auf Nichtigerklärung der Entscheidung von 1999 in der Rechtssache C-36/00 zusammenhängenden Fragen lasse ich hier ausdrücklich außer Acht. Dazu verweise ich auf meine Schlussanträge vom 11. Oktober 2001 in der oben genannten Rechtssache.
16 Einleitend weise ich noch darauf hin, dass die Nichtigkeitsklage in der Rechtssache C-36/00 gemäß Artikel 242 EG keine aufschiebende Wirkung hat. Nach dieser Vorschrift kann der Gerichtshof zwar die Durchführung der angefochtenen Handlung aussetzen, wenn er dies den Umständen nach für nötig hält. Aber weder in der Rechtssache C-36/00 noch im vorliegenden Fall hat das Königreich Spanien einen entsprechenden Antrag gestellt. Es muss deshalb davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung von 1999 für Spanien in all ihren Teilen verbindlich ist.
17 Die Feststellung der Verpflichtung zur Rückforderung der unrechtmäßig gewährten Beihilfe bezweckt nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz die Wiederherstellung des Zustands, der vor ihrer Zahlung bestand. Wirtschaftlich ausgedrückt bedeutet dies, dass die Verfälschung der Wettbewerbsbeziehungen rückgängig gemacht wird, die durch die unrechtmäßige staatliche Beihilfe verursacht wurde. Dieses Interesse liegt auch den strengen Anforderungen zugrunde, die der Gerichtshof an die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erfuellung der ihnen aufgetragenen Rückforderung von zu Unrecht gewährten Beihilfen stellt. Nur die "völlige Unmöglichkeit", die Entscheidung ordnungsgemäß durchzuführen, wird vom Gerichtshof als Einrede anerkannt(2).
18 Unter die ordnungsgemäße Durchführung fällt auch die rechtzeitige Durchführung der Entscheidung. Der Zeitpunkt, zu dem die Wiederherstellung der verfälschten Wettbewerbsbeziehungen stattfindet, ist bestimmt nicht ohne wirtschaftliche Bedeutung. Sicher können Unternehmen, die von unrechtmäßig gewährten staatlichen Beihilfen profitieren, in sensiblen Märkten die Wettbewerbsbeziehungen derart verfälschen, dass die Wettbewerbslage nachhaltig beeinträchtigt wird. Deshalb dient die rechtliche Verpflichtung, die festgelegten Fristen bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter Beihilfen einzuhalten, auch dem durch Artikel 87 EG geschützten Interesse: einem nicht verfälschten Wettbewerb im Gemeinsamen Markt. Daraus schließe ich, dass die hohen Anforderungen, die der Gerichtshof an die Rechtfertigung der fehlenden oder nicht ordnungsgemäßen Durchführung der Rückforderungsverpflichtung stellt, auch für die nicht rechtzeitige Erfuellung dieser Verpflichtung gelten. Auch dafür gilt der Maßstab der "völligen Unmöglichkeit".
19 An diesem Maßstab geprüft, geht das erste Verteidigungsmittel der spanischen Regierung fehl, die Kommission habe eine Untätigkeitsklage in diesem Fall im Vergleich zu ihrem Handeln in anderen Fällen ungewöhnlich und unangemessen schnell erhoben. Ein solches Vorbringen ist nach seinem Inhalt ungeeignet, darzutun, dass die rechtzeitige Durchführung der Entscheidung von 1999 an einer "völligen Unmöglichkeit" scheitere. Allein schon deshalb geht es fehl.
20 Dem füge ich außerdem noch Folgendes hinzu. Gemäß Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG kann die Kommission den Gerichtshof unmittelbar anrufen, wenn ein Mitgliedstaat einer an ihn gerichteten Entscheidung nicht innerhalb der festgesetzten Frist nachkommt. Nichts in dieser Vorschrift steht dem entgegen, dass die Kommission die Durchführungsfristen streng überwacht, die sie in ihrer Entscheidung, mit der sie den Mitgliedstaat zur Rückforderung der unrechtmäßig gewährten Beihilfe verpflichtet, festgesetzt hat. Wie ich oben in Nummer 18 ausgeführt habe, können zwingende Gründe für so eine strenge Bewachung sprechen. Darüber hinaus kann nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Tatsache, dass die Kommission in anderen Fällen einen längeren Zeitraum der Vertragsverletzung "zugestanden" hat, nie die eigene Untätigkeit rechtfertigen(3).
21 Schließlich begründet die spanische Regierung dieses Vorbringen noch mit Argumenten, die dem Handeln oder Unterlassen der Kommission bei deren Kontrolle der Durchführung der Umstrukturierung der spanischen staatlichen Werften und deren öffentlicher Finanzierung entnommen sind. Diese Argumente wurden in der Rechtssache C-36/00 zur Anfechtung der Wirksamkeit der Entscheidung von 1999 vorgetragen. Im vorliegenden Fall, in dem es um die Durchführung dieser Entscheidung geht, können sie die Untätigkeit der spanischen Regierung nicht rechtfertigen.
22 Die spanische Regierung beruft sich in ihrem zweiten Verteidigungsmittel im Wesentlichen darauf, dass eine sorgfältige Durchführung der Entscheidung angesichts der rechtlichen Unsicherheiten und Schwierigkeiten, die mit der Rückforderung der unrechtmäßig gewährten Beihilfe im nationalen Recht verbunden gewesen seien, nicht innerhalb der festgesetzten Frist von zwei Monaten möglich gewesen sei. Zur Begründung dieses Vorbringens verweist sie auf die Notwendigkeit, dazu zunächst die Stellungnahmen des Wirtschafts- und Finanzministeriums, der Abogacía del Estado und des Staatrates einzuholen.
23 Auch dieses Vorbringen ist meines Erachtens unbegründet.
24 Der Gerichtshof hat die Berufung auf völlige Unmöglichkeit systematisch zurückgewiesen, wenn die betroffenen Mitgliedstaaten sich darauf beschränkten, der Kommission die politischen und rechtlichen Schwierigkeiten mitzuteilen, die mit der Durchführung der Entscheidung verbunden seien, ohne dass sie konkrete Schritte, welcher Art auch immer, unternommen hatten, die Beihilfe von den betroffenen Unternehmen zurückzuerlangen, und ohne der Kommission auch nur einen Vorschlag zur Vorgehensweise zur Lösung der aufgetretenen Schwierigkeiten gemacht zu haben. Deshalb kann die Berufung auf eine völlige Unmöglichkeit der rechtzeitigen Durchführung nicht auf lediglich angenommenen Schwierigkeiten gestützt werden. Sie muss vielmehr mit dem nachweisbaren Scheitern von in gutem Glauben durchgeführten Versuchen, die Beihilfe zurückzuerhalten, begründet werden, beides gemäß Artikel 10 EG zur Überwindung möglicher Hindernisse in enger Zusammenarbeit mit der Kommission.
25 An diesen hohen Anforderungen, die Generalanwalt Fennely in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-280/95 aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes abgeleitet hat, ist das zweite Verteidigungsmittel der spanischen Regierung zu messen(4).
26 Aus dem seit dem 2. Dezember 1999 zwischen der spanischen Regierung und der Kommission gewechselten Schriftverkehr ergibt sich nur, dass die spanische Regierung sich darauf beschränkt hat, drei Stellen um Stellungnahmen zu rechtlichen Problemen, die sich bei der Durchführung der Entscheidung ergeben könnten, zu ersuchen. Dazu hat sie, nachdem der Termin für die Durchführung, der 2. Februar 2000, bereits weit überschritten war, mit Schreiben vom 25. April und vom 14. Juni 2000 zweimal um Aufschub gebeten.
27 Aus den Schreiben der spanischen Regierung ergibt sich nichts für einen tatsächlichen Versuch, den sie bei den betroffenen Werften oder bei der öffentlichen Holding, zu der sie gehörten, unternommen hätte, um die unrechtmäßige Beihilfe außergerichtlich zurückzufordern. Ein solcher Schritt hätte angesichts der Tatsache, dass die betroffenen Werften Staatsunternehmen sind, die im Verband einer öffentlichen Holding tätig sind, auf der Hand gelegen. Aus dem Schriftverkehr ergibt sich auch nicht, dass das Einholen der Stellungnahmen mit besonderer Eile verfolgt worden wäre, z. B. dadurch, dass den Anfragen um Stellungnahme Dringlichkeit verliehen oder für die Stellungnahme eine Frist gesetzt worden wäre.
28 Die Berufung der spanischen Regierung, mehr als ein halbes Jahr nach der Zustellung der Entscheidung von 1999, auf die auf eine administrative Umstrukturierung zurückzuführende Verzögerung erweckt auch nicht den Eindruck großer Eile. Ein gewöhnlicher Geschäftsinhaber kann sein Geschäft "wegen Umbaus" schließen, die öffentliche Verwaltung wird ihren öffentlichen Verpflichtungen bei internen Umstrukturierungen stets weiter nachkommen müssen. Das gilt auch für die öffentlichen Verpflichtungen, die sich für die nationale Verwaltung aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben.
29 Schon aufgrund dieser Erwägungen ist festzustellen, dass auch dieses Vorbringen der spanischen Regierung nicht haltbar ist und dass dem Antrag der Kommission auf Feststellung von deren Untätigkeit bei der Durchführung der Entscheidung von 1999 stattzugeben ist.
30 Ich weise im Übrigen noch darauf hin, dass sich aus den Akten kein einziger weiterer Schritt ergibt, den die spanische Regierung zur Durchführung der Entscheidung genommen hätte, bevor die Kommission die vorliegende Klage mit Klageschrift vom 25. Oktober 2000 erhoben hat. Das Verteidigungsvorbringen der spanischen Regierung besteht aus einer Aufstellung der rechtlichen Probleme und Schwierigkeiten, die sich bei der Durchführung der Entscheidung nach spanischem Recht ergeben sollen. Aus diesem Vorbringen ergibt sich aber nicht, dass gerichtlich oder außergerichtlich gegen die betroffenen Unternehmen vorgegangen worden wäre. Ebenso wenig ergibt sich daraus, dass die spanische Regierung nach Juni 2000 irgendwelche Versuche unternommen hat, in Rücksprache und Zusammenarbeit mit der Kommission zu einer annehmbaren Lösung für die tatsächliche Rückgängigmachung des Wettbewerbsvorteils zu kommen, den die betroffenen Werften durch die für unrechtmäßig erklärte Beihilfe noch immer genießen.
31 In ihrer Klageschrift beantragt die Kommission außerdem, Spanien die Kosten aufzuerlegen. Da die Klage der Kommission begründet ist, ist diesem Antrag gemäß Artikel 69 der Verfahrensordnung stattzugeben.
III - Ergebnis
Aus den oben genannten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch, dass es nicht innerhalb der gesetzten Frist die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um der Entscheidung der Kommission vom 26. Oktober 1999 durch die festgestellt wird, dass bestimmte Beihilfen für die Gruppe der staatseigenen Werften in Spanien rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, nachzukommen, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 249 Absatz 4 EG sowie aus den Artikeln 2 und 3 dieser Entscheidung verstoßen.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten.
(1) - ABl. 2000, L 37, S. 22.
(2) - Urteile des Gerichtshofes vom 15. Januar 1986 in der Rechtssache 52/84 (Kommission/Belgien, Slg. 1986, 89, Randnr. 14), vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 94/87 (Kommission/Deutschland, Slg. 1989, 175, Randnr. 8), vom 10. Juni 1993 in der Rechtssache C-183/91 (Kommission/Griechenland, Slg. 1993, I-3131, Randnr. 10) und 29. Januar 1998 in der Rechtssache C-280/95 (Kommission/Italien, in Nr. 12 dieser Schlussanträge zitiert, Randnr. 13).
(3) - Vgl. bereits Urteil des Gerichtshofes vom 26. Februar 1976 in der Rechtssache 52/75 (Kommission/Italien, Slg. 1976, 277), später wiederholt u. a. Urteil des Gerichtshofes vom 14. Februar 1984 in der Rechtssache 325/82 (Kommission/Deutschland, Slg. 1984, 777).
(4) - In Nr. 13 der Schlussanträge in der in Nr. 12 dieser Schlussanträge zitierten Rechtssache.
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