Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
Fri rörlighet för varor - Kvantitativa restriktioner - Åtgärder med motsvarande verkan - Nationell lagstiftning som innebär förbud mot saluföring under försäljningsnamnet choklad av kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör och som har framställts lagligt i den stat där tillverkningen sker - Skyldighet att använda namnet chokladersättning - Otillåtlighet - Berättigande - Konsumentskydd - Föreligger inte
Sammanfattning
$$En medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) om den förbjuder att chokladvaror som uppfyller de minimihalter av kakao och kakaosmör som föreskrivs i bilaga 1 första stycket punkt 1.16 i rådets direktiv 73/241 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel och som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, och som har framställts lagligt i medlemsstater i vilka det är tillåtet att använda sådant fett, saluförs inom dess territorium under namnet choklad vid saluföringen i ursprungsstaten, och om den föreskriver att dessa varor skall saluföras enbart under namnet chokladersättning.
En sådan lagstiftning kan inte rättfärdigas som nödvändig på grund av tvingande hänsyn, bland annat i fråga om konsumentskydd. Tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror medför nämligen inte någon väsentlig förändring av deras sammansättning eller deras karaktär, varför de behåller de egenskaper som konsumenterna förväntar sig när de köper produkter med namnet choklad. En neutral och objektiv uppgift i märkningen som upplyser konsumenterna om att produkten innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör räcker för att ge konsumenterna korrekt information.
( se punkterna 78, 82, 83, 87, 88 och 91 samt domslutet )
Parter
I mål C-14/00,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av G. Valero Jordana och G. Bisogni, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av O. Fiumara, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), genom att förbjuda att chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, och som har framställts lagligt i medlemsstater i vilka det är tillåtet att använda sådant fett, saluförs i Italien under det namn som de saluförts under i ursprungsstaten och genom att föreskriva att sådana varor enbart får saluföras under namnet chokladersättning,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet samt domarna R. Schintgen och V. Skouris (referent), N. Colneric, och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: S. Alber,
justitiesekreterare: avdelningschef D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 25 oktober 2001,
och efter att den 6 december 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 18 januari 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt en talan om fastställelse att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse), genom att förbjuda att chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, och som har framställts lagligt i medlemsstater i vilka det är tillåtet att använda sådant fett, saluförs i Italien under det namn som de saluförts under i ursprungsstaten och genom att föreskriva att sådana varor enbart får saluföras under namnet chokladersättning.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 I fjärde skälet i rådets direktiv 73/241/EEG av den 24 juli 1973 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel (EGT L 228, s. 23; svensk specialutgåva, område 13, volym 3, s. 153) anges följande: "Det är därför nödvändigt att närma bestämmelserna om dessa varor till varandra och fastställa definitioner och gemensamma regler om sammansättning, tillverkningsspecifikationer, förpackning och märkning av dessa varor för att säkerställa den fria rörligheten."
3 I femte skälet i samma direktiv anges följande: "Det är emellertid inte möjligt att i detta direktiv harmonisera alla de bestämmelser om livsmedel, som kan hämma handeln med kakao- och chokladvaror, även om de hinder som kommer att finnas kvar naturligtvis kommer att minska efter hand som nationella bestämmelser om livsmedel alltmer harmoniseras."
4 I sjunde skälet i direktiv 73/241 anges följande: "Användning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i chokladvaror är tillåten i vissa medlemsstater och denna möjlighet utnyttjas i stor utsträckning. Ett beslut om möjligheterna och formerna för en vidgad användning av dessa fetter inom hela gemenskapen kan emellertid inte fattas för närvarande, eftersom nu tillgängliga ekonomiska och tekniska data inte är tillräckliga för ett slutligt ställningstagande. Frågan måste därför omprövas mot bakgrund av utvecklingen i framtiden."
5 Artikel 1 i direktiv 73/241 har följande lydelse: "I detta direktiv avses med kakao- och chokladvaror sådana varor som är avsedda som livsmedel och som definieras i bilaga 1."
6 Artikel 10.1 i direktiv 73/241 har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa att handeln med de varor, som avses i artikel 1 och som stämmer överens med definitionerna och reglerna i detta direktiv och bilaga 1, inte hindras genom tillämpning av nationella icke-harmoniserade bestämmelser om sammansättning, tillverkningsspecifikationer, förpackning eller märkning av framför allt dessa varor eller av livsmedel i allmänhet."
7 Artikel 14.2 a i direktiv 73/241 har följande lydelse:
"Detta direktiv skall inte påverka följande bestämmelser i nationell lagstiftning:
a) Bestämmelser som för närvarande tillåter eller förbjuder tillsats av andra vegetabiliska fetter än kakaosmör i de chokladvaror som definieras i bilaga 1. Efter tre år från anmälan av detta direktiv skall rådet på kommissionens förslag besluta om möjligheterna och formerna för att utvidga användningen av dessa fetter till hela gemenskapen."
8 Punkt 1.16 i första stycket i bilaga 1 till direktiv 73/241 innehåller följande definition av "mörk choklad": "En vara som framställts av kakaokärnor, kakaomassa, kakaopulver eller fettreducerat kakaopulver och sackaros med eller utan tillsats av kakaosmör och som utan hinder av definitionen av chokladströssel, gianduja nötchoklad och överdragschoklad totalt innehåller minst 35 % kakaotorrsubstans - varav minst 14 % fettfri kakaotorrsubstans och 18 % kakaosmör. Dessa procentsatser skall beräknas sedan vikten på de tillsatser som anges i avsnitt 5-8 har dragits ifrån."
9 Punkt 7 a första stycket i bilaga 1 till direktiv 73/241 har följande lydelse:
"Utan inskränkning av artikel 14.2 a får ätliga ämnen - med undantag för mjöl, stärkelse, fetter och fettpreparat som inte kommer uteslutande från mjölk - tillsättas mörk choklad, söt choklad, överdragschoklad, mjölkchoklad, mjölkchoklad med hög mjölkhalt, överdragsmjölkchoklad och vit choklad."
10 I artikel 7 första stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/36/EG av den 23 juni 2000 om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel (EGT L 197, s. 19) föreskrivs att direktiv 73/241 upphävs med verkan från och med den 3 augusti 2003.
11 I femte till sjunde skälet i direktiv 2000/36 anges följande:
"(5) I vissa medlemsstater är det tillåtet att tillsätta annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i chokladvaror, upp till högst 5 %.
(6) Tillsats av visst annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i chokladvaror upp till högst 5 % bör tillåtas i alla medlemsstater. Detta vegetabiliska fett bör vara ekvivalent med kakaosmör och bör följaktligen definieras i enlighet med tekniska och vetenskapliga kriterier.
(7) I syfte att säkerställa den inre marknadens enhetlighet måste alla chokladvaror som omfattas av detta direktiv åtnjuta fri rörlighet inom gemenskapen under de försäljningsnamn som fastställs i bilaga I till detta direktiv."
12 I artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 2000/36 föreskrivs följande:
"1. Annat vegetabiliskt fett än kakaosmör som definieras och förtecknas i bilaga II får tillsättas de chokladvaror som definieras i avsnitt A, punkterna 3, 4, 5, 6, 8 och 9 i bilaga I. Denna tillsats får inte utgöra mer än 5 % av den färdiga varan, sedan den sammanlagda vikten av övriga ätliga ämnen som använts i enlighet med avsnitt B i bilaga I dragits av och utan att minimihalten av kakaosmör eller sammanlagd kakaotorrsubstans minskas.
2. De chokladvaror som enligt punkt 1 innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör får saluföras i samtliga medlemsstater under förutsättning att deras märkning kompletteras på det sätt som anges i artikel 3 med följande väl synliga och klart läsbara upplysning: 'innehåller förutom kakaosmör även annat vegetabiliskt fett'. Upplysningen skall befinna sig i samma synfält som, men vara tydligt skild från, ingrediensförteckningen och vara skriven med minst lika stora bokstäver som denna, i fetstil och befinna sig i närheten av försäljningsnamnet; försäljningsnamnet får, oavsett detta krav, även anges på annan plats."
13 Artikel 8.1 och 8.2 i direktiv 2000/36 har följande lydelse:
"1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 3 augusti 2003. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
2. Dessa bestämmelser skall tillämpas så att de
- tillåter saluföring av de varor som definieras i bilaga I, om de överensstämmer med definitionerna och reglerna i detta direktiv, med verkan från och med den 3 augusti 2003,
- förbjuder saluföring av varor som inte överensstämmer med detta direktiv, från och med den 3 augusti 2003.
Saluföring av varor som inte överensstämmer med detta direktiv men som är märkta före den 3 augusti 2003 i enlighet med rådets direktiv 73/241/EEG skall dock tillåtas fram till dess att lagren av dessa varor är tömda."
14 I artikel 5.1 b och c i rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1978 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam i fråga om livsmedel (EGT L 33, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 130) i dess lydelse enligt europaparlamentets och rådets direktiv 97/4/EG av den 27 januari 1997 om ändring av direktiv 79/112/EG (EGT L 43, s. 21) föreskrivs följande:
"Det namn under vilket ett livsmedel säljs skall vara det namn som förbehållits livsmedlet i Europeiska gemenskapens bestämmelser för livsmedlet.
...
b) Det skall också vara tillåtet att i den medlemsstat där livsmedlet saluförs använda det namn under vilken produkten tillverkas och saluförs i den medlemsstat där tillverkningen sker.
I fall där övriga bestämmelser i detta direktiv, särskilt de i artikel 3, inte är tillräckliga för att säkerställa att konsumenterna i den medlemsstat där produkten saluförs har kännedom om produktens verkliga art och kan särskilja det från produkter som det skulle kunna förväxlas med, skall försäljningsnamnet emellertid kompletteras med ytterligare beskrivande information bredvid namnet.
c) I undantagsfall får försäljningsnamnet i den medlemsstat där tillverkningen sker inte användas i den medlemsstat där saluföringen sker, när den produkt som betecknas i fråga om sammansättning eller framställning skiljer sig så mycket från den produkt som är känd under det namnet att bestämmelserna i punkt b inte är tillräckliga för att säkerställa att konsumenterna i den medlemsstat där varan saluförs ges korrekt information."
Den nationella lagstiftningen
15 Lag nr 351 av den 30 april 1976 (GURI nr 146 av den 4 juni 1976, s. 4332, nedan kallad lag nr 351/76) innehåller bestämmelser om framställning och saluföring i Italien av produkter baserade på kakao och choklad avsedda som livsmedel.
16 I artikel 6 i den nämnda lagen definieras en chokladliknande vara som "ett livsmedel innehållande kakao vars struktur, konsistens, färg och smak liknar chokladens, men vars sammansättning inte överensstämmer med definitionen av någon av de varor som anges i bilagan till denna lag". De varor som anges i bilagan i fråga får inte innehålla något annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
17 Enligt ett ministeriecirkulär av den 28 mars 1994 är artikel 6 i lag nr 351/76 inte tillämplig på varor som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör och som framställts lagligt i andra medlemsstater samt som uppfyller minimihalterna och de andra villkor rörande sammansättningen som föreskrivs i den nämnda lagen.
18 Den 15 mars 1996 utfärdade hälsoministeriet ett cirkulär (nedan kallat ministeriecirkuläret) som ledde till en ändrad tolkning av artikel 6 i lag nr 351/76. I cirkuläret föreskrivs att varor baserade på kakao och choklad som tillverkats i Storbritannien, Irland och Danmark och som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, får saluföras i Italien endast om de i fråga om sammansättning överensstämmer med bestämmelserna i ursprungsstaten och om deras försäljningsnamn i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6 i lag 351/76 är chokladersättning.
Det administrativa förfarandet
19 Genom skrivelse av den 12 februari 1997 underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om att den ansåg att förbudet mot att under försäljningsnamnet choklad saluföra produkter baserade på kakao och choklad som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, vilket anges i ministeriecirkuläret, strider mot artikel 30 i fördraget.
20 Genom skrivelse av den 8 juli 1997 bestred de italienska myndigheterna att det är nödvändigt att anpassa de nationella bestämmelserna. De nämnda myndigheterna gjorde gällande att då en fullständig harmonisering vad gäller saluföring av kakao- och chokladvaror genomfördes genom direktiv 73/241 säkerställdes den fria rörligheten i samtliga medlemsstater enbart för de varor som uppfyllde villkoren i detta direktiv.
21 Kommissionen delade inte denna uppfattning och sände därför en formell underrättelse till Republiken Italien den 22 december 1997. Eftersom denna meningsskiljaktighet bekräftades under påföljande möten och skriftväxling riktade kommissionen den 29 juli 1998 ett motiverat yttrande till den nämnda medlemsstaten och uppmanade denna att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget inom två månader från delgivningen.
22 I sitt svar av den 15 september 1998 meddelade den italienska regeringen att den hade för avsikt att behålla förbudet i fråga beträffande de kakao- och chokladvaror som inte uppfyllde villkoren i lag nr 351/76, så länge som direktiv 73/241 inte ändrades.
23 Det var mot denna bakgrund som kommissionen beslutade att väcka förevarande talan.
Prövning i sak
Parternas argument
24 Kommissionen har påpekat att choklad som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör med högst fem procent av varans totala vikt tillverkas under namnet choklad i sex medlemsstater (Danmark, Irland, Portugal, Sverige, Finland och Förenade kungariket), att detta namn godtas för varan i samtliga medlemsstater förutom Spanien och Italien, samt att varan förekommer under nämnda namn i direktiv 73/241.
25 Kommissionen har också gjort gällande att en sådan vara är förenlig med reglerna för sammansättning av choklad som fastställts i direktiv 73/241 i fråga om de ingredienser som baseras på kakao. Tillsättning av annat fett än kakaosmör innebär enligt kommissionen inte att de minimihalter som krävs enligt nämnda direktiv minskas.
26 Kommissionen har gjort gällande att ministeriecirkuläret grundar sig på en tolkning av direktiv 73/241 som strider mot direktivbestämmelsernas ordalydelse. Enligt kommissionen innehåller det nämnda direktivet inte någon uttömmande reglering av användningen - inom hela gemenskapen - av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör vid framställning av kakao- och chokladvaror. Kommissionen har härvidlag åberopat artikel 14.2 a i direktiv 73/241 jämförd med punkt 7 a i bilaga 1 till samma direktiv. Enligt kommissionen strider det följaktligen inte mot direktiv 73/241 att det enligt en medlemsstats nationella lagstiftning är tillåtet eller förbjudet att använda sådant fett i kakao- och chokladvaror som framställs på denna medlemsstats territorium, under förutsättning att övriga bestämmelser i direktivet iakttas.
27 En kakao- eller chokladvara som framställts lagligt i någon av de medlemsstater där det är tillåtet att använda annat vegetabiliskt fett än kakaosmör måste enligt kommissionen följaktligen omfattas av den fria rörligheten inom gemenskapen - inklusive de medlemsstater som inte tillåter att sådant vegetabiliskt fett används i varor som framställs inom deras territorium - under förutsättning att de minimihalter som föreskrivs i direktiv 73/241 respekteras.
28 Enligt kommissionen får medlemsstaterna visserligen tillåta eller förbjuda användningen av sådant vegetabiliskt fett. Deras lagstiftning måste emellertid vara förenlig med de gemenskapsrättsliga principerna, såsom principen om fri rörlighet för varor som anges i artikel 30 i fördraget.
29 Kommissionen anser i detta avseende att skyldigheten i den italienska lagstiftningen att saluföra de ifrågavarande varorna under namnet chokladersättning, utgör ett påtagligt hinder för varornas tillträde till den italienska marknaden, och den utgör därmed en åtgärd som får samma verkan som en kvantitativ restriktion, vilket strider mot artikel 30 i fördraget.
30 Skyldigheten att ändra försäljningsnamnet skulle nämligen för det första innebära ytterligare åtgärder för paketering och märkning, vilket skulle öka kostnaderna för saluföring i Spanien. För det andra skulle begreppet "ersättning" ha en nedsättande verkan eftersom detta alltid avser en produkt som är avsedd att ersätta en annan produkt utan att samtidigt ha alla de egenskaper som bidrar till den ersatta produktens värde.
31 Kommissionen har åberopat såväl domstolens rättspraxis som artikel 5.1 c i direktiv 79/112 i dess ändrade lydelse enligt direktiv 97/4 till stöd för att förbudet mot användning av det försäljningsnamn som godtagits i den medlemsstat där tillverkningen sker, endast är berättigat om varan i fråga genom sin sammansättning eller framställning är såpass fjärmad från vad som kännetecknar produkter som är allmänt kända under samma namn inom gemenskapen, att de inte längre kan anses tillhöra samma kategori.
32 Enligt kommissionen kan det emellertid inte hävdas att tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror med den lägsta halt som krävs enligt direktiv 73/241, innebär en sådan väsentlig förändring av produkten att användningen av namnet choklad skulle ge upphov till oklarheter beträffande de egenskaper som är karaktäristiska för produkten.
33 Kommissionen har dessutom gjort gällande att den italienska lagstiftningen inte kan rättfärdigas med ett absolut krav som syftar till att skydda konsumenterna, eftersom det i förevarande fall finns andra åtgärder tillgängliga vilka inte begränsar den fria rörligheten för kakao- och chokladvaror i samma omfattning. Dessa åtgärder säkerställer också ett skydd för konsumenternas intressen, såsom att neutrala och objektiva uppgifter anges i märkningen, med upplysningar för konsumenterna om att produkten innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
34 Den italienska regeringen har framhållit att den visserligen delar kommissionens uppfattning vad gäller den omständigheten att en fullständig harmonisering inte genomfördes genom direktiv 73/241 avseende förekomsten av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror. Enligt den nämnda regering har däremot en fullständig harmonisering skett genom detta direktiv beträffande de varor som får saluföras under namnet choklad.
35 Enligt den nämnda regeringen skall nämligen artikel 14.2 a jämförd med punkt 7 a i bilaga 1 till direktiv 73/241 tolkas så, att det i regel inte är tillåtet att använda andra vegetabiliska fetter än kakaosmör. Härav följer enligt den nämnda regeringen att detta direktiv enbart säkerställer den fria rörligheten inom gemenskapen för kakao- och chokladvaror som framställts i enlighet med denna tolkning.
36 Vad särskilt gäller frågan om användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör har den italienska regeringen vidare gjort gällande att artikel 14.2 a i direktiv 73/241 har stabiliserat de befintliga nationella lagstiftningarna genom att skillnaderna mellan dessa lagstiftningar enbart godtas under förutsättning att en harmonisering sker i framtiden. I avvaktan på att en harmonisering på gemenskapsnivå kommer till stånd medför denna stabilisering enligt den nämnda regeringen att de medlemsstater vars lagstiftning innehåller förbud mot tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör inte längre får ändra denna lagstiftning så att det blir tillåtet att använda sådant fett.
37 Den italienska regeringen har vid förhandlingen tillagt att dess tolkning av direktiv 73/241 stöds av artikel 8 i direktiv 2000/36, eftersom denna artikel utgör hinder för att den nämnda regeringen skall kunna ändra sina nationella bestämmelser före den 3 augusti 2003.
38 Enligt den italienska regeringen kan direktiv 73/241 under dessa omständigheter emellertid inte tolkas så att importmedlemsstaterna är skyldiga att godta att kakao- och chokladvaror som framställts i andra medlemsstater på ett sätt som är förbjudet enligt importmedlemsstaternas egen lagstiftning omsätts på de sistnämnda staternas territorium under namnet choklad, under vilken varorna saluförs i den medlemsstat där de framställts. En sådan tolkning skulle innebära en diskriminering till nackdel för de nationella producenterna.
39 Den italienska regeringen har förklarat att producenter etablerade i Italien skulle drabbas av en konkurrensnackdel i förhållande till producenter etablerade i andra medlemsstater för det fall den av kommissionen förespråkade tolkningen av direktiv 73/241 skulle godtas. De sistnämnda producenterna skulle nämligen kunna saluföra varor i Italien under namnet choklad, trots att dessa innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
40 Den italienska regeringen har under alla omständigheter bestridit att dess nationella lagstiftning utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion. Den nämnda regeringen har härvidlag gjort gällande att skyldigheten att ändra försäljningsnamnet är befogad med hänsyn till konsumentskyddet.
41 Med åberopande av såväl domstolens rättspraxis som artikel 5.1 c i direktiv 79/112, i dess lydelse enligt direktiv 97/4, har den italienska regeringen särskilt gjort gällande att importmedlemsstaten, där även saluföringen sker, har laglig rätt att förbjuda användningen av ett försäljningsnamn som tillåts i den medlemsstat där framställningen sker för det fall detta namn avser en vara som skiljer sig så mycket från den vara som är känd under det namnet att en lämplig information på varans förpackning inte räcker för att säkerställa att konsumenterna ges korrekt information om varans faktiska egenskaper eller om det som skiljer den från andra varor som den kan förväxlas med.
42 Enligt den italienska regeringen är dessa villkor uppfyllda i detta fall, eftersom de kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör har egenskaper som skiljer sig väsentligt från egenskaperna hos kakao- och chokladvaror som inte innehåller något sådant fett. Om varor som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör saluförs under namnet choklad finns det en risk för att de italienska konsumenterna vilseleds, eftersom de vanligen förväntar sig att de varor som saluförs under detta namn inte innehåller något sådant fett. Av denna anledning är saluföring av kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör enbart tillåtet i Italien om varorna saluförs under namnet chokladersättning, så att konsumenterna uppmärksammas på skillnaden mellan varorna.
Domstolens bedömning
Omfattningen av den harmonisering som skett genom direktiv 73/241
43 Det skall inledningsvis konstateras att kommissionens invändning att den italienska lagstiftningen är oförenlig med gemenskapsrätten i den mån denna innehåller restriktioner för den fria rörligheten för kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, reser frågan om hur omfattande den harmonisering som skett genom direktiv 73/241 är.
44 Parterna är visserligen ense om att frågan om användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör vid framställningen av kakao- och chokladvaror inte omfattas av den harmonisering som skett genom detta direktiv. De är däremot oense beträffande vilka följder detta får för saluföringen av varor som innehåller sådant fett.
45 Avsaknaden av harmonisering beträffande användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör vid framställning av kakao- och chokladvaror innebär enligt kommissionen inte att saluföringen av varor som innehåller sådant fett inte omfattas av principen om fri rörlighet för varor. Eventuella åtgärder som begränsar den fria rörligheten för sådana varor skall enligt kommissionen följaktligen bedömas mot bakgrund av artikel 30 i fördraget.
46 Den italienska regeringen har däremot gjort gällande att direktiv 73/241 innehåller en uttömmande reglering av frågan om saluföring av de kakao- och chokladvaror som direktivet avser. Enligt den nämnda regeringen skall artikel 30 i fördraget därmed inte tillämpas, eftersom direktivet i fråga dels innehåller principen om förbud mot användning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör vid framställningen av kakao- och chokladvaror, dels innebär att fri rörlighet under namnet choklad införs enbart för de kakao- och chokladvaror som inte innehåller sådant vegetabiliskt fett.
47 Mot denna bakgrund har den italienska regeringen dragit slutsatsen att direktiv 73/241 gör det möjligt för medlemsstater, som har en lagstiftning enligt vilken det är förbjudet att använda annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror som framställs på dessa medlemsstaters territorium, att även förbjuda att varor som inte överensstämmer med deras nationella lagstiftning saluförs på deras territorium under namnet choklad.
48 Domstolen erinrar i detta avseende om att enligt dess fasta rättspraxis är det vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse inte bara dess lydelse som skall beaktas utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se bland annat dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen, REG 2000, s. I-6857, punkt 50 och av den 14 juni 2001 i mål C-191/99, Kvaerner, REG 2001, s. I-4447, punkt 30).
49 För det första skall det, när det gäller de ändamål som eftersträvas med de berörda bestämmelserna och det sammanhang i vilka bestämmelserna ingår, konstateras att direktiv 73/241 inte är avsett att slutgiltigt reglera frågan om användning av annat vegetabiliskt fett är kakaosmör i de kakao- och chokladvaror som avses däri.
50 Det skall i detta avseende erinras om att rådet antog nämnda direktiv enhälligt med stöd av artikel 100 i EEG-fördraget (senare artikel 100 i EG-fördraget i ändrad lydelse, nu artikel 94 EG) avseende tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion.
51 Gemenskapslagstiftaren har särskilt genom att anta direktiv 73/241 avsett att på sätt som framgår av fjärde skälet i direktivet, fastställa definitioner och gemensamma regler för sammansättning, tillverkningsspecifikationer, förpackning och märkning av kakao- och chokladvaror för att säkerställa den fria rörligheten för dessa produkter inom gemenskapen.
52 I sjunde skälet i direktiv 73/241 har gemenskapslagstiftaren emellertid tydligt angivit att det med hänsyn till skillnaderna mellan medlemsstaternas lagstiftningar och till att då tillgängliga ekonomiska och tekniska data var otillräckliga, inte var möjligt att slutligt ta ställning till frågan om användning av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror vid tidpunkten när lagstiftningen antogs.
53 Som framgår av handlingarna i målet avsåg också hänvisningen i samma skäl till vissa medlemsstater i vilka användning av sådant annat vegetabiliskt fett inte bara var tillåten vid nämnda tidpunkt, utan dessutom mycket utbredd, tre medlemsstater som anslutit sig till gemenskapen strax innan direktiv 73/241 antogs; nämligen Konungariket Danmark, Irland och Förenade kungariket. Dessa medlemsstater tillät inom sina territorier av tradition tillsatser av sådant vegetabiliskt fett med upp till fem procent av kakao- och chokladvarornas totala vikt.
54 Rådet nöjde sig mot denna bakgrund med att införa en tillfällig ordning i fråga om användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör som skulle omprövas i enlighet med artikel 14.2 a andra meningen i direktiv 73/241 efter tre år efter att direktivet anmälts.
55 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som de bestämmelser i direktiv 73/241 som avser användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i de kakao- och chokladvaror som avses i direktivet skall prövas, både med avseende på bestämmelsernas avfattning och deras systematik.
56 Domstolen påpekar inledningsvis att förbudet i bilaga 1 sjunde stycket a till direktiv 73/241 mot att fetter och fettpreparat som inte uteslutande kommer från mjölk tillsätts i de kakao- och chokladvaror som avses i bilaga 1 till nämnda direktiv, gäller "utan inskränkning av artikel 14.2 a".
57 I ovannämnda artikel 14.2 a föreskrivs dock uttryckligen att direktiv 73/241 inte skall påverka nationella lagstiftningar i vilka tillsats av andra vegetabiliska fetter än kakaosmör tillåts eller förbjuds.
58 När det gäller användning av sådant annat vegetabiliskt fett framgår det alltså klart av sistnämnda bestämmelse att syftet med direktiv 73/241 inte är att åstadkomma en fullständig harmonisering så att befintliga nationella bestämmelser på området helt ersätts med gemenskapsbestämmelser, eftersom medlemsstaterna uttryckligen ges rätt enligt direktivet att anta nationella bestämmelser som avviker från de gemenskapsbestämmelser som följer av direktivet.
59 Med hänsyn till direktivets avfattning kan denna bestämmelse inte heller tolkas så, att den endast innehåller en föreskrift om ett avsteg från principen om förbud mot tillsatser i de avsedda produkterna av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör som avses i bilaga 1 sjunde stycket a till direktiv 73/241.
60 För det första hänvisas i artikel 14.2 a i direktiv 73/241 inte enbart till de nationella lagstiftningar enligt vilka tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör tillåts, utan också till de lagstiftningar som innehåller förbud mot sådana tillsatser.
61 För det andra föreskrivs i denna bestämmelse att rådet slutligt skall fastställa möjligheterna och formerna för att utvidga användningen av dessa fetter till hela gemenskapen, vilket bekräftar att gemenskapslagstiftaren endast avsåg möjligheten att tillåta eller förbjuda en sådan utvidgning, men däremot inte möjligheten att förbjuda nämnda användning inom hela gemenskapen.
62 Det framgår således av såväl ordalydelsen som systematiken i direktiv 73/241 att en gemensam bestämmelse uppställs däri i form av förbudet i bilaga 1 sjunde stycket a, och att det genom artikel 10.1 i direktivet införs fri rörlighet för produkterna vilka överensstämmer med denna bestämmelse. Samtidigt ges medlemsstaterna rätt enligt artikel 14.2 a att införa nationella bestämmelser varigenom tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror som tillverkas inom deras territorium tillåts.
63 Härav följer även att domstolen inte kan godta den italienska regeringens tolkning att det är förbjudet enligt direktiv 73/241 för medlemsstaterna att ändra sin nationella lagstiftning rörande frågan om användningen av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör till dess att en harmonisering på gemenskapsnivå har genomförts beträffande denna fråga.
64 Den nämnda tolkningen saknar stöd i direktivbestämmelsernas ordalydelse. Genom denna tolkning beaktas heller inte den omständigheten att det system som införs genom direktivet är av tillfällig art. Inte heller systemets ändamål, såsom detta beskrivs i punkterna 48-62 i denna dom, beaktas genom den nämnda tolkningen.
65 Inte heller artikel 8 i direktiv 2000/36 kan åberopas till stöd för denna tolkning.
66 Det är i detta sammanhang tillräckligt att erinra om, vilket framgår av fast rättspraxis, att en sådan sekundärrättslig lagstiftning som artikel 8 i direktiv 2000/36 nämligen inte kan tolkas så, att medlemsstaterna får införa eller behålla villkor som strider mot fördragets bestämmelser avseende fri rörlighet för varor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 1992 i mål C-47/90, Delhaize och Le Lion, REG 1992, s. I-3669, punkt 26, av den 2 februari 1994 i mål C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, benämnt Clinique, REG 1992, s. I-317, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-13 och av den 11 juli 1996 i de förenade målen C-427/93, C-429/93 och C-436/93, REG 1996, s. I-3457, punkt 27).
Tillämpligheten av artikel 30 i fördraget
67 Av genomgången ovan framgår i motsats till den italienska regeringens argument, att kakao- och chokladvaror som innehåller sådant vegetabiliskt fett som inte avses i bilaga 1 sjunde stycket a i direktivet, men vars tillverkning och saluföring under namnet choklad har tillåtits i vissa medlemsstater, inte får undantas från den fria rörlighet för varor som föreskrivs i artikel 30 i fördraget enbart av det skälet att andra medlemsstater föreskriver att tillverkning och saluföring av kakao- och chokladvaror inom deras territorier skall ske enligt gemenskapsbestämmelsen om sammansättning som återfinns i bilaga 1 sjunde stycket a i detta direktiv (se analogt dom av den 12 oktober 2000 i mål C-3/99, Ruwet, REG 2000, s. I-8749, punkt 44).
68 Som framgår av fast rättspraxis är nämligen syftet med artikel 30 i fördraget att varje reglering eller åtgärd av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen skall förbjudas (dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville, REG 1974, s. 837, punkt 5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343).
69 I enlighet med den rättspraxis som följer av målet Cassis de Dijon (dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe Zentral, REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), innebär artikel 30 i fördraget ett förbud mot hinder mot den fria rörligheten för varor, som i avsaknad av en harmonisering av de nationella lagstiftningarna följer av det förhållandet att det på varor från andra medlemsstater, där de lagligen tillverkas och säljs, tillämpas bestämmelser rörande de villkor som sådana varor skall uppfylla (till exempel avseende namn, form, dimension, vikt, sammansättning, utformning, märkning och förpackning), även om bestämmelserna tillämpas utan åtskillnad på nationella och importerade varor (se bland annat domen i det ovannämnda målet Keck och Mithouard, punkt 15, dom av den 6 juli 1995 i mål C-470/93, Mars, REG 1995, s. I-1923, punkt 12, samt domen i det ovannämnda målet Ruwet, punkt 46).
70 Härav följer att förbudet även gäller hinder mot försäljning av produkter som inte framställs i enlighet med fullständigt harmoniserade bestämmelser, utan som tillverkats i enlighet med nationella bestämmelser som uttryckligen förutsätts i harmoniseringsdirektivet. I ett sådant fall skulle en motsatt tolkning innebära att medlemsstaterna, i strid med fördragets syfte att säkerställa fri rörlighet, kunde avskärma sin nationella marknad vad gäller produkter som inte regleras av gemenskapsbestämmelser om harmonisering (se analogt domen i det ovannämnda målet Ruwet, punkt 47).
71 Domstolen kan inte heller godta den italienska regeringens argument att artikel 30 i fördraget inte skall tillämpas på grund av att nationella producenter i sådant fall skulle diskrimineras.
72 Domstolen har nämligen redan fastslagit att artikel 30 i fördraget inte har till syfte att säkerställa att varor med inhemskt ursprung i samtliga fall skall behandlas på samma sätt som importerade varor. En särbehandling av varor, vilken inte kan hindra import eller missgynna saluföring av importerade varor, omfattas inte av det förbud som återfinns i denna artikel (se bland annat dom av den 18 februari 1987 i mål 98/86, Mathot, REG 1987, s. 809, punkt 7, och av den 5 december 2000 i mål C-448/98, Guimont, REG 2000, s. I-10663, punkt 15).
73 Det saknar vidare betydelse att den skyldighet som följer av artikel 30 i fördraget för en medlemsstat vars nationella lagstiftning innehåller förbud mot att använda annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror som framställs på denna medlemsstats territorium att tillåta saluföring under namnet choklad av kakao- och chokladvaror som innehåller sådant fett och som framställts lagligt i andra medlemsstater kan missgynna denna medlemsstats nationella varor.
74 Det skall alltså undersökas om, och i vilken mån, artikel 30 i fördraget utgör ett hinder för den italienska lagstiftning som innehåller ett förbud mot att kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, säljs inom det nationella territoriet under försäljningsnamnet choklad, under vilken de lagligen har tillverkats och sålts i den medlemsstat där tillverkningen sker.
75 I detta avseende skall det, i likhet med vad som framgår av domstolens rättspraxis, påpekas att även om ett sådant förbud som följer av den italienska lagstiftningen och som innebär en skyldighet att använda ett annan försäljningsnamn än det som används i den medlemsstat där tillverkningen sker, inte helt utesluter import av produkter till den berörda medlemsstaten från andra medlemsstater, kan förbudet dock försvåra saluföringen av varorna och följaktligen hindra handeln mellan medlemsstaterna (se i detta avseende bland annat dom av den 26 november 1985 i mål 182/84, Miro, REG 1985, s. 3731, punkt 22, av den 14 juli 1988 i mål 298/87, Smanor, REG 1988 s. 4489, punkt 12, av den 22 september 1988 i mål 286/86, Deserbais, REG 1988, s. 4907, punkt 12; svensk specialutgåva, volym 9, s. 621).
76 Det skall nämligen slås fast att förbudet i förevarande fall mot att försäljningsnamnet choklad används för kakao- och chokladvaror som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör och som lagligen tillverkas i en medlemsstat, kan medföra att importören tvingas presentera produkterna på olika sätt, alltefter platsen för marknadsföringen, varvid denne åsamkas ytterligare kostnader för förpackning. Det framgår alltså att förbudet kan hindra handeln inom gemenskapen (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen mars, punkt 13, och Ruwet, punkt 48).
77 Denna slutsats bekräftas vidare av att namnet chokladersättning, som de berörda aktörerna är skyldiga att använda enligt den italienska lagstiftningen, kan inverka negativt på konsumenternas uppfattning om varorna i fråga. Namnet chokladersättning antyder nämligen att det handlar om ersättningsvaror, vilket medför att de åsätts ett lägre pris (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Miro, punkt 22, Smanor, punkterna 12 och 13, och Guimont, punkt 26).
78 När det gäller frågan huruvida en sådan bestämmelse ändå kan överensstämma med gemenskapsrätten erinrar domstolen om den fasta rättspraxis enligt vilken hinder för handeln inom gemenskapen som uppstår på grund av skillnader mellan nationella bestämmelser måste godtas, i den utsträckning sådana bestämmelser utan åtskillnad är tillämpliga på inhemska produkter och på importerade produkter och kan rättfärdigas som nödvändiga på grund av tvingande hänsyn, bland annat i fråga om konsumentskydd. För att sådana bestämmelser skall tillåtas krävs emellertid att de står i proportion till det mål som skall uppnås och att målet inte kan uppnås genom åtgärder som medför en mindre begränsning av handeln inom gemenskapen (se bland annat domen i det ovannämnda målet Mars, punkt 15, dom av den 26 november 1996 i mål C-313/94, Graffione, REG 1996, s. I-6039, punkt 17 samt domarna i de ovannämnda målen Ruwet, punkt 50, och Guimont, punkt 27).
79 Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att det är rimligt att en medlemsstat skall tillse att konsumenter får korrekt information om de varor som de erbjuds och således ge dem möjlighet att träffa ett val med stöd av denna information (se bland annat dom av den 23 februari 1988 i mål 216/84, kommissionen mot Frankrike, REG 1988, s. 793, punkt 11, och domen i det ovannämnda målet Smanor, punkt 30).
80 Enligt domstolens praxis kan medlemsstaterna särskilt, i syfte att säkerställa konsumentskyddet, kräva att berörda personer skall ändra namnet på ett livsmedel, om den produkt som presenteras under ett bestämt namn vad gäller sammansättning eller tillverkning i så hög grad avviker från de varor som normalt är kända under detta namn inom gemenskapen att den inte kan anses tillhöra samma produktkategori (se bland annat domen i det ovannämnda målet Deserbais, punkt 13, och dom av den 12 september 2000 i mål C-366/98, Geffroy, REG 2000, s. I-6579, punkt 22, samt domen i det ovannämnda målet Guimont, punkt 30).
81 När det rör sig om en mindre viktig skillnad bör en lämplig märkning däremot vara tillräcklig för att köparen eller konsumenten skall få kännedom om de nödvändiga uppgifterna (se bland annat dom av den 13 november 1990 i mål C-269/89, Bonfait, REG 1990, s. I-4169, punkt 15, av den 9 februari 1999 i mål C-383/97, Van der Laan, REG 1999, s. I-731, punkt 24, samt domarna i de ovannämnda målen Geffroy, punkt 23, och Guimont, punkt 31).
82 Domstolen skall alltså pröva om tillsatser av annat vegetabiliskt fett än kakaosmör i kakao- och chokladvaror medför en väsentlig förändring av deras sammansättning så att de inte längre har de egenskaper som konsumenterna förväntar sig när de köper produkter med namnet choklad, och att en märkning som ger adekvata upplysningar om produkternas sammansättning inte kan anses tillräcklig för att konsumenterna inte på något sätt skall förväxla dem.
83 Domstolen konstaterar i detta avseende att den karaktäristiska beståndsdelen i kakao- och chokladvaror, i den mening som avses i direktiv 73/241, är förekomsten av vissa minimihalter av kakao och kakaosmör.
84 Domstolen erinrar särskilt om att i enlighet med bilaga 1 första stycket punkt 1.16 i direktiv 73/241, skall produkter som enligt detta direktiv kan definieras som choklad innehålla minst 35 procent kakaotorrsubstans varav minst 14 procent fettfri kakaotorrsubstans och 18 procent kakaosmör.
85 Procentsatserna som fastställts i direktiv 73/241 utgör nämligen minimihalter som måste finnas i alla chokladvaror som tillverkas och saluförs under namnet choklad inom gemenskapen, oberoende av frågan huruvida det enligt lagstiftningen i den medlemsstat där tillverkningen sker är tillåtet eller förbjudet att tillsätta annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
86 Det skall dessutom betonas att medlemsstaterna uttryckligen i direktiv 73/241 ges möjlighet att tillåta att annat vegetabiliskt fett än kakaosmör används vid tillverkningen av kakao- och chokladvaror, och det kan därför inte med hänvisning till detta direktiv kan hävdas att de produkter som ges sådana tillsatser är så förändrade att de inte längre omfattas av samma kategori som de produkter som inte innehåller sådant fett.
87 Domstolen finner därför att så länge som kakao- och chokladvarorna innehåller de minimihalter som krävs enligt direktiv 73/241, kan annat vegetabiliskt fett än kakaosmör tillsättas till dessa utan att detta innebär en sådan väsentlig förändring av produkternas egenskaper som medför att de omvandlas till andra produkter.
88 Av detta följer att en neutral och objektiv uppgift i märkningen som upplyser konsumenterna om att produkten innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör är tillräcklig för att ge konsumenterna korrekt information.
89 Under dessa förhållanden framstår skyldigheten enligt den italienska lagstiftningen att ändra försäljningsnamnet på dessa produkter inte som nödvändig för att uppfylla det tvingande krav som syftar till att skydda konsumenterna.
90 Av vad som anförts ovan följer att nämnda lagstiftning är oförenlig med artikel 30 i fördraget i den mån som den innehåller en skyldighet att ändra namnet på produkter som lagligen har tillverkats och saluförts i andra medlemsstater under försäljningsnamnet choklad, och denna skyldighet uteslutande följer av att produkterna innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör.
91 Mot bakgrund av vad som ovan anförts finns det anledning att fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i fördraget genom att förbjuda att chokladvaror som uppfyller de minimihalter som föreskrivs i bilaga 1 första stycket punkt 1.16 i direktiv 73/241 och som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör och som har framställts lagligt i medlemsstater i vilka det är tillåtet att använda sådant fett saluförs i Italien under det namn som de saluförts under i ursprungsstaten och genom att kräva att sådana varor skall saluföras enbart under namnet chokladersättning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
92 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Italien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom denna medlemsstat har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) genom att förbjuda att chokladvaror som uppfyller de minimihalter som föreskrivs i bilaga 1 första stycket punkt 1.16 i rådets direktiv 73/241/EEG av den 24 juli 1973 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kakao- och chokladvaror avsedda som livsmedel och som innehåller annat vegetabiliskt fett än kakaosmör, och som har framställts lagligt i medlemsstater i vilka det är tillåtet att använda sådant fett, saluförs i Italien under det namn som de saluförts under i ursprungsstaten och genom att kräva att sådana varor skall saluföras enbart under namnet chokladersättning.
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy