Conclusiones del abogado general
1. Mediante tres resoluciones distintas, de 12 de diciembre de 2000 y de 14 y 28 de febrero de 2001, el Verfassungsgerichtshof y el Oberster Gerichtshof (Austria) sometieron al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 95/46/CE relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (en lo sucesivo, «Directiva 95/46» o, simplemente, «Directiva»), y de los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad. En resumen, los jueces austriacos quieren saber si estas disposiciones se oponen a una normativa nacional que obliga a recoger datos sobre los ingresos de ciertos empleados de sociedades y entidades públicas con el fin de incluirlas, indicando el nombre de las personas afectadas, en el informe de un órgano estatal (el Tribunal de Cuentas) destinado a ser hecho público.
Marco normativo
Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
2. Con el fin de reconstruir el marco jurídico pertinente en el presente caso, procede recordar en primer lugar el artículo 8 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»), expresamente citado en algunas cuestiones, el cual dispone:
«1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás.»
Directiva 95/46
3. En el ámbito comunitario, es preciso hacer referencia a la Directiva 95/46, adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE) con el fin de promover la libre circulación de los datos personales mediante la armonización de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de estos datos.
4. En el origen de la Directiva está la idea de «que las diferencias entre los niveles de protección de los derechos y libertades de las personas y, en particular, de la intimidad, garantizados en los Estados miembros por lo que respecta al tratamiento de datos personales, pueden impedir la transmisión de dichos datos del territorio de un Estado miembro al de otro; que, por lo tanto, estas diferencias pueden constituir un obstáculo para el ejercicio de una serie de actividades económicas a escala comunitaria, falsear la competencia e impedir que las administraciones cumplan los cometidos que les incumben en virtud del Derecho comunitario» (séptimo considerando). En consecuencia, el legislador comunitario estimó «que, para eliminar los obstáculos a la circulación de datos personales, el nivel de protección de los derechos y libertades de las personas, por lo que se refiere al tratamiento de dichos datos, [debía] ser equivalente en todos los Estados miembros». Para lograrlo era necesaria, en su opinión, una medida de armonización a escala comunitaria, ya que el objetivo de la libre circulación de los datos personales, «esencial para el mercado interior, no [podía] lograrse mediante la mera actuación de los Estados miembros, teniendo en cuenta, en particular, las grandes diferencias existentes [...] entre las legislaciones nacionales aplicables en la materia y la necesidad de coordinar las legislaciones de los Estados miembros para que el flujo transfronterizo de datos personales sea regulado de forma coherente y de conformidad con el objetivo del mercado interior definido en el artículo 7 A del Tratado» (octavo considerando). En cambio, tras la adopción de una medida de armonización, «a causa de la protección equivalente que resulta de la aproximación de las legislaciones nacionales, los Estados miembros ya no [podrían] obstaculizar la libre circulación entre ellos de datos personales por motivos de protección de los derechos y libertades de las personas físicas, y, en particular, del derecho a la intimidad» (noveno considerando).
5. En estas circunstancias, el legislador comunitario estimó que al establecer un nivel de protección «equivalente en todos los Estados miembros» no se podía prescindir de la exigencia de proteger «los derechos fundamentales de las personas» (tercer considerando). Así, entendió, en particular, «que las legislaciones nacionales relativas al tratamiento de datos personales tienen por objeto garantizar el respeto de los derechos y libertades fundamentales, particularmente del derecho al respeto de la vida privada reconocido en el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como en los principios generales del Derecho comunitario». De conformidad con lo anterior, consideró que «la aproximación de dichas legislaciones no [debía] conducir a una disminución de la protección que [garantizaban] sino que, por el contrario, [debía] tener por objeto asegurar un alto nivel de protección dentro de la Comunidad» (décimo considerando).
6. A la luz de estas premisas y motivos debe interpretarse, en consecuencia, el artículo 1 de la Directiva, que define de este modo su objeto:
«1. Los Estados miembros garantizarán, con arreglo a las disposiciones de la presente Directiva, la protección de las libertades y de los derechos fundamentales de las personas físicas, y, en particular, del derecho a la intimidad, en lo que respecta al tratamiento de los datos personales.
2. Los Estados miembros no podrán restringir ni prohibir la libre circulación de datos personales entre los Estados miembros por motivos relacionados con la protección garantizada en virtud del apartado 1.»
7. En cuanto a las principales definiciones del artículo 2 de la Directiva, procede recordar, a estos efectos, que:
a) por «datos personales» se entenderá «toda información sobre una persona física identificada o identificable (el "interesado"); se considerará identificable toda persona cuya identidad pueda determinarse, directa o indirectamente, en particular mediante un número de identificación o uno o varios elementos específicos, característicos de su identidad física, fisiológica, psíquica, económica, cultural o social»;
b) por «tratamiento de datos personales» se entenderá «cualquier operación o conjunto de operaciones, efectuadas o no mediante procedimientos automatizados, y aplicadas a datos personales, como la recogida, registro, organización, conservación, elaboración o modificación, extracción, consulta, utilización, comunicación por transmisión, difusión o cualquier otra forma que facilite el acceso a los mismos, cotejo o interconexión, así como su bloqueo, supresión o destrucción»;
c) por «responsable del tratamiento» se entenderá «la persona física o jurídica, autoridad pública, servicio o cualquier otro organismo que sólo o conjuntamente con otros determine los fines y los medios del tratamiento de datos personales.»
8. El artículo 3 define el ámbito de aplicación de la Directiva al precisar, en su apartado 1, que sus disposiciones «se aplicarán al tratamiento total o parcialmente automatizado de datos personales, así como al tratamiento no automatizado de datos personales contenidos o destinados a ser incluidos en un fichero». No obstante, conforme al apartado 2, queda excluido del ámbito de aplicación de la Directiva el tratamiento de datos personales:
- «efectuado en el ejercicio de actividades no comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, como las previstas por las disposiciones de los títulos V y VI del Tratado de la Unión Europea y, en cualquier caso, [el] tratamiento de datos que tenga por objeto la seguridad pública, la defensa, la seguridad del Estado (incluido el bienestar económico del Estado cuando dicho tratamiento esté relacionado con la seguridad del Estado) y las actividades del Estado en materia penal»;
- o bien «efectuado por una persona física en el ejercicio de actividades exclusivamente personales o domésticas».
9. A los efectos del presente caso, procede recordar además algunas disposiciones del capítulo II de la Directiva, titulado «Condiciones generales para la licitud del tratamiento de datos personales» (artículos 5 a 21). En particular, cabe señalar que, conforme al artículo 6, apartado 1, los «Estados miembros dispondrán que los datos personales sean:
a) tratados de manera leal y lícita;
b) recogidos con fines determinados, explícitos y legítimos, y no sean tratados posteriormente de manera incompatible con dichos fines; no se considerará incompatible el tratamiento posterior de datos con fines históricos, estadísticos o científicos, siempre y cuando los Estados miembros establezcan las garantías oportunas;
c) adecuados, pertinentes y no excesivos con relación a los fines para los que se recaben y para los que se traten posteriormente;
[...]»
10. En el artículo 7 se enumeran los casos en los que «el tratamiento de datos personales [...] pued[e] efectuarse», precisando, a los efectos que aquí interesan, que está permitido el tratamiento cuando sea necesario «para el cumplimiento de una obligación jurídica a la que esté sujeto el responsable del tratamiento» o bien «para el cumplimiento de una misión de interés público o inherente al ejercicio del poder público conferido al responsable del tratamiento o a un tercero a quien se comuniquen los datos».
11. Es preciso recordar, además, que el artículo 13 permite que los Estados miembros puedan establecer excepciones a algunas de las disposiciones de la Directiva y, en concreto, al artículo 6, apartado 1, cuando sea necesario para la salvaguardia, entre otros, de «un interés económico y financiero importante de un Estado miembro o de la Unión Europea, incluidos los asuntos monetarios, presupuestarios y fiscales» [letra e)] o de «una función de control, de inspección o reglamentaria relacionada, aunque sólo sea ocasionalmente, con el ejercicio de la autoridad pública» en determinados casos, entre los cuales figura el caso enunciado en la letra e), que se acaba de citar [letra f)].
12. Por último, debe recordarse el artículo 22, según el cual, «los Estados miembros establecerán que toda persona disponga de un recurso judicial en caso de violación de los derechos que le garanticen las disposiciones de Derecho nacional aplicables al tratamiento de que se trate».
Normativa austriaca
13. Los artículos 126b, 126c, 127, 127a y 127b de la Bundes-Verfassungsgesetz (Ley federal constitucional austriaca; en lo sucesivo, «B-VG») establecen las competencias del Rechnungshof (Tribunal de Cuentas austriaco), quedando sujetos a su control el Estado federal, los Länder, los grandes municipios y -siempre que se presente una solicitud motivada de un Gobierno regional- los municipios de menos de 20.000 habitantes, las asociaciones de municipios, los organismos de seguridad social, los organismos de representación de intereses profesionales establecidos por ley, las instituciones, fondos y fundaciones gestionados por órganos del Estado federal o de los Länder o por aquellas personas nombradas para ello por órganos del Estado federal o de los Länder, las empresas gestionadas por el Estado federal, un Land o un municipio o dominados (solos o junto con otras entidades sujetas a control por el Rechnungshof) mediante una participación social de al menos el 50 %. El artículo 31a, apartado 1, de la Rundfunkgesetz (Ley sobre las emisoras radiofónicas) precisa asimismo que la Österreichischer Rundfunk (radio nacional austriaca; en lo sucesivo, «ÖRF») también está sujeta al control del Rechnungshof.
14. Conforme al artículo 8 de la Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (Ley federal constitucional sobre la limitación de la retribución de funcionarios públicos; en lo sucesivo, «BezBegrBVG»):
«1. Las entidades sujetas a control por el Rechnungshof deberán comunicar a éste en los tres primeros meses de cada dos años naturales las retribuciones o pensiones de aquellas personas que, al menos durante uno de los dos años naturales anteriores, hayan percibido retribuciones o pensiones anualmente superiores a 14 veces el 80 % del importe básico de referencia mensual con arreglo al artículo 1 [es decir, para el año 2000, retribuciones o pensiones 14 veces superiores al importe de 5.887,87 euros]. Las entidades también deberán comunicar las retribuciones y pensiones de personas que perciban retribuciones o pensiones adicionales de entidades sujetas a control por el Rechnungshof. [...] Si una entidad no cumple dicha obligación de comunicación, el Rechnungshof deberá inspeccionar los correspondientes documentos y redactar su informe basándose en éstos.
[...]
3. El Rechnungshof deberá resumir en un informe dichas comunicaciones, clasificadas por valores anuales. En el informe deberán incluirse todas las personas, cuyas retribuciones y pensiones anuales percibidas de entidades sujetas a control por el Rechnungshof, superen en su totalidad el importe citado en el apartado 1. El informe deberá transmitirse al Nationalrat (cámara baja del parlamento), al Bundesrat (cámara alta del parlamento) y a los Landtage (parlamentos de los Länder).»
15. De los trabajos preparatorios de la Ley resulta que el citado informe debe indicar el nombre del empleado y el importe de la retribución percibida; el informe debe, posteriormente, ponerse a disposición del público, de modo que permita «informar detalladamente a los ciudadanos austriacos acerca de las retribuciones procedentes de las arcas públicas».
Hechos y procedimiento
Hechos y cuestiones prejudiciales en el asunto C-465/00
16. El asunto C-465/00 tiene su origen en una divergencia sobre la interpretación del artículo 8 de la BezBegrBVG entre el Rechnungshof y varias entidades sujetas a su control: algunas entidades territoriales (el Land Niederösterreich, la ciudad de Wiener Neustadt y el municipio de Kaltenleutgeben); el Banco central austriaco (Österreichische Nationalbank); un organismo de representación de intereses establecido por ley (la Wirtschaftskammer Steiermark); una empresa pública encargada de la ejecución de actividades de interés general (la ÖRF); y una empresa pública gestionada con ánimo de lucro «que compite con otras empresas nacionales y extranjeras, no sujetas a control por el Rechnungshof» (la Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs-Aktiengesellschaft; en lo sucesivo, «Austrian Airlines»).
17. Más concretamente, con ocasión del control relativo a las pensiones y a las retribuciones abonadas en los años 1998-1999, las citadas entidades se limitaron a comunicar de forma anónima los datos sobre los ingresos de sus empleados, con excepción de la Wirtschaftskammer Steiermark, que no comunicó ningún dato. Cuando, posteriormente, el Rechnungshof trató de proceder a un examen directo de la documentación contable, dichas entidades no permitieron la comprobación o la subordinaron al requisito (considerado inaceptable por el Rechnungshof) de
mantener el anonimato de los datos.
18. El Rechnungshof se dirigió, por tanto, al Verfassungsgerichtshof, solicitando que se confirmara su competencia para proceder al examen de las entidades citadas con el fin de preparar el informe sobre los ingresos, conforme al artículo 8 de la BezBegrBVG. Por su parte, las entidades demandadas se opusieron a la solicitud del Rechnungshof y pidieron que se declarara ilegítima la inclusión de los nombres y de las funciones de las personas afectadas en el informe. Con ese fin alegaron, entre otras cosas, que la divulgación del nombre y de las funciones de los empleados interesados es contraria a las disposiciones de la Directiva y a los principios comunitarios en materia de protección de la vida privada y crea un obstáculo ilegítimo a la libre circulación de los trabajadores.
19. Planteadas estas cuestiones ante el Verfassungsgerichthof, éste consideró necesario dirigirse al Tribunal de Justicia, conforme al artículo 234 CE, y solicitar que se pronuncie sobre las siguientes cuestiones:
«1) ¿Deben interpretarse las disposiciones de Derecho comunitario, en particular aquellas relativas a la protección de datos, en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que obliga a un organismo estatal a recopilar y comunicar datos sobre ingresos con el fin de publicar los nombres y los ingresos de empleados de
a) un ente territorial,
b) un organismo de radiodifusión de Derecho público,
c) un banco central nacional,
d) un organismo de representación de intereses profesionales establecido por ley,
e) una empresa gestionada con ánimo de lucro parcialmente bajo influencia del Estado?
2) En caso de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas respondiese en sentido afirmativo, al menos parcialmente, a la cuestión que se plantea:
Las disposiciones que se oponen a una normativa nacional como la descrita, ¿son inmediatamente aplicables en el sentido de que las personas obligadas a revelar datos pueden invocarlas para evitar la aplicación de normas nacionales contrarias a ellas?»
Hechos y cuestiones prejudiciales en los asuntos C-138/01 y C-139/01
20. La Sra. Christa Neukomm y el Sr. Josef Lauermann son empleados de la ÖRF, la cual les abona una retribución superior al umbral fijado por el artículo 8 de la BezBegrBVG. En virtud de dicha disposición, la ÖRF está obligada a comunicar al Rechnungshof los datos relativos a su remuneración.
21. Mediante dos recursos distintos, los Sres. Neukomm y Lauermann solicitaron al Arbeits-und-Sozialgericht de Viena y al Landsgericht de St. Pölten, respectivamente, la adopción de medidas cautelares dirigidas a impedir a la ÖRF la transmisión nominal de sus datos. En apoyo de estas solicitudes, y a los efectos que aquí interesan, los recurrentes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales (en particular, del derecho al respeto de la vida privada, reconocido por el artículo 8 CEDH) y de las disposiciones de la Directiva. En el marco de ambos procedimientos, y pese a solicitar la desestimación del recurso, la ÖRF declaró que compartía las apreciaciones de los propios empleados.
22. Los jueces que conocían del asunto desestimaron la demanda de los recurrentes con sendas resoluciones, confirmadas sucesivamente en apelación por el Oberlandesgericht de Viena. Contra las resoluciones en segunda instancia los recurrentes presentaron recurso de casación ante el Oberster Gerichtshof, el cual, refiriéndose a las cuestiones formuladas ya por el Verfassungsgerichthof, decidió suspender los dos procedimientos y solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie, en vía prejudicial, sobre las cuestiones siguientes:
«1. ¿Deben interpretarse las normas de Derecho comunitario, en particular las relativas a la protección de datos [artículos 1, 2, 6, 7 y 22 de la Directiva 95/46/CE, en relación con el artículo 6 UE (antiguo artículo F) y el artículo 8 CEDH], en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que obliga a un organismo público de radiodifusión a comunicar la identidad e ingresos de sus empleados y a un órgano estatal a recabar y enviar estos datos para su publicación?
2. En caso de que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas responda en sentido afirmativo a la anterior cuestión, se pregunta: las normas que se oponen a una normativa nacional como la descrita, ¿son directamente aplicables, de modo que pueden ser invocadas por el organismo obligado a comunicar los datos con objeto de evitar la aplicación de las normas nacionales contrarias y, en consecuencia, dicho organismo no puede invocar esa obligación legal nacional frente a los empleados afectados por la publicidad de los datos?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. En el asunto C-465/00 presentaron observaciones las partes en el litigio principal, la Comisión y los Gobiernos de Austria, Dinamarca, Finlandia, Italia, Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. En cambio, en los asuntos C-138/01 y C-139/01, acumulados mediante auto de 17 de mayo de 2001, presentaron observaciones la Comisión y los Gobiernos de Austria, Italia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido.
24. El 18 de junio de 2002 se celebró una vista común para los tres asuntos; en dicha vista participaron el municipio de Kaltenleutgeben, el Land Niederösterreich, el Österreichische Nationalbank, Austrian Airlines, la ÖRF, la Comisión y los Gobiernos de Austria, Finlandia, Italia, los Países Bajos y Suecia.
Análisis jurídico
25. Como se ha visto, en los tres asuntos se plantean, en esencia, las mismas cuestiones al Tribunal de Justicia: una, relativa a la compatibilidad de una normativa como la austriaca con las disposiciones de la Directiva y con los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad; otra, con carácter subsidiario, relativa a la eficacia directa de las normas comunitarias con las que, al analizar la primera cuestión, la citada normativa haya sido eventualmente declarada incompatible.
26. Para responder a las cuestiones formuladas en las tres resoluciones de remisión (que, obviamente, trataré conjuntamente), es preciso analizar, en primer lugar, si una normativa nacional como la controvertida es compatible con las disposiciones de la Directiva; en segundo lugar, si una normativa de este tipo vulnera los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad. Si la citada normativa se considera contraria a las disposiciones de la Directiva o a los principios en materia de confidencialidad, deberá entonces examinarse la aplicabilidad directa de dichas disposiciones y principios.
Sobre la compatibilidad de una normativa nacional como la controvertida con las disposiciones de la Directiva
27. Como se ha dicho, los jueces nacionales preguntan, en primer lugar, si una normativa como la controvertida exige un tratamiento de datos contrario al régimen establecido por la Directiva. La respuesta a esta pregunta presupone, obviamente, que la Directiva sea aplicable al caso, lo cual no puede, en absoluto, darse por descontado y, de hecho, ha sido cuestionado abiertamente por varias de las partes intervinientes.
28. En efecto, recuerdo que, conforme al artículo 3 de la Directiva, sus disposiciones no se aplican a todos los «tratamientos de datos personales»; en concreto, a los efectos que aquí interesan, no se aplican al tratamiento de datos «efectuado en el ejercicio de actividades no comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» (artículo 3, apartado 2, primer guión). Dando por supuesto que las diversas operaciones previstas en el artículo 8 de la BezBegrBVG (recogida de los datos relativos a las retribuciones y pensiones, comunicación al Rechnungshof, inclusión en el informe, presentación del informe a los órganos competentes y publicación del mismo) implican un «tratamiento de datos personales», casi todas las partes intervinientes se han detenido a examinar si las actividades en las que se efectúa este tratamiento están comprendidas o no «en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» según el artículo 3, apartado segundo, primer guión, de la Directiva. Únicamente en caso afirmativo, se podrá entender que las disposiciones de la Directiva son aplicables al tratamiento controvertido.
29. Me parece, por tanto, evidente que, a los presentes efectos, se impone, con carácter prejudicial, el examen de la cuestión de la aplicabilidad de la Directiva, dado que, en caso negativo, obviamente no habría motivo para apreciar la compatibilidad de una normativa como la controvertida con sus disposiciones. Procederé, por tanto, a examinar en primer lugar esta cuestión.
Consideraciones del Tribunal remitente y alegaciones de las partes
30. Pese a reconocer el carácter controvertido de la cuestión, los jueces a quo parecen inclinados a considerar que la Directiva se aplica también a los tratamientos de datos como el que se examina, ya que, en su opinión, ésta ha efectuado una armonización completa de la materia con el fin de asegurar una «protección [plena] de las libertades y de los derechos fundamentales de las personas físicas, y, en particular, del derecho a la intimidad, en lo que respecta al tratamiento de los datos personales» (artículo 1, apartado 1). Observan además que la actividad de control del Rechnungshof, en el ejercicio de la cual se efectúa el tratamiento en examen, puede estar comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario debido a su posible incidencia en la libre circulación de los trabajadores (artículo 39 CE); máxime, si se tiene en cuenta que también está sujeta a este control una sociedad pública que compite con operadores (nacionales y extranjeros) que no están obligados a hacer públicos los datos sobre las retribuciones de sus empleados.
31. De la misma opinión son, naturalmente, las entidades demandadas ante el Verfassungsgerichthof. Aunque con alguna ligera diferencia, consideran, en esencia, que la actividad de control del Rechnungshof está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, bien porque, al incidir en las condiciones de trabajo de los empleados de las entidades afectadas, toca aspectos regulados en parte por disposiciones comunitarias en materia social, o bien, sobre todo, porque puede obstaculizar la libre circulación de los trabajadores, vulnerando el artículo 39 CE.
32. Refiriéndose en concreto a este último aspecto, sostienen que el control del Rechnungshof, por una parte, incide negativamente en la posibilidad de los empleados de las entidades afectadas de buscar trabajo en otro Estado miembro (presumiblemente porque la publicación de sus retribuciones limita su capacidad de negociación frente a sociedades extranjeras); por otra parte, disuade a los ciudadanos de otros Estados miembros que quieran trasladarse a Austria para trabajar en las entidades sujetas al control del Rechnungshof.
33. Más concretamente, el Banco central austriaco alega que el perjuicio a la libre circulación de los trabajadores se agrava por el hecho de que el control alcanza también a las sucursales de las empresas que se encuentran en otros Estados miembros; para Austrian Airlines, en cambio, dicho perjuicio es particularmente grave en su caso, ya que compite con compañías de otros Estados miembros que no están sujetas a un control análogo.
34. Por último, según la ÖRF, la actividad del Rechnungshof está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario (y, por tanto, las disposiciones de la Directiva son aplicables al tratamiento de datos correspondiente) porque el artículo 8 de la BezBegrBVG debe considerarse una disposición de aplicación de la Directiva.
35. En sentido contrario van, en cambio, las observaciones del Rechnungshof, de Austria y de Italia. La actividad de control prevista en el artículo 8 de la BezBegrBVG constituye, en su opinión, la expresión de un poder autónomo del Estado, dirigido a la consecución de fines de interés general en materia de contabilidad pública, y, por tanto, no está comprendido bajo ningún aspecto en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Las citadas partes añaden que la Directiva, adoptada con arreglo al artículo 100 A del Tratado CE, persigue, en esencia, el objetivo del establecimiento del mercado interior, respecto al cual la protección del derecho a la intimidad tiene un carácter meramente accesorio. En su opinión, además, el control en cuestión no obstaculiza la libre circulación de los trabajadores, en la medida en que no impide de ninguna manera a los empleados de las entidades afectadas irse a trabajar a otro Estado miembro o a los trabajadores de otros Estados miembros trasladarse a las dependencias de dichas entidades.
36. Por su parte, la Comisión no ha manifestado de manera clara y unívoca su posición sobre el punto examinado, dado que ha presentado en los tres asuntos observaciones escritas no del todo coincidentes y, posteriormente, en la vista ha modificado las conclusiones a las que había llegado con anterioridad.
37. En las observaciones escritas presentadas en el asunto C-465/00, sostuvo que la Directiva no se aplica a los tratamientos de datos como el controvertido, ya que éste se efectúa en el ejercicio de una actividad de control contable que no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Esta actividad atañe, de hecho, a la política presupuestaria nacional, la cual, salvo algunas limitaciones previstas en el marco de la unión económica y monetaria, no está regulada a escala comunitaria y sigue siendo, en esencia, competencia de los Estados miembros. Por otra parte, prosigue la Comisión, debe excluirse que la actividad en cuestión esté comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario por su posible incidencia en el funcionamiento del mercado interior. Y ello, en concreto, porque: i) el informe sobre los ingresos y su publicación no implican ningún tratamiento transfronterizo de datos; ii) la presunta desventaja, desde el punto de vista de la competencia, de las empresas sujetas al control del Rechnungshof es, en todo caso, irrelevante, y iii) la influencia de la normativa examinada en la elección de los trabajadores es demasiado aleatoria e indirecta para suponer un obstáculo efectivo a su circulación en el interior de la Comunidad.
38. En las observaciones escritas presentadas sucesivamente en los asuntos acumulados C-138/01 y C-139/01, la Comisión confirma, en esencia, la tesis según la cual la actividad del Rechnungshof se sitúa fuera el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. No obstante, añade que el tratamiento efectuado por las entidades sujetas al control del Rechnungshof al recoger los datos sobre las retribuciones de sus empleados se efectúa, en realidad, en el ejercicio de dos actividades distintas: la primera consiste en el pago de dichas retribuciones y está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario debido a su posible incidencia en la libre circulación de los trabajadores y en el principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras (artículo 141 CE); la segunda consiste en la comunicación de los datos en cuestión al Rechnungshof con el fin de preparar el informe al que se refiere el artículo 8 BezBEgrBVG, y esta actividad, como se ha sostenido anteriormente, sobrepasa el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Teniendo en cuenta que la primera actividad queda «oscurecida» por la actividad de control contable (en el ejercicio de la cual se efectuaron los ulteriores tratamientos del Rechnungshof), la Comisión concluye que tampoco la recogida de datos sobre los ingresos constituye un tratamiento contemplado por las disposiciones de la Directiva.
39. No obstante, en la vista, la Comisión modificó esta conclusión y se adhirió a la tesis de la aplicabilidad de la Directiva. En concreto, comenzó precisando que el artículo 8 de la BezBegrBVG prevé, en esencia, cinco tratamientos: la recogida de los datos por parte de las entidades sujetas al control; la comunicación de dichos datos al Rechnungshof; su inclusión, por parte de este último, en el correspondiente informe; la comunicación del informe al Parlamento, y la publicación del informe. Las disposiciones de la Directiva, conforme al artículo 3, apartado 2, no se aplican a los últimos cuatro tratamientos, en la medida en que se efectúan en el ejercicio de una actividad de control contable ajena al ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Sin embargo, y a diferencia de lo sostenido con anterioridad, en la vista la Comisión observó que el primer tratamiento, relativo a la recogida de los datos por parte de las entidades sujetas al control, está contemplado por las disposiciones de la Directiva. Y ello en la medida en que se efectúa únicamente para el pago de las retribuciones y, por tanto, para una actividad comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, por una parte, por su posible incidencia en la libre circulación de los trabajadores; por otra parte, por su relevancia a los efectos de aplicar diversas normas comunitarias en materia social (en concreto, el artículo 141 CE). La reutilización de dichos datos también para la actividad de control contable da lugar, en cambio, a un «tratamiento sucesivo», en el sentido del artículo 6, apartado 1, letra b), de la Directiva, cuya legitimidad debe apreciarse a la luz de las excepciones del artículo 13.
Apreciación
40. Tras apreciar las diversas tesis expuestas, estoy de acuerdo con la Comisión en que el artículo 8 de la BezBegrBVG prevé, en esencia, cinco tratamientos: la recogida, por parte de las entidades afectadas, de los datos relativos a las retribuciones y a las pensiones; la comunicación de dichos datos al Rechnungshof; su inclusión, por parte de este último, en el correspondiente informe; la comunicación del informe al Parlamento y a los otros órganos competentes, y la publicación del informe. Sin embargo, no estoy de acuerdo con lo que mantiene la Comisión en sus segundas observaciones escritas y lo que afirmó en la vista en relación con el primero de dichos tratamientos (la recogida de los datos por parte de las entidades sujetas al control del Rechnungshof); es decir, no creo que las entidades correspondientes efectúen dicho tratamiento con el fin de pagar las retribuciones a sus empleados y, por tanto, en el ejercicio de una actividad que, según la Comisión, y a diferencia de aquella en la que se insertan los otros cuatro tratamientos, está comprendida «en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» con arreglo al artículo 3, apartado 2, de la Directiva.
41. De hecho, a mi modo de ver, el artículo 8 de la BezBegrBVG impone a las entidades sujetas al control del Rechnungshof un tratamiento de datos distinto y suplementario en relación con el que normalmente efectúan, en la gestión de su contabilidad, con el fin de abonar las retribuciones a sus propios empleados. En efecto, el primero de los tratamientos previstos por esta disposición implica la selección y la extrapolación, entre todos los datos que figuran en la contabilidad de las entidades afectadas, de aquellos relativos a las retribuciones y a las pensiones de «aquellas personas que, al menos durante uno de los dos años naturales anteriores, hayan percibido retribuciones o pensiones anualmente superiores a 14 veces el 80 % del importe básico de referencia mensual», teniendo en cuenta asimismo sucesivas retribuciones y pensiones eventualmente satisfechas por otras entidades sujetas al control del Rechnungshof. Se trata, pues, de un tratamiento específico de los datos de que disponen las citadas entidades que no debe confundirse con los tratamientos de otro tipo que estas entidades deben efectuar en el marco de la gestión de su propia contabilidad y del pago de las retribuciones a todos los empleados. Y ello, precisamente, porque a diferencia de estos tratamientos, el que se examina constituye un tratamiento ad hoc, dirigido específica y exclusivamente a permitir la actividad de control prevista en la citada disposición.
42. Aclarado este punto, para determinar si las disposiciones de la Directiva se aplican a los cinco tratamientos previstos por el artículo 8 de la BezBegrBVG, hay que preguntarse si la actividad de control del Rechnungshof, de la que forman parte, está comprendida o no «en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» conforme al artículo 3, apartado 2.
43. En mi opinión, debe darse una respuesta negativa a esta pregunta. El Rechnungshof desarrolla la actividad en cuestión con el fin de poder «informar detalladamente a los ciudadanos austriacos acerca de las retribuciones procedentes de las arcas públicas» y promover de este modo una correcta gestión de los recursos públicos. Se trata, por tanto, como han señalado el propio Rechnungshof, la Comisión y los Gobiernos austriaco e italiano, de una actividad pública de control, prevista y regulada por las autoridades austriacas (incluso con una ley constitucional) con base en una decisión político-institucional autónoma, y no para cumplir una obligación comunitaria. Al no ser objeto de ninguna disciplina comunitaria específica, esta actividad no puede no estar incluida en el ámbito competencial de los Estados miembros.
44. Tampoco me parece que puedan desvirtuar esta conclusión los argumentos en contra invocados para considerar comprendida la actividad del Rechnungshof en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Con este fin, como se ha visto, se ha hecho hincapié, en concreto, en la relevancia de esta actividad en relación con algunas normas del Tratado y de Derecho derivado, pero ninguna de las hipótesis invocadas me parece fundada.
45. En primer lugar, más allá de una invocación general, ninguno ha sabido explicar realmente qué relevancia puede tener la actividad en cuestión desde el punto de vista del artículo 141 CE. De hecho, teniendo en cuenta que esta actividad se refiere, sin distinciones, a los datos relativos a los trabajadores de ambos sexos, no se acierta a entender de qué modo el control del Rechnungshof puede incidir en la aplicación del principio de igualdad de retribución reconocido en dicha disposición. Tampoco consigo entender qué relación puede tener este control con las demás disposiciones comunitarias en materia social invocadas por alguna de las partes intervinientes, como los artículos 136 CE y 137 CE en materia de política social, la Directiva 76/207/CEE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo, y el Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. También estas referencias se han realizado sin la más mínima explicación; en todo caso, con toda la buena voluntad no llego a captar la relación con la actividad de control del Rechnungshof.
46. El intento de considerar comprendida esta actividad en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario alegando su posible incidencia en la libre circulación de trabajadores garantizada por el artículo 39 CE me parece forzado y, en todo caso, poco convincente. A título preliminar, observo que en las resoluciones de remisión no aparece, de hecho, ningún elemento transfronterizo que pueda justificar la aplicación de esta disposición en el asunto principal, excepto, a lo sumo, hipotéticamente: todo ello en contra, por tanto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual «una perspectiva profesional puramente hipotética en otro Estado miembro no constituye un vínculo suficiente con el Derecho comunitario como para justificar la aplicación del artículo 48 del Tratado [actualmente, artículo 39 CE]».
47. Pero incluso prescindiendo de esta observación, creo igualmente que la normativa examinada no puede ser considerada un obstáculo a la libre circulación de los trabajadores. Dado que, en realidad, afecta en igual medida a los trabajadores nacionales y a los extranjeros, me parece que su posible influencia en la elección de los trabajadores es demasiado aleatoria e indirecta como para suponer un obstáculo efectivo a su circulación conforme al artículo 39 CE. En este sentido, procede recordar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pese a admitir que «las disposiciones que, aun siendo indistintamente aplicables, impidan o disuadan a un nacional de un Estado miembro de abandonar su país de origen para ejercer su derecho a la libre circulación constituyen [...] obstáculos a dicha libertad», ha precisado sin embargo que «para que puedan constituir tales obstáculos, es preciso que [estas disposiciones] condicionen el acceso de los trabajadores al mercado de trabajo». Pues bien, como ha observado, en concreto, el Gobierno austriaco, aunque el control del Rechnungshof pueda, tal vez, figurar entre los elementos que algunos trabajadores toman en consideración a la hora de realizar sus elecciones profesionales, es evidente que no condiciona ni el acceso de trabajadores de otros Estados miembros a las dependencias de las entidades afectadas en Austria, ni el acceso de los empleados de estas entidades al mercado de trabajo en los otros Estados miembros.
48. Por último, me parece igualmente infundado (y, a decir verdad, tampoco demasiado claro) el argumento de la ÖRF según el cual la actividad del Rechnungshof está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario porque el artículo 8 de la BezBegrBVG debe considerarse una disposición de aplicación de la Directiva. En realidad, la disposición examinada no dicta normas de carácter general sobre el tratamiento de datos personales con el fin de adaptar el ordenamiento jurídico nacional al régimen de la Directiva; se limita, en cambio, a exigir tratamientos de datos específicos, necesarios para el ejercicio de la actividad de control del Rechnungshof. Ahora bien, salvo a riesgo de caer en una petición de principio y de contradecir, en todo caso, la ratio del artículo 3, apartado 2, no puede entenderse que cualquier disposición nacional que exija un tratamiento de datos personales constituye una norma de ejecución de la Directiva, deduciendo de esta premisa que las disposiciones de la Directiva se aplican a cualquier tratamiento previsto en una disposición nacional, en la medida en que, por definición, se ha efectuado en el ejercicio de una actividad comprendida «en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario».
49. El conjunto de las consideraciones precedentes me llevan, por tanto, a entender que las disposiciones de la Directiva no se aplican a tratamientos de datos personales como los previstos en el artículo 8 de la BezBegrBV, en la medida en que se han efectuado en el ejercicio de una actividad pública de control contable que no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, conforme al artículo 3, apartado 2, de la propia Directiva.
50. Por otra parte, tampoco creo que pueda objetarse al respecto, como parece que hacen los jueces nacionales, que la Directiva debe aplicarse también a casos similares en la medida en que trata de asegurar una «protección [plena] de las libertades y de los derechos fundamentales de las personas físicas, y, en particular, del derecho a la intimidad, en lo que respecta al tratamiento de los datos personales» (artículo 1, apartado 1).
51. Como ya he señalado en las conclusiones del asunto C-101/01, Lindqvist, la Directiva se adoptó sobre la base del artículo 100 A del Tratado con el fin de promover la libre circulación de los datos personales mediante la armonización de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de estos datos. El legislador comunitario quiso establecer, en particular, un nivel de protección «equivalente en todos los Estados miembros», con el fin de eliminar los obstáculos a la circulación de datos personales que se derivan de «las diferencias entre los niveles de protección de los derechos y libertades de las personas y, en particular, de la intimidad, garantizados en los Estados miembros» (considerandos séptimo y octavo). Ello en la medida en que, una vez adoptada la Directiva de armonización, «a causa de la protección equivalente que resulta de la aproximación de las legislaciones nacionales, los Estados miembros ya no [podrían] obstaculizar la libre circulación entre ellos de datos personales por motivos de protección de los derechos y libertades de las personas físicas, y, en particular, del derecho a la intimidad» (noveno considerando).
52. Es cierto que al establecer un nivel de protección «equivalente en todos los Estados miembros», el legislador tuvo en cuenta la exigencia de salvaguardar «los derechos fundamentales de las personas» (considerandos segundo y tercero), tratando de garantizar un alto nivel de protección en este ámbito (décimo considerando). Pero todo ello siempre en el marco y con el fin de alcanzar el objetivo principal de la Directiva, es decir, promover la libre circulación de los datos personales en la medida en que se considera «esencial para el mercado interior» (octavo considerando).
53. La protección de los derechos fundamentales constituye, por tanto, un valor importante y una exigencia que el legislador comunitario tuvo en cuenta al definir el régimen armonizado necesario para el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior, pero no constituye un objetivo autónomo de la Directiva. En caso contrario, debería entenderse que la Directiva persigue proteger a los individuos en lo que respecta al tratamiento de datos personales incluso prescindiendo del objetivo de promover la libre circulación de dichos datos, con la paradójica consecuencia de extender su ámbito de aplicación también al tratamiento de datos efectuado en el ejercicio de actividades que no presentan ninguna relación con el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior.
54. Por otra parte, si se atribuyera a la Directiva, además del objetivo de promover la libre circulación de datos personales en el mercado interior, el objetivo ulterior y autónomo de garantizar la protección de los derechos fundamentales (en particular, el derecho a la intimidad), se correría el riesgo de cuestionar la validez de la propia Directiva, dado que en ese caso su base jurídica resultaría claramente inadecuada. En efecto, el artículo 100 A no puede invocarse como fundamento de medidas que trascienden las finalidades específicas mencionadas en dicha disposición, es decir, de medidas que no encuentran su justificación en el objetivo de promover «el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».
55. A este respecto, recuerdo que recientemente, en la conocida sentencia que anuló la Directiva 98/43/CE por falta de base jurídica, el Tribunal de Justicia tuvo la oportunidad de aclarar precisamente que «las medidas contempladas en el artículo 100 A, apartado 1, del Tratado están destinadas a mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Interpretar este artículo en el sentido de que atribuye al legislador comunitario una competencia general para regular el mercado interior sería no sólo contrario al propio tenor literal de las disposiciones antes citadas, sino también incompatible con el principio establecido en el artículo 3 B del Tratado CE (actualmente artículo 5 CE), según el cual las competencias de la Comunidad son competencias de atribución». Con específica referencia a la protección de los derechos fundamentales, recuerdo que en el conocido dictamen 2/94, posterior a la adopción de la Directiva, el Tribunal de Justicia afirmó explícitamente que «ninguna disposición del Tratado confiere a las instituciones comunitarias, con carácter general, la facultad de adoptar normas en materia de derechos humanos».
56. A la luz del conjunto de consideraciones precedentes, entiendo que las disposiciones de la Directiva no se aplican a los tratamientos de datos personales previstos en una normativa como la examinada, en la medida en que se han efectuado «en el ejercicio de una actividad que no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» conforme al artículo 3, apartado 2, de la propia Directiva. Se desprende de ello que una normativa como la citada no puede considerarse incompatible con las disposiciones de la Directiva.
Sobre la compatibilidad de una normativa nacional como la controvertida con los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad
57. Una vez aclarado que la Directiva no es aplicable al presente caso, todavía es necesario examinar si una normativa como la controvertida es compatible con los principios generales del Derecho comunitario en materia de confidencialidad, entre los cuales debe citarse, en concreto, el derecho al respeto de la vida privada reconocido en el artículo 8 CEDH, al que se refieren expresamente las resoluciones de remisión.
58. A este respecto, debe señalarse que cuando «una normativa nacional entra en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia, cuando conoce de un asunto planteado con carácter prejudicial, debe proporcionar todos los elementos de interpretación necesarios para la apreciación, por el órgano jurisdiccional nacional, de la conformidad de dicha normativa con los derechos fundamentales cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia [...]. Por el contrario, el Tribunal de Justicia carece de competencia en el caso de una normativa que no esté comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho comunitario».
59. Dado que entiendo, como ya he dicho, que la actividad de control prevista en la normativa nacional controvertida sobrepasa el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, creo, en consecuencia, que el Tribunal de Justicia no es competente para apreciar la conformidad de dicha normativa con los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad.
Sobre las cuestiones relativas a la aplicabilidad directa de las disposiciones de la Directiva y de los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad
60. Teniendo en cuenta las conclusiones a las que he llegado en los apartados precedentes, no considero necesario examinar las cuestiones relativas a la aplicabilidad directa de las disposiciones de la Directiva y de los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad.
Conclusiones
A la luz de las consideraciones expuestas anteriormente, propongo responder a las cuestiones prejudiciales formuladas por el Verfassungsgerichtshof y al Oberster Gerichtshof en el sentido de que las disposiciones de la Directiva no se aplican a los tratamientos de datos personales previstos en una normativa como la que se examina, en la medida en que se han efectuado «en el ejercicio de una actividad que no está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario» conforme al artículo 3, apartado 2, de la propia Directiva. El Tribunal de Justicia no es competente para apreciar la conformidad de dicha normativa con los principios generales del ordenamiento comunitario en materia de confidencialidad.
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