Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1. Ayudas otorgadas por los Estados - Régimen general de ayudas aprobado por la Comisión - Ayuda individual presentada como si estuviera comprendida en la aprobación - Examen por la Comisión - Incumplimiento de los requisitos de la decisión de autorización - Aplicación del régimen de ayudas nuevas
(Art. 88 CE, aps. 1 a 3)
2. Ayudas otorgadas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Criterios para el establecimiento de excepciones - Incompatibilidad con el mercado común de toda ayuda que no cumpla dichos criterios - Cometido de la Comisión - Comprobación del cumplimiento de los criterios para el establecimiento de excepciones
[Art. 87 CE, aps. 1 y 3, letra e)]
Índice
1. Las normas de procedimiento especial, previstas en el artículo 88 CE, que contempla el examen permanente y el control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión. difieren según que las ayudas controvertidas constituyan ayudas existentes o ayudas nuevas. Mientras que las primeras están sujetas al artículo 88 CE, apartados 1 y 2, las segundas están reguladas por el artículo 88 CE, apartados 2 y 3.
Cuando la Comisión comprueba que una ayuda, de la que se afirma que ha sido concedida con arreglo a un régimen de ayudas autorizado previamente, no cumple los requisitos previstos en su Decisión de autorización de dicho régimen y no está, por tanto, cubierta por ésta, dicha ayuda debe considerarse nueva.
En efecto, si un Estado miembro, al conceder una ayuda con arreglo a un régimen autorizado previamente, no respeta los requisitos a los que la Comisión ha sometido dicho régimen en su Decisión de autorización, dado que la ayuda abonada constituye una ayuda nueva, la Comisión tiene la obligación de iniciar el procedimiento especial previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero.
( véanse los apartados 22 a 25 )
2. Cuando las ayudas de Estado están previstas en un régimen que establece excepciones, adoptado en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), estas ayudas son, en principio, incompatibles con el mercado común y sólo se consideran compatibles siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la Decisión de autorización de dicho régimen.
Por tanto, cuando la Comisión comprueba que las ayudas autorizadas en el marco de dicho régimen ya no están amparadas por él, no está obligada a verificar de nuevo su compatibilidad en relación con los criterios previstos en el artículo 87 CE, apartado 1, ni a examinar si afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros y si causan una distorsión de la competencia.
( véanse los apartados 47 y 48 )
Partes
En el asunto C-36/00,
Reino de España, representado por el Sr. S. Ortiz Vaamonde, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. J. Guerra Fernández y K.-D. Borchardt, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2000/131/CE de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de los astilleros de titularidad pública (DO 2000, L 37, p. 22),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por la Sra. F. Macken (Ponente), Presidenta de Sala, y los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretaria: Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;
visto el informe del Juez Ponente;
oídos los informes orales de las partes expuestos en la vista celebrada el 31 de mayo de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 11 de octubre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de febrero de 2000, el Reino de España solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación de la Decisión 2000/131/CE de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de los astilleros de titularidad pública (DO 2000, L 37, p. 22; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
La normativa aplicable
2 La Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 380, p. 27), cuya aplicación fue prorrogada mediante el Reglamento (CE) nº 3094/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 332, p. 1), prevé normas específicas aplicables a las ayudas a dicho sector, que constituyen una excepción a la prohibición general establecida en el artículo 87 CE, apartado 1.
3 Mediante el Reglamento (CE) nº 1013/97 del Consejo, de 2 de junio de 1997, sobre ayudas a determinados astilleros en curso de reestructuración (DO L 148, p. 1), el Consejo aprobó las ayudas a la reestructuración de los astilleros de diversos Estados miembros, incluidos los españoles.
4 El artículo 1 del Reglamento nº 1013/97 establece:
«1. No obstante lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 3094/95, en los astilleros en curso de reestructuración contemplados en los apartados 2, 3 y 4 del presente artículo, la Comisión podrá declarar compatibles con el mercado común las ayudas de funcionamiento adicionales cuyos importes y destinos se especifican.
[...]
4. Podrán ser consideradas compatibles con el mercado común las ayudas para la reestructuración de los astilleros españoles de titularidad pública, hasta un importe de 135.028 millones de pesetas, de la siguiente forma:
- pagos de intereses hasta un importe de 62.028 millones de pesetas entre 1988 y 1994 por préstamos contraídos para cubrir ayudas impagadas aprobadas con anterioridad;
- deducciones fiscales durante el período comprendido entre 1995 y 1999 hasta un importe de 58.000 millones de pesetas;
- aportaciones de capital durante 1997 hasta un importe de 15.000 millones de pesetas.
Seguirán siendo de aplicación a dichos astilleros todas las demás disposiciones de la Directiva 90/684/CEE.
El Gobierno español conviene en llevar a cabo, según el calendario aprobado por la Comisión y, en cualquier caso, antes del 31 de diciembre de 1997, una reducción de capacidad genuina e irreversible de 30.000 trbc.»
5 Con arreglo al Reglamento nº 1013/97, la Comisión adoptó, el 6 de agosto de 1997, una Decisión que autoriza, entre otras cosas, ayudas en favor de los astilleros de titularidad pública españoles (en lo sucesivo, «Decisión de autorización»).
6 A raíz de un intercambio de correspondencia entre las autoridades españolas y la Comisión y de la apertura por parte de ésta del procedimiento de investigación previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2), la Comisión adoptó, el 26 de octubre de 1999, la Decisión impugnada.
Los hechos
7 Los hechos, tal como se exponen en los considerandos 6 a 9 de la Decisión impugnada, son los siguientes:
«(6) En su decisión de agosto de 1997 en el asunto C 56/95 [DO 1997, C 354, p. 2], la Comisión autorizó ayudas estatales de una cuantía máxima de 229.008 millones de pesetas españolas para la reestructuración de los astilleros de titularidad pública en España. El paquete de ayudas aprobado incluía créditos fiscales "especiales" por un importe de hasta 58.000 millones para el período comprendido entre 1995 y 1999.
(7) La inclusión de estos créditos fiscales especiales tiene su origen en los hechos siguientes. Cuando se elaboró el plan de reestructuración, los astilleros todavía formaban parte del grupo del Instituto Nacional de Industria (INI) y podían reducir en un 28 % sus pérdidas después de impuestos a través del INI, compensándolas, de conformidad con la legislación española generalmente aplicable, con los beneficios de otras empresas del grupo. El plan partía de la base de que tales créditos fiscales se mantendrían a pesar de que el 1 de agosto de 1995 los astilleros pasaron a formar parte de la Agencia Industrial del Estado (AIE), un holding público deficitario. Por ello, se promulgó una ley [Ley 13/1996, de 30 de diciembre; BOE nº 315, de 31 de diciembre de 1996, p. 38974] que permitía que las empresas que se hallaban en tal situación pudieran seguir recibiendo del Estado, hasta el 31 de diciembre de 1999, unos importes equivalentes a los que les habrían correspondido de permanecer en régimen de consolidación fiscal. Dadas las previsiones de pérdidas del plan de reestructuración, se calculó que estos créditos fiscales ascenderían a 58.000 millones de pesetas españolas. [...]
(8) El 1 de septiembre de 1997 los astilleros fueron absorbidos por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), un holding que, como el INI, puede acogerse al régimen general español de consolidación fiscal para compensar las pérdidas de una empresa del grupo con los beneficios de otra empresa del grupo.
(9) El paquete de ayuda se aprobó con la condición de que su cuantía global y las distintas cantidades asignadas a cada categoría de ayuda constituían los importes máximos de ayuda que podían recibir las empresas. [...] Según la información obtenida por la Comisión en el contexto de su supervisión del plan de reestructuración, los astilleros recibieron en 1998 un crédito fiscal especial de 18.451 millones de pesetas españolas, a pesar de que, a raíz de su integración en la SEPI, los astilleros recibieron asimismo en 1998 un crédito fiscal correspondiente a sus pérdidas de 1997 en virtud del régimen general español de consolidación fiscal.»
8 Ante esta situación, la Comisión expresó sus dudas sobre la conformidad del crédito fiscal especial de 18.451 millones de pesetas con la Decisión de autorización y sobre su compatibilidad con el mercado común.
La Decisión impugnada
9 En el considerando 57 de la Decisión impugnada, la Comisión llega a la conclusión de que los astilleros españoles de titularidad pública recibieron una ayuda, en forma de créditos fiscales especiales, de 18.451 millones de pesetas que no puede justificarse invocando la legislación tributaria aplicable. Señala que, aunque no se superó el importe global fijado para tales ayudas, este importe no era más que un límite máximo dentro del cual la ayuda debía corresponder únicamente a pérdidas imponibles, asumiéndose que los astilleros no podrían beneficiarse de créditos fiscales concedidos con arreglo al sistema general español de consolidación de impuestos (en lo sucesivo, «créditos fiscales generales»). Para la Comisión, ésta era una condición esencial para la aprobación de la ayuda y, por ende, para la compatibilidad de la misma con el mercado común, de conformidad con el artículo 87 CE, apartado 3, letra e).
10 En el considerando 58 de la Decisión impugnada, la Comisión, al apreciar que, con arreglo a las circunstancias del caso, el crédito fiscal especial de 18.451 millones de pesetas, concedido en 1998, ya no era compatible con el artículo 87 CE, apartado 3, letra e), ni con el mercado común, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, decidió que dicha cantidad, más los intereses devengados, debía ser reembolsada.
11 La Decisión impugnada fue notificada el Reino de España el 2 de diciembre de 1999.
El recurso
12 El Gobierno español, que invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso, solicita al Tribunal de Justicia que declare la nulidad de la Decisión impugnada y condene en costas a la Comisión.
13 La Comisión solicita que se desestime el recurso por infundado y se condene en costas al Reino de España.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
14 Mediante su primer motivo, el Gobierno español sostiene, en primer lugar, que la Decisión impugnada vulnera el artículo 88 CE, apartado 1, por inaplicación de esta disposición. Según este Gobierno, si la Comisión consideraba que las ayudas objeto de la Decisión impugnada habían dejado de ser compatibles con el mercado común, estaba obligada a revisarlas, con arreglo a dicha disposición, como ayudas existentes y no, como lo hizo, como ayudas nuevas.
15 El Gobierno español alega, a continuación, que la Decisión impugnada está basada en el presunto incumplimiento por parte de las autoridades españolas de un requisito previsto en la Decisión de autorización, a saber, que los astilleros siguieran sujetos a un régimen fiscal que no les permitía percibir créditos fiscales generales. Por tanto, en vez de esperar a que finalizasen los pagos autorizados previamente, antes de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión debería haber informado a las autoridades nacionales del incumplimiento imputado. Dado que la Comisión no actuó de este modo, vulneró los principios de seguridad jurídica y de buena administración.
16 Finalmente, según el Gobierno español, la Comisión, al considerar que, a partir del momento en que los astilleros pudieron beneficiarse nuevamente de créditos fiscales generales, las ayudas previamente autorizadas en forma de créditos fiscales especiales dejaron de ser compatibles con el mercado común porque ya no eran indispensables, introdujo, sin advertencia alguna, un nuevo criterio de incompatibilidad de las ayudas tras su expresa aprobación. De este modo, violó los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima, de cooperación leal y de buena fe. Además, en caso de que hubiera sido necesario justificar la aplicación de ayudas ya aprobadas, en el presente asunto, la complejidad y motivación insuficiente de la Decisión de autorización exigían, como mínimo, que la Comisión hubiera advertido de ello a las autoridades españolas.
17 La Comisión niega la premisa en la que el Gobierno español basa su primer motivo. Las ayudas fiscales sólo pueden considerarse autorizadas si respetan todos los requisitos de la Decisión de autorización. En caso de que no se respeten, dichas ayudas pierden automáticamente la protección que confiere dicha Decisión y deben considerarse, por tanto, ayudas nuevas. Si se trata de ayudas nuevas, el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, seguido en este asunto, es el adecuado para examinar la compatibilidad de dichas ayudas con el mercado común.
18 La Comisión considera que, en las circunstancias del presente asunto, no estaba obligada a indicar las consecuencias de la integración de los astilleros en la SEPI cuando ésta se produjo. En efecto, esta integración no implicó en sí misma un incumplimiento de las disposiciones de la Decisión de autorización. Además, cuando la Comisión tuvo conocimiento de la infracción, inició la investigación preliminar que llevó a la apertura del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
19 Según la Comisión, correspondía al Gobierno español informar de su decisión de seguir concediendo créditos fiscales especiales a los astilleros, a pesar de su integración en la SEPI. Como no obró de este modo, el Gobierno español no puede invocar una confianza legítima.
Apreciación del Tribunal de Justicia
20 Con carácter preliminar, procede recordar las normas pertinentes del sistema de control de ayudas de Estado establecido por el Tratado.
21 Con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, salvo que el Tratado disponga otra cosa, las ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, serán incompatibles con el mercado común en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
22 El artículo 88 CE prevé un procedimiento especial que contempla el examen permanente y el control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión.
23 Las normas de procedimiento establecidas por el Tratado difieren según que las ayudas controvertidas constituyan ayudas existentes o ayudas nuevas. Mientras que las primeras están sujetas al artículo 88 CE, apartados 1 y 2, las segundas están reguladas por el artículo 88 CE, apartados 2 y 3 (sentencia de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión, C-47/91, Rec. p. I-4145, apartado 22).
24 Cuando la Comisión comprueba que una ayuda, de la que se afirma que ha sido concedida con arreglo a un régimen de ayudas autorizado previamente, no cumple los requisitos previstos en su Decisión de autorización de dicho régimen y no está, por tanto, cubierta por ésta, dicha ayuda debe considerarse nueva (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión, C-47/91, Rec. p. I-4635, apartados 24 a 26).
25 En efecto, si un Estado miembro, al conceder una ayuda con arreglo a un régimen autorizado previamente, no respeta los requisitos a los que la Comisión ha sometido dicho régimen en su Decisión de autorización, dado que la ayuda abonada constituye una ayuda nueva, la Comisión tiene la obligación de iniciar el procedimiento especial previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de febrero de 1992, British Aerospace y Rover/Comisión, C-294/90, Rec. p. I-493, apartado 13).
26 Procede examinar los hechos del presente asunto a la luz de las anteriores consideraciones.
27 De la Decisión de autorización se deriva que la Comisión autorizó las ayudas en forma de créditos fiscales especiales, por importe de 58.000 millones de pesetas, habida cuenta de la situación jurídica y fiscal de los astilleros públicos españoles existente en aquel momento. En efecto, estas ayudas tenían por objeto permitir que dichos astilleros, que cuando pertenecían al INI podían reducir sus pérdidas después de impuestos en un 28 %, con arreglo a la legislación general aplicable en materia de consolidación fiscal (créditos fiscales generales), pudieran seguir recibiendo el mismo trato después de haber dejado de formar parte del INI.
28 Cuando pertenecían al INI, los astilleros tenían la posibilidad de compensar sus pérdidas después de impuestos con los beneficios obtenidos por otras empresas del grupo. Cuando dicha compensación de pérdidas dejó de ser posible, tras la absorción de los astilleros por la AIE, la Ley 13/1996 les permitió, no obstante, seguir disfrutando de un trato fiscal equivalente a aquel al que habían tenido derecho anteriormente.
29 Pues bien, consta que, a raíz de su integración en la SEPI el 1 de septiembre de 1997, los astilleros pudieron compensar de nuevo sus pérdidas después de impuestos con los beneficios obtenidos por otras empresas del grupo. Por tanto, podían acogerse a los créditos fiscales generales como en la época en que pertenecían al INI, al mismo tiempo que seguían percibiendo créditos fiscales especiales en concepto de ayudas de Estado autorizadas por la Decisión de autorización.
30 En esta situación, la Comisión podía considerar justificadamente que ya no se cumplían los requisitos que permitían la concesión de las ayudas y que el pago, efectuado en 1998 por el Gobierno español, de la cantidad de 18.451 millones de pesetas en forma de créditos fiscales especiales no era conforme con la Decisión de autorización.
31 De lo anterior se desprende que las ayudas controvertidas no están amparadas por la Decisión de autorización.
32 En consecuencia, las ayudas concedidas en 1998, correspondientes al ejercicio de 1997, en forma de créditos fiscales especiales, deben calificarse de ayudas nuevas en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3.
33 No puede acogerse el argumento del Gobierno español según el cual la Comisión debería haberle comunicado, antes del pago de las ayudas controvertidas, que éstas habían dejado de ser compatibles con el mercado común, debido a un cambio de las circunstancias.
34 En efecto, la Comisión no estaba obligada a deducir del hecho de que los astilleros se habían integrado nuevamente durante el año 1997 en un holding al que se aplicaba el régimen general de consolidación fiscal, que el Gobierno español iba a seguir concediéndoles créditos fiscales especiales.
35 Finalmente, no está fundada la alegación del Gobierno español según la cual la Comisión estableció, mediante la Decisión impugnada, un nuevo criterio de compatibilidad con el mercado común de las ayudas contempladas por la Decisión de autorización.
36 Efectivamente, como se deduce de los apartados 27 a 30 de la presente sentencia, la Comisión basó su apreciación de la incompatibilidad de dichas ayudas en el incumplimiento de la Decisión de autorización por parte de las autoridades españolas.
37 En estas circunstancias, no pueden acogerse las imputaciones del Gobierno español que se apoyan en esta alegación y que están basadas en la violación de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de buena administración pública.
38 Habida cuenta de las consideraciones que preceden, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo
Alegaciones de las partes
39 Mediante su segundo motivo, el Gobierno español reprocha a la Comisión, con carácter subsidiario, una ausencia total de motivación de la Decisión impugnada respecto a la existencia de una ayuda de Estado nueva. La Decisión impugnada ni siquiera menciona la existencia de dos de los cuatro requisitos previstos en el artículo 87 CE, apartado 1, que deben concurrir para que las medidas constituyan una ayuda de Estado, a saber, que dichas medidas «afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros» y que «falseen o amenacen falsear la competencia».
40 Según el Gobierno español, incluso en los casos en los que se deduce de las circunstancias en las que se concedió la ayuda que ésta puede afectar al comercio entre Estados miembros, la Comisión no está exenta de la obligación de recordar dichas circunstancias.
41 El Gobierno español afirma que, contrariamente a lo que pretende la Comisión, la Decisión impugnada no remite a decisiones o disposiciones anteriores para apreciar si se cumple el requisito del perjuicio para el comercio.
42 La Comisión señala que, en el presente asunto, todas las partes habían considerado y aceptado que las medidas de apoyo a los astilleros tenían la naturaleza de ayudas de Estado, como se deduce de la Decisión de autorización. Por tanto, en la Decisión impugnada, la única cuestión controvertida era la posibilidad de declarar que las ayudas eran compatibles con el mercado común. Ante esta situación, la Comisión considera que no estaba obligada a iniciar un debate sobre el perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros y sobre la distorsión de la competencia.
43 En todo caso, en un sector como el controvertido, que se caracteriza por un exceso de capacidad estructural grave y en el que la competencia internacional es innegable, según la Comisión, es evidente que toda medida de ayuda entraña riesgos para la competencia y los intercambios intracomunitarios.
44 La Comisión añade que las ayudas controvertidas deben considerarse no notificadas, de modo que no está obligada a demostrar su efecto real. Además, la Comisión estima que la remisión expresa, realizada en la Decisión impugnada, a la Directiva 90/684, al Reglamento nº 1013/97 y, sobre todo, a la Decisión de autorización, basta para que la Decisión impugnada se considere suficientemente motivada en cuanto a los elementos invocados por la demandante.
Apreciación del Tribunal de Justicia
45 Procede recordar que el Reglamento nº 1013/97, con arreglo al cual la Comisión aprobó la Decisión de autorización, fue adoptado sobre la base, en especial, del artículo 92, apartado 3, letra e), del Tratado CE [actualmente artículo 87 CE, apartado 3, letra e), tras su modificación].
46 En virtud de dicha disposición, pueden considerarse compatibles con el mercado común las categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión.
47 De este modo, como se deriva de los apartados 30 y 33 de la sentencia de 18 de mayo de 1993, Bélgica/Comisión (asuntos acumulados C-356/90 y C-180/91, Rec. p. I-2323), cuando las ayudas están previstas en un régimen que establece excepciones, adoptado en virtud de dicha disposición, estas ayudas son, en principio, incompatibles con el mercado común y sólo se consideran compatibles siempre y cuando se ajusten a los criterios de excepción contenidos en la Decisión de autorización de dicho régimen.
48 Por tanto, cuando la Comisión comprueba que las ayudas autorizadas en el marco de un régimen que establece excepciones, adoptado en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra e), ya no están amparadas por dicho régimen, no está obligada a verificar de nuevo la compatibilidad de las ayudas en relación con los criterios previstos en el artículo 87 CE, apartado 1, ni a examinar si afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros y si causan una distorsión de la competencia.
49 Tal exigencia sería ilógica si se tiene en cuenta el contexto del mercado y el imperativo de gestión de que se trata, dado que todas las partes habían considerado y aceptado que las medidas de apoyo a los astilleros tenían la naturaleza de ayudas de Estado.
50 Por otro lado, dado que se trata de un régimen que establece excepciones, se presupone necesariamente que las ayudas consideradas son, en principio, incompatibles con el mercado común (véase, también, en este sentido, la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 33).
51 De lo anterior resulta que la validez de la Decisión impugnada no queda afectada por una presunta falta de motivación relativa a la existencia de una ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
52 En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo
Alegaciones de las partes
53 Mediante su tercer motivo, que se articula en tres partes, el Gobierno español sostiene que, en cuanto al fondo, la Decisión impugnada vulnera el artículo 87 CE, apartados 1 y 3, letra e), el Reglamento nº 1013/97 y el principio de protección de la confianza legítima.
54 Mediante la primera parte de este motivo, el Gobierno español alega que del Reglamento nº 1013/97 y de la Decisión de autorización se deriva que el requisito para la autorización de las ayudas que contemplan es «una reducción de capacidad genuina e irreversible de 30.000 trbc». Al estimar lo contrario, la Comisión vulneró este Reglamento y la confianza legítima creada por la Decisión de autorización. En efecto, si la Decisión de autorización pretendía supeditar el pago de una parte de las ayudas al mantenimiento de una determinada situación de hecho, la Comisión debería haberlo indicado, y no lo hizo.
55 El Gobierno español también afirma que el importe de las reducciones de las pérdidas después de impuestos, que los astilleros habrían obtenido de haber permanecido bajo el régimen de consolidación fiscal, no podía preverse con antelación, puesto que depende de la base imponible de la sociedad que sufre las pérdidas. Si, como pretende la Comisión, la Decisión de autorización hubiera permitido conceder las ayudas abonadas a los astilleros en sustitución de lo que dejaban de percibir con arreglo al régimen de consolidación fiscal, ésta habría indicado que se les podría entregar cada año, como ayuda de Estado autorizada, una cantidad que se determinaría en función de la base imponible.
56 Mediante la segunda parte de su tercer motivo, el Gobierno español considera que la interpretación que realiza la Comisión del carácter máximo de las ayudas autorizadas vulnera el artículo 87 CE, apartado 3, así como los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, puesto que viene a negar el carácter definitivo de la Decisión de autorización. Si se acogiera la interpretación efectuada por la Comisión, la Decisión de autorización sólo sería una especie de declaración provisional de intenciones que obligaría a las autoridades españolas, en el momento de la aplicación del plan, a justificar de nuevo la necesidad de conceder las ayudas aprobadas.
57 Según el Gobierno español, la Comisión también infringió el artículo 1 del Reglamento nº 1013/97, que dispone que ésta «podrá declarar compatibles con el mercado común las ayudas de funcionamiento adicionales cuyos importes y destinos se especifican». La Decisión de autorización permitió las ayudas consideradas en su totalidad, lo que justifica que se declaren todas ellas compatibles con el mercado común en virtud de una decisión definitiva de la Comisión.
58 Finalmente, mediante la última parte del tercer motivo, el Gobierno español afirma que, al añadir a las ayudas autorizadas los importes abonados con arreglo al régimen general, que no constituyen ayudas, la Comisión infringe el artículo 87 CE, apartado 1. En efecto, es contradictorio afirmar, como hace la Comisión, que la acumulación de las ayudas autorizadas, a saber, los créditos fiscales especiales abonados a los astilleros con arreglo a la Ley 13/1996, y de las medidas generales, a saber, los créditos fiscales generales a los que tienen derecho con arreglo a la legislación general en materia de consolidación fiscal aplicable en España, tiene como resultado que los astilleros reciban ayudas de Estado ilegales.
59 La Comisión responde que el tercer motivo del Gobierno español refleja un error con relación a la Decisión de autorización, en la medida en que indica que ésta no impone más requisitos para autorizar los créditos fiscales especiales que el respeto del límite máximo de 58.000 millones de pesetas y el compromiso de reducir la capacidad pactada. Pues bien, la autorización también estaba justificada por el hecho de que los astilleros, a raíz de su incorporación a la AIE, no podían seguir percibiendo los créditos fiscales generales a los que tenían derecho cuando pertenecían al INI. Puesto que dicha justificación desapareció, la autorización también. Según la Comisión, el tercer motivo debe ser desestimado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
60 Procede examinar, con carácter preliminar, la afirmación del Gobierno español según la cual las ayudas fiscales fueron autorizadas como contrapartida de una reducción de capacidad de los astilleros, de modo que dichas ayudas eran legales dado que respetaban los límites máximos de ayuda previstos por el Reglamento nº 1013/97.
61 A este respecto, como se desprende de los apartados 27 y 28 de la presente sentencia, la autorización por la Comisión de las ayudas en forma de créditos fiscales especiales, por importe de 58.000 millones de pesetas, se basada en que los astilleros no podían seguir disfrutando de un trato fiscal ventajoso como consecuencia de su paso del INI a la AIE.
62 En efecto, el hecho de que la Comisión estuviera obligada, cuando adoptó la Decisión de autorización, a garantizar que los importes de las ayudas autorizadas no superasen los límites máximos previstos por el Reglamento nº 1013/97, no limita los requisitos que deben respetarse en el momento de la concesión de una ayuda a los astilleros españoles por el importe máximo de tal ayuda.
63 De lo anterior resulta que el tercer motivo del Gobierno español está basado en una premisa errónea.
64 Por lo que se refiere a la primera parte de este motivo, procede señalar que la Decisión de autorización supeditó acertadamente la concesión de las ayudas controvertidas a la imposibilidad de que los astilleros obtuvieran las ventajas fiscales de las que disfrutaban antes del 1 de agosto de 1995.
65 De lo anterior resulta que la primera parte del motivo no está fundada.
66 Respecto a la segunda parte, según la cual la Decisión impugnada niega el carácter definitivo de la Decisión de autorización, debe indicarse que, en esta Decisión, la Comisión declaró la existencia de ayudas nuevas en la medida en que las ayudas en forma de créditos fiscales especiales sólo habían sido autorizadas para compensar que los astilleros habían quedado excluidos de la ventaja de los créditos fiscales generales.
67 Por tanto, la Comisión no cuestiona la naturaleza definitiva de la Decisión de autorización, sino que se limita a garantizar el respeto de los requisitos previstos en ella.
68 De lo anterior resulta que la segunda parte del motivo debe desestimarse.
69 Finalmente, por lo que se refiere a la tercera parte, basada en la presunta acumulación por parte de la Comisión de ayudas autorizadas y de medidas generales para fundamentar su declaración del carácter ilegal de las ayudas controvertidas, ésta se debe a una interpretación errónea de la Decisión impugnada. En efecto, en esta Decisión, el examen de dichas ayudas no se apoya en su acumulación con los créditos fiscales generales, sino únicamente en el incumplimiento por las autoridades españolas del requisito establecido en la Decisión de autorización en el momento de la concesión de dichas ayudas en forma de créditos fiscales especiales.
70 En consecuencia, el tercer motivo debe ser desestimado.
Sobre el cuarto motivo
Alegaciones de las partes
71 Mediante su cuarto motivo, el Gobierno español alega con carácter subsidiario que, aunque se admita que los astilleros no pueden acumular las ayudas concedidas en forma de créditos fiscales especiales y los créditos fiscales generales, los 58.000 millones de pesetas de ayuda abonados no estarían menos justificados habida cuenta de las pérdidas reales de dichos astilleros durante el período en el que estuvieron integrados en la AIE. Por tanto, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación y vulneró el principio de protección de la confianza legítima.
72 En efecto, según este Gobierno, los créditos fiscales generales percibidos por los astilleros correspondían al 28 % de la base imponible negativa de cada ejercicio. Por el contrario, el cálculo de las ayudas autorizadas en forma de créditos fiscales especiales no se efectuó con referencia al 28 % de la base imponible negativa previsible para los ejercicios de 1995 a 1998. Dado que las ayudas se calcularon tomando como base los resultados netos antes de impuestos, y no sobre la base imponible, el cálculo se realizó en todos los casos en función del criterio de las pérdidas antes de impuestos, es decir, pérdidas reales. En este caso, todas las ayudas abonadas, es decir, los 58.000 millones de pesetas, están amparadas por la Decisión de autorización, porque las pérdidas fueron mayores de lo previsto.
73 La Comisión estima que el cuarto motivo del Gobierno español se apoya, como el tercer motivo, en un análisis erróneo. Para calcular el importe de las ayudas declaradas incompatibles por la Decisión impugnada, la Comisión partió de la base de las ayudas autorizadas, puesto que éstas quedaron desprovistas de justificación y, por tanto, de autorización. Pues bien, contrariamente a lo que afirma la demandante, las ayudas autorizadas no representaban el 28 % de las pérdidas previstas durante el período considerado, sino de las ayudas destinadas a compensar la imposibilidad de seguir percibiendo los créditos fiscales generales derivados de la pertenencia de los astilleros a un holding con beneficios globales.
Apreciación del Tribunal de Justicia
74 A este respecto, como resulta de los apartados 27 y 28 de la presente sentencia, la concesión, con arreglo a la Ley 13/1996, de ayudas fiscales por las autoridades españolas, que ha sido autorizada por la Decisión de autorización, se justifica porque los astilleros perdían la posibilidad de compensar sus pérdidas después de impuestos con los beneficios obtenidos por otras empresas del grupo al que pertenecían entonces.
75 Al calcular el importe de las ayudas, concedidas en forma de créditos fiscales especiales abonados a los astilleros con arreglo a la Ley 13/1996, las cuales consideraba incompatibles con el mercado común, la Comisión cumplió las disposiciones de esta Ley, que prevé el cálculo del importe de tales créditos fiscales en función de la base imponible.
76 Pues bien, contrariamente a lo que pretende el Gobierno español, cuando la concesión de los créditos fiscales especiales dejó de estar justificada, a raíz de la integración de los astilleros en la SEPI, el 1 de septiembre de 1997, -que permitió nuevamente a estos últimos compensar sus pérdidas después de impuestos con los beneficios obtenidos por otras empresas del grupo-, las ayudas ilegales así concedidas debían calcularse con arreglo a la legislación en virtud de la cual se conceden los créditos fiscales generales.
77 De lo anterior resulta que las críticas formuladas por el Gobierno español relativas al cálculo del importe de las ayudas ilegales no están fundadas y que no se puede reprochar a la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada, ni una violación del principio de protección de la confianza legítima ni un error manifiesto de apreciación.
78 En consecuencia, debe desestimarse el cuarto motivo.
79 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, debe desestimarse el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
80 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y que han sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
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