Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente - Legislación nacional que prohíbe comercializar con la denominación de venta «chocolate» productos de cacao y de chocolate que contienen materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao y que han sido fabricados legalmente en el Estado miembro de producción - Obligación de utilizar la denominación «sucedáneo de chocolate» - Improcedencia - Justificación - Protección de los consumidores - Inexistencia
[Tratado CE, art. 30 (actualmente art. 28 CE, tras su modificación); Directiva 73/241/CEE del Consejo]
Índice
$$Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), un Estado miembro que prohíbe que los productos de cacao y de chocolate que se ajustan a los contenidos mínimos de cacao y manteca de cacao fijados en el anexo I, apartado 1, punto 1.16, de la Directiva 73/241, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los productos de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana, a los que se han adicionado materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao y que han sido fabricados legalmente en los Estados miembros que autorizan la adición de estas materias, puedan ser comercializados en su territorio con la denominación de venta «chocolate» utilizada en el Estado miembro de producción, y que prevé que dichos productos sólo puedan comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate».
Una normativa de ese tipo no puede justificarse basándose en que sea necesaria para cumplir exigencias imperativas relativas, en particular, a la protección de los consumidores. En efecto, la adición a los productos de cacao y de chocolate de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao no supone una modificación sustancial de la composición de tales productos o de su naturaleza, de manera que conservan las características con las que cuentan los consumidores cuando compran productos que llevan la denominación «chocolate». Para garantizar la correcta información de los consumidores, es suficiente con incluir en el etiquetado una mención neutra y objetiva que informe a aquéllos de que el producto contiene materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao.
( véanse los apartados 78, 82, 83, 87, 88, 91 y el fallo )
Partes
En el asunto C-14/00,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. G. Valero Jordana y G. Bisogni, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. U. Leanza, en calidad de agente, asistido por el Sr. O. Fiumara, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al prohibir que los productos de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, fabricados legalmente en los Estados miembros que autorizan la adición de tales materias, puedan ser comercializados en Italia con la denominación utilizada en el Estado de origen, y al prever que dichos productos sólo puedan comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate»,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. J.-P. Puissochet, Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen y V. Skouris (Ponente), la Sra. N. Colneric y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 25 de octubre de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de diciembre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de enero de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 226 CE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al prohibir que los productos de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, fabricados legalmente en los Estados miembros que autorizan la adición de tales materias, puedan ser comercializados en Italia con la denominación utilizada en el Estado de origen, y al prever que dichos productos sólo puedan comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate».
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2 La Directiva 73/241/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los productos de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana (DO L 228, p. 23; EE 13/03, p. 26), afirma en su cuarto considerando «que debe realizarse la aproximación de las disposiciones relativas a dichos productos y que se hace necesario fijar definiciones y normas comunes para la composición, las características de fabricación, el embalado y el etiquetado, con el fin de garantizar la libre circulación de los mencionados productos».
3 El quinto considerando de la mencionada Directiva enuncia «que no es posible armonizar en la presente Directiva todas aquellas disposiciones aplicables a los productos alimenticios que pueden dificultar los intercambios referentes a los productos de cacao y de chocolate, pero que el número de obstáculos que subsisten por ello se reducirá a medida que progrese la armonización de las disposiciones nacionales relativas a los productos alimenticios».
4 A tenor del séptimo considerando de la Directiva 73/241, «el empleo, en los productos de chocolate, de materia grasa vegetal distinta a la manteca de cacao, está admitido en algunos Estados miembros y [...] se ha hecho uso con creces de dicha autorización; [...] no se puede, no obstante, decidir en este momento las posibilidades y modalidades de la extensión de la utilización de dichas materias grasas al conjunto de la Comunidad, dado que las informaciones económicas y técnicas disponibles en este momento no permiten adoptar una posición definitiva y que, en consecuencia, deberá examinarse de nuevo la situación a la luz de la evolución futura».
5 El artículo 1 de la Directiva 73/241 dispone lo siguiente:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por productos de cacao y de chocolate los productos destinados a la alimentación humana definidos en el Anexo I.»
6 El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 73/241 prevé:
«Los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones necesarias para que el comercio de los productos a que se refiere el artículo 1, que son conformes con las definiciones y normas previstas en la presente Directiva y su Anexo I, no pueda ser obstaculizado por la aplicación de disposiciones nacionales no armonizadas que regulan la composición, las características de fabricación, el embalado o el etiquetado de estos productos en particular [o] de los productos alimenticios en general.»
7 El artículo 14, apartado 2, letra a), de la Directiva 73/241 está redactado en los términos siguientes:
«La presente Directiva no afectará a las disposiciones de las legislaciones nacionales,
a) en virtud de las cuales actualmente se admite o prohíbe la adición, a los diferentes productos de chocolate definidos en el Anexo I, de materias grasas y vegetales distintas de la manteca de cacao. El Consejo, a propuesta de la Comisión y al finalizar un plazo de tres años a partir de la notificación de la presente Directiva, decidirá las posibilidades y modalidades de extensión de la utilización de tales materias grasas al conjunto de la Comunidad.»
8 El anexo I, apartado 1, punto 1.16, de la Directiva 73/241 define el chocolate como «el producto obtenido a partir de cacao en grano, de cacao en pasta, de cacao en polvo [o] de cacao magro en polvo y de sacarosa, con o sin adición de manteca de cacao, y que contiene, sin perjuicio de las definiciones de chocolate vermicelli, de chocolate con avellanas gianduja y de chocolate de cobertura, al menos un 35 % de materia seca total de cacao, al menos un 14 % de cacao seco desengrasado y un 18 % de manteca de cacao, dichos porcentajes se calcularán después de deducir del peso las adiciones previstas en los apartados 5 al 8».
9 El anexo I, apartado 7, letra a), párrafo primero, de la Directiva 73/241 está redactado de la siguiente manera:
«Sin perjuicio de la letra a) del apartado 2 del artículo 14, las materias comestibles, con excepción de las harinas, almidones y féculas, así como de las materias grasas y sus preparaciones que no procedan exclusivamente de la leche, podrán añadirse al chocolate, al chocolate familiar, al chocolate de cobertura, al chocolate con leche, al chocolate familiar con leche, al chocolate de cobertura con leche y al chocolate blanco.»
10 En virtud del artículo 7, párrafo primero, de la Directiva 2000/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de junio de 2000, relativa a los productos de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana (DO L 197, p. 19), la Directiva 73/241/CEE queda derogada con efectos a partir del 3 de agosto de 2003.
11 En sus considerandos quinto a séptimo, la Directiva 2000/36 afirma lo siguiente:
«5) Determinados Estados miembros permiten la adición de hasta un máximo del 5 % de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de chocolate.
6) La adición a los productos de chocolate de determinadas grasas vegetales que no sean manteca de cacao hasta un máximo de 5 % debería permitirse en todos los Estados miembros; dichas grasas vegetales deberían ser equivalentes a la manteca de cacao y por consiguiente definirse de conformidad con criterios técnicos y científicos.
7) Con el fin de garantizar la unicidad del mercado interior, todos los productos de chocolate pertenecientes al ámbito de aplicación de la presente Directiva deben poder circular en la Comunidad con las denominaciones de venta establecidas en las disposiciones del anexo I de la presente Directiva».
12 En sus apartados 1 y 2, el artículo 2 de la Directiva 2000/36 prevé:
«1. A los productos de chocolate definidos en los puntos 3, 4, 5, 6, 8 y 9 de la parte A del anexo I podrán añadirse, además de la manteca de cacao, las grasas vegetales que se definen y enumeran en el anexo II. Esta adición no podrá exceder del 5 % en relación con el producto acabado, una vez deducido el peso total de las otras materias comestibles que se hayan utilizado de conformidad con la parte B del anexo I, sin que se reduzca el contenido mínimo en manteca de cacao o en materia seca total de cacao.
2. Los productos de chocolate que, con arreglo al apartado 1, contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao podrán comercializarse en todos los Estados miembros, siempre que en su etiquetado, con arreglo al artículo 3, figure una mención bien visible y claramente legible: "contiene grasas vegetales además de manteca de cacao". Dicha indicación deberá aparecer en el mismo campo visual que la lista de ingredientes, claramente diferenciada de dicha lista, en caracteres de al menos igual tamaño, en negrita y cerca de la denominación de venta; no obstante este requisito, la denominación de venta también puede aparecer en otro lugar.»
13 Por último, según el artículo 8, apartados 1 y 2, de la Directiva 2000/36:
«1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 3 de agosto de 2003. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.
2. Dichas disposiciones se aplicarán de forma que:
- se autorice la comercialización de los productos definidos en el anexo I, si se ajustan a las definiciones y normas previstas en la presente Directiva, a partir del 3 de agosto de 2003,
- se prohíba la comercialización de los productos que no se ajusten a la presente Directiva, a partir del 3 de agosto de 2003.
No obstante, se permitirá la comercialización de productos que no se ajusten a la presente Directiva, pero etiquetados antes del 3 de agosto de 2003 de conformidad con la Directiva 73/241/CEE, hasta que se agoten las existencias.»
14 El artículo 5, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1; EE 13/09, p. 162), en su versión modificada por la Directiva 97/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997 (DO L 43, p. 21), dispone lo siguiente:
«La denominación de venta de un producto alimenticio será la denominación prevista para este producto en las disposiciones de la Comunidad Europea que le sean aplicables.
[...]
b) Se admitirá también la utilización en el Estado miembro de comercialización de la denominación de venta con la que el producto se fabrique y comercialice legalmente en el Estado miembro de producción.
Sin embargo, cuando la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva, en particular las previstas en el artículo 3, no sean suficientes para permitir a los consumidores del Estado miembro de comercialización conocer la naturaleza real del producto y distinguirlo de los productos con los que pudiera[n] confundirlo, la denominación de venta deberá completarse con otras indicaciones descriptivas que habrán de figurar en su proximidad.
c) En casos excepcionales, la denominación de venta del Estado miembro de producción no se utilizará en el Estado miembro de comercialización cuando el producto que designe se diferencie, desde el punto de vista de su composición o de su fabricación, del producto conocido bajo esta denominación hasta el punto de que las disposiciones de la letra b) no basten para garantizar una información correcta a los consumidores en el Estado miembro de comercialización.»
Normativa nacional
15 En Italia, la producción y la comercialización de los productos a base de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana están reguladas en la Ley nº 351, de 30 de abril de 1976 (GURI nº 146, de 4 de junio de 1976, p. 4332; en lo sucesivo, «Ley nº 351/76»).
16 A tenor del artículo 6 de esa Ley, «constituyen imitaciones de chocolate todos los preparados alimenticios que contengan cacao y cuya textura, consistencia, color y sabor se parezcan al chocolate, pero cuya composición no corresponda a la definición de alguno de los productos mencionados en el anexo de la presente Ley». Los productos enumerados en el anexo de la Ley contienen, como única grasa vegetal, manteca de cacao.
17 Según una circular ministerial de 28 de marzo de 1994, el artículo 6 de la Ley nº 351/76 no era aplicable a aquellos productos que contienen materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao y que son fabricados legalmente en otros Estados miembros siempre que respeten los contenidos mínimos y los restantes requisitos de composición previstos en dicha Ley.
18 Otra circular posterior del Ministerio de Sanidad, de 15 de marzo de 1996 (en lo sucesivo, «circular ministerial»), modificó la interpretación del artículo 6 de la Ley nº 351/76, disponiendo que los productos a base de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, originarios del Reino Unido, de Irlanda y de Dinamarca, sólo podrán comercializarse en el territorio italiano si, desde el punto de vista de su composición, se ajustan a las normas del Estado de origen y si su denominación de venta corresponde a la prevista en el artículo 6 de la Ley nº 351/76, a saber, la denomicación «sucedáneo de chocolate».
Procedimiento administrativo previo
19 Mediante escrito de 12 de febrero de 1997, la Comisión comunicó a las autoridades italianas que consideraba incompatible con el artículo 30 del Tratado la prohibición de comercializar, con la denominación «chocolate», productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, tal como dicha prohibición resultaba de la circular ministerial.
20 Mediante escrito de 8 de julio de 1997, las autoridades italianas negaron que fuera necesario adaptar su normativa nacional, alegando que, como la Directiva 73/241 había llevado a cabo una armonización completa en lo relativo a la comercialización de los productos de cacao y de chocolate, la libre circulación en todos los Estados miembros sólo estaba garantizada respecto de los productos conformes con dicha Directiva.
21 Como la Comisión discrepaba de esa interpretación, el 22 de diciembre de 1997 envió a la República Italiana un escrito de requerimiento. Dado que las reuniones celebradas y la correspondencia intercambiada posteriormente confirmaron dicha discrepancia, el 29 de julio de 1998 la Comisión envió a dicho Estado miembro un dictamen motivado, instándole a que cumpliera las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 30 del Tratado dentro de un plazo de dos meses a contar desde la notificación del referido dictamen.
22 En su respuesta, de fecha 15 de septiembre de 1998, el Gobierno italiano comunicó su intención de mantener la controvertida prohibición con respecto a los productos de cacao y de chocolate que no se ajustaran a las prescripciones de la Ley nº 351/76, mientras no se modificara la Directiva 73/241.
23 En tales circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
24 La Comisión indica que el chocolate que contiene materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao hasta el 5 % del peso total del producto se fabrica, con la denominación «chocolate», en seis Estados miembros (Dinamarca, Irlanda, Portugal, Suecia, Finlandia y Reino Unido); que en todos los Estados miembros, con la excepción de España e Italia, se admite con esta denominación, y que con dicha denominación figura en la Directiva 73/241.
25 La Comisión observa asimismo que, en cuanto a los ingredientes a base de cacao, el referido producto se ajusta a las normas de composición del «chocolate» que establece la Directiva 73/241, puesto que la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao no implica ninguna reducción de los contenidos mínimos que exige la mencionada Directiva.
26 La Comisión alega que la circular ministerial se basa en una interpretación de la Directiva 73/241 que el propio tenor literal de las disposiciones de dicha Directiva contradice. Remitiéndose al artículo 14, apartado 2, letra a), de la Directiva 73/241, en relación con el anexo I, apartado 7, letra a), de la misma, la Comisión sostiene que, en efecto, teniendo en cuenta que dicha Directiva no ha regulado con carácter definitivo la cuestión de la utilización, en el conjunto de la Comunidad, de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en la fabricación de productos de cacao y de chocolate, toda legislación nacional de un Estado miembro que prohíba o autorice su utilización en los productos de cacao y de chocolate fabricados en el territorio del Estado en cuestión resultará conforme con la Directiva 73/241, siempre y cuando se atenga a sus restantes disposiciones.
27 La Comisión estima, por consiguiente, que un producto de cacao o de chocolate fabricado legalmente en uno de los Estados miembros que autorizan la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao debe poder circular libremente dentro de la Comunidad, incluso en aquellos Estados miembros que no autorizan la adición de esas materias grasas vegetales a los productos fabricados en su territorio, siempre que se respeten los contenidos mínimos que exige la Directiva 73/241.
28 En efecto, según la Comisión, si bien es verdad que los Estados miembros están facultados en principio para autorizar o prohibir la utilización de tales materias grasas vegetales, no es menos cierto que su legislación nacional debe resultar compatible con los principios del Derecho comunitario, tales como, por ejemplo, el principio de libre circulación de mercancías enunciado en el artículo 30 del Tratado.
29 Pues bien, la Comisión considera que la obligación de comercializar con la denominación «sucedáneo de chocolate» los productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, que impone la normativa italiana, entorpece de manera significativa su acceso al mercado italiano, lo que constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa contraria al artículo 30 del Tratado.
30 En efecto, añade la Comisión, por un lado, la obligación de modificar la denominación de venta implica operaciones adicionales de embalaje y etiquetado, lo que origina un incremento de los gastos de comercialización en Italia. Por otro lado, la utilización de una expresión peyorativa, como lo es la de «sucedáneo de chocolate», tiene el efecto de desvalorizar los productos en cuestión a los ojos de los consumidores.
31 Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión sostiene que la prohibición de utilizar la denominación de venta admitida en el Estado miembro de producción sólo podrá justificarse cuando el producto en cuestión se aleje tanto, desde el punto de vista de su composición o fabricación, de las características de las mercancías conocidas habitualmente con esa denominación en la Comunidad que ya no pueda considerarse incluido en la misma categoría.
32 Pues bien, según la Comisión, no es defendible la tesis de que la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao a un producto de chocolate con los contenidos mínimos exigidos por la Directiva 73/241 altere sustancialmente la naturaleza del producto hasta tal punto que la denominación «chocolate» induzca a confusión sobre sus características esenciales.
33 Por otro lado, la Comisión alega que no cabe justificar la normativa italiana basándose en una exigencia imperativa relativa a la protección de los consumidores, puesto que en el presente caso existen medidas alternativas menos restrictivas de la libre circulación de los productos de cacao y de chocolate y que garantizan la protección de los intereses de los consumidores, tales como, por ejemplo, la inclusión en el etiquetado de una mención neutra y objetiva que informe a los consumidores de la presencia de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en el producto acabado.
34 El Gobierno italiano subraya que, aun cuando está de acuerdo con la Comisión en el hecho de que la Directiva 73/241 no ha llevado a cabo una armonización completa en lo relativo a la presencia de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate, considera que dicha Directiva sí ha realizado, en cambio, una armonización completa en lo que atañe a los productos que pueden comercializarse con la denominación «chocolate».
35 El referido Gobierno, en efecto, interpreta el artículo 14, apartado 2, letra a), en relación con el anexo I, apartado 7, letra a), de la Directiva 73/241, en el sentido de que, por regla general, no se admite la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, y deduce de ello que dicha Directiva sólo garantiza la libre circulación dentro de la Comunidad de aquellos productos de cacao y de chocolate fabricados de conformidad con la mencionada regla general.
36 Por otra parte, el Gobierno italiano sostiene que, en lo que atañe a la cuestión concreta de la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, el artículo 14, apartado 2, letra a), de la Directiva 73/241 ha estabilizado las legislaciones nacionales existentes, limitándose a tolerar las diferencias entre ellas a la espera de una futura medida de armonización. Según dicho Gobierno, la consecuencia de esta estabilización es que, a la espera de la armonización a nivel comunitario, los Estados miembros cuyas legislaciones prohíben la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao ya no pueden modificarlas en el sentido de autorizar la adición de esas materias grasas.
37 El Gobierno italiano añadió en la vista que su intepretación de la Directiva 73/241 viene corroborada por el artículo 8 de la Directiva 2000/36, en la medida en que este artículo se opone a que dicho Gobierno modifique su normativa nacional con anterioridad al 3 de agosto de 2003.
38 Pues bien, según el Gobierno italiano, en tales circunstancias no cabe interpretar la Directiva 73/241 en el sentido de que imponga a los Estados miembros de importación la obligación de aceptar que productos de cacao y de chocolate fabricados en otros Estados miembros según métodos prohibidos por su propia legislación circulen en su territorio con la denominación «chocolate», bajo la cual se comercializan en el Estado miembro de producción, con el resultado de establecer una discriminación en detrimento de los fabricantes nacionales.
39 El Gobierno italiano explica que, si se admitiera la interpretación de la Directiva 73/241 que preconiza la Comisión, los fabricantes establecidos en Italia sufrirían una desventaja competitiva en relación con los fabricantes establecidos en otros Estados miembros, los cuales podrían comercializar en Italia, con la denominación «chocolate», productos que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao.
40 En todo caso, el Gobierno italiano niega que su normativa nacional constituya una medida de efecto equivalente a una restricción, afirmando que la obligación de modificar la denominación de venta del producto encuentra su justificación en la protección de los consumidores.
41 Basándose tanto en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como en el artículo 5, apartado 1, letra c), de la Directiva 79/112, en su versión modificada por la Directiva 97/4, el Gobierno italiano sostiene en particular que el Estado miembro de importación y de comercialización puede legítimamente prohibir la utilización de una denominación de venta admitida en el Estado miembro de producción cuando ésta designe un producto que se aleje tanto, desde el punto de vista de su composición y de su fabricación, del producto conocido con esa denominación que no resulte posible garantizar la información correcta de los consumidores sobre la naturaleza real del producto ni sobre lo que distingue a éste de otros productos con los que podría ser confundido, imponiendo la obligación de que en el envase del producto figuren las informaciones descriptivas apropiadas.
42 Según el Gobierno italiano, estas condiciones concurren en el caso de autos, puesto que las características de los productos de cacao y de chocolate que contienen materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao son sustancialmente diferentes de las características de los productos de cacao y de chocolate que no las contienen. En efecto, si los productos que contienen tales materias fueran comercializados con la denominación «chocolate», podría inducirse a error a los consumidores italianos, los cuales tradicionalmente cuentan con que únicamente llevarán tal denominación los productos que no contienen las materias de que se trata. Por esta razón, en Italia está permitido comercializar productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, pero únicamente con la denominación «sucedáneo de chocolate», a fin de resaltar la diferencia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre el alcance de la armonización llevada a cabo por la Directiva 73/241
43 Con carácter liminar, procede señalar que la imputación que la Comisión basa en el hecho de que la normativa italiana es incompatible con el Derecho comunitario, en la medida en que impone restricciones a la libre circulación de los productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, suscita la cuestión del alcance de la armonización llevada a cabo por la Directiva 73/241.
44 En efecto, si bien las partes están de acuerdo en que dicha Directiva no ha armonizado la cuestión de la utilización de tales materias grasas vegetales en los productos de cacao y de chocolate, discrepan en cuanto a las consecuencias que de ello se derivan para la comercialización de los productos que contengan tales materias.
45 De este modo, al considerar que la falta de armonización sobre la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate no justifica que la comercialización de los productos que contengan tales materias grasas se sustraigan a la aplicación del principio de libre circulación de mercancías, la Comisión llega a la conclusión de que las eventuales medidas restrictivas de la libre circulación deben ser apreciadas a la luz del artículo 30 del Tratado.
46 En cambio, el Gobierno italiano sostiene que la Directiva 73/241 regula de manera completa la cuestión de la comercialización de los productos de cacao y de chocolate a los que se refiere, excluyendo de este modo la aplicación del artículo 30 del Tratado, en la medida en que, por un lado, enuncia el principio de la prohibición del uso de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en la fabricación de productos de cacao y de chocolate y, por otro lado, tan sólo instaura un régimen de libre circulación con la denominación «chocolate» en lo que atañe a los productos de cacao y de chocolate que no contengan tales materias grasas vegetales.
47 De lo anterior deduce el Gobierno italiano que la Directiva 73/241 permite a los Estados miembros cuya legislación prohíbe la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao a los productos fabricados en su territorio que prohíban también la comercialización en su territorio, con la denominación «chocolate», de productos cuya fabricación no se atenga a su legislación nacional.
48 A este respecto, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, para la interpretación de una disposición de Derecho comunitario procede tener en cuenta no sólo el tenor de ésta, sino también su contexto y los objetivos que pretende alcanzar la normativa de que forma parte (véanse, en particular, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C-156/98, Rec. p. I-6857, apartado 50, y de 14 de junio de 2001, Kvaerner, C-191/99, Rec. p. I-4447, apartado 30).
49 Por lo que se refiere, en primer lugar, a los objetivos que persiguen las disposiciones de que se trata y al contexto en el que se inscriben, procede declarar que la Directiva 73/241 no tenía por objeto regular con carácter definitivo la cuestión de la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate sobre los que versa.
50 A este respecto, ha de recordarse que la Directiva en cuestión fue adoptada por el Consejo por unanimidad, sobre la base del artículo 100 del Tratado CEE (artículo 100 CE, tras su modificación, y actualmente, artículo 94 CE), que se refiere a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común.
51 En particular, tal como se desprende del cuarto considerando de la Directiva 73/241, la intención del legislador comunitario al adoptar dicha Directiva era fijar definiciones y normas comunes para la composición, las características de fabricación, el embalaje y el etiquetado de los productos de cacao y de chocolate, con el fin de garantizar la libre circulación de los mencionados productos dentro de la Comunidad.
52 No obstante, en el séptimo considerando de la Directiva 73/241, el legislador comunitario indicó claramente que, habida cuenta de las disparidades entre las normativas de los Estados miembros y de la insuficiencia de las informaciones económicas y técnicas de que disponía, en el momento de la adopción de la Directiva no estaba en condiciones de adoptar una posición definitiva sobre la cuestión del uso de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate.
53 Es necesario precisar también que, según consta en autos, la referencia que en ese mismo considerando se hace a algunos Estados miembros en los que el empleo de esas otras materias grasas vegetales no sólo estaba autorizado sino ampliamente extendido en aquella época, aludía a tres Estados miembros que se habían adherido a la Comunidad poco antes de la adopción de la Directiva 73/241, a saber, Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido, los cuales tradicionalmente autorizaban la adición de las referidas materias grasas vegetales en los productos de cacao y de chocolate fabricados en su territorio hasta un máximo del 5 % del peso total.
54 En tales circunstancias, el Consejo se limitó, en lo que atañe a la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, a establecer un régimen provisional que, de conformidad con la segunda frase del artículo 14, apartado 2, letra a), de la Directiva 73/241, debía ser reexaminado al cabo de un plazo de tres años a partir de la notificación de dicha Directiva.
55 A la luz de estos elementos procede efectuar un análisis tanto literal como sistemático de las disposiciones de la Directiva 73/241 relativas a la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate a que se refiere.
56 En primer lugar, procede señalar que la prohibición de añadir a los diferentes productos de cacao y de chocolate, definidos en el anexo I de la Directiva 73/241, materias grasas y sus preparados que no provengan exclusivamente de la leche, prohibición prevista en el anexo I, apartado 7, letra a), de dicha Directiva, se aplica «sin perjuicio de la letra a) del apartado 2 del artículo 14».
57 Ahora bien, el artículo 14, apartado 2, letra a), prevé expresamente que la Directiva 73/241 no afectará a las legislaciones nacionales que admitan o prohíban la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao.
58 Así pues, de esta última disposición se desprende claramente que, en lo relativo a la utilización de esas otras materias grasas vegetales, la Directiva 73/241 no pretende establecer un régimen de armonización total, en el cual las normas comunitarias sustituyan íntegramente a las normas nacionales existentes en la materia, puesto que dicha Directiva autoriza expresamente a los Estados miembros a prever normas nacionales diferentes de la norma común que ella misma establece.
59 Por otra parte, habida cuenta de su tenor literal, esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que se limita a prever una mera excepción al principio de la prohibición de añadir a los productos en cuestión materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, que figura en el anexo I, apartado 7, letra a), de la Directiva 73/241.
60 En efecto, por un lado, lo dispuesto en el artículo 14, apartado 2, letra a), de la Directiva 73/241 no sólo se refiere a las legislaciones nacionales que admiten la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, sino también a aquéllas que prohíben tal adición.
61 Por otro lado, la referida disposición establece que el Consejo deberá decidir ulteriormente las posibilidades y modalidades de extensión de la utilización de tales materias grasas al conjunto de la Comunidad, lo que demuestra que el legislador comunitario se limitaba a contemplar la posibilidad de admitir o rechazar tal extensión, pero no así la posibilidad de prohibir dicha utilización en el conjunto de la Comunidad.
62 Así pues, tanto de una interpretación literal como sistemática de la Directiva 73/241 se desprende que dicha Directiva enuncia una regla común, a saber, la prohibición prevista en el anexo I, apartado 7, letra a), y establece, en virtud de su artículo 10, apartado 1, la libertad de circulación para los productos que se ajusten a dicha regla, al mismo tiempo que, en virtud de su artículo 14, apartado 2, letra a), atribuye a los Estados miembros la facultad de establecer normas nacionales que autoricen a añadir materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao en los productos de cacao y de chocolate fabricados en su respectivo territorio.
63 De ello se deduce asimismo que no puede admitirse la interpretación del Gobierno italiano según la cual la Directiva 73/241 prohíbe a los Estados miembros modificar sus legislaciones nacionales sobre la cuestión de la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao hasta el momento en que se produzca la armonización de dicha cuestión a nivel comunitario.
64 En efecto, semejante interpretación no sólo no encuentra apoyo alguno en el texto de las disposiciones de la mencionada Directiva, sino que, además, pasa por alto tanto el carácter provisional como la propia finalidad del régimen instaurado por aquélla, tal como se ha descrito en los apartados 48 a 62 de la presente sentencia.
65 Para fundamentar esta interpretación tampoco cabe invocar el artículo 8 de la Directiva 2000/36.
66 A este respecto, basta con recordar que, según jurisprudencia reiterada, una norma de Derecho derivado, como es el artículo 8 de la Directiva 2000/36, no puede ser interpretada en el sentido de que autorice a los Estados miembros a introducir o a mantener en vigor requisitos que resulten contrarios a las normas del Tratado en materia de libre circulación de mercancías (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 9 de junio de 1992, Delhaize y Le Lion, C-47/90, Rec. p. I-3669, apartado 26; de 2 de febrero de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, denominada «Clinique», C-315/92, Rec. p. I-317, apartado 12, y de 11 de julio de 1996, Bristol-Myers Squibb y otros, asuntos acumulados C-427/93, C-429/93 y C-436/93, Rec. p. I-3457, apartado 27).
Sobre la aplicabilidad del artículo 30 del Tratado
67 Del análisis anterior se desprende que, contrariamente a la argumentación sostenida por el Gobierno italiano, los productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas no mencionadas en el anexo I, apartado 7, letra a), de la Directiva, pero cuya fabricación y comercialización con la denominación «chocolate» estén autorizadas en algunos Estados miembros con arreglo a dicha Directiva, no pueden quedar excluidos de la libre circulación de mercancías que garantiza el artículo 30 del Tratado por el único motivo de que otros Estados miembros exijan que en su territorio los productos de cacao y de chocolate sean fabricados según la regla de composición común prevista en el anexo I, apartado 7, letra a), de dicha Directiva (véase, por analogía, la sentencia de 12 de octubre de 2000, Ruwet, C-3/99, Rec. p. I-8749, apartado 44).
68 En efecto, según se desprende de reiterada jurisprudencia, el artículo 30 del Tratado prohíbe cualquier normativa de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio entre los Estados miembros (sentencia de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5).
69 En particular, de conformidad con la sentencia de 20 de febrero de 1979, Rewe-Zentral, denominada «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649), a falta de armonización de las legislaciones nacionales, el artículo 30 del Tratado prohíbe los obstáculos a la libre circulación de mercancías derivados de la aplicación a mercancías procedentes de otros Estados miembros, donde se fabrican y comercializan legalmente, de normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías, como los relativos, por ejemplo, a su denominación, forma, dimensiones, peso, composición, presentación, etiquetado y acondicionamiento, aunque dichas normas sean indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los productos importados (véanse, en particular, las sentencias de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, Rec. p. I-6097, apartado 15; de 6 de julio de 1995, Mars, C-470/93, Rec. p. I-1923, apartado 12, y Ruwet, antes citada, apartado 46).
70 De lo anterior resulta que la referida prohibición también se aplica a los obstáculos a la comercialización de productos cuya fabricación no ha sido objeto de una armonización íntegra, pero que son fabricados de conformidad con normas nacionales cuya existencia permite expresamente la Directiva de armonización. Siendo así, si se interpretara lo contrario, se autorizaría a los Estados miembros a compartimentar su mercado nacional en lo que respecta a los productos no considerados por las normas comunitarias de armonización, en contradicción con el objetivo de libre circulación perseguido por el Tratado (véase, por analogía, la sentencia Ruwet, antes citada, apartado 47).
71 Tampoco cabe admitir el argumento del Gobierno italiano según el cual debe excluirse la aplicación del artículo 30 del Tratado porque equivaldría a establecer una discriminación en detrimento de los productores nacionales.
72 En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el objeto del artículo 30 del Tratado no consiste en garantizar que, en todos los casos, las mercancías de origen nacional reciban el mismo trato que las mercancías importadas, y una diferencia de trato entre mercancías que no pueda obstaculizar la importación o quebrantar la comercialización de tales mercancías no está comprendida en la prohibición establecida por dicho artículo (véanse, entre otras, las sentencias de 18 de febrero de 1987, Mathot, 98/86, Rec. p. 809, apartado 7, y de 5 de diciembre de 2000, Guimont, C-448/98, Rec. p. I-10663, apartado 15).
73 Carece asimismo de pertinencia que la obligación, impuesta a un Estado miembro que prohíbe la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao a los productos de cacao y de chocolate fabricados en su territorio, de autorizar la comercialización con la denominación «chocolate» de productos de cacao y chocolate que contengan tales materias grasas, fabricados legalmente en otros Estados miembros, obligación que establece el artículo 30 del Tratado, pueda perjudicar a los productos nacionales de dicho Estado.
74 Por consiguiente, procede examinar si el artículo 30 del Tratado se opone, y, en su caso, en qué medida, a la normativa italiana que prohíbe que los productos de cacao y de chocolate que contengan materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao sean comercializados en Italia con la denominación de venta «chocolate», bajo la cual son fabricados y comercializados legalmente en el Estado miembro de producción, y que prevé que tales productos únicamente podrán comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate».
75 A este respecto, es preciso señalar que, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque una prohibición como la que establece la normativa italiana, que implica la obligación de utilizar una denominación de venta distinta de la utilizada en el Estado miembro de producción, no excluye de modo absoluto la importación en el Estado miembro de que se trate de los productos originarios de otros Estados miembros, sí puede, no obstante, hacer más difícil su comercialización y, en consecuencia, obstaculizar los intercambios entre los Estados miembros (véanse, en este sentido, entre otras, las sentencias de 26 de noviembre de 1985, Miro, 182/84, Rec. p. 3731, apartado 22; de 14 de julio de 1988, Smanor, 298/87, Rec. p. 4489, apartado 12; de 22 de septiembre de 1988, Deserbais, 286/86, Rec. p. 4907, apartado 12, y Guimont, antes citada, apartado 26).
76 En efecto, procede señalar que, en el caso de autos, la prohibición de utilizar la denominación de venta «chocolate», bajo la cual se fabrican legalmente en el Estado miembro de producción los productos de cacao y de chocolate que contienen materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, puede obligar a los operadores interesados a acondicionar el producto de manera diferente en función del lugar de su comercialización y, por consiguiente, a soportar gastos adicionales de acondicionamiento. Por lo tanto, dicha prohibición puede obstaculizar el comercio intracomunitario (véanse, en este sentido, las sentencias Mars, apartado 13, y Ruwet, apartado 48, antes citadas).
77 Esta constatación es tanto más exacta por cuanto la denominación «sucedáneo de chocolate», cuya utilización por los operadores afectados impone la normativa italiana, puede tener una influencia negativa en el modo en que el consumidor percibe los productos en cuestión, en la medida en que implica que se trata de productos de sustitución, con la consecuencia de que sean menos apreciados (véanse, en este sentido, las sentencias Miro, apartado 22; Smanor, apartados 12 y 13, y Guimont, apartado 26, antes citadas).
78 En cuanto a la cuestión de si tal normativa puede resultar, no obstante, conforme con el Derecho comunitario, procede recordar la reiterada jurisprudencia según la cual los obstáculos al comercio intracomunitario que resulten de disparidades entre normas nacionales deben aceptarse en la medida en que tales normas sean indistintamente aplicables a los productos nacionales y a los importados, y en cuanto pueda justificarse que son necesarias para cumplir exigencias imperativas relativas, en particular, a la protección de los consumidores. Sin embargo, para que puedan admitirse, es preciso que estas normas sean proporcionadas al objetivo perseguido y que este objetivo no pueda lograrse aplicando medidas que restrinjan en menor medida los intercambios intracomunitarios (véanse, en particular, las sentencias Mars, antes citada, apartado 15; de 26 de noviembre de 1996, Graffione, C-313/94, Rec. p. I-6039, apartado 17; Ruwet, antes citada, apartado 50, y Guimont, antes citada, apartado 27).
79 En este contexto, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que un Estado miembro puede legítimamente procurar que los consumidores sean correctamente informados sobre los productos que les son ofrecidos, y hacer posible de ese modo que aquéllos elijan en función de esa información (véanse, en particular, las sentencias de 23 de febrero de 1988, Comisión/Francia, 216/84, Rec. p. 793, apartado 11, y Smanor, antes citada, apartado 18).
80 En particular, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros pueden, con el fin de garantizar la defensa de los consumidores, exigir a los interesados que modifiquen la denominación de un producto alimenticio cuando un producto presentado con una determinada denominación sea tan distinto, desde el punto de vista de su composición o de su fabricación, de las mercancías generalmente conocidas bajo esa misma denominación en la Comunidad, que no se pueda considerar que pertenece a la misma categoría (véanse, entre otras, las sentencias Deserbais, antes citada, apartado 13; de 12 de septiembre de 2000, Geffroy, C-366/98, Rec. p. I-6579, apartado 22, y Guimont, antes citada, apartado 30).
81 En cambio, en el caso de una diferencia de mínima importancia, un etiquetado adecuado debe ser suficiente para proporcionar la información necesaria al comprador o al consumidor (véanse, entre otras, las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Bonfait, C-269/89, Rec. p. I-4169, apartado 15; de 9 de febrero de 1999, Van der Laan, C-383/97, Rec. p. I-731, apartado 24; Geffroy, antes citada, apartado 23, y Guimont, antes citada, apartado 31).
82 Es imprescindible, pues, verificar si la adición a los productos de cacao y de chocolate de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao supone una modificación sustancial de la composición de tales productos, de manera que ya no presenten las características con las que cuentan los consumidores cuando compran productos que llevan la denominación «chocolate» y que un etiquetado que facilite información adecuada sobre su composición no pueda considerarse suficiente para evitar toda confusión entre los consumidores.
83 A este respecto, procede constatar que, con arreglo a la Directiva 73/241, el elemento característico de los productos de cacao y de chocolate es la presencia de determinados contenidos mínimos de cacao y de manteca de cacao.
84 En particular, ha de recordarse que, de conformidad con el anexo I, apartado 1, punto 1.16, de la Directiva 73/241, los productos incluidos en la definición de chocolate, a efectos de dicha Directiva, deben contener al menos un 35 % de materia seca total de cacao, al menos un 14 % de cacao seco desengrasado y un 18 % de manteca de cacao.
85 En efecto, los porcentajes que fija la Directiva 73/241 constituyen contenidos mínimos a los que debe ajustarse todo producto de chocolate fabricado y comercializado en la Comunidad con la denominación «chocolate», con independencia de si la normativa del Estado de producción autoriza o no la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao.
86 Por otro lado, es preciso subrayar que, teniendo en cuenta que la Directiva 73/241 permite expresamente que los Estados miembros autoricen, en la fabricación de productos de cacao y de chocolate, la utilización de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, no se puede alegar que los productos a los que se hayan añadido tales materias, con arreglo a dicha Directiva, queden desnaturalizados hasta el punto de dejar de pertenecer a la misma categoría que los productos que no contienen las materias en cuestión.
87 Por lo tanto, procede admitir que la adición de materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao a productos de cacao y de chocolate que se ajusten a los contenidos mínimos exigidos por la Directiva 73/241 no puede tener el efecto de modificar sustancialmente la naturaleza de tales productos, hasta el punto de convertirlos en productos diferentes.
88 De ello se deduce que, para garantizar la correcta información de los consumidores, es suficiente con incluir en el etiquetado una mención neutra y objetiva que informe a aquéllos de que el producto contiene materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao.
89 En tales circunstancias, la obligación de cambiar la denominación de venta de estos productos, que impone la normativa italiana, no resulta necesaria para satisfacer la exigencia imperativa relativa a la protección de los consumidores.
90 De todo lo anterior resulta que la normativa en cuestión, en cuanto impone la obligación de modificar la denominación de productos que son fabricados y comercializados legalmente en otros Estados miembros con la denominación de venta «chocolate» por el único motivo de que contienen materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao, es incompatible con el artículo 30 del Tratado.
91 Habida cuenta de todas las consideraciones precedentes, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado, al prohibir que los productos de cacao y de chocolate que se ajustan a los contenidos mínimos fijados en el anexo I, apartado 1, punto 1.16, de la Directiva 73/241, a los que se han añadido materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao y que han sido fabricados legalmente en los Estados miembros que autorizan la adición de estas materias, puedan ser comercializados en Italia con la denominación utilizada en el Estado miembro de producción, y al prever que dichos productos sólo puedan comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate».
Decisión sobre las costas
Costas
92 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Italiana y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al prohibir que los productos de cacao y de chocolate que se ajustan a los contenidos mínimos fijados en el anexo I, apartado 1, punto 1.16, de la Directiva 73/241/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los productos de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana, a los que se han adicionado materias grasas vegetales distintas de la manteca de cacao y que han sido fabricados legalmente en los Estados miembros que autorizan la adición de estas materias, puedan ser comercializados en Italia con la denominación utilizada en el Estado miembro de producción, y al prever que dichos productos sólo puedan comercializarse con la denominación «sucedáneo de chocolate».
2) Condenar en costas a la República Italiana.
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