Conclusie van de advocaat generaal
1. Het Oberverwaltungsgericht van de deelstaat Sachsen-Anhalt (Duitsland) verzoekt het Hof om uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen.
2. De verwijzende rechter vraagt in wezen of de in die bepaling bedoelde sancties alleen kunnen worden opgelegd wanneer het landbouwbedrijfshoofd bij de indiening van de steunaanvraag een valse aangifte heeft gedaan. In het hoofdgeding heeft Agrargenossenschaft Pretzsch eG, een Duitse coöperatie, in overeenstemming met de geldende voorschriften een steunaanvraag oppervlakten" ingediend, maar niet het Amt für Landwirtschaft und Flurneuordnung Anhalt, de bevoegde Duitse instantie, ingelicht over wijzigingen die zich na de indiening van deze aanvraag hebben voorgedaan. Deze wijzigingen waren echter van dien aard dat verzoekster de aangevraagde steun ontzegd had kunnen worden.
I - Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
Verordening (EEG) nr. 1765/92
3. Met verordening (EEG) nr. 1765/92 is voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen een steunregeling ingesteld waarin het uit productie nemen van grond een centrale plaats inneemt. Het uit productie nemen van grond heeft twee te onderscheiden functies. Enerzijds geeft het net als een gewas recht op een compensatiebedrag en anderzijds is het recht van de landbouwer op steun voor akkerbouwgewassen ervan afhankelijk.
4. Artikel 2 van verordening nr. 1765/92 bevat de algemene regels inzake de toekenning van compensatiebedragen.
5. Volgens artikel 2, lid 1, kunnen in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder de in de artikelen 2 tot en met 13 van deze verordening vastgelegde voorwaarden een compensatiebedrag aanvragen.
6. Dit artikel 2, lid 2, tweede alinea, bepaalt dat [h]et compensatiebedrag wordt toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 7 van de onderhavige verordening uit productie genomen oppervlakte [...]".
7. In de artikelen 4 tot en met 6 van verordening nr. 1765/92 zijn de berekeningsmethoden voor compensatiebedragen vastgelegd, die verschillen al naargelang de aard van het betrokken akkerbouwgewas.
8. In artikel 7 van verordening nr. 1765/92 zijn de op het uit productie nemen van grond toepasselijke bepalingen uitgewerkt.
9. Volgens artikel 7, lid 4, mag de braakgelegde grond worden gebruikt voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging, in de Gemeenschap, van niet specifiek voor voeding of vervoerdering bestemde producten, op voorwaarde dat doeltreffende controlesystemen kunnen worden toegepast.
10. Verordening nr. 1765/92 is ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 1251/1999. De wijzigingen die door deze nieuwe steunregeling zijn aangebracht in de in 1992 ingestelde regeling zijn niet wezenlijk. De braaklegging van grond is nog steeds een voorwaarde voor de toekenning van steun voor akkerbouwgewassen en geeft de landbouwer als zodanig recht op compensatie. Rekening houdend met de marktsituatie is het braakleggingspercentage echter verlaagd.
Verordening (EG) nr. 762/94
11. Verordening (EG) nr. 762/94 bevat toepassingsbepalingen inzake het uit productie nemen van grond als bedoeld in verordening nr. 1765/92.
12. Artikel 2, eerste alinea, van verordening nr. 762/94 bepaalt:
Onverminderd het bepaalde in artikel 7, lid 4, van verordening (EEG) nr. 1765/92, wordt onder ,uit productie nemen van de grond verstaan, het aan de productie onttrekken van een oppervlakte die het jaar voordien met het oog op het oogsten van een gewas bebouwd is geweest."
13. Volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 762/94 moet de uit productie genomen grond zo onderhouden worden dat hij voor de landbouw geschikt blijft. De grond mag niet worden gebruikt voor andere vormen van landbouwproductie dan die bedoeld in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1765/92, en ook niet voor een andere winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is.
14. Artikel 3, lid 4, van verordening nr. 762/94 bepaalt:
Om voor de bij verordening (EEG) nr. 1765/92 ingestelde regeling in aanmerking te komen, moeten de uit productie genomen oppervlakten:
- in de twee aan de aanvraag voorafgaande jaren door de aanvrager zijn geëxploiteerd, behalve in bijzondere, aan de hand van door de betrokken lidstaat vastgestelde objectieve criteria, naar behoren gestaafde gevallen, verband houdende met, bijvoorbeeld, exploitatiewijze, vestiging of bedrijfsvergroting door erfopvolging;
- uit productie worden genomen voor een periode die uiterlijk op 15 januari ingaat en ten vroegste op 31 augustus eindigt. De lidstaten bepalen evenwel onder welke voorwaarden de telers vanaf 15 juli een gewas mogen inzaaien dat in het daaropvolgende jaar wordt geoogst en aan welke voorwaarden moet worden voldaan om in lidstaten waar traditioneel ,transhumance gebeurt, de grond vanaf 15 juli voor beweiding te mogen gebruiken.
[...]"
Verordening (EEG) nr. 3508/92
15. Om het beheer van de verschillende steunregelingen, met name die bedoeld in verordening nr. 1765/92, te vereenvoudigen, is bij verordening (EEG) nr. 3508/92 een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen ingesteld.
16. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub a, van verordening nr. 3508/92, is het geïntegreerde beheers- en controlesysteem in de sector van de plantaardige productie van toepassing op de bij verordening nr. 1765/92 ingestelde steunregeling voor bepaalde akkerbouwgewassen.
17. Volgens artikel 6, lid 1, eerste alinea, eerste streepje, van verordening nr. 3508/92 moet elk bedrijfshoofd, om in aanmerking te komen voor een of meer van de onder die verordening vallende communautaire regelingen, voor elk jaar een steunaanvraag oppervlakten" indienen, waarin de percelen landbouwgrond, voederarealen inbegrepen, de percelen landbouwgrond waarvoor een maatregel voor het uit productie nemen van bouwland wordt toegepast, en de percelen landbouwgrond die braak gelegd zijn, worden vermeld.
Verordening nr. 3887/92
18. Verordening nr. 3887/92 bevat uitvoeringsbepalingen voor het geïntegreerde beheers- en controlesysteem inzake de verschillende in artikel 1 van verordening nr. 3508/92 opgesomde steunregelingen.
19. In artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92 is bepaald welke gegevens een steunaanvraag oppervlakten" moet bevatten. Het gaat onder andere om de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging, het gebruik ervan, en de betrokken steunregeling.
20. Volgens artikel 4, lid 1, tweede alinea, van deze verordening wordt onder gebruik" het gewas- of vegetatietype of het ontbreken van een gewas verstaan.
21. Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 3887/92 bepaalt:
a) De steunaanvraag ,oppervlakten mag na de uiterste datum voor de indiening ervan nog slechts worden gewijzigd
- in geval van een duidelijke fout die door de bevoegde instantie is erkend;
- wat de percelen landbouwgrond betreft, in bijzondere gevallen die naar behoren zijn gemotiveerd (zoals met name een overlijden, een huwelijk, aan- of verkoop of de sluiting van een pachtovereenkomst).
[...]"
22. Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3887/92 worden de administratieve controles en de controles ter plaatse op zodanige wijze uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
23. Artikel 9 van dezelfde verordening bevat een reeks nauw met elkaar samenhangende bepalingen voor de berekening van de in aanmerking komende oppervlakte, wanneer er een verschil is tussen de in de steunaanvraag oppervlakten" aangegeven oppervlakte en de tijdens controles door de bevoegde nationale instanties geconstateerde oppervlakte. Het doel van dit artikel is een doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude op dit gebied.
24. Artikel 9 van verordening nr. 3887/92 is meermalen gewijzigd, in het bijzonder bij verordeningen (EG) nrs. 229/95 en 1648/95. Deze wijzigingen zijn van toepassing op steunaanvragen voor de jaren 1996 en later. Toch zijn zij krachtens artikel 2, lid 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 ook met terugwerkende kracht van toepassing op overtredingen die onder het regime van verordening nr. 3887/92 zijn begaan. Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bepaalt immers: In geval van latere wijziging van de bepalingen van een gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast".
25. In het arrest van 17 juli 1997, National Farmers' Union e.a., heeft het Hof geoordeeld dat de bij de verordeningen nrs. 229/95 en 1648/95 ingevoerde wijzigingen de bij verordening nr. 3887/92 ingestelde administratieve sancties in zekere mate hebben verzacht. Volgens het Hof volgt uit artikel 9 van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij de verordeningen nrs. 229/95 en 1648/95, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95, dat de minder zware sancties van de verordeningen nrs. 229/95 en 1648/95 met terugwerkende kracht moeten worden toegepast.
26. Artikel 9 van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij de verordeningen nrs. 229/95 et 1648/95, bepaalt:
1. Wanneer wordt vastgesteld dat de feitelijk geconstateerde oppervlakte groter is dan de in de steunaanvraag ,oppervlakten aangegeven oppervlakte, wordt de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen voor de berekening van het steunbedrag.
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ,oppervlakten aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:
- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar en
- bij opzettelijk onjuiste aangifte alle in artikel 1, lid 1, van verordening [...] nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
De voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging van niet-voedingsproducten gebruikte braakgelegde percelen waarvoor het bedrijfshoofd niet aan alle op hem rustende verplichtingen heeft voldaan, worden voor de toepassing van dit artikel beschouwd als oppervlakten die bij de controle niet zijn gevonden.
In dit artikel wordt onder geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.
3. Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
4 a) De oppervlakten die overeenkomstig lid 1 tot en met 3 zijn bepaald ten behoeve van de berekening van de steun, worden gebruikt voor de berekening van [...] de compenserende vergoeding.
De oppervlakte die maximaal in aanmerking komt voor de compensatiebedragen die worden betaald aan de producenten van akkerbouwgewassen, wordt berekend op basis van de feitelijk geconstateerde braakgelegde oppervlakte en naar rata van de verschillende teelten.
[...]"
27. Krachtens artikel 14, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92 is in geval van een onverschuldigde betaling het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen, verhoogd met rente die wordt berekend op basis van de tijd die is verstreken tussen de betaling door de bevoegde instantie en de terugbetaling door de begunstigde van het teveel ontvangen bedrag.
II - De feiten en de procedure
A - De voorgeschiedenis van het hoofdgeding
28. Op 3 mei 1996 heeft verzoekster op grond van verordening nr. 1765/92 om betaling van een compensatiebedrag verzocht voor de braaklegging van een perceel van 191,71 ha. Zij heeft zich gericht tot verweerder, die de Duitse bevoegde instantie is voor de uitvoering van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor steunregelingen. Op haar aanvraagformulier heeft verzoekster verklaard dat zij zich ertoe verbond de bevoegde nationale instantie onverwijld alle feiten mee te delen die aan de toekenning of het behoud van de steun in de weg zouden staan, elke wijziging ten opzichte van de in de aanvraag vermelde gegevens, elke wijziging van de gebruiksrechten gedurende de gehele periode waarvoor zij zich had verbonden, evenals elke niet-nakoming van de voorwaarden voor steunverlening, zelfs als die niet-nakoming het gevolg zou zijn van overmacht.
29. Op 11 december 1996 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat zij overeenkomstig artikel 9, lid 2, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, voor het jaar van de aanvraag en het daaropvolgende jaar werd uitgesloten van steun voor de braakleggingsperiode, op grond dat ter plaatse was vastgesteld dat zij 14,90 ha van de braakgelegde oppervlakte als weide had gebruikt zonder verweerder daarover in te lichten. Verweerder was van mening dat verzoekster wist dat het als braakland aangegeven perceel na deze aangifte niet meer als weide mocht worden gebruikt, en dat zij opzettelijk heeft verzuimd verweerder over de wijziging van bestemming in te lichten.
30. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat verzoekster in de loop van de procedure heeft uitgelegd dat sinds maart-april 1995 bouwwerken aan twee stallen en de bouw van een bekken voor vloeibare mest waren gepland. Eind mei 1996 is begonnen met de bouwwerken aan de stal van de koeien die later op het braakgelegde perceel werden gezet. De dieren zijn toen op de naburige boerderij ondergebracht. Aangezien evenwel de bouw van het bekken op het erf met vier weken werd vervroegd, dienden de koeien tijdelijk op het nabijgelegen braakgelegde perceel te worden gezet. Volgens de bouwplannen was het weliswaar de bedoeling dat de grond van de boerderij tijdelijk in bezit zou worden genomen, maar niet dat men de koeien op het braakgelegde perceel zou weiden.
31. In haar beroep voor het Verwaltungsgericht Dessau (Duitsland) heeft verzoekster gesteld dat het weiden van koeien op de braakgelegde grond geen landbouwactiviteit is die een beletsel vormt voor steunverlening. De sanctie van artikel 9, lid 2, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 3887/92 kan volgens haar enkel worden opgelegd wanneer ten tijde van de steunaanvraag opzettelijk een onjuiste aangifte over de braakgelegde oppervlakte wordt gedaan. Die bepaling zou niet van toepassing zijn op het onderhavige geval, dat betrekking heeft op de vermindering van de braakgelegde oppervlakte na indiening van de aanvraag, en dus op het verzuim om de bevoegde autoriteit in te lichten over deze latere wijziging.
32. Bij vonnis van 14 juli 1999 is het beroep van verzoekster verworpen. Volgens het Verwaltungsgericht Dessau heeft zij een onjuiste aangifte van de braakgelegde oppervlakte gedaan. Het was volstrekt in overeenstemming zowel met de bewoordingen als met de geest en het doel van artikel 9, lid 2, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, dat gegevens in de steunaanvraag niet alleen als onjuist worden aangemerkt wanneer zij ten tijde van de indiening van de betrokken aanvraag niet met de werkelijkheid overeenstemmen, maar ook wanneer zij er naderhand niet meer mee overeenstemmen, namelijk wanneer de steunaanvrager deze gegevens na de wijziging van de oorspronkelijke situatie niet heeft gecorrigeerd. Het handhaven van een steunaanvraag ondanks een latere wijziging van de voor de steunverlening relevante omstandigheden levert op zich een onjuiste aangifte in de zin van de sanctieregeling op. Volgens het Verwaltungsgericht Dessau kan verzoekster in het hoofdgeding ook het voor de opgelegde sanctie vereiste opzet worden verweten. Uiterlijk eind juni 1996 was verzoekster immers tot het inzicht gekomen, dat de braakgelegde oppervlakte werd gebruikt op een wijze die onverenigbaar was met de aanspraak op steun, zodat zij onmiddellijk de nodige stappen ondernam om de koeien van het betrokken perceel te verwijderen. Zij heeft de bevoegde instantie nooit ingelicht over de vermindering van de braakgelegde oppervlakte, hoewel zij wist dat zij hiervan aangifte diende te doen.
33. Verzoekster, die verlof heeft gekregen om tegen dit vonnis hoger beroep in te stellen bij de verwijzende rechter, concludeert tot een onverminderd recht op de steun voor braaklegging. Verweerder concludeert tot bevestiging van het vonnis in eerste aanleg. De verwijzende rechter stelt vast dat, als men de door verzoekster gegeven verklaring aanvaardt, zij ten tijde van de indiening van de steunaanvraag noch opzettelijk noch door grove nalatigheid een onjuiste aangifte heeft gedaan over de braakgelegde oppervlakte. Onder die omstandigheden zou verzoekster gedeeltelijk gelijk krijgen, indien de sanctie van artikel 9, lid 2, derde alinea, tweede streepje, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, overeenkomstig haar stelling veronderstelt dat het gebruik in strijd met de steunmaatregel van de braakgelegde oppervlakte al ten tijde van het indienen van de steunaanvraag gepland was, of dat de aanvrager, die in dit opzicht blijk geeft van grove nalatigheid, had moeten weten dat een dergelijk gebruik gemaakt zou worden na de indiening van de aanvraag.
34. Volgens de verwijzende rechter leidt de uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, toch niet tot een zodanig eenduidig resultaat dat er geen ruimte zou zijn voor redelijke twijfel. Bijgevolg heeft hij besloten de behandeling van de zaak te schorsen en twee prejudiciële vragen aan het Hof te stellen.
B - De prejudiciële vragen
35. 1) Moet artikel 9, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 3887/92 aldus worden uitgelegd, dat een ,onjuiste aangifte een onrechtmatige handeling in het kader van de steunaanvraag veronderstelt, zodat geen sanctie wordt toegepast bij verzuim om voor de steunverlening relevante wijzigingen die pas na de indiening van de aanvraag zijn opgetreden, aan de steunverlenende instantie te melden?
2) Impliceren de zogenaamde ,gewone verschillen in artikel 9, lid 2, eerste alinea, tweede zin, van de verordening dat reeds bij de indiening van de aanvraag een ,onjuiste aangifte wordt gedaan, of telt alleen de vergelijking van de gegevens in de aangifte met het resultaat van de controle ter plaatse?"
III - Beoordeling
36. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter een verduidelijking te krijgen van het begrip onjuiste aangifte" in de zin van artikel 9, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd. Derhalve vraagt hij het Hof, aan te geven of dat begrip noodzakelijkerwijze veronderstelt:
- dat er een onrechtmatige handeling van de steunaanvrager oppervlakten" is, zodat een verwijtbaar verzuim of nalaten niet leidt tot de in die bepaling bedoelde sancties. Onder verwijtbaar verzuim" of nalatigheid" moet men de omstandigheid verstaan dat een wijziging van de eerder aangegeven situatie, die invloed heeft op de toekenning of het behoud van de steun, niet is gemeld aan de bevoegde instantie;
- dat de onjuiste aangifte bij de indiening van de steunaanvraag oppervlakten" is gedaan, zodat een onrechtmatig handelen of nalaten ná de indiening van de aanvraag niet kan leiden tot sancties.
37. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de sanctie van artikel 9, lid 2, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, ook een onjuiste aangifte door de steunaanvrager oppervlakten" bij de indiening van de steunaanvraag veronderstelt. Zo niet, dan vraagt hij het Hof te verduidelijken of de vaststelling van een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de tijdens de controle geconstateerde oppervlakte zonder meer leidt tot de oplegging van de sancties van artikel 9, lid 2, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd.
38. Volgens verzoekster moet artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887, zoals gewijzigd, aldus worden uitgelegd, dat geen enkele sanctie kan worden opgelegd als er bij de indiening van de steunaanvraag geen fout is begaan, zodat wijzigingen van de situatie, die invloed hebben op de toekenning en het behoud van de gevraagde steun, zonder gevolg blijven.
39. Zoals allen die opmerkingen hebben ingediend, ben ik van mening dat een dergelijke uitlegging niet alleen strijdig is met de formulering en het doel van artikel 9 van verordening nr. 3887, zoals gewijzigd, maar bovendien het evenredigheidsbeginsel schendt, fraude kan bevorderen en het door de steunregeling opgezette beheers- en controlesysteem zijn doeltreffendheid kan ontnemen.
40. Het doel van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, is de preventie en bestraffing van fouten en fraude, door het instellen van een systeem van sancties waarvan de zwaarte verschilt naargelang de ernst van de begane onregelmatigheid. Die sanctie kan gaan tot algehele uitsluiting van de mogelijkheid om voor het betrokken jaar en het daaropvolgende jaar van een steunregeling gebruik te maken.
41. Daartoe bepaalt de hierbij ingestelde regeling:
- de steun oppervlakten" wordt alleen volledig toegekend wanneer:
- de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte identiek zijn;
- aan de door de steunregeling in kwestie opgelegde voorwaarden is voldaan, en
- de loutere vaststelling van een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte leidt tot een correctie en zelfs een sanctie, behoudens gevallen van overmacht.
42. Wanneer de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, voorziet artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, in vier soorten sancties die stapsgewijs toenemen naargelang de ernst van de begane onregelmatigheid.
43. Overeenkomstig artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, leidt niet-onrechtmatig gedrag (zoals een vergissing die te goeder trouw is begaan) tot twee soorten sancties die bestaan in een verlaging van de toegekende steun. Deze verlaging vindt plaats naargelang de omvang van de fout in de bepaling van de oppervlakte die recht geeft op steun. Als de fout in de bepaling van die oppervlakte gering is, dan wordt op het steunbedrag een eenvoudige correctie toegepast. De verlaging van de toegekende steun kan daarentegen groter zijn wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 3 % of 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte. De sanctie kan gaan tot intrekking van de steun wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
44. Onrechtmatig gedrag van de steunaanvrager oppervlakten", zoals een opzettelijk of door grove nalatigheid gedane onjuiste aangifte, leidt tot zwaardere sancties. In dat geval wordt het bedrijfshoofd in kwestie uitgesloten van de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar. In het geval van een opzettelijk onjuiste aangifte wordt hij bovendien uitgesloten van alle steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
45. Uit deze bepalingen volgt, dat de vaststelling van een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de tijdens controles door de bevoegde autoriteiten feitelijk geconstateerde oppervlakte, zonder meer leidt tot een correctie. Bovendien is van weinig belang op welk moment de onregelmatigheid is begaan, wanneer tijdens een controle een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte wordt vastgesteld.
46. Uit deze bepalingen volgt ook, dat er een systeem van in zwaarte oplopende sancties is ingesteld, dat rekening houdt met een objectief element, de grootte van het verschil tussen deze twee oppervlakten, en een subjectief element, de ernst van de begane onregelmatigheid (of de situatie is veroorzaakt door onrechtmatig gedrag of grove nalatigheid van het bedrijfshoofd). Wat de bepaling van de toepasselijke sanctie betreft, is het fundamentele element dus het gedrag van de veroorzaker van de bezwaarlijke situatie. In dat opzicht is het van geen belang of het bedrieglijke gedrag aan de oorsprong van de onregelmatigheid actief of passief (zoals een verzuim of een nalatigheid) is.
47. Ten slotte behoort de beoordeling van de ernst van de begane onregelmatigheid in ieder geval tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter.
48. In het onderhavige geval heeft verzoekster tijdelijk koeien op een gedeelte van de braakgelegde grond gezet, zonder de bevoegde autoriteiten daarover in te lichten. Daardoor heeft zij de braakgelegde grond gebruikt voor andere doeleinden dan toegestaan door de toepasselijke bepalingen. Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1765/92 bepaalt immers dat de braakgelegde grond alleen mag worden gebruikt voor de productie van grondstoffen voor de vervaardiging van niet specifiek voor voeding of vervoedering bestemde producten, hetgeen bijgevolg uitsluit dat runderen er zouden mogen grazen.
49. Verzoekster heeft dus niet voldaan aan de in de verordeningen inzake braaklegging gestelde voorwaarden, aangezien zij in strijd met artikel 3, lid 4, tweede streepje, van verordening nr. 762/94 een als braakland aangegeven terrein niet uit productie heeft genomen. Dientengevolge kan de aangevraagde steun overeenkomstig artikel 9, lid 2, zesde alinea, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, niet in zijn geheel worden toegekend.
50. Het is aan de verwijzende rechter om de ernst van deze onregelmatigheid te beoordelen, daarbij rekening houdend met het gedrag van de veroorzaker.
51. Behalve dat zij onverenigbaar is met het doel en de formulering van artikel 9 van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, zou de door verzoekster voorgestelde uitlegging ook nog leiden tot de paradoxale situatie dat een landbouwer die zich te goeder trouw heeft vergist in zijn aangifte van de braakgelegde oppervlakte, wordt gestraft met een verlaging van de oppervlakte die in aanmerking komt, of zelfs met algehele intrekking van de aangevraagde steun. Daarentegen zou de vaststelling van een verschil tussen de als braakland aangegeven oppervlakte en de tijdens controles geconstateerde oppervlakte tot geen enkel nadelig gevolg kunnen leiden voor de landbouwer die bewijst dat hij geen fout heeft gemaakt bij de steunaanvraag oppervlakten", zelfs als blijkt dat die landbouwer de verplichting tot het uit productie nemen van de als braakland aangemelde grond heeft geschonden.
52. Ten slotte kan een dergelijke uitlegging fraude bevorderen en het beheers- en controlesysteem van de steunregeling oppervlakten" zijn doeltreffendheid ontnemen. Een steunaanvrager moet immers alleen maar een correcte aangifte doen, zich het bewijs verschaffen van de situatie zoals die ten tijde van de indiening van de steunaanvraag is, en daarna die situatie wijzigen zonder de autoriteiten erover in te lichten, om te ontsnappen aan de sancties die hem opgelegd hadden moeten worden vanwege de vaststelling van een verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de gecontroleerde oppervlakte.
53. Uit de bovenstaande uiteenzetting vloeit voort dat artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, aldus moet worden uitgelegd dat de daarin bedoelde sancties gelden als er een verschil wordt vastgesteld tussen de in de steunaanvraag vermelde oppervlakte en de tijdens controles door de bevoegde autoriteiten geconstateerde oppervlakte. In dit verband is de oorzaak van dat verschil van geen belang, evenmin als het tijdstip waarop de onregelmatigheid, te goeder of te kwader trouw, door grove nalatigheid of opzettelijk, is begaan. Bovendien is het onderscheid tussen de begrippen onrechtmatige handeling" en onrechtmatig verzuim" niet relevant voor de toepassing van de bij artikel 9 van deze verordening ingestelde sancties. Ten slotte, wat de kwalificatie van de onregelmatigheid met betrekking tot de in artikel 9, lid 2, van dezelfde verordening bedoelde reeks sancties betreft, is het aan de nationale rechter om te beoordelen of deze onregelmatigheid te goeder trouw is begaan dan wel het resultaat is van opzet of grove nalatigheid aan de kant van de steunaanvrager oppervlakte", en om de in artikel 9 bedoelde sancties op te leggen.
Conclusie
54. Om de hierboven uiteengezette redenen, stel ik voor dat het Hof het volgende antwoord geeft op de door het Oberverwaltungsgericht van de deelstaat Sachsen-Anhalt gestelde vragen:
Artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij de verordeningen (EG) van de Commissie nrs. 229/95 van 3 februari 1995 en 1648/95 van 6 juli 1995, moet aldus worden uitgelegd dat:
- de daarin bedoelde sancties gelden als er een verschil wordt vastgesteld tussen de in de steunaanvraag vermelde oppervlakte en de tijdens controles door de bevoegde autoriteiten geconstateerde oppervlakte; de oorzaak van dat verschil is in dit verband van geen belang, evenmin als het tijdstip waarop de onregelmatigheid, te goeder of te kwader trouw, door grove nalatigheid of opzettelijk begaan, heeft plaatsgevonden, zodat een na de indiening van de steunaanvraag begane onregelmatigheid niet aan de aldus bepaalde sancties kan ontsnappen;
- voor de toepassing van dit artikel het onderscheid tussen ,onrechtmatige handeling en ,onrechtmatig verzuim niet relevant is;
- de kwalificatie van de fout met betrekking tot de in artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd, bedoelde reeks onregelmatigheden, valt onder de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter, zodat het aan hem is om te beoordelen of die onregelmatigheid te goeder trouw is begaan dan wel het resultaat is van opzet of grove nalatigheid aan de kant van de steunaanvrager ,oppervlakte."
Full & Egal Universal Law Academy