Forenede sager C-20/00 og C-64/00
Booker Aquaculture Ltd, der driver virksomhed under navnet »Marine Harvest McConnell«ogHydro Seafood GSP Ltd
mod
The Scottish Ministers
(anmodning om prﾦjudiciel afgørelse indgivet af Court of Session (Skotland))
«Direktiv 93/53/EØF – destruktion af fisk angrebet af hæmorragisk virusseptikæmi (VHS) og infektiøs lakseanæmi (ISA) – erstatning – medlemsstatens forpligtelser – beskyttelse af grundrettighederne, især ejendomsretten – direktiv 93/53’s gyldighed»
Forslag til afgørelse fra generaladvokat J. Mischo fremsat den 20. september 2001 Domstolens dom af 10. juli 2003
Sammendrag af dom
Fællesskabsret – principper – grundlæggende rettigheder – ejendomsret – begrænsninger – lovligt – betingelser – minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme – direktiv 93/53 – erstatning til de berørte ejere – foreligger ikke – forenelighed med ejendomsretten – sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af fiskene – ingen betydning
(Rådets direktiv 91/67, som ændret ved direktiv 93/54, bilag A, og direktiv 93/53) De grundlæggende rettigheder, som beskyttes af Domstolen, heriblandt ejendomsretten, har ikke uindskrænket gyldighed, men skal ses i sammenhæng med deres samfundsmæssige funktion. Udøvelsen af sådanne rettigheder kan derfor underkastes begrænsninger, især inden for rammerne af en fælles markedsordning, såfremt disse begrænsninger faktisk svarer til de fællesskabsformål, der tjener almene hensyn, og ikke i lyset af det tilsigtede formål udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører disse rettigheders egentlige indhold.
Direktiv 93/53 om minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme skal medvirke til gennemførelsen af det indre marked for akvakulturdyr og -produkter og er en del af en ordning, som har til formål at fastsætte minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme. Følgelig svarer de i direktivet fastsatte foranstaltninger til fællesskabsformål, der tjener almene hensyn.
I lyset af det tilsigtede formål er de i direktiv 93/53 fastsatte minimumsforanstaltninger vedrørende destruktion og aflivning til bekæmpelse af sygdomme opført på liste I i bilag A til direktiv 91/67 om dyresundhedsmæssige betingelser for afsætning af akvakultur- og produkter, som ændret ved direktiv 93/54, i mangel af bestemmelser om betaling af erstatning til de berørte ejere ikke et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold.
For det første har de i direktiv 93/53 fastsatte foranstaltninger hastekarakter og skal sikre, at der sættes effektivt ind, når forekomsten af en sygdom bekræftes, og at enhver risiko for, at sygdomsagensen spredes eller overlever, fjernes.
Endvidere har de omhandlede foranstaltninger ikke til hensigt at fratage ejerne af akvakulturbrugene deres rådighed over disse, men at gøre det muligt for dem fortsat at udøve deres aktiviteter dér. Den omgående destruktion og aflivning af alle fisk gør det således muligt for disse ejere snarest at indsætte en ny bestand på de berørte brug. De omhandlede foranstaltninger muliggør altså, at transporten genoptages, og at der i Fællesskabet kan afsættes levende fisk af de arter, der er modtagelige for sygdommene opført på liste I og liste II i bilag A til direktiv 91/67, således at alle de berørte parter, herunder ejerne af akvakulturbrugene, kan drage fordel af disses virkninger.
Endelig udøver ejerne af akvakulturbrugene en aktivitet, som indebærer forretningsmæssige risici. Ejerne kan i deres egenskab af opdrættere forvente, at der på et hvilket som helst tidspunkt udbryder en fiskesygdom, som påfører dem tab. Denne risiko er uadskilleligt forbundet med opdræt af og handel med levende dyr og er en følge af en naturlig begivenhed, hvad angår såvel liste I-sygdommene som de sygdomme, der er opført på liste II i bilag A til direktiv 91/67.
Med hensyn til omfanget af et eventuelt tab har fisk, der udviser kliniske sygdomssymptomer, som følge af deres tilstand ikke nogen værdi. Hvad angår fisk, som har nået handelsstørrelse, og som kunne være blevet solgt eller forarbejdet med henblik på konsum, eftersom de på tidspunktet for aflivningen ikke udviste kliniske sygdomstegn, skyldes opdrætternes eventuelle tab som følge af den omgående aflivning af denne slags fisk det forhold, at de ikke har kunnet vælge det mest fordelagtige tidspunkt for afsætning af dem. I øvrigt er det ikke muligt at fastsætte et tidspunkt for, hvornår afsætning af fiskene er mest favorabel på grund af risikoen for, at de i fremtiden udviser sådanne tegn. Hvad angår alle de øvrige slags fisk er det heller ikke muligt at fastslå, om de har nogen værdi på grund af risikoen for, at de i fremtiden udviser kliniske sygdomstegn.
Ganske vist kan fællesskabslovgiver inden for rammerne af de vide skønsmæssige beføjelser, som denne har inden for landbrugspolitikken, mene, at det er hensigtsmæssigt at yde delvis eller fuldstændig erstatning til ejere af bedrifter, hvis dyr er blevet destrueret eller slået ned. Dog kan det ikke af denne kendsgerning udledes, at der i fællesskabsretten findes et almindeligt princip om, at der under alle omstændigheder skal betales erstatning.
Ud fra disse samme betragtninger er de af en medlemsstat iværksatte foranstaltninger til omgående destruktion og aflivning af fisk med henblik på bekæmpelse af de i nævnte bilag omhandlede liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53, som er henholdsvis identiske med eller svarer til de af Fællesskabet fastsatte minimumsforanstaltninger for liste I-sygdomme, og som ikke indeholder bestemmelser om betaling af erstatning, ikke uforenelige med den grundlæggende ejendomsret.
Spørgsmålet om, hvorvidt sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk, eller dette ikke er tilfældet, har ikke indvirkning på, hvorvidt de nævnte nationale foranstaltninger er forenelige med den grundlæggende ejendomsret.
(jf. præmis 68, 78-83, 84-86, 93, 95 samt domskonkl. 1-3)
DOMSTOLENS DOM
10. juli 2003(1)
»Direktiv 93/53/EØF – destruktion af fisk angrebet af hæmorragisk virusseptikæmi (VHS) og infektiøs lakseanæmi (ISA) – erstatning – medlemsstatens forpligtelser – beskyttelse af grundrettighederne, især ejendomsretten – direktiv 93/53's gyldighed«
I de forenede sager C-20/00 og C-64/00,
angående anmodninger, som Court of Session (Skotland) (Det Forenede Kongerige) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i de for nævnte ret verserende sager,
Booker Aquaculture Ltd, der driver virksomhed under navnet »Marine Harvest McConnell« (sag C-20/00), Hydro Seafood GSP Ltd (sag C-64/00)
mod
The Scottish Ministers,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de fællesskabsretlige principper vedrørende beskyttelsen af grundrettighederne, i særdeleshed ejendomsretten, samt vedrørende gyldigheden af Rådets direktiv 93/53/EØF af 24. juni 1993 om minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme (EFT L 175, s. 23),har
DOMSTOLEN,,
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.-P. Puissochet, R. Schintgen og C.W.A. Timmermans samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, F. Macken (refererende dommer), N. Colneric, S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– Booker Aquaculture Ltd ved P.S. Hodge, QC, og advocate J. Mure for solicitors Steedman Ramage
– Hydro Seafood GSP Ltd ved A. O'Neill, QC, og advocate E. Creally for solicitors McClure Naismith
– The Scottish Ministers ved R. Magrill, som befuldmægtiget, og Lord Advocate C. Boyd, QC, bistået af N. Paines, QC, samt af advocate L. Dunlop
– Det Forenede Kongeriges regering ved R. Magrill, som befuldmægtiget, bistået af N. Paines, QC
– den franske regering ved C. Vasak og K. Rispal-Bellanger, som befuldmægtigede
– den italienske regering ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Quadri
– den nederlandske regering ved M.A. Fierstra, som befuldmægtiget
– den norske regering ved M. Djupesland, som befuldmægtiget
– Rådet for Den Europæiske Union ved J. Carbery, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Berscheid og K. Fitch, som befuldmægtigede,
efter at der i retsmødet den 15. maj 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Booker Aquaculture Ltd ved P.S. Hodge og J. Mure, af Hydro Seafood GSP Ltd ved A. O'Neill og E. Creally, af The Scottish Ministers ved N. Paines og L. Dunlop, af Det Forenede Kongeriges regering ved G. Amodeo, som befuldmægtiget, bistået af N. Paines, af den italienske regering ved F. Quadri, af Rådet ved J. Carbery, og af Kommissionen ved K. Fitch,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 20. september 2001,
afsagt følgende
Dom
1 Ved kendelser af 11. januar 2000 (sag C-20/00) og af 18. februar 2000 (sag C-64/00), indgået til Domstolen henholdsvis den 24. januar og den 28. februar 2000, har Court of Session (Skotland) i medfør af artikel 234 EF forelagt en række præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af de fællesskabsretlige principper vedrørende beskyttelsen af grundrettighederne, i særdeleshed ejendomsretten, samt vedrørende gyldigheden af Rådets direktiv 93/53/EØF af 24. juni 1993 om minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme (EFT L 175, s. 23).
2 Disse spørgsmål er rejst i forbindelse med to tvister mellem henholdsvis Booker Aquaculture Ltd (herefter »Booker«) og Hydro Seafood GSP Ltd (herefter »Hydro Seafood«) på den ene side og The Scottish Ministers på den anden side.
3 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. maj 2000 er sagerne C-20/00 og C-64/00 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktiv 91/67/EØF
4 I artikel 3, stk. 1-3, i Rådets direktiv 91/67/EØF af 28. januar 1991 om dyresundhedsmæssige betingelser for afsætning af akvakulturdyr og -produkter (EFT L 46, s. 1), som ændret ved Rådets direktiv 93/54/EØF af 24. juni 1993 (EFT L 175, s. 34), bestemmes:
»1. For afsætning af akvakulturdyr gælder følgende generelle betingelser:
a) de må ikke udvise kliniske sygdomstegn på afsendelsesdagen
b) de må ikke være bestemt til destruktion eller aflivning som led i en plan for udryddelse af en smitsom sygdom, jf. bilag A
c) de må ikke komme fra et akvakulturbrug, for hvilket der er udstedt et forbud af dyresundhedsmæssige grunde, og de må ikke have været i kontakt med dyr fra sådanne, herunder brug, der er omfattet af kontrolforanstaltninger i forbindelse med direktiv 93/53/EØF [...]
[...]
3. Akvakulturprodukter til konsum må kun afsættes, hvis de kommer fra dyr, der opfylder kravet i stk. 1, litra a).«
5 I artikel 2, nr. 1-3, i direktiv 91/67, som ændret, bestemmes:
»I dette direktiv forstås ved:
1) »akvakulturdyr«: levende fisk [...] fra et akvakulturbrug, herunder oprindeligt vildtlevende dyr bestemt til et akvakulturbrug
2) »akvakulturprodukter«: produkter fra akvakulturdyr, hvad enten de er beregnet til opdræt, som f.eks. æg og mælke, eller til konsum
3) »fisk [...]«: alle fisk [...] uanset udviklingstrin.«
6 Bilag A til direktiv 91/67, som ændret, med overskriften »Liste over sygdomme/patogener hos fisk, bløddyr og krebsdyr« opremser i kolonne 1 visse sygdomme og angiver i modstående kolonne 2 de arter, der er modtagelige for disse. Bilagets liste I omfatter i kolonne 1 kun én sygdom, nemlig infektiøs lakseanæmi (herefter »ISA«) og angiver i kolonne 2 atlanterhavslaksen som modtagelig art. En af de sygdomme, som opremses i kolonne 1 i bilagets liste II, er hæmorragisk virusseptikæmi (herefter »VHS«), og i samme listes kolonne 2 nævnes pighvar blandt de arter, der er modtagelige for denne sygdom.
7 Sondringen mellem bilagets liste I og liste II samt forskellen i behandlingen af de på listerne opførte sygdomme skyldes, at sygdommene på liste I (herefter »liste I-sygdomme«) var eksotiske sygdomme i Fællesskabet, mens sygdommene på liste II (herefter »liste II-sygdomme«) allerede var endemiske i visse områder af Fællesskabet.
8 Artikel 5 i direktiv 91/67, som ændret, fastsætter den procedure, der skal følges med henblik på at opnå godkendelse af en zone i Fællesskabet, hvor en eller flere af de på liste II opførte sygdomme ikke forekommer (herefter den »godkendte zone«). Direktivets artikel 6 indfører en tilsvarende procedure for de brug, der er beliggende i ikke-godkendte zoner (herefter de »godkendte brug«).
9 De kriterier, der gælder for godkendelse af en zone, er fastsat i bilag B til direktiv 91/67, som ændret. Direktivets bilag C indeholder tilsvarende bestemmelser med hensyn til godkendelse af brug.
10 Artikel 7, stk. 1, i direktiv 91/67, som ændret, har følgende ordlyd:
»Levende fisk af de modtagelige arter, der er nævnt i liste II i kolonne 2 i bilag A, og deres æg og mælke må kun afsættes, hvis nedenstående supplerende krav er opfyldt:
a) hvis destinationen er en godkendt zone, skal de ledsages af et transportdokument i overensstemmelse med artikel 11, jf. model i kapitel 1 eller 2 i bilag E, hvori det bekræftes, at de kommer fra en godkendt zone eller et godkendt akvakulturbrug [...]
b) hvis destinationen er et akvakulturbrug, der, selv om det er beliggende i en ikke-godkendt zone, opfylder betingelserne i punkt I i bilag C, skal de i overensstemmelse med artikel 11 ledsages af et transportdokument, jf. model i kapitel 1 eller kapitel 2 i bilag E, hvori det bekræftes, at de kommer fra henholdsvis en godkendt zone eller et akvakulturbrug med samme sundhedsstatus som modtagerbruget.«
11 Artikel 9, nr. 1, i direktiv 91/67, som ændret, bestemmer:
»Akvakulturdyr og -produkter fra ikke-godkendte zoner må kun afsættes til konsum i godkendte zoner, hvis nedenstående krav er opfyldt:
1) Fisk, der er modtagelige for sygdomme i liste II i kolonne 1 i bilag A, skal aflives og renses, inden de forsendes. Indtil resultaterne af den i artikel 28 omhandlede genbehandling foreligger, er der dog ikke pligt til at rense fisk, som kommer fra et godkendt akvakulturbrug i en ikke-godkendt zone. Der kan fastsættes undtagelser fra dette princip efter fremgangsmåden i artikel 26. Indtil den pågældende afgørelse foreligger, gælder de nationale bestemmelser fortsat under overholdelse af traktatens almindelige regler.«
12 Det fremgår således af bestemmelserne i direktiv 91/67, som ændret, at kravet om, at fisk skal komme fra en godkendt zone eller et godkendt brug for at afsættes levende, gælder med hensyn til arter, som er modtagelige for sygdomme i liste II, herunder VHS, men ikke hvad angår sygdommene i liste I, dvs. ISA. Fiskearter, der er modtagelige for sygdomme i liste II, og som ikke kommer fra en godkendt zone eller et godkendt brug, kan kun indføres i en godkendt zone, hvis de forud for forsendelsen er aflivet og renset.
Beslutning 92/538/EØF
13 Storbritannien og Nordirland har i henhold til Kommissionens beslutning 92/538/EØF af 9. november 1992 (EFT L 347, s. 67) opnået status som godkendte zoner med hensyn til infektiøs hæmatopoietisk nekrose og VHS.
Direktiv 93/53
14 Direktiv 93/53 gælder for de i liste I og II nævnte sygdomme. I direktivets tolvte betragtning anføres:
»Rådets beslutning 90/424/EØF af 26. juni 1990 om visse udgifter på veterinærområdet [...], særlig artikel 5, finder anvendelse ved udbrud af en af de i bilag A til direktiv 91/67/EØF nævnte sygdomme.«
15 Artikel 3 i direktiv 93/53 pålægger medlemsstaterne at registrere brug med opdræt eller en bestand af fisk, som er modtagelige for liste I- eller liste II-sygdomme. I henhold til direktivets artikel 4 er staterne forpligtet til at påse, at der sker indberetning af ethvert tilfælde, hvor der er mistanke om, at en sådan sygdom forekommer.
16 Direktivets artikel 5 omhandler den situation, hvor der er mistanke om, at fisk er angrebet af en liste I-sygdom. Bestemmelsen foreskriver i så fald vedtagelse af en række forholdsregler, herunder foretagelse af en officiel tælling af alle arter og kategorier af fisk, etablering af en sundhedsmæssig sikkerhedszone omkring det angrebne brug, bortskaffelse af døde fisk eller slagteaffald under tilsyn af en officiel tjeneste, anvendelse af passende desinfektionsmidler ved indgang til og udgang fra bruget samt foretagelse af en epizootiologisk undersøgelse.
17 Artikel 6 i direktiv 93/53 lyder således:
»Så snart det officielt er konstateret, at en liste I-sygdom er brudt ud, påser medlemsstaterne, at den officielle tjeneste ud over de i artikel 5, stk. 2, omhandlede foranstaltninger kræver følgende foranstaltninger iværksat:
a) På et sygdomsangrebet brug
– skal alle dyr omgående fjernes
– skal alle damme, når der er tale om brug på landjorden, tømmes for vand med henblik på rengøring og desinfektion
– skal alle rogn, al mælke, døde fisk og fisk, der har kliniske sygdomstegn, betragtes som højrisikostoffer og destrueres under den officielle tjenestes overvågning i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 90/667/EØF [...]
– skal alle levende fisk enten aflives og destrueres under tilsyn af den officielle tjeneste i overensstemmelse med direktiv 90/667/EØF eller, for så vidt angår fisk, som har nået handelsstørrelse, og som ikke viser nogen kliniske sygdomstegn, aflives under tilsyn af den officielle tjeneste med henblik på afsætning eller forarbejdning til konsum.
I sidstnævnte tilfælde påser den officielle tjeneste, at fiskene straks aflives, og at indvoldene tages ud, at det sker under sådanne forhold, at spredning af patogener undgås, at fiskeaffaldet og slagteaffaldet betragtes som højrisikostoffer og underkastes en behandling, der skal ødelægge patogenerne i overensstemmelse med direktiv 90/667/EØF, og at spildevandet underkastes en behandling, som inaktiverer patogener, der eventuelt måtte forekomme deri.
– skal damme, udstyr og materialer, der kan være kontamineret, efter fjernelse af fiskene, rognen og mælken, hurtigst muligt renses og desinficeres i overensstemmelse med instrukser, som fastlægges af den officielle tjeneste, således at enhver risiko for, at sygdomsagensen spredes eller overlever, fjernes. Fremgangsmåden ved rengøring og desinfektion af et sygdomsangrebet brug fastlægges efter fremgangsmåden i artikel 19
– skal alt materiale, som kan være kontamineret, jf. artikel 5, stk. 2, litra d), destrueres eller behandles på en sådan måde, at det sikres, at et eventuelt tilstedeværende patogen destrueres
– skal der foretages en epizootiologisk undersøgelse i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, og bestemmelserne i artikel 8, stk. 4, skal anvendes; denne undersøgelse skal omfatte prøveudtagning til laboratorieundersøgelse.
b) Alle brug i afvandingsområder eller kystzoner, hvor der ligger et sygdomsangrebet brug, skal underkastes sundhedsundersøgelser; hvis der ved disse undersøgelser forekommer positive tilfælde, skal foranstaltningerne i litra a) i dette stykke anvendes.
c) Indsættelse af ny bestand på bruget må kun finde sted med den officielle tjenestes tilladelse efter tilfredsstillende kontrol af rengøring og desinfektion og efter en periode, som den officielle tjeneste finder passende, så der er sikkerhed for, at patogenet og andre eventuelle infektioner i samme afvandingsområde er udryddet.
d) Hvis de i litra a), b), c) og d) i artikel 5, stk. 2, omhandlede foranstaltninger kræver medvirken fra de officielle tjenester i andre medlemsstater, samarbejder de officielle tjenester i de pågældende medlemsstater for at sikre, at de i denne artikel omhandlede foranstaltninger overholdes.
Om nødvendigt træffes der passende supplerende foranstaltninger efter fremgangsmåden i artikel 19.«
18 I artikel 9 i direktiv 93/53 bestemmes:
»1. Opstår der mistanke om, eller bekræftes forekomsten af en liste II-sygdom i en godkendt zone eller på et godkendt brug, der er beliggende i en ikke-godkendt zone, skal der foretages en epizootiologisk undersøgelse i overensstemmelse med artikel 8. De medlemsstater, der ønsker at bevare deres status i overensstemmelse med definitionen i direktiv 91/67/EØF, skal overholde bestemmelserne i nævnte direktivs bilag B og C.
2. Fremgår det af den epizootiologiske undersøgelse, at sygdommen kan være indført fra en godkendt zone eller fra et andet godkendt brug, eller at den kan være overført til et andet godkendt brug af fisk, rogn eller mælke, køretøjer eller personer eller på nogen anden måde, skal disse zoner eller brug betragtes som værende under mistanke, og de fornødne foranstaltninger finder anvendelse på dem.
3. Den officielle tjeneste kan dog give tilladelse til, at fisk, der skal aflives, opfedes, indtil de når handelsstørrelse.«
19 I de i artikel 9, stk. 1, i direktiv 93/53 nævnte bestemmelser i bilag B til direktiv 91/67, som ændret, foreskrives, at fornyet godkendelse af en zone kan finde sted, såfremt der især er sket aflivning af alle fisk i de sygdomsramte brug og destruktion af inficerede eller kontaminerede fisk.
20 Artikel 17 i direktiv 93/53 bestemmer:
»De nærmere betingelser for Fællesskabets finansielle deltagelse i foranstaltninger i forbindelse med iværksættelsen af dette direktiv er fastlagt i beslutning 90/424/EØF.«
21 Samme direktivs artikel 20, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Dog kan medlemsstaterne fra den i stk. 1 nævnte dato og under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser på deres område opretholde eller indføre strengere bestemmelser end dette direktivs bestemmelser. De underretter Kommissionen om enhver sådan foranstaltning.«
Beslutning 90/424/EØF
22 I Rådets beslutning 90/424/EØF af 26. juni 1990 om visse udgifter på veterinærområdet (EFT L 224, s. 19) fastsættes bl.a. de nærmere vilkår for Fællesskabets finansielle deltagelse i dels aktioner af hastende karakter, som er påkrævede i tilfælde af forekomsten af de i beslutningens artikel 3, stk. 1, anførte sygdomme, og dels programmer for udryddelse og overvågning af de sygdomme, der er opført på listen i bilaget til beslutningen. Beslutningen foreskriver for hver af disse to aspekter, at Fællesskabet deltager finansielt i nationale programmer til udbetaling af godtgørelse til dyreejerne.
23 Den i artikel 3, stk. 1, i beslutning 90/424 anførte liste over sygdomme omfatter ingen fiskesygdomme. Listen kan imidlertid i henhold til det i beslutningens artikel 5, stk. 2, udtrykkeligt anførte suppleres med henblik på at tilføje sygdomme, der kan overføres til fisk.
24 I henhold til artikel 3, stk. 2, i beslutning 90/424 kan en medlemsstat desuden kun få finansielt tilskud fra Fællesskabet til aktioner af hastende karakter, der opstår i tilfælde af forekomsten af de i denne artikels stk. 1, omhandlede sygdomme, på betingelse af, at de af denne umiddelbart trufne foranstaltninger i det mindste omfatter bl.a. hurtig og passende godtgørelse til dyreejerne.
25 Den eneste fiskesygdom, som nævnes på listen i bilaget til beslutning 90/424, er infektiøs hæmatopoietisk nekrose, som blev tilføjet listen ved Rådets beslutning 94/370/EF af 21. juni 1994 (EFT L 168, s. 31).
Nationale bestemmelser
26 Direktiv 91/67 blev gennemført i Det Forenede Kongerige ved Fish Health Regulations 1992 (Statutory Instrument 1992, nr. 3300).
27 Direktiv 93/53 blev gennemført i medlemsstaten ved Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (Statutory Instrument 1994, nr. 1447). Blandt disse gennemfører regulation 4 og 5 minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af sygdommene på liste I. De pålægger den kompetente minister at vedtage bekendtgørelser, som påbyder anvendelsen af de i direktiv 93/53 foreskrevne foranstaltninger.
28 På tidspunktet for vedtagelsen af Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 var der ikke observeret kliniske eller andre tegn på forekomsten af liste II-sygdomme i Det Forenede Kongerige, som i denne forbindelse havde status som godkendt zone. Medlemsstaten besluttede, at der ved forekomsten af en af disse sygdomme skulle anvendes tilsvarende foranstaltninger som dem, der foreskrives af Fællesskabet med hensyn til liste I-sygdomme.
29 Regulation 7 i Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 pålægger herefter den kompetente minister at udstede bekendtgørelser, som påbyder de samme foranstaltninger over for liste II-sygdomme som dem, der er beregnet på bekæmpelse af liste I-sygdomme. De foranstaltninger, som ministeren er forpligtet til at træffe ved bekendtgørelse i tilfælde af et bekræftet udbrud af VHS i en godkendt zone, omfatter således
»iii) destruktion af alle rogn, al mælke, døde fisk og fisk, der har kliniske sygdomstegn, under ministerens tilsyn og ifølge bestemmelserne i direktiv 90/667/EØF
iv) aa) aflivning og destruktion af alle levende fisk under tilsyn af ministeren og ifølge bestemmelserne i direktiv 90/667/EØF eller
bb) aflivning under tilsyn af ministeren af alle levende fisk med henblik på disses afsætning eller forarbejdning til konsum, forudsat at de har nået handelsstørrelse og ikke viser nogen kliniske sygdomstegn.«
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-20/00
30 McConnell Salmon Ltd (herefter »MSL«) er et selskab, hvis aktiviteter i 1995 og 1996 blev overtaget af Booker. MSL forpagtede i 1993 et pighvarbrug på øen Gigha (Det Forenede Kongerige). På samme tid købte selskabet en bestand pighvar af årgangene 1991 og 1993. Efterfølgende indførte selskabet en ny bestand pighvar af årgang 1994 i bruget. Bruget var på dette tidspunkt beliggende i en godkendt zone ifølge definitionen i direktiv 91/67, som ændret.
31 I august 1994 blev der i bruget konstateret et udbrud af VHS og i september 1994 udstedte Secretary of State for Scotland til MSL en bekendtgørelse (herefter »bekendtgørelsen af 1994«) i henhold til regulation 7 i Diseases of Fish (Control) Regulations 1994.
32 Artikel 4 i bekendtgørelsen af 1994 bestemmer følgende:
»Medmindre andet fremgår af paragraph 5, skal alle fisk aflives og deres kroppe destrueres ifølge bestemmelserne i Rådets direktiv 90/667/EØF, og kroppene eller de resterende dele af de pågældende fisk skal bortskaffes på en måde eller på et sted, som forinden er godkendt af Secretary of State.«
33 I samme bekendtgørelses artikel 5 bestemmes:
»Fisk, som på datoen for denne bekendtgørelse har nået handelsstørrelse, kan aflives med henblik på afsætning eller forarbejdning til konsum, på betingelse af at
a) de ifølge en inspektør ikke udviser kliniske sygdomstegn
b) de først tages ud
c) de aflives, tages ud og forberedes til afsætning eller forarbejdning til konsum ifølge de herom gældende bestemmelser
[...]«
34 Fiskene af årgang 1993 og 1994 havde ikke nået handelsstørrelse på tidspunktet for udstedelsen af bekendtgørelsen af 1994, og de måtte således aflives og destrueres ifølge bekendtgørelsens artikel 4. Fiskene af årgang 1991, som på dette tidspunkt havde handelsstørrelse, blev ifølge bekendtgørelsens artikel 5 aflivet med henblik på afsætning eller forarbejdning til konsum.
35 Som følge af udbruddet af VHS blev beslutning 92/538 ændret ved Kommissionens beslutning 94/817/EF af 15. december 1994 (EFT L 337, s. 88), således at de godkendte zoner i henseende til VHS blev omdefineret til at omfatte »Storbritannien med undtagelse af øen Gigha«.
36 MSL forlangte erstatning af Secretary of State for de tab, selskabet angiveligt havde lidt som følge af aflivningen og destruktionen af årgangene 1993 og 1994 samt for den for tidlige og tvungne aflivning og afsætning af fiskene af årgang 1991. I maj 1996 meddelte Secretary of State sagsøgeren i hovedsagen, at man var af den opfattelse, at sagsøgeren ikke havde krav på erstatning, og at det desuden var uhensigtmæssigt, at selskabet fik udbetalt erstatning pr. kulance ud fra den begrundelse, at det var regeringens faste politik ikke at udbetale erstatning til adressaterne for de foranstaltninger, der blev truffet som led i bekæmpelsen af fiskesygdomme.
37 Booker anlagde sag mod Secretary of State med påstand om domstolskontrol af regulation 7 i Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 og af den af Secretary of State i maj 1996 trufne afgørelse om at afvise erstatningskravet. I første instans fastslog Lord Ordinary ved Court of Session (Skotland) (Det Forenede Kongerige), at Secretary of State havde handlet ulovligt ved ikke lovgivningsmæssigt eller administrativt at fastsætte nogen form for erstatning ved vedtagelsen af afgørelser om aflivning til gennemførelse af nævnte regulation.
38 Secretary of State appellerede denne afgørelse. The Scottish Ministers, som i henhold til lovgivningen efterfulgte Secretary of State, indtog samme standpunkt som denne med hensyn til erstatningskravet og videreførte appelsagen.
39 Court of Session er af den opfattelse, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen beror på en fortolkning af fællesskabsretten, hvorfor retten har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Såfremt en medlemsstat til gennemførelse af en forpligtelse i henhold til direktiv 93/53/EØF til at træffe bekæmpelsesforanstaltninger i tilfælde af et udbrud af en liste II-sygdom på et godkendt brug eller i en godkendt zone træffer en national foranstaltning, hvis gennemførelse medfører, at fisk destrueres og aflives, skal fællesskabsrettens principper om beskyttelse af grundrettigheder, navnlig ejendomsretten, da fortolkes således, at medlemsstaten er forpligtet til at udstede bestemmelser, hvorefter der skal betales erstatning til
a) en ejer af fisk, der destrueres
og til
b) en ejer af fisk, som skal aflives øjeblikkeligt, og den pågældende ejer derfor er nødt til straks at sælge de pågældende fisk?
2) Såfremt medlemsstaten skal udstede sådanne bestemmelser, ønskes det oplyst, hvilke fortolkningskriterier en national domstol skal lægge til grund ved afgørelsen af, om de udstedte bestemmelser er forenelige med grundrettighederne, navnlig ejendomsretten, som Domstolen sikrer overholdelsen af, og som i det væsentlige fremgår af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
3) Navnlig ønskes det oplyst, om det på baggrund af de pågældende kriterier kræves, at bestemmelserne skal være forskellige, alt efter om sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk, eller dette ikke er tilfældet.«
Sag C-64/00
40 Hydro Seafood beskæftiger sig med lakseopdræt på forskellige brug i det vestlige Skotland. I 1998 blev disse brug ramt af ISA. Med henblik på gennemførelse af regulation 5 i Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 udstedte Secretary of State fra maj til juli 1998 flere bekendtgørelser med påbud til Hydro Seafood (herefter »bekendtgørelserne af 1998«), hvorefter denne blev pålagt at destruere de fiskebestande, som endnu ikke havde nået handelsstørrelse samt at afsætte de fiskebestande, som havde nået denne størrelse.
41 Hydro Seafood efterkom påbuddene af 1998. Selskabet hævder imidlertid, at det ud over det tab, som direkte følger af destruktionen og den for tidlige afsætning af selskabets fiskebestande, har måttet afholde betydelige ekstraudgifter som følge af de strenge, praktiske foranstaltninger, der var foreskrevet i påbuddene. Hydro Seafood har således over for Secretary of State forlangt erstatning for tab, som af selskabet er anslået til 14 mio. UKL. Secretary of State har afvist kravet og dermed enhver form for erstatning.
42 I marts 1999 anlagde Hydro Seafood sag mod Secretary of State med påstand om domstolskontrol af afgørelsen om at afvise erstatningskravet. The Scottish Ministers har efter at have efterfulgt Secretary af State indtaget samme holdning som denne.
43 Court of Session (Skotland) er af den opfattelse, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen rejser spørgsmål, som svarer til, men ikke er identiske med de spørgsmål, der er rejst i forbindelse med sag C-20/00, hvorfor retten har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Såfremt en medlemsstat til gennemførelse af en forpligtelse i henhold til direktiv 93/53/EØF til at træffe bekæmpelsesforanstaltninger i tilfælde af et udbrud af en liste I-sygdom træffer en national foranstaltning, hvis gennemførelse medfører, at fisk destrueres og aflives, skal fællesskabsrettens principper om beskyttelse af grundrettigheder, navnlig ejendomsretten, da fortolkes således, at medlemsstaten er forpligtet til at udstede bestemmelser, hvorefter der skal betales erstatning til
a) en ejer af fisk, der destrueres
og til
b) en ejer af fisk, som skal aflives øjeblikkeligt, og den pågældende ejer derfor er nødt til straks at sælge de pågældende fisk?
2) Såfremt medlemsstaten skal udstede sådanne bestemmelser, ønskes det oplyst, hvilke fortolkningskriterier en national domstol skal lægge til grund ved afgørelsen af, om de udstedte bestemmelser er forenelige med grundrettighederne, navnlig ejendomsretten, som Domstolen sikrer overholdelsen af, og som i det væsentlige fremgår af den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
3) Navnlig ønskes det oplyst, om det på grundlag af de pågældende kriterier kræves, at bestemmelserne skal være forskellige, alt efter om sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk, eller dette ikke er tilfældet.
4) Er direktiv 93/53/EØF ugyldigt derved, at det krænker ejendomsretten som grundrettighed ved ikke at indeholde bestemmelser om, at der i forbindelse med et konstateret udbrud af ISA skal betales erstatning til a) en ejer af fisk, der destrueres, og til b) en ejer af fisk, som skal aflives øjeblikkeligt, således at den pågældende ejer er nødt til straks at sælge de pågældende fisk?«
Det første og andet spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00 samt det fjerde spørgsmål i sag C-64/00
44 Indledningsvis bemærkes, at det i direktiv 93/53 anføres, at medlemsstaterne påser, at der i de brug, der er berørt af visse sygdomme, blandt andet træffes følgende foranstaltninger:
45 Hvad angår liste I-sygdomme skal alle fisk, der har kliniske sygdomstegn, dels betragtes som højrisikostoffer og destrueres under den officielle tjenestes overvågning, og dels skal alle levende fisk enten aflives og destrueres under den officielle tjenestes kontrol, eller, for så vidt angår fisk, som har nået handelsstørrelse, og som ikke viser nogen kliniske sygdomstegn, aflives under tilsyn af den officielle tjeneste med henblik på afsætning eller forarbejdning til konsum [artikel 6, stk. 1, litra a), i direktiv 93/53].
46 Hvad angår liste II-sygdomme er den i direktiv 91/67, som ændret, omhandlede fornyede godkendelse af en zone undergivet de i bilag B til dette direktiv indeholdte krav, navnlig krav om aflivning af alle fisk i de sygdomsramte brug og om destruering af inficerede eller kontaminerede fisk; den officielle tjeneste kan dog give tilladelse til, at fisk, der skal aflives, opfedes, indtil de når handelsstørrelse [artikel 9 i direktiv 93/53].
47 I denne forbindelse går de to første spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00, samt det fjerde spørgsmål i sag C-64/00 ud på at få klarlagt dels, om direktiv 93/53, for så vidt som det påbyder minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af liste I-sygdomme, er ugyldigt som følge af, at det tilsidesætter den grundlæggende ejendomsret, og dels, om de foranstaltninger, der som led i direktivets gennemførelse vedtages af en medlemsstat over for de på liste I og liste II opførte sygdomme, er uforenelige med den samme rettighed, når hverken direktivet eller de nationale foranstaltninger, der er truffet til dets gennemførelse, forudsætter, at der udbetales erstatning til de berørte ejere.
Indlæg til Domstolen
48 De berørte parter, som har afgivet indlæg for Domstolen, bemærker, at grundrettighederne er en integreret del af de almindelige fællesskabsretlige principper. De påpeger endvidere, at kravet om beskyttelsen af grundrettighederne i Fællesskabets retsorden ligeledes er bindende for medlemsstaterne, når disse gennemfører fællesskabsbestemmelser, og at sådanne rettigheder omfatter ejendomsretten, som ligeledes er fastslået i artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950.
49 Booker og Hydro Seafood har anført, at de fællesskabsretlige principper om beskyttelse af grundrettighederne, i særdeleshed ejendomsretten, skal fortolkes således, at der i henhold til disse skal udbetales erstatning til de ejere, hvis fisk er blevet destrueret, enten aflivet og destrueret eller aflivet under sådanne omstændigheder, som de i hovedsagerne anførte. Sagsøgerne henviser i denne forbindelse bl.a. til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis (Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme henholdsvis af 23.9.1982, Sporring og Lønnroth mod Sverige, Series A, nr. 52, af 21.2.1986, James m.fl. mod Det Forenede Kongerige, Series A, nr. 98, og af 20.11.1995, Pressos Compania Naviera SA m.fl. mod Belgien, Series A, nr. 332).
50 Ifølge sagsøgerne i hovedsagen er spørgsmålet om en ret til erstatning og størrelsen af denne vigtige elementer ved afvejningen af samfundets almene interesser og en persons individuelle rettigheder, som gør det muligt at sikre, at det forbud mod ekspropriation og berøvelse af ejendomsretten, som er knæsat i artikel 1 i tillægsprotokol nr. 1 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, ikke bliver illusorisk eller fuldstændigt virkningsløst.
51 Ifølge sagsøgerne hævdes det ikke, at de begrænsninger, der i hovedsagerne blev gjort i deres ejendomsret, ikke var i overensstemmelse med de fællesskabsformål, der tjener almene hensyn inden for rammerne af den fælles markedsordning for akvakultur. I mangel af udbetaling af nogen form for erstatning er de foranstaltninger, som blev truffet af Det Forenede Kongeriges regering, imidlertid et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, som krænker selve denne rettigheds kerne.
52 Booker og Hydro Seafood gør tillige gældende, at manglende udbetaling af erstatning til personer, som berøres af foranstaltninger fastsat i national ret til gennemførelse af et direktiv, er en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, i det omfang der herved gøres indgreb i en grundrettighed som ejendomsretten.
53 Hydro Seafood har endvidere anført, at der ikke foreligger særlige omstændigheder, som berettiger en fuldstændig afvisning af at betale erstatning til selskabet for det tab, dette har lidt som følge af de i hovedsagen omtvistede foranstaltninger.
54 The Scottish Ministers, Det Forenede Kongeriges regering, den franske, italienske, nederlandske og norske regering samt Rådet og Kommissionen har heroverfor dels anført, at Domstolen aldrig har fastslået, at det i henhold til almindelige fællesskabsretlige grundsætninger kræves, at der skal betales erstatning under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende, og dels, at en sådan undladelse af at betale erstatning er forenelig med Den europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis.
55 The Scottish Ministers, den nederlandske regering og Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at de tab, som sagsøgerne har lidt i hovedsagen, ikke så meget skyldes den foreskrevne destruktion og aflivning som forekomsten af sygdomme, som Fællesskabet må have ret til at kunne bekæmpe.
56 Ifølge den franske, italienske, nederlandske og norske regering samt Rådet og Kommissionen skal destruktion og aflivning af fiskene ikke nødvendigvis medføre betaling af erstatning, når disse foranstaltninger er berettiget ud fra et fællesskabsformål, der tjener almene hensyn, og de ikke er uforholdsmæssige i forhold til det tilsigtede mål i en sådan grad, at de krænker ejendomsrettens egentlige indhold.
57 Hvad angår gyldigheden af direktiv 93/53 har Hydro Seafood hævdet, at selv om direktivet ikke udtrykkeligt indeholder en erstatningsordning for opdrættere, der er berørt af de foranstaltninger, som dette foreskriver, forudser direktivet indirekte en sådan ordning. Såfremt medlemsstaterne ikke var berettigede eller forpligtede til at indføre en erstatningsordning til fordel for disse opdrættere, måtte direktivets relevante bestemmelser anses for retsstridige.
58 Ifølge den italienske og nederlandske regering samt Rådet og Kommissionen medfører det forhold, at direktiv 93/53 ikke indeholder bestemmelser om erstatning til de berørte opdrættere, ikke, at det krænker ejendomsretten og er ugyldigt.
59 Den nederlandske regering har ligeledes anført, at det i mangel af fællesskabsbestemmelser til regulering af spørgsmålet om erstatning tilkommer hver enkelt medlemsstat at fastsatte principperne for og arten af denne.
Domstolens bemærkninger
60 Fællesskabslovgiver har med vedtagelsen af direktiv 93/53 fastsat sundhedsmæssige og profylaktiske foranstaltninger, som medlemsstaterne skal træffe for at forebygge og udrydde visse fiskesygdomme på deres områder.
61 Det må først fastslås, at det ikke af opbygningen eller ordlyden af direktiv 93/53 fremgår, at ejere, hvis fisk er blevet destrueret eller aflivet som følge af gennemførelsen af disse foranstaltninger, har ret til erstatning.
62 Ganske vist fremgår det af artikel 17 i direktiv 93/53, at de nærmere betingelser for Fællesskabets finansielle deltagelse i foranstaltninger i forbindelse med iværksættelsen af dette direktiv er fastlagt i beslutning 90/424. Denne beslutning indfører en finansiel støtte fra Fællesskabet til de medlemsstater, som bl.a. har haft udgifter til udbetaling af godtgørelsen til ejere, hvis dyr er blevet aflivet eller destrueret med henblik på at bekæmpe visse sygdomme, enten som led i aktioner af hastende karakter eller som led i programmer for udryddelse og overvågning.
63 Den i artikel 3, stk. 1, i beslutning 90/424 anførte liste, som opregner de sygdomme, der er genstand for aktioner af hastende karakter, indeholder imidlertid ingen fiskesygdomme.
64 Desuden kan en medlemsstat i henhold til artikel 3, stk. 2, i beslutning 90/424 kun få finansielt tilskud fra Fællesskabet til aktioner af hastende karakter, der opstår i tilfælde af forekomsten af de i denne artikels stk. 1 omhandlede sygdomme, på betingelse af, at de af denne umiddelbart trufne foranstaltninger i det mindste omfatter bl.a. hurtig og passende godtgørelse til dyreejerne. Det er således kun, såfremt medlemsstaten beslutter at udbetale en sådan godtgørelse og opfylder nævnte krav, at den kan få finansielt tilskud fra Fællesskabet.
65 Hvad angår den i artikel 24 i beslutning 90/424 indeholdte EF-finansieringsforanstaltning til udryddelse og overvågning af sygdomme kan denne kun vedrøre de sygdomme, der er opført på listen i bilaget til denne beslutning. Den eneste fiskesygdom, der siden ikrafttrædelsen af beslutning 94/370 er opført på listen, er infektiøs hæmatopoietisk nekrose.
66 Det må således undersøges, om direktiv 93/53 ved ikke at indføre en ret til erstatning for de berørte ejere er forenelig med ejendomsretten.
67 Hertil bemærkes, at det af fast retspraksis fremgår, at grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og at denne i den forbindelse lægger de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt (jf. i denne retning dom af 13.12.1979, sag 44/79, Hauer, Sml. s. 3727, præmis 15). Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder er herved af særlig betydning (jf. bl.a. dom af 6.3.2001, sag C-274/99 P, Connolly mod Kommissionen, Sml. I, s. 1611, præmis 37, og af 22.10.2002, sag C-94/00, Roquette Frères, Sml. I, s. 9011, præmis 25).
68 De principper, der fremgår af denne retspraksis, er blevet bekræftet af præamblen til den europæiske fælles akt og senere i artikel F, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 79). De er nu indarbejdet i artikel 6, stk. 2, EU, hvorefter »Unionen respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [...], og således som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, som generelle principper for fællesskabsretten«.
69 Blandt de grundlæggende rettigheder, som således er beskyttet af Domstolen, er ejendomsretten (Hauer-dommen, præmis 17).
70 Imidlertid har de grundlæggende rettigheder ikke uindskrænket gyldighed, men skal ses i sammenhæng med deres samfundsmæssige funktion. Udøvelsen af sådanne rettigheder kan derfor underkastes begrænsninger, især inden for rammerne af en fælles markedsordning, såfremt disse begrænsninger faktisk svarer til de fællesskabsformål, der tjener almene hensyn, og ikke i lyset af det tilsigtede formål udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører disse rettigheders egentlige indhold (jf. dom af 13.7.1989, sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, præmis 18, af 10.1.1992, sag C-177/90, Kühn, Sml. I, s. 35, præmis 16, og af 15.4.1997, sag C-22/94, Irish Farmers’ Association m.fl., Sml. I, s. 1809, præmis 27).
71 På baggrund af disse kriterier må det vurderes, om den i hovedsagen omtvistede ordning er forenelig med de krav, der følger af beskyttelsen af ejendomsretten.
72 Først må det klarlægges, hvilke formål direktiv 93/53 tilsigter at varetage, og dernæst må det vurderes, om de i nævnte direktiv omhandlede foranstaltninger vedrørende destruktion og aflivning under hensyntagen til disse formål, i mangel af bestemmelser om betaling af erstatning til de berørte ejere, er et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold.
73 Bestemmelserne i direktiv 93/53 skal ses i sammenhæng med den fælles markedsordning for akvakulturdyr og -produkter, som er tæt forbundet med Fællesskabets strukturpolitik på dette område. Visse af de tilsigtede formål på området fremgår af direktiv 91/67, som ændret.
74 Det fremgår i det hele af direktiv 91/67, som ændret, at den af Fællesskabet førte politik har til formål at bidrage til gennemførelsen af det indre marked for akvakulturdyr og -produkter og samtidig hindre en spredning af smitsomme fiskesygdomme.
75 Direktivet forsøger således inden for rammerne af retningslinjerne i EF-traktatens artikel 39 (efter ændring nu artikel 33 EF) at varetage et dobbelt formål, nemlig dels via gennemførelsen af det indre marked at sikre en rationel udvikling af akvakultursektoren samt at øge dennes produktivitet, og dels på fællesskabsplan at fastsætte dyresundhedsmæssige betingelser for nævnte sektor.
76 Med henblik på at opnå dette dobbelte formål indeholder direktiv 91/67, som ændret, generelle betingelser vedrørende afsætning af akvakulturdyr, herunder de arter, der er modtagelige for liste I- og liste II-sygdomme. Direktivet fastsætter en bred vifte af regler, som finder anvendelse såvel på tidspunktet for godkendelse af de zoner og brug, der betragtes som helt eller delvist frie for liste II-sygdomme, herunder VHS, som på tidspunktet for afsætningen af akvakulturdyr og produkter.
77 Hvad angår liste II-sygdomme skal især nævnes artikel 5-7 og 9 i samt bilag A til direktiv 91/67, som ændret. Da den dyresundhedsmæssige situation for akvakulturdyr ikke er den samme på Fællesskabets område, definerer og regulerer disse bestemmelser godkendte zoner og godkendte brug med særlig dyresundhedsmæssig status med henblik på at lette afsætningen af fisk, som kommer fra disse zoner og disse brug.
78 I særdeleshed fastslår artikel 7 i direktiv 91/67, som ændret, at fisk af arter, der er modtagelige for liste II-sygdomme, frit kan transporteres levende og således afsættes i Fællesskabet, såfremt de kommer fra en godkendt zone eller et godkendt akvakulturbrug. For at muliggøre en sådan afsætning fastsætter direktivet de betingelser og den procedure, der gælder for godkendelse af en zone eller et brug samt for bevarelse, suspension, genudstedelse og tilbagekaldelse af godkendelsen.
79 I overensstemmelse hermed udstedtes direktiv 93/53. Af direktivets præambel fremgår, at også dette har en dobbelt funktion. Dels skal direktivet gøre det muligt at træffe bekæmpelsesforanstaltninger, så snart der i et brug er mistanke om, at en liste I- eller liste II-sygdom er brudt ud, således at der straks kan sættes effektivt ind mod den, når forekomst bekræftes. Eftersom et udbrud af disse sygdomme endvidere hurtigt kan brede sig og blive til en epizooti, som bevirker, at mange fisk dør samt giver anledning til forstyrrelser af en sådan størrelse, at de kan gøre akvakulturen væsentligt mindre rentabel, tager direktivet sigte på at forhindre spredning af sygdommen, især ved at transport af fisk og produkter, der kan sprede smitte, omhyggeligt kontrolleres.
80 Direktiv 93/53 skal således medvirke til gennemførelsen af det indre marked for akvakulturdyr og -produkter og er en del af en ordning, som har til formål at fastsætte minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme. Følgelig svarer de i direktivet fastsatte foranstaltninger faktisk til fællesskabsformål, der tjener almene hensyn.
81 Hvad angår spørgsmålet, om de indgreb i ejendomsretten, der følger af disse foranstaltninger, ikke i lyset af det tilsigtede formål og i mangel af bestemmelser om erstatning udgør et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold, bemærkes for det første, at nævnte foranstaltninger har hastekarakter og skal sikre, at der sættes effektivt ind, når forekomsten af en sygdom bekræftes, og at enhver risiko for, at sygdomsagensen spredes eller overlever, fjernes.
82 Endvidere har de omhandlede foranstaltninger ikke til hensigt at fratage ejerne af akvakulturbrugene deres rådighed over disse, men at gøre det muligt for dem fortsat at udøve deres aktiviteter på disse.
83 Den omgående destruktion og aflivning af alle fisk gør det således muligt for disse ejere snarest at indsætte en ny bestand på de berørte brug.
84 De omhandlede foranstaltninger muliggør altså, at transporten genoptages, og at der i Fællesskabet kan afsættes levende fisk af de arter, der er modtagelige for liste I- og liste II-sygdomme, således at alle de berørte parter, herunder ejerne af akvakulturbrugene, kan drage fordel af disses virkninger.
85 Som Booker selv har erkendt, bemærkes endelig, at den aktivitet, som selskabet udøver i sin egenskab af ejer af et akvakulturbrug, indebærer forretningsmæssige risici. Som The Scottish Ministers, Det Forenede Kongeriges regering, den nederlandske regering og Kommissionen med føje har anført, kan sagsøgerne i hovedsagen i deres egenskab af opdrættere forvente, at der på et hvilket som helst tidspunkt udbryder en fiskesygdom, som påfører dem tab. Denne risiko er uadskilleligt forbundet med opdræt af og handel med levende dyr og er en følge af en naturlig begivenhed, hvad angår såvel liste I-sygdommene som de sygdomme, der er opført på liste II.
86 Med hensyn til omfanget af et eventuelt tab må det fastslås, at fisk, der udviser kliniske sygdomssymptomer, som følge af deres tilstand ikke har nogen værdi. Hvad angår fisk, som har nået handelsstørrelse, og som kunne være blevet solgt eller forarbejdet med henblik på konsum, eftersom de på tidspunktet for aflivningen ikke udviste kliniske sygdomstegn, skyldes opdrætternes eventuelle tab som følge af den omgående aflivning af denne slags fisk det forhold, at de ikke har kunnet vælge det mest fordelagtige tidspunkt for afsætning af dem. I øvrigt bemærkes, at det ikke er muligt at fastsætte et tidspunkt for, hvornår afsætning af fiskene er mest favorabel på grund af risikoen for, at de i fremtiden udviser sådanne tegn. Hvad angår alle de øvrige slags fisk er det heller ikke muligt at fastslå, om de har nogen værdi på grund af risikoen for, at de i fremtiden udviser kliniske sygdomstegn.
87 Ganske vist kan fællesskabslovgiver inden for rammerne af de vide skønsmæssige beføjelser, som denne har inden for landbrugspolitikken (jf. dom af 6.4.1995, sag C-315/93, Flip og Verdegem, Sml. I, s. 913, præmis 26), anse, at det er hensigtsmæssigt at yde delvis eller fuldstændig erstatning til ejere af bedrifter, hvis dyr er blevet destrueret eller slået ned. Dog kan det ikke af denne kendsgerning udledes, at der i fællesskabsretten findes et almindeligt princip om, at der under alle omstændigheder skal betales erstatning.
88 Det følger af det anførte, at de i direktiv 93/53 fastsatte minimumsforanstaltninger vedrørende destruktion og aflivning til bekæmpelse af liste I-sygdomme i mangel af bestemmelser om betaling af erstatning til de berørte ejere ikke er et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold.
89 Det fjerde spørgsmål i sag C-64/00 skal herefter besvares med, at gennemgangen heraf intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 93/53, for så vidt som dette fastsætter minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af liste I-sygdomme uden at indeholde bestemmelser om betaling af erstatning til de ejere, der berøres af disse foranstaltninger.
90 Hvad angår medlemsstaternes anvendelse af direktiv 93/53 bemærkes, at det af fast retspraksis (jf. bl.a. Wachauf-dommen, præmis 19, og dom af 24.3.1994, sag C-2/92, Bostock, Sml. I, s. 955, præmis 16) følger, at de i fællesskabsretten gældende principper for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder også er bindende for medlemsstaterne, når disse gennemfører fællesskabsbestemmelserne, og at det følgelig påhviler disse i videst muligt omfang at anvende disse bestemmelser, således at de nævnte principper ikke tilsidesættes.
91 Det Forenede Kongerige har vedtaget de i direktiv 93/53 indeholdte minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af liste I-sygdomme. Det har ikke benyttet sig af den i direktivets artikel 9, stk. 3, indeholdte mulighed for medlemsstaterne til at give tilladelse til, at fisk, der er ramt af en liste II-sygdom, opfedes, indtil de når handelsstørrelse, men har fastsat samme foranstaltninger over for liste II-sygdomme som dem, der i direktivet er foreskrevet over for liste I-sygdomme.
92 Under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende er en medlemsstats iværksættelse af obligatoriske foranstaltninger til bekæmpelse af liste I-sygdomme – som er identiske med de af Fællesskabet fastsatte minimumsforanstaltninger over for disse sygdomme, og som ikke indeholder bestemmelser om betaling af erstatning – under hensyn til de i denne doms præmis 79-85 indeholdte betragtninger ikke et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold.
93 Endvidere gør den omgående destruktion og aflivning af fisk fra et brug, som er ramt af en liste II-sygdom, det muligt i en medlemsstat og så hurtigt som muligt at forny godkendelsen af en zone beliggende i en del af Fællesskabets område, hvor den pågældende sygdom ikke forefindes. En sådan fornyelse af godkendelsen gør det muligt i Fællesskabet snarest at afsætte levende fisk af de arter, som er modtagelige over for de nævnte sygdomme, og i en godkendt zone at forbyde afsætning af sådanne levende fisk, som ikke stammer fra en godkendt zone eller et godkendt brug.
94 Ud fra de samme betragtninger som de i denne doms præmis 79-85 og 91 nævnte imødekommer en medlemsstats iværksættelse af foranstaltninger til bekæmpelse af liste II-sygdomme, der svarer til de af Fællesskabet fastsatte minimumsforanstaltninger for liste I-sygdomme, og som ikke indeholder bestemmelser om betaling af erstatning, under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende faktisk de fællesskabsformål, der tjener almene hensyn, og udgør heller ikke et uforholdsmæssigt og urimeligt indgreb, der berører ejendomsrettens egentlige indhold.
95 De to første spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00 skal herefter besvares med, at de af en medlemsstat iværksatte foranstaltninger til omgående destruktion og aflivning af fisk med henblik på bekæmpelse af liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53, som er henholdsvis identiske med eller svarer til de af Fællesskabet fastsatte minimumsforanstaltninger for liste I-sygdomme, og som ikke indeholder bestemmelser om betaling af erstatning under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende, ikke er uforenelige med den grundlæggende ejendomsret.
Det tredje spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00
96 Med det tredje spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00 ønsker den forelæggende ret oplyst, om vurderingen af, hvorvidt de af en medlemsstat trufne foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53 er forenelige med ejendomsretten, kan variere, alt efter om sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk, eller dette ikke er tilfældet.
97 Under hensyn til besvarelsen af det første og andet spørgsmål i sagerne C-20/00 og C-64/00 må det tredje spørgsmål i disse sager besvares med, at spørgsmålet om, hvorvidt sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk eller dette ikke er tilfældet, under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende ikke har indvirkning på, hvorvidt de af en medlemsstat trufne foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53 er forenelige med den grundlæggende ejendomsret.
Sagens omkostninger
98 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongeriges, den franske, italienske, nederlandske og norske regering samt af Rådet og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Court of Session (Skotland) ved kendelser af 11. januar og 18. februar 2000, for ret:
1) Gennemgangen af det fjerde spørgsmål i sag C-64/00 har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets direktiv 93/53/EØF af 24. juni 1993 om minimumsfællesskabsforanstaltninger til bekæmpelse af visse fiskesygdomme, for så vidt som dette fastsætter minimumsforanstaltninger til bekæmpelse af liste I-sygdomme som omhandlet i bilag A til Rådets direktiv 91/67/EØF af 28. januar 1991 om dyresundhedsmæssige betingelser for afsætning af akvakulturdyr og -produkter, uden at foreskrive betaling af erstatning til de ejere, der berøres af disse foranstaltninger.
2) De af en medlemsstat iværksatte foranstaltninger til omgående destruktion og aflivning af fisk med henblik på bekæmpelse af de i nævnte direktiv omhandlede liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53, som er henholdsvis identiske med eller svarer til de af Fællesskabet fastsatte minimumsforanstaltninger for liste I-sygdomme, og som ikke indeholder bestemmelser om betaling af erstatning, er under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende ikke uforenelige med den grundlæggende ejendomsret.
3) Hvorvidt sygdomsudbruddet kan tilregnes ejeren af de pågældende fisk eller dette ikke er tilfældet, har under omstændigheder som de i hovedsagerne foreliggende ikke indvirkning på, om de af en medlemsstat trufne foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af liste I- og liste II-sygdomme i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 93/53 er forenelige med den grundlæggende ejendomsret.
Rodríguez Iglesias
Puissochet
Schintgen
Timmermans
Gulmann
Edward
La Pergola
Macken
Colneric
von Bahr
Cunha Rodrigues
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 10. juli 2003.
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias
Justitssekretær
Præsident
1 – Processprog: engelsk.
Full & Egal Universal Law Academy