Conclusiones del abogado general
1 En el presente asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, así como de los artículos 2 y 3 de la Decisión de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de los astilleros de titularidad pública (1) (en lo sucesivo, «Decisión de 1999»), por la que se declaran ilegales e incompatibles con el mercado común determinadas ayudas, al no adoptar dentro del plazo fijado las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión.
I. Hechos y procedimiento
2 Los hechos que dieron lugar al presente procedimiento fueron expuestos detalladamente en los puntos 2 a 12 de mis conclusiones, de 11 de octubre de 2001, en el asunto España/Comisión, C-36/00, al que me remito en aras de la brevedad.
3 La Comisión, tras considerar que el Reino de España había concedido ilegalmente créditos fiscales especiales a los astilleros de titularidad pública para su reestructuración, adoptó la Decisión de 1999. Su parte dispositiva establece, en la medida relevante en este contexto, lo siguiente:
«Artículo 1
La ayuda estatal concedida por España en favor de sus astilleros de titularidad pública, por importe de 110.892.743,38 euros (18.451 millones de pesetas españolas), es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1.
2. La recuperación se efectuará con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional. La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales.
Artículo 3
España informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.»
4 La Decisión de 1999 fue notificada al Gobierno español mediante escrito de 2 de diciembre de 1999. Mediante escrito de 31 de enero de 2000, el Gobierno español confirmó su recepción y comunicó, en primer lugar, que había iniciado consultas con la Abogacía del Estado y con el Ministerio de Economía y Hacienda a los efectos de la devolución de la ayuda declarada incompatible. Finalmente, anunció que iba a interponer un recurso de anulación contra la Decisión de 1999 que constituye el objeto del asunto C-36/00, mencionado anteriormente.
5 Mediante escrito de 24 de marzo de 2000, la Comisión solicitó al Gobierno español que le comunicara qué medidas se habían adoptado para la ejecución de la Decisión de 1999. Mediante escrito de 25 de abril de 2000, el Gobierno español respondió que la Abogacía del Estado, entre tanto, había presentado su dictamen y que permanecía a la espera de sendos informes recabados al Ministerio de Economía y Hacienda y al Consejo de Estado.
6 Mediante escrito de 23 de mayo de 2000, la Comisión solicitó nuevamente al Gobierno español información sobre las medidas adoptadas hasta la fecha para la ejecución de la Decisión de 1999. En su respuesta de 14 de junio de 2000, el Gobierno español se limitó a pedir un nuevo plazo para responder, con relación a la ejecución de la Decisión, y justificó la prórroga invocando la entonces «reciente reestructuración de la Administración General del Estado». Mediante escrito de 22 de junio de 2000, la Comisión denegó la solicitud. A continuación, interpuso un recurso contra el Reino de España ante el Tribunal de Justicia, mediante demanda de 25 de octubre de 2000, registrada en la Secretaría el 7 de diciembre de 2000.
II. Valoración
7 Los motivos en que la Comisión basa su recurso son sucintos. Señala que el Gobierno español, aunque comenzó a ejecutar la Decisión de 1999 al solicitar sendos informes al Ministerio de Economía y Hacienda y a la Abogacía del Estado, no adoptó, posteriormente, ninguna medida más para conseguir la devolución de la ayuda, ni antes del escrito que la Comisión le envió el 22 de junio de 2000 ni después.
8 La Comisión considera que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre esta materia, el Gobierno español no puede invocar una «imposibilidad absoluta de ejecución de la Decisión». Según la Comisión, los motivos alegados en su escrito de 25 de abril de 2000, a saber, que existía inseguridad jurídica sobre el carácter deducible de los impuestos recaídos sobre las cantidades que, con arreglo a la Decisión de 1999, debían devolver los astilleros afectados, no constituyen una imposibilidad absoluta de ejecución. En opinión de la Comisión, nada impedía recuperar las ayudas, previa deducción del importe de los impuestos abonados, bajo reserva de proceder a la recuperación de este importe si así resultara necesario a la luz del dictamen del Consejo de Estado que aún debía elaborarse.
9 La Comisión tampoco considera que la reestructuración de la Administración General del Estado sea un argumento válido para prorrogar la devolución de la ayuda recibida ilegalmente. Los cambios administrativos no constituyen, como tales, una «imposibilidad absoluta» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En su escrito de 14 de junio de 2000, el Gobierno español no justifica por qué la reestructuración debía retrasar la devolución.
10 La Comisión indica, finalmente, que el Gobierno español no había adoptado medida alguna de ejecución, extremo que no ha sido rebatido, en el momento en que la Decisión de 1999 debería haberse cumplido, es decir, dos meses después de su notificación al Gobierno español el 2 de diciembre de 1999. Dicho Gobierno tampoco ejecutó la Decisión dentro del plazo complementario de veinte días hábiles que la Comisión le concedió en su escrito de 24 de marzo de 2000.
11 El Gobierno español alega dos motivos que, en su opinión, abogan por la desestimación del recurso de la Comisión.
12 En primer lugar, considera que la Comisión no dejó transcurrir un plazo razonable antes de poder apreciar, con todas sus consecuencias, que España no había cumplido su obligación de ejecutar la Decisión de 1999. El Gobierno español se remite a la actuación de la Comisión contra Italia en los asuntos en los que se dictaron las sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia (C-350/93, Rec. p. I-699), y de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia (C-280/95, Rec. p. I-259). En dichos asuntos habían transcurrido, respectivamente, cuatro y dos años tras la notificación de las correspondientes Decisiones en las que se exigía la devolución de las ayudas concedidas ilegalmente.
13 En el presente asunto, por el contrario, la Comisión sólo dejó transcurrir algunos meses antes de interponer un recurso por incumplimiento. En opinión del Gobierno español, esta desigualdad de trato es tanto más clara si se tiene en cuenta que la Comisión -a diferencia del caso objeto del asunto C-280/95-, mientras se concedían las ayudas, no advirtió en ningún momento de que los créditos fiscales especiales, que considera ilegales en su Decisión de 1999, le suscitaban dudas. Sólo planteó sus dudas después de que concluyeran toda la operación de concesión de ayudas y la consiguiente reestructuración de los astilleros. El Gobierno español reitera, en este contexto, las alegaciones formuladas en el asunto C-36/00. Llega a la conclusión de que la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento en un plazo no razonable e inusualmente breve. Las autoridades españolas no tuvieron tiempo para obtener los informes jurídicos necesarios para la ejecución de la Decisión ni para valorar las consecuencias sociales de ésta.
14 En segundo lugar, el Gobierno español niega que existiera un incumplimiento en el momento de interposición del recurso, puesto que había adoptado todas las medidas para ejecutar la Decisión con arreglo al Derecho nacional. Justifica este argumento afirmando que, con arreglo al Derecho nacional, no estaba clara la naturaleza jurídica de la ayuda cuya devolución debía exigirse. Por ello debía consultarse previamente al Ministerio de Economía y Hacienda. En consecuencia, debía clarificarse si la devolución de la ayuda abonada en exceso debía exigirse mediante un procedimiento administrativo o mediante un procedimiento civil. Sobre esta última cuestión, de acuerdo con el informe de la Abogacía del Estado, debía consultarse al Consejo de Estado. El Gobierno español informó de esta cuestión a la Comisión en su escrito de 25 de abril de 2000. La Comisión no efectuó ningún comentario sobre la conveniencia, expresada por las autoridades españolas, de seguir los procedimientos correctos con arreglo al Derecho nacional, sino que se limitó a otorgar a España un plazo extra de veinte días antes de interponer un recurso por incumplimiento.
15 En la apreciación del presente recurso de la Comisión, quiero limitarme exclusivamente a su objeto, a saber, que el Gobierno español no cumplió la Decisión de 1999, al no adoptar, o no haberlo hecho a tiempo, las medidas necesarias para exigir la devolución de la ayuda abonada ilegalmente a los astilleros afectados. Indico expresamente que no examinaré las cuestiones que tienen relación con el recurso de anulación contra la Decisión de 1999, interpuesto por el Gobierno español y objeto del asunto C-36/00. A este respecto me remito a mis conclusiones de 11 de octubre de 2001 en el citado asunto.
16 Con carácter preliminar, señalo que el recurso de anulación del asunto C-36/00 no tiene, con arreglo al artículo 242 CE, efecto suspensivo. Es cierto que el Tribunal de Justicia podrá, con arreglo a dicho artículo, si estima que las circunstancias así lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado. Sin embargo, el Reino de España no solicitó una decisión en este sentido, ni en el asunto C-36/00 ni en el presente asunto. En consecuencia, debe considerarse que la Decisión de 1999 es vinculante para España en todos sus elementos.
17 La exigencia de devolución de las ayudas concedidas ilegalmente tiene como finalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia, restablecer la situación existente antes del pago de la ayuda concedida ilegalmente. En términos económicos, esto significa eliminar la distorsión en las condiciones de competencia causada por la actuación ilegal del Estado. También este interés justifica las estrictas exigencias que el Tribunal de Justicia impone a los Estados miembros respecto al cumplimiento de la obligación que se les encomienda de recuperar la ayuda concedida ilegalmente. El Tribunal de Justicia sólo reconoce como motivo de defensa la «imposibilidad absoluta» de ejecutar correctamente la Decisión. (2)
18 Ejecutar correctamente también implica ejecutar a tiempo la Decisión. El momento en el que se eliminan las condiciones de competencia falseadas, con toda seguridad, no carece de importancia económica. En efecto, en sectores sensibles, las empresas que disfrutan de la ayuda concedida ilegalmente pueden distorsionar de tal modo las condiciones de competencia que la estructura de la competencia quede afectada de modo permanente. Por ello, la obligación jurídica de respetar los plazos fijados para la devolución de la ayuda concedida ilegalmente también contribuye al interés jurídico protegido por el artículo 87 CE: una competencia no falseada en el mercado común. De lo anterior deduzco que los estrictos requisitos que el Tribunal de Justicia impone para justificar el incumplimiento, o la falta de cumplimiento correcto, de la obligación de devolución también son aplicables a la falta de cumplimiento a tiempo de la obligación. También para estos casos es aplicable el criterio de la «imposibilidad absoluta».
19 A la luz de dicho criterio, no puede acogerse el primer motivo del Gobierno español según el cual la Comisión interpuso un recurso por incumplimiento de modo inusualmente rápido y no razonable en el presente caso en comparación con su actuación en otros casos. Tal motivo no es materialmente apropiado para demostrar que la ejecución a tiempo de la Decisión de 1999 no es posible debido a una «imposibilidad absoluta». Ya por esta razón no es de recibo.
20 Con carácter complementario, debo añadir lo siguiente. Con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, la Comisión puede recurrir directamente al Tribunal de Justicia si un Estado miembro no cumple dentro del plazo fijado una Decisión que se le ha dirigido. Ningún elemento de dicha disposición se opone a que la Comisión observe estrictamente los plazos de ejecución fijados en su Decisión por la que se obliga a los Estados miembros a devolver la ayuda concedida ilegalmente. Como he indicado anteriormente en el punto 18, pueden existir argumentos apremiantes que aboguen por tal control estricto. En primer lugar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el hecho de que la Comisión haya «permitido» en otros casos un período más largo de incumplimiento, no puede justificar de ningún modo el propio incumplimiento. (3)
21 Finalmente, el Gobierno español alega argumentos para sustentar este motivo derivados de la acción u omisión de la Comisión en su control de la ejecución de la reestructuración de los astilleros españoles de titularidad pública y de la financiación pública de éstos. Estos argumentos se exponen en el asunto C-36/00 para impugnar la validez de la Decisión de 1999. En el presente asunto, que trata del cumplimiento de la Decisión, no pueden justificar la omisión del Gobierno español.
22 En su segundo motivo, el Gobierno español aduce, fundamentalmente, que no fue posible ejecutar correctamente la Decisión dentro del plazo fijado de dos meses debido a la incertidumbre jurídica y a las dificultades que planteaba, con arreglo al Derecho nacional, la exigencia de devolución de las ayudas concedidas ilegalmente. En apoyo de esta afirmación alega la necesidad de recabar previamente dictámenes, a este respecto, del Ministerio de Economía y Hacienda, de la Abogacía del Estado y del Consejo de Estado.
23 En mi opinión, también este motivo es infundado.
24 El Tribunal de Justicia ha desestimado sistemáticamente la invocación de la imposibilidad absoluta alegada, cuando los Estados miembros interesados se limitaban a comunicar a la Comisión las dificultades políticas y jurídicas que entrañaba la ejecución de la Decisión, sin adoptar ninguna medida concreta, del tipo que fuera, para obtener la devolución de las ayudas de las empresas afectadas y sin hacer tampoco propuesta alguna a la Comisión sobre el modo en que podrían solucionarse los problemas surgidos. En consecuencia, no puede invocarse una imposibilidad absoluta de ejecución a tiempo basada en meros eventuales problemas. Por el contrario, debe basarse en un fracaso, que pueda demostrarse, de las gestiones efectuadas de buena fe para obtener la devolución de la ayuda, todo ello en estrecha colaboración con la Comisión, con arreglo al artículo 10 CE, para superar los posibles obstáculos.
25 El segundo motivo alegado por el Gobierno español en el presente asunto debe examinarse aplicando los estrictos requisitos que el Abogado General Sr. Fennelly resumió en sus conclusiones en el asunto C-280/95 basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (4)
26 Del intercambio de correspondencia que ha tenido lugar desde el 2 de diciembre de 1999 entre el Gobierno español y la Comisión sólo se deduce que el Gobierno español se limitó a solicitar a tres instituciones informes sobre los posibles problemas jurídicos que podían plantease en la ejecución de la Decisión. Con este objetivo, una vez transcurrido sin resultados el plazo de ejecución fijado para el 2 de febrero de 2000, solicitó por segunda vez, mediante escritos de 25 de abril de 2000 y de 14 de junio de 2000, una prórroga.
27 De los escritos del Gobierno español no se deriva ningún intento extrajudicial concreto de recuperar la ayuda ilegal de los astilleros de titularidad pública afectados, o del holding público al que pertenecían. Dado que los astilleros de que se trata son empresas públicas que operan en el contexto de un holding público, parece lógico pensar que pudo adoptarse alguna medida de carácter público. La correspondencia mencionada tampoco refleja gran celeridad respecto a los informes, por ejemplo, atribuyendo carácter urgente a las solicitudes de dictamen o estableciendo un plazo.
28 El hecho de que el Gobierno español invoque, más de medio año después de la notificación de la Decisión de 2 de diciembre de 1999, que el retraso se debe a una reestructuración de la Administración del Estado, tampoco da la impresión de una gran celeridad. Un comerciante normal puede cerrar su establecimiento «por reformas», pero la Administración Pública, en caso de reorganización interna, debe seguir cumpliendo en todo momento sus obligaciones públicas. Esto también es aplicable respecto a las obligaciones públicas de la Administración nacional derivadas del Derecho comunitario.
29 Sobre la base de lo anterior, debe concluirse que también este motivo del Gobierno español carece de fundamento y que la pretensión de la Comisión de que se declare el incumplimiento de la Decisión de 1999 es fundada.
30 Con carácter complementario, observo que de los autos no se desprende que el Gobierno español haya adoptado más medidas para ejecutar la Decisión antes de que la Comisión interpusiera, mediante demanda de 25 de octubre de 2000, el presente recurso. Los motivos de defensa alegados por el Gobierno español consisten en una suma de los problemas jurídicos y las dificultades que entraña la ejecución de la Decisión con arreglo al Derecho español. Sin embargo, no se observa actividad alguna judicial o extrajudicial contra las empresas afectadas. Tampoco se deduce que el Gobierno español haya realizado gestiones, después de junio de 2000, de acuerdo y en colaboración con la Comisión, para dejar sin efecto, de modo aceptable, la ventaja en las relaciones de competencia de que aún disfrutan los astilleros afectados debido a la ayuda declarada ilegal.
31 En su recurso, la Comisión también solicita que se condene en costas al Reino de España. Habida cuenta de que el recurso de la Comisión es fundado, debe estimarse esta pretensión con arreglo al artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.
III. Conclusión
A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 249 CE, párrafo cuarto, así como de los artículos 2 y 3 de la Decisión de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, por la que se declaran ilegales e incompatibles con el mercado común determinadas ayudas otorgadas a los astilleros de titularidad pública española, al no adoptar en el plazo previsto las medidas necesarias para ejecutar dicha Decisión.
2) Condene en costas al Reino de España.
(1) - DO 2000, L 37, p. 22.
(2) - Sentencias de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec. p. 89), apartado 14; de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania (94/87, Rec. p. 175), apartado 8; de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia (C-183/91, Rec. p. I-3131), apartado 10, y de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, citada en el punto 12 de las presentes conclusiones, apartado 13.
(3) - Este planteamiento ya se encuentra en la sentencia de 26 de febrero de 1976, Comisión/Italia (52/75, Rec. p. 277), y se reitera, posteriormente, entre otras, en la sentencia de 14 de febrero de 1984, Comisión/Alemania (352/82, Rec. p. 777).
(4) - Punto 13 de las conclusiones en el asunto en el que se dictó la sentencia citada en el punto 12 de las presentes conclusiones.
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