Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente processo, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino de Espanha, ao não adoptar no prazo fixado as medidas necessárias para dar cumprimento à decisão da Comissão de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (a seguir «decisão de 1999»), que declara determinadas medidas de auxílio estatal ilegais e incompatíveis com o mercado comum, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 249.° , quarto parágrafo, CE, bem como dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.
I - Matéria de facto e tramitação processual
2. Os factos que servem de base ao presente processo foram pormenorizadamente descritos nos n.os 2 a 12, inclusive, das minhas conclusões de 11 de Outubro de 2001, no processo Espanha/Comissão, C-36/00, para as quais remeto por uma questão de brevidade.
3. Depois de a Comissão ter concluído que o Reino de Espanha havia concedido indevidamente auxílios fiscais especiais à reestruturação dos estaleiros navais públicos, adoptou a decisão de 1999. O dispositivo desta decisão, na parte que releva para o caso concreto, é o seguinte:
«Artigo 1.°
O auxílio estatal concedido pela Espanha a favor dos seus estaleiros navais públicos no montante de 110 892 743,38 EUR (18 451 milhões de pesetas espanholas) é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.°
1. A Espanha deve tomar as medidas necessárias para recuperar junto do beneficiário o auxílio a que se refere o artigo 1.°
2. A recuperação será efectuada segundo os procedimentos de direito interno. O auxílio a recuperar vencerá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
Artigo 3.°
A Espanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.»
4. A decisão de 1999 foi notificada ao Governo espanhol por carta de 2 de Dezembro de 1999. Por carta de 31 de Janeiro de 2000, o Governo espanhol acusou a recepção da decisão. Comunicou ainda que encetara consultas junto da Abogacia del Estado e do Ministério da Economia e das Finanças a fim de obter a recuperação do auxílio declarado incompatível. Por último, anunciou que interporia um recurso de anulação da decisão de 1999, recurso esse que constitui o objecto do processo C-36/00, anteriormente referido.
5. Por carta de 24 de Março de 2000, a Comissão pediu ao Governo espanhol que a informasse sobre as medidas que haviam sido adoptadas em execução da decisão de 1999. O Governo espanhol respondeu, por carta de 25 de Abril de 2000, que a Abogacia del Estado apresentara entretanto o seu relatório e que aguardava ainda os relatórios solicitados ao Ministério da Economia e das Finanças e ao Conselho de Estado.
6. Por carta de 23 de Maio de 2000, a Comissão solicitou novos esclarecimentos ao Governo espanhol sobre as diligências entretanto efectuadas com vista à execução da decisão de 1999. Na sua resposta de 14 de Junho de 2000, o Governo espanhol limitou-se a pedir novo prazo para notificar as medidas tomadas em execução da decisão, invocando a «recente reestruturação da Administração Pública». Por carta de 22 de Junho de 2000, a Comissão indeferiu o pedido. Em seguida, propôs no Tribunal de Justiça uma acção contra o Reino de Espanha, por petição registada na Secretaria em 7 de Dezembro de 2000.
II - Apreciação
7. A Comissão apoia o seu pedido numa argumentação muito sumária. Afirma que, embora o Governo espanhol tenha efectivamente iniciado a execução da decisão de 1999 ao solicitar pareceres ao Ministério da Economia e das Finanças e à Abogacia del Estado, não adoptou posteriormente qualquer outra medida com vista a recuperar o auxílio concedido, quer antes quer depois da carta que a Comissão lhe enviou em 22 de Junho de 2000.
8. A Comissão considera que, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre a matéria, o Governo espanhol não pode invocar uma «impossibilidade absoluta de execução da decisão». Em seu entender, as razões por aquele aduzidas na sua carta de 25 de Abril de 2000, a saber, a existência de insegurança jurídica quanto à dedutibilidade dos impostos pagos sobre os montantes que os estaleiros navais deviam reembolsar por força da decisão de 1999, não configuram uma impossibilidade absoluta de execução. Com efeito, nada obstava a que os montantes em causa fossem recuperados depois de deduzidos os impostos pagos sobre os mesmos, sob reserva de essa dedução poder vir a ser anulada à luz do parecer a proferir pelo Conselho de Estado.
9. A Comissão tão-pouco considera que o argumento da reestruturação da Administração Pública seja válido para adiar a recuperação do auxílio indevidamente auferido. Alterações na organização não constituem, enquanto tais, uma «impossibilidade absoluta» na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Na sua carta de 14 de Junho de 2000, o Governo espanhol não explica sequer em que medida a reestruturação podia atrasar a recuperação.
10. Por último, a Comissão afirma que é inegável que o Governo espanhol não tinha adoptado qualquer medida de execução no momento em que a decisão de 1999 já devia ter sido executada, ou seja, dois meses após a sua notificação ao Governo espanhol em 2 de Dezembro de 1999. Este governo tão-pouco executou a decisão no prazo complementar de 20 dias úteis que a Comissão lhe concedeu na sua carta de 24 de Março de 2000.
11. O Governo espanhol invoca dois argumentos que, a seu ver, justificam o indeferimento da pretensão da Comissão.
12. Em primeiro lugar, o Governo espanhol considera que a Comissão não deixou decorrer um prazo razoável antes de concluir, com todas as consequências daí decorrentes, que a Espanha não cumprira a sua obrigação de executar a decisão de 1999. Remete, a este propósito, para a actuação da Comissão em relação à Itália nos casos que deram origem aos acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de Abril de 1995, Comissão/Itália (C-350/93, Colect., p. I-699), e de 29 de Janeiro de 1998, Comissão/Itália (C-280/95, Colect., p. I-259). Nesses casos decorreram, respectivamente, quatro e dois anos sobre a notificação das respectivas decisões, nas quais se exigia a recuperação dos auxílios ilegalmente concedidos.
13. Ao invés, no caso vertente, a Comissão deixou decorrer apenas alguns meses antes de propor uma acção de incumprimento. O Governo espanhol considera esta desigualdade de tratamento flagrante, até porque, ao contrário do que acontecera no caso objecto do processo C-280/95, enquanto os auxílios eram concedidos a Comissão em momento algum advertiu que o auxílio fiscal especial, que ela considera ilegal na sua decisão de 1999, lhe suscitava objecções. Só depois de concluída toda a operação de concessão de auxílio e a correspondente reestruturação dos estaleiros é que a Comissão levantou as suas objecções. O Governo espanhol reitera neste contexto a argumentação desenvolvida no processo C-36/00. Conclui que a Comissão propôs a presente acção de incumprimento num prazo demasiado curto à luz do que é usual e razoável. As autoridades espanholas não tiveram sequer tempo suficiente para obter os pareceres jurídicos necessários sobre a execução da decisão, nem para avaliar as consequências sociais da mesma.
14. Em segundo lugar, o Governo espanhol nega que se encontrava em situação de incumprimento aquando da propositura de acção, uma vez que tinha adoptado todas as medidas para executar a decisão em conformidade com o direito nacional. Em apoio deste argumento, o Governo espanhol afirma que a natureza jurídica do auxílio a recuperar não era clara segundo o direito nacional, pelo que teve de consultar previamente o Ministério da Economia e das Finanças. Em seguida, era necessário apurar se o auxílio concedido em excesso devia ser recuperado através de um procedimento administrativo ou de um processo de direito privado. Segundo o relatório da Abogacia del Estado, em relação a esta última questão devia consultar-se o Conselho de Estado. O Governo espanhol informou a Comissão de tudo isto por carta de 25 de Abril de 2000. A Comissão não reagiu ao desejo exprimido pelas autoridades espanholas de observar os processos correctos à luz do direito nacional, limitando-se a conceder à Espanha um prazo extraordinário de 20 dias antes da propositura de uma acção de incumprimento.
15. Na apreciação do presente pedido da Comissão, gostaria de me cingir ao respectivo objecto, a saber, o não cumprimento pelo Governo espanhol da decisão de 1999, ao não adoptar, ou ao não adoptar tempestivamente, as medidas necessárias com vista à recuperação do auxílio indevidamente concedido aos estaleiros navais em causa. Deixo intencionalmente de lado as questões relacionadas com o recurso de anulação da decisão de 1999, interposto pelo Governo espanhol no processo C-36/00. Remeto, a esse propósito, para as minhas conclusões de 11 de Outubro de 2001 nesse processo.
16. A título preliminar, refiro ainda que o recurso de anulação no processo C-36/00 não tem, nos termos do artigo 242.° CE, qualquer efeito suspensivo. Evidentemente que o Tribunal de Justiça pode ordenar a suspensão da execução do acto impugnado, ao abrigo desse artigo, se considerar que as circunstâncias o exigem. Todavia, o Reino de Espanha não fez qualquer pedido nesse sentido nem no processo C-36/00 nem no presente processo. Consequentemente, a decisão de 1999 deve reputar-se vinculativa para a Espanha em todos os seus elementos.
17. A obrigação de recuperar o auxílio ilegalmente concedido visa, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, repor a situação existente antes da atribuição do auxílio ilegal. Em termos mais económicos, isto significa que a distorção das relações de concorrência provocada pela intervenção pública ilegal é eliminada. As exigências estritas a que o Tribunal e Justiça subordina o dever imposto aos Estados-Membros de recuperar o auxílio indevidamente concedido assentam igualmente nessa preocupação. Só a «impossibilidade absoluta» de executar correctamente a decisão é aceite como argumento de defesa pelo Tribunal de Justiça .
18. Executar correctamente a decisão também implica executá-la tempestivamente. O prazo dentro do qual se restabelecem as relações de concorrência distorcidas não é de modo algum irrelevante do ponto de vista económico. Em mercados mais sensíveis, as empresas que aufiram auxílios de Estado ilegais podem distorcer as relações de concorrência a ponto de afectar com carácter permanente a estrutura da concorrência. Daí que a obrigação jurídica de respeitar os prazos fixados para a recuperação dos auxílios indevidamente concedidos esteja igualmente ao serviço do interesse jurídico protegido pelo artigo 87.° CE: uma concorrência não falseada no mercado comum. Do exposto, depreendo que as exigências estritas que o Tribunal de Justiça impõe à justificação do incumprimento, ou do não cumprimento adequado, da obrigação de recuperação são igualmente aplicáveis ao não cumprimento tempestivo da obrigação. Também aqui se aplica o critério da «impossibilidade absoluta».
19. À luz deste critério, não pode acolher-se o primeiro argumento invocado pelo Governo espanhol em sua defesa, segundo o qual a Comissão, ao contrário da actuação que tem tido noutros casos, propôs uma acção de incumprimento num prazo demasiado curto, tendo em conta o que é usual e razoável. Semelhante argumento não é, pelo seu conteúdo, susceptível de demonstrar que a execução tempestiva da decisão de 1999 colide com uma «impossibilidade absoluta», o que por si só é suficiente para que ele seja afastado.
20. A título supletivo, devo acrescentar o seguinte. Nos termos do artigo 88.° , n.° 2, segundo parágrafo, CE, a Comissão pode recorrer directamente ao Tribunal de Justiça se um Estado-Membro não der cumprimento no prazo fixado a uma decisão que lhe é dirigida. Nesta disposição, nada obsta a que a Comissão controle rigorosamente se são respeitados os prazos de execução fixados na sua decisão, através da qual ordena aos Estados-Membros que recuperem o auxílio ilegalmente concedido. Conforme referi anteriormente no n.° 18, podem existir argumentos concludentes a favor desse controlo estrito. Além disso, segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o facto de noutros casos a Comissão ter «tolerado» o incumprimento por um período mais longo não pode de modo algum ser utilizado para justificar a própria omissão .
21. Por último, o Governo espanhol invoca ainda, em apoio dessa defesa, argumentos relacionados com a acção ou omissão da Comissão no controlo da reestruturação dos estaleiros navais públicos espanhóis e do respectivo financiamento público. Estes argumentos foram aduzidos no processo C-36/00 para impugnar a validade da decisão de 1999. No processo vertente, em que está em causa o cumprimento dessa decisão, não podem justificar o incumprimento do Governo espanhol.
22. No seu segundo argumento de defesa, o Governo espanhol invoca, essencialmente, que não fora possível executar correctamente a decisão dentro do prazo fixado de dois meses devido à insegurança jurídica e às dificuldades que levantava, segundo o direito nacional, a recuperação do auxílio indevidamente concedido. Em apoio da sua afirmação, alega a necessidade de obter previamente os pareceres sobre a matéria do Ministério da Economia e das Finanças, da Abogacia del Estado e do Conselho de Estado.
23. Também este argumento me parece infundado.
24. O Tribunal de Justiça tem sistematicamente rejeitado a alegação de impossibilidade absoluta quando os Estados-Membros em causa se limitam a comunicar à Comissão as dificuldades políticas e jurídicas resultantes da execução da decisão, sem adoptarem qualquer medida concreta, seja ela qual for, para obter a recuperação do auxílio das empresas envolvidas, e sem proporem à Comissão qualquer abordagem com vista a solucionar os problemas surgidos. Por conseguinte, não pode alegar-se uma impossibilidade absoluta de execução tempestiva com base apenas em eventuais problemas. Essa alegação deve basear-se, pelo contrário, no manifesto fracasso dos esforços envidados de boa fé para obter a recuperação do auxílio, tudo isto em estreita colaboração com a Comissão, em conformidade com o artigo 10.° CE, a fim de superar os eventuais obstáculos.
25. O segundo argumento de defesa apresentado pelo Governo espanhol no processo vertente terá de ser analisado à luz destas exigências estritas, que o advogado-geral N. Fennely resumiu nas suas conclusões no processo C-280/95, baseando-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça .
26. Das cartas trocadas entre o Governo espanhol e a Comissão desde 2 de Dezembro de 1999 resulta apenas que aquele se limitou a solicitar a três instâncias pareceres sobre eventuais problemas jurídicos que poderiam surgir durante a execução da decisão. Para o efeito, depois de o prazo para a execução fixado em 2 de Fevereiro de 2000 já ter largamente expirado, o Governo espanhol pediu, por duas vezes, uma prorrogação do prazo, por cartas de 25 de Abril de 2000 e de 14 de Junho de 2000.
27. Não resulta das cartas enviadas pelo Governo espanhol que tenha sido feita qualquer tentativa concreta, quer junto dos estaleiros públicos em causa quer da holding pública a que pertenciam, no sentido de recuperar extrajudicialmente o auxílio ilegal. Dado que os estaleiros em causa são empresas públicas que actuam no quadro de uma holding pública, tal iniciativa seria óbvia. Tão-pouco resulta dessa correspondência que tenha havido grande diligência nas consultas, por exemplo, atribuindo aos seus pedidos de parecer um carácter urgente ou fixando um prazo para a sua elaboração.
28. A alegação do Governo espanhol, decorridos mais de seis meses sobre a notificação da decisão de 2 de Dezembro de 1999, de que os atrasos se ficaram a dever a uma reorganização administrativa também não evidencia especial diligência da sua parte. Se um comerciante vulgar pode encerrar o seu estabelecimento «para obras», a Administração Pública deve continuar a assegurar o cumprimento das suas obrigações públicas em caso de reorganização interna. O mesmo se pode afirmar em relação às obrigações públicas da administração nacional resultantes do direito comunitário.
29. Com base no exposto, deve concluir-se que também este argumento de defesa do Governo espanhol carece de fundamento e que o pedido da Comissão de que seja declarado o incumprimento pelo Governo espanhol da decisão de 1999 é procedente.
30. A título supletivo, gostaria ainda de referir que não resulta dos autos que o Governo espanhol tenha adoptado qualquer medida concreta no sentido de executar a decisão antes de a Comissão ter proposto a presente acção, por petição de 25 de Outubro de 2000. A defesa apresentada pelo Governo espanhol consiste num somatório de problemas e dificuldades jurídicas suscitadas pela execução da decisão à luz do direito espanhol. Todavia, não há aí qualquer indício de que tenham sido feitas quaisquer diligências, judiciais ou extrajudiciais, contra as referidas empresas. Tão-pouco se depreende que o Governo espanhol tenha efectuado qualquer tentativa, depois de Junho de 2000, de acordo e com a colaboração da Comissão, para chegar a uma solução aceitável que permita eliminar a vantagem competitiva de que os estaleiros em causa ainda desfrutam graças ao auxílio declarado ilegal.
31. A Comissão solicita ainda na sua petição que o Governo espanhol seja condenado no pagamento das despesas. Dado que a acção proposta pela Comissão é procedente, existem razões para deferir este pedido, nos termos do artigo 69.° do Regulamento de Processo.
III - Conclusão
Com base nos fundamentos expostos, proponho que o Tribunal de Justiça declare o seguinte:
«1) Ao não adoptar, no prazo fixado, as medidas necessárias à execução da decisão da Comissão de 26 de Outubro de 1999, que declara ilegais e incompatíveis com o mercado comum determinados auxílios concedidos ao grupo de estaleiros navais públicos espanhóis, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 249.° , quarto parágrafo, CE e dos artigos 2.° e 3.° da referida decisão.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.»
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