Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Auxílios concedidos pelos Estados Regime geral de auxílios aprovado pela Comissão Auxílio individual apresentado como inserindo-se no âmbito da aprovação Exame pela Comissão Não cumprimento das condições da decisão de aprovação Aplicação do regime de auxílios novos
(Artigo 88.° , n.os 1 a 3, CE)
2. Auxílios concedidos pelos Estados Proibição Derrogações Critérios de derrogação Incompatibilidade com o mercado comum de qualquer auxílio que não respeite estes critérios Papel da Comissão Verificação do respeito dos critérios de derrogação
[Artigo 87.° , n.os 1 e 3, alínea e), CE]
Sumário
1. As regras de processo especial, previstas no artigo 88.° CE, que instituem o exame permanente e o controlo dos auxílios de Estado pela Comissão diferem consoante os auxílios em causa constituam auxílios existentes ou auxílios novos. Enquanto os primeiros estão sujeitos ao artigo 88.° , n.os 1 e 2, CE, os segundos são regulados pelo artigo 88.° , n.os 2 e 3, CE.
Quando a Comissão verifique que um auxílio, de que se afirma ter sido concedido em aplicação de um regime de auxílios previamente autorizados, não respeita as condições previstas na sua decisão de aprovação do regime e não é, assim, por ela coberto, este auxílio deve ser considerado um auxílio novo.
Efectivamente, se, no momento da concessão de um auxílio em aplicação de um regime previamente autorizado, o Estado-Membro não respeita as condições a que a Comissão sujeitou a sua decisão de aprovação do referido regime, sendo o auxílio pago um auxílio novo, a Comissão tem a obrigação de iniciar o processo especial previsto no artigo 88.° , n.° 2, primeiro parágrafo, CE.
( cf. n.os 22-25 )
2. Quando os auxílios de Estado são visados por um regime derrogatório adoptado por força do artigo 87.° , n.° 3, alínea e), CE, estes auxílios são, por princípio, à partida incompatíveis com o mercado comum e só são considerados compatíveis na condição de preencherem os critérios de derrogação contidos na decisão de aprovação deste regime.
Assim, quando a Comissão verifica que os auxílios autorizados no âmbito do referido regime deixam de estar abrangidos por ele, não é obrigada a proceder a uma nova verificação da sua compatibilidade relativamente aos critérios referidos no artigo 87.° , n.° 1, CE, nem a analisar se afectam as trocas comerciais entre Estados-Membros e implicam uma distorção da concorrência.
( cf. n.os 47-48 )
Partes
No processo C-36/00,
Reino de Espanha, representado por S. Ortiz Vaamonde, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por J. Guerra Fernández e K.-D. Borchardt, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da Decisão 2000/131/CE da Comissão, de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (JO 2000, L 37, p. 22),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção),
composto por: F. Macken (relatora), presidente de secção, C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: L. A. Geelhoed,
secretário: D. Louterman-Hubeau, chefe de divisão,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 31 de Maio de 2001,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 11 de Outubro de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Fevereiro de 2000, o Reino de Espanha pediu, nos termos do artigo 230._, primeiro parágrafo, CE, a anulação da Decisão 2000/131/CE da Comissão, de 26 de Outubro de 1999, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (JO 2000, L 37, p. 22, a seguir «decisão impugnada»).
A regulamentação aplicável
2 A Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 380, p. 27), cuja aplicação foi prolongada pelo Regulamento (CEE) n._ 3094/95 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo aos auxílios à construção naval (JO L 332, p. 1), prevê regras específicas aplicáveis a este sector, que constituem uma excepção à proibição geral enunciada no artigo 87._, n._ 1, CE.
3 Pelo Regulamento (CE) n._ 1013/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, relativo aos auxílios a favor de certos estaleiros em reestruturação (JO L 148, p. 1), o Conselho aprovou os auxílios à reestruturação dos estaleiros navais de diferentes Estados-Membros, entre os quais os estaleiros navais públicos espanhóis.
4 O artigo 1._ do Regulamento n._ 1013/97 dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto no Regulamento (CE) n._ 3094/95, em relação aos estaleiros em reestruturação especificados nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo, a Comissão pode declarar compatíveis com o mercado comum os novos auxílios ao funcionamento respeitando os objectivos específicos e os montantes aí definidos.
[...]
4. Os auxílios à reestruturação concedidos aos estaleiros públicos espanhóis podem ser considerados compatíveis com o mercado comum até ao montante de 135 028 milhões de pesetas espanholas, repartidos da seguinte forma:
- pagamento de juros, até ao montante de 62 028 milhões de pesetas espanholas, sobre os empréstimos contraídos no período de 1988-1994 para cobrir auxílios previamente autorizados mas não pagos,
- créditos de impostos para o período de 1995-1999 até ao montante de 58 000 milhões de pesetas espanholas,
- uma injecção de capital em 1997 até ao montante de 15 000 milhões de pesetas espanholas.
Todas as outras disposições da Directiva 90/684/CEE são aplicáveis a estes estaleiros.
O Governo espanhol concorda em proceder, de acordo com um calendário aprovado pela Comissão e, em todo o caso, até 31 de Dezembro de 1997, a uma redução real e irreversível da capacidade de 30 000 tabc.»
5 De acordo com o Regulamento n._ 1013/97, a Comissão adoptou, em 6 de Agosto de 1997, uma decisão que autoriza, entre outros, os auxílios a favor dos estaleiros navais públicos espanhóis (a seguir «decisão de autorização»).
6 Na sequência de uma troca de correspondência entre as autoridades espanholas e a Comissão e do início, por esta, do processo de inquérito previsto no artigo 93._, n._ 2, do Tratado CE (actual artigo 88._, n._ 2, CE), a Comissão adoptou, em 26 de Outubro de 1999, a decisão impugnada.
Os factos na origem do litígio
7 Os factos na origem do litígio, como expostos nos n.os 6 a 9 dos fundamentos da decisão impugnada, são os seguintes:
«(6) Mediante a sua decisão de Agosto de 1997 [auxílio estatal C 56/95 [JO 1997, C 354, p. 2]], a Comissão aprovou auxílios estatais num montante total máximo de 229 008 milhões de pesetas espanholas (ESP) a favor da reestruturação dos estaleiros navais públicos em Espanha. O conjunto de auxílios autorizados incluía créditos fiscais (especiais) até ao montante de 58 mil milhões de pesetas espanholas no período compreendido entre 1995 e 1999.
(7) Os motivos da inclusão destes créditos fiscais especiais foram os seguintes: aquando da elaboração do plano de reestruturação inicial, os estaleiros inseriam-se ainda no grupo INI (Instituto Nacional de Industria) e encontravam-se em condições de reduzir em 28%, através deste grupo, os prejuízos após impostos em conformidade com a legislação espanhola normalmente aplicável na matéria, compensando as perdas com os lucros realizados por outras empresas do grupo. As projecções financeiras do plano assumiam que estes créditos fiscais continuariam a estar disponíveis apesar de, a partir de 1 de Agosto de 1995, os estaleiros terem passado a integrar a holding estatal deficitária Agencia Industrial del Estado (AIE). Consequentemente, foi promulgada legislação [Lei n._ 13/96, de 30 de Dezembro de 1996, BOE n._ 315, de 31 de Dezembro de 1996, p. 38974] com vista a permitir que as empresas em situação semelhante continuassem a receber do Estado, até 31 de Dezembro de 1999, montantes equivalentes àqueles a que teriam direito ao abrigo de um regime de consolidação fiscal. Com base nos prejuízos previstos no âmbito do plano de reestruturação, estes créditos fiscais foram estimados em 58 mil milhões de pesetas espanholas. [...]
(8) Em 1 de Setembro de 1997, os estaleiros passaram a estar integrados na Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) que, tal como o INI, pode tirar partido das regras gerais em matéria de consolidação fiscal para compensar os prejuízos com os lucros realizados.
(9) O pacote de auxílios foi aprovado na condição de o montante total, bem como os montantes correspondentes a cada categoria de auxílio, serem montantes máximos. [...] De acordo com as informações de que a Comissão dispõe no âmbito do seu controlo do plano de reestruturação, os estaleiros beneficiaram em 1998 de um crédito fiscal especial no valor de 18 451 milhões de pesetas espanholas, não obstante o facto de os estaleiros terem igualmente beneficiado de um crédito fiscal ao abrigo de medidas de carácter geral em 1998, correspondente aos seus prejuízos em 1997, com base nas regras gerais que vigoram em Espanha em matéria de consolidação fiscal, em consequência da sua integração no SEPI.»
8 Nestas circunstâncias, a Comissão declarou ter dúvidas quanto à conformidade do crédito fiscal especial de 18 451 milhões de ESP com a decisão de autorização e quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.
A decisão impugnada
9 No n._ 57 da fundamentação da decisão impugnada, a Comissão conclui que os estaleiros públicos em Espanha beneficiaram de auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais no valor de 18 451 milhões de ESP que não podem ser legalmente justificados. Verifica que, embora o montante global aplicável a tais pagamentos de auxílios não tenha sido excedido, o referido montante era, tão só, um limite máximo. No âmbito desse limite máximo, o auxílio deveria corresponder somente, na sua opinião, aos prejuízos tributáveis e baseava-se na premissa de que os estaleiros não podiam beneficiar de créditos fiscais ao abrigo do regime geral de consolidação fiscal em Espanha (a seguir «créditos fiscais gerais»). Para a Comissão, tratava-se de uma condição fundamental para a aprovação do auxílio e, deste modo, para a compatibilidade do auxílio com o mercado comum, nos termos do artigo 87._, n._ 3, alínea e), CE.
10 No n._ 58 da fundamentação da decisão impugnada, a Comissão, considerando que, nas circunstâncias do caso em apreço, o crédito fiscal especial de 18 451 milhões de ESP autorizado em 1998 já não era compatível com o artigo 87._, n._ 3, alínea e), CE, sendo assim incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 87._, n._ 1, CE, decidiu que este montante, acrescido de juros, devia ser recuperado.
11 A decisão impugnada foi notificada ao Reino de Espanha em 2 de Dezembro de 1999.
O recurso
12 O Governo espanhol, que invoca quatro fundamentos em apoio do seu recurso,
conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular a decisão impugnada e condenar a Comissão nas despesas.
13 A Comissão concluiu pedindo o não provimento do recurso por infundado e a condenação do Reino de Espanha nas despesas.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
14 No seu primeiro fundamento o Governo espanhol sustenta, antes de mais, que a decisão impugnada viola o artigo 88._, n._ 1, CE por não o aplicar. Segundo este governo, uma vez que a Comissão considerava que os auxílios visados pela decisão impugnada se tinham tornado incompatíveis com o mercado comum, tinha a obrigação de os rever, em conformidade com esta disposição, enquanto auxílios existentes e não, como fez, enquanto auxílios novos.
15 Ï Governo espanhol afirma, depois, que a decisão impugnada se baseia no alegado desrespeito, pelas autoridades espanholas, de uma condição prevista pela decisão de autorização, que consiste em que os estaleiros navais continuem a ter um regime fiscal que não lhes permita beneficiar dos créditos fiscais gerais. Assim, em vez de esperarem o fim dos pagamentos, anteriormente autorizados, antes de iniciar o processo previsto no artigo 88._, n._ 2, CE, a Comissão deveria ter informado as autoridades nacionais desta pretensa falta. Se não tivesse agido assim, teria violado os princípios da segurança jurídica e da boa administração.
16 Finalmente, ao considerar que, a partir do momento em que os estaleiros navais puderam de novo beneficiar dos créditos fiscais gerais, os auxílios anteriormente autorizados sob a forma de créditos fiscais especiais tornaram-se incompatíveis com o mercado comum porque já não eram indispensáveis, a Comissão introduziu, sem qualquer aviso, um novo critério de incompatibilidade dos auxílios após aprovação expressa destes. Ao fazê-lo, violou os princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima, da cooperação leal e da boa fé. Além disso, embora fosse necessário justificar a aplicação dos auxílios já aprovados, no caso em apreço, a complexidade e a insuficiência da fundamentação da decisão de autorização exigia, pelo menos, que a Comissão avisasse as autoridades espanholas.
17 A Comissão contesta a premissa sobre a qual o Governo espanhol baseia o seu primeiro fundamento. Os auxílios fiscais só podem considerar-se autorizados se respeitarem todas as condições da decisão de autorização. No caso de não terem sido respeitadas, os referidos auxílios serão automaticamente desprovidos da protecção que esta decisão concede, e devem ser considerados novos auxílios. Tratando-se de novos auxílios, o processo previsto no artigo 88._, n._ 2, CE, que foi observado no caso em apreço, é o processo adequado para analisar a compatibilidade dos referidos auxílios com o mercado comum.
18 A Comissão considera que, nas circunstâncias do caso vertente, não era obrigada a indicar as consequências da passagem dos estaleiros navais para o controlo da SEPI quando esta se produziu. Efectivamente, esta passagem não implicou, em si, uma violação das disposições da decisão de autorização. Além disso, quando a Comissão teve conhecimento da violação, iniciou o inquérito preliminar que conduziu ao início do processo referido no artigo 88._, n._ 2, CE.
19 Segundo a Comissão, cabe ao Governo espanhol informá-la da sua decisão de continuar a conceder créditos fiscais especiais aos estaleiros navais, apesar da sua passagem para o controlo da SEPI. Não o tendo feito, este governo não pode invocar a existência de confiança legítima.
Apreciação do Tribunal de Justiça
20 Preliminarmente, cabe recordar as regras pertinentes do sistema de controlo dos auxílios de Estado instituídos pelo Tratado.
21 Segundo o artigo 87._, n._ 1, CE, salvo disposição em contrário do Tratado, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência favorecendo certas empresas ou certas produções são incompatíveis com o mercado comum na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
22 O artigo 88._ CE prevê um processo especial que institui o exame permanente e o controlo dos auxílios de Estado pela Comissão.
23 As regras de processo estabelecidas pelo Tratado diferem segundo os auxílios em causa constituam auxílios existentes ou auxílios novos. Enquanto os primeiros estão sujeitos ao artigo 88._, n.os 1 e 2, CE, os segundos são regulados pelo artigo 88._, n.os 2 e 3, CE (acórdão de 30 de Junho de 1992, Itália/Comissão, C-47/91, Colect., p. I-4145, n._ 22).
24 Quando a Comissão verifique que um auxílio, de que se afirma ter sido concedido em aplicação de um regime de auxílios previamente autorizados, não respeita as condições previstas na sua decisão de aprovação do regime e não é, assim, por ela coberto, este auxílio deve ser considerado como um auxílio novo (v., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 1994, Itália/Comissão, C-47/91, Colect., p. I-4635, n.os 24 a 26).
25 Efectivamente, se, no momento da concessão de um auxílio em aplicação de um regime previamente autorizado, o Estado-Membro não respeita as condições a que a Comissão sujeitou a sua decisão de aprovação do referido regime, sendo o auxílio pago um auxílio novo, a Comissão tem a obrigação de iniciar o processo especial previsto no artigo 88._, n._ 2, primeiro parágrafo, CE (v., neste sentido, acórdão de 4 de Fevereiro de 1992, British Aerospace e Rover/Comissão, C-294/90, Colect., p. I-493, n._ 13).
26 Cabe analisar os factos do caso em apreço à luz destas considerações.
27 Resulta da decisão de autorização que foi tendo em conta a situação jurídica e fiscal dos estaleiros navais públicos espanhóis, como se apresentava na época, que a Comissão autorizou os auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais até ao montante de 58 mil milhões de ESP. Efectivamente, estes auxílios tinham por objecto permitir aos referidos estaleiros navais, que, porque se inseriam no grupo INI, podiam reduzir em 28% os prejuízos após impostos devido às regras gerais aplicáveis em matéria de consolidação fiscal (créditos fiscais gerais), continuar a beneficiar do mesmo tratamento, mesmo depois de deixarem de fazer parte do INI.
28 Quando pertenciam ao INI, os estaleiros navais tinham a possibilidade de compensar os seus prejuízos após imposto com os lucros realizados por outras empresas do grupo. Quando esta compensação dos prejuízos deixou de ser possível, após a absorção dos estaleiros navais pela AIE, a Lei n._ 13/96 permitiu-lhes, contudo, continuar a beneficiar de um tratamento fiscal equivalente ao que tinham anteriormente.
29 Ora, está provado que, após a sua passagem, em 1 de Setembro de 1997, para o controlo da SEPI, os estaleiros navais puderam, de novo, compensar os seus prejuízos após imposto com os lucros realizados no seio deste grupo. Podiam, portanto, beneficiar dos créditos fiscais gerais, como quando faziam parte do INI, embora recebendo créditos fiscais especiais a título de auxílios de Estado autorizados pela decisão de autorização.
30 Nestas condições, a Comissão tinha razão ao considerar que as condições que permitiam a concessão dos auxílios já não estavam preenchidas e que o pagamento, em 1998, pelo Governo espanhol, da soma de 18 451 milhões de ESP sob a forma de créditos fiscais especiais já não estava em conformidade com a decisão de autorização.
31 De onde resulta que os auxílios em litígio não estão cobertos pela decisão de autorização.
32 Consequentemente, os auxílios concedidos em 1998 a título do exercício de 1997 sob a forma de créditos fiscais especiais devem ser qualificados de auxílios novos na acepção do artigo 88._, n._ 3, CE.
33 O argumento do Governo espanhol, segundo o qual a Comissão devia tê-lo informado, anteriormente ao pagamento dos auxílios em causa, de que estes se tinham tornado incompatíveis com o mercado comum na sequência de uma alteração das circunstâncias, não pode ser aceite.
34 Efectivamente, a Comissão não era obrigada a deduzir do facto de os estaleiros navais terem passado, no decurso do ano de 1997, novamente para o controlo de uma holding à qual o regime geral de consolidação fiscal era aplicável, que o Governo espanhol continuaria as conceder-lhes créditos fiscais especiais.
35 Finalmente, a alegação do Governo espanhol, segundo a qual a Comissão teria, com a decisão impugnada, adoptado um novo critério de compatibilidade com o mercado comum dos auxílios visados pela decisão de autorização, não tem fundamento.
36 Com efeito, como resulta dos n.os 27 a 30 do presente acórdão, a Comissão baseou a sua apreciação de incompatibilidade dos referidos auxílios no desrespeito pela decisão de autorização por parte das autoridades espanholas.
37 Nestas condições, as críticas do Governo espanhol baseadas na violação dos princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da boa administração pública, que assentam nesta alegação, devem ser afastadas.
38 Com base no exposto, improcede o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
39 Com o seu segundo fundamento, o Governo espanhol censura a Comissão, a título subsidiário, por uma falta total de fundamentação da decisão impugnada no que respeita à existência de um novo auxílio de Estado. A decisão impugnada nem sequer menciona a existência de duas das quatro condições previstas no artigo 87._, n._ 1, CE, que devem estar reunidas para que as medidas constituam um auxílio de Estado, a saber, que estas medidas «afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros» e que «falseiem ou ameacem falsear a concorrência».
40 Segundo o Governo espanhol, mesmo no caso em que resulte das circunstâncias nas quais o auxílio é concedido que este é susceptível de afectar o comércio entre os Estados-Membros, a Comissão não está isenta da obrigação de invocar estas circunstâncias.
41 O Governo espanhol afirma que, contrariamente ao que afirma a Comissão, a decisão impugnada não remete para as decisões ou disposições anteriores a fim de apreciar se está preenchida a condição de serem afectadas as trocas comerciais.
42 A Comissão sublinha que, no caso em apreço, a natureza de auxílios de Estado das medidas de apoio aos estaleiros navais já estava estabelecida e aceite por todas as partes, tal como resulta da decisão de autorização. Na decisão impugnada, a única questão em causa era, portanto, a possibilidade de declarar os auxílios compatíveis com o mercado comum. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que não era obrigada a dar início a uma discussão sobre a afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros e a distorção da concorrência.
43 De qualquer modo, num sector como o que está aqui em causa, que se caracteriza por uma grave capacidade estrutural excessiva e onde a concorrência internacional é inegável, é evidente que qualquer medida de auxílio implica riscos para a concorrência e para as trocas comerciais intracomunitárias.
44 A Comissão acrescenta que os auxílios em litígio devem ser considerados como não tendo sido notificados, de forma que não é obrigada a demonstrar o seu efeito real. Além disso, a Comissão considera que o reenvio expresso que é feito na decisão impugnada para a Directiva 90/684, para o Regulamento n._ 1013/97 e, sobretudo, para a decisão de autorização basta para que a decisão impugnada seja considerada suficientemente fundamentada quanto aos elementos invocados pelo recorrente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
45 Cabe recordar que o Regulamento n._ 1013/97, em aplicação do qual a Comissão adoptou a decisão de autorização, foi adoptado com base, designadamente, no artigo 92._, n._ 3, alínea e), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 87._, n._ 3, alínea e), CE].
46 Por força desta disposição, podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum as categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho.
47 Como resulta dos n.os 30 e 33 do acórdão de 18 de Maio de 1993, Bélgica/Comissão (C-356/90 e C-180/91, Colect., p. I-2323), quando os auxílios são visados por um regime derrogatório adoptado por força da referida disposição, estes auxílios são, por princípio, à partida incompatíveis com o mercado comum e só são considerados compatíveis na condição de preencherem os critérios de derrogação contidos na decisão de aprovação do referido regime.
48 Assim, quando a Comissão verifica que os auxílios autorizados no âmbito do regime derrogatório adoptado por força do artigo 87._, n._ 3, alínea e), CE deixam de estar abrangidos por esse regime, não é obrigada a proceder a uma nova verificação da compatibilidade dos auxílios relativamente aos critérios referidos no artigo 87._, n._ 1, CE, nem a analisar se afectam as trocas comerciais entre Estados-Membros e implicam uma distorção da concorrência.
49 Tal exigência seria ilógica tendo em conta o contexto do mercado e o imperativo de gestão em causa, estando já estabelecida e aceite por todas as partes a natureza de auxílios de Estado das medidas de apoio aos estaleiros navais.
50 Além disso, tratando-se de um regime derrogatório, pressupõe-se necessariamente que os auxílios visados são, à partida, incompatíveis com o mercado comum (v., neste sentido, acórdão Bélgica/Comissão, já referido, n._ 33).
51 De onde resulta que a validade da decisão impugnada não pode ser afectada por uma alegada falta de fundamentação quanto à existência de um auxílio na acepção do artigo 87._, n._ 1, CE.
52 Daqui decorre dever ser julgado improcedente o segundo fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
53 Com o seu terceiro fundamento, que se articula em duas partes, o Governo espanhol sustenta que, quanto ao mérito, a decisão impugnada viola o artigo 87._, n.os 1 e 3, alínea e), CE, o Regulamento n._ 1013/97 e o princípio da confiança legítima.
54 Na primeira parte deste fundamento, o Governo espanhol afirma que resulta do Regulamento n._ 1013/97 e da decisão de autorização que a condição de autorização dos auxílios aí referidos é «uma redução real e irreversível da capacidade de 30 000 tabc». Ao considerar o contrário, a Comissão violou este regulamento bem como a confiança legítima gerada pela decisão de autorização. Efectivamente, se na decisão de autorização se tencionava subordinar o pagamento de uma parte dos auxílios à manutenção de uma certa situação de facto, a Comissão deveria tê-lo mencionado, o que não fez.
55 O Governo espanhol sustenta, também, que o montante das reduções dos prejuízos após imposto que os estaleiros navais obtiveram ao permanecerem no regime de consolidação fiscal não podia ser previsto antecipadamente, uma vez que dependia da matéria colectável da sociedade que sofre os prejuízos. Se, como a Comissão alega, a decisão de autorização tivesse autorizado a concessão de auxílios pagos aos estaleiros navais como compensação do que eles deixaram de receber a título do regime de consolidação fiscal, teria indicado que podia ser-lhes entregue anualmente, enquanto auxílio de Estado autorizado, uma soma a determinar em função da matéria colectável.
56 Na segunda parte do terceiro fundamento, o Governo espanhol considera que a interpretação que a Comissão faz do carácter máximo dos auxílios autorizados viola o artigo 87._, n._ 3, CE, assim como os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, uma vez que se traduz em negar o carácter definitivo da decisão de autorização. Se a interpretação adiantada pela Comissão fosse acolhida, a decisão de autorização seria, simplesmente, uma espécie de declaração de intenção provisória que obrigaria as autoridades espanholas, quando da realização do plano, a justificarem de novo a necessidade de conceder os auxílios aprovados.
57 Segundo o Governo espanhol, a Comissão viola também o artigo 1._ do Regulamento n._ 1013/97, que dispõe que «pode declarar compatíveis com o mercado comum os novos auxílios ao funcionamento respeitando os objectivos específicos e os montantes aí definidos». A decisão de autorização autorizou os auxílios referidos na sua totalidade, o que justifica que sejam todos declarados compatíveis com o mercado comum por força de uma decisão definitiva da Comissão.
58 Finalmente, na última parte do terceiro fundamento, o Governo espanhol sustenta que, ao acrescentar aos auxílios autorizados os montantes pagos ao abrigo de um regime geral, que não constituem auxílios, a Comissão viola o artigo 87._, n._ 1, CE. Efectivamente, é contraditório afirmar, como faz a Comissão, que a acumulação dos auxílios autorizados, a saber, os créditos fiscais especiais atribuídos aos estaleiros navais com base na Lei n._ 13/96, e das medidas gerais, a saber, os créditos fiscais gerais a que têm direito a título das regras gerais aplicáveis em Espanha em matéria de consolidação fiscal, tem o resultado de os estaleiros navais receberem auxílios de Estado ilegais.
59 A Comissão replica que o terceiro fundamento do Governo espanhol ignora a decisão de autorização, uma vez que alega que esta não impõe qualquer outra condição à autorização dos créditos fiscais especiais para além do respeito pelo limite máximo de 58 mil milhões de ESP e do compromisso de proceder às reduções de capacidade convencionadas. Ora, a autorização era também justificada pelo facto dos estaleiros navais não poderem, após a sua passagem para o controlo da AIE, continuar a beneficiar dos créditos fiscais gerais a que tinham direito quando pertenciam à INI. Tendo desaparecido esta justificação, a autorização também desapareceria. Segundo a Comissão, o terceiro fundamento deve, portanto, ser, desde logo, afastado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
60 Cabe analisar, a título liminar, a afirmação do Governo espanhol segundo a qual os auxílios fiscais eram autorizados como contrapartida de uma redução da capacidade dos estaleiros navais, de modo que eram legais desde que respeitassem os limites máximos previstos pelo Regulamento n._ 1013/97.
61 A este respeito, tal como resulta dos n.os 27 e 28 do presente acórdão, a autorização pela Comissão dos auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais no limite de 58 mil milhões de ESP baseou-se na impossibilidade de os estaleiros navais continuarem a beneficiar de um tratamento fiscal vantajoso após a sua passagem do INI para a AIE.
62 Efectivamente, o facto da Comissão estar obrigada, ao adoptar a decisão de autorização, a garantir que os montantes dos auxílios autorizados não ultrapassariam os limites máximos previstos pelo Regulamento n._ 1013/97, não limita as condições a respeitar quando da concessão de um auxílio aos estaleiros navais espanhóis no seu montante máximo.
63 De onde decorre que o terceiro fundamento do Governo espanhol se baseia numa premissa incorrecta.
64 Quanto à primeira parte deste fundamento, cabe verificar que foi com razão que a decisão de autorização sujeitou a concessão dos auxílios em causa à impossibilidade de os estaleiros navais obterem os benefícios fiscais de que gozavam antes de 1 de Agosto de 1995.
65 De onde decorre que a primeira parte deve ser declarada inadmissível.
66 No que respeita à segunda parte, segundo a qual a decisão impugnada nega o carácter definitivo da decisão de autorização, cabe sublinhar que, nesta decisão, a Comissão considerou que existiam auxílios novos na medida em que os auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais só tinham sido autorizados como compensação pela exclusão dos estaleiros navais do benefício dos créditos fiscais gerais.
67 A Comissão não põe, assim, em causa a natureza definitiva da decisão de autorização, limitando-se a garantir o respeito pelas condições nela previstas.
68 De onde resulta que a segunda parte deve ser rejeitada.
69 Finalmente, a terceira parte, baseada na alegada acumulação pela Comissão dos auxílios autorizados e das medidas gerais, para fundamentar a sua consideração do carácter ilegal dos auxílios em causa, ignora a decisão impugnada. Com efeito, nesta decisão, a análise destes auxílios não assenta na sua acumulação com os créditos fiscais gerais, mas sim unicamente no desrespeito, por parte das autoridades espanholas, da condição constante da decisão de autorização quando da concessão dos referidos auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais.
70 O terceiro fundamento deve, pois, ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
71 No seu quarto fundamento, o Governo espanhol afirma, a título subsidiário, que, mesmo supondo que os estaleiros navais não pudessem acumular os auxílios concedidos sob a forma de créditos fiscais especiais e os créditos fiscais gerais, os 58 mil milhões de ESP de auxílios pagos não é por isso que seriam menos justificados, tendo em conta os prejuízos reais destes estaleiros durante o período em que estiveram sob o controlo da AIE. Assim, ao adoptar a decisão impugnada, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação e violou o princípio de protecção da confiança legítima.
72 Efectivamente, segundo este governo, embora os créditos fiscais gerais recebidos pelos estaleiros navais correspondessem a 28% da matéria colectável negativa de cada exercício, em contrapartida, o cálculo dos auxílios autorizados sob a forma de créditos fiscais especiais não se fez por referência aos 28% da matéria colectável negativa previsível para os exercícios de 1995 a 1998. Uma vez que os auxílios foram calculados com base nos resultados líquidos sem dedução de imposto, e não na matéria colectável, o cálculo foi sempre feito em função do critério dos prejuízos sem dedução de imposto, ou prejuízos reais. Neste caso, a totalidade dos auxílios pagos, ou seja, 58 mil milhões de ESP, estaria coberta pela decisão de autorização, uma vez que os prejuízos foram maiores do que o previsto.
73 A Comissão considera que o quarto fundamento do Governo espanhol assenta, à semelhança do terceiro, numa análise errada. Para calcular o montante dos auxílios declarados incompatíveis pela decisão impugnada, a Comissão baseou-se nos auxílios autorizados, uma vez que não tinham justificação nem, por conseguinte, autorização. Ora, os auxílios autorizados não representavam, contrariamente ao que afirma o recorrente, 28% dos prejuízos previstos durante o período considerado, mas sim auxílios destinados a compensar a impossibilidade de os estaleiros navais continuarem a beneficiar dos créditos fiscais gerais decorrentes do facto de pertencerem a uma holding globalmente lucrativa.
Apreciação do Tribunal de Justiça
74 A este respeito, tal como resulta dos n.os 27 e 28 do presente acórdão, a concessão dos auxílios fiscais pelas autoridades espanholas, por força da Lei n._ 13/96, que foi autorizada pela decisão de autorização, justificava-se pela perda da possibilidade, por parte dos estaleiros navais, de compensarem os seus prejuízos após imposto com os lucros realizados por outras empresas do grupo a que então pertenciam.
75 Quando a Comissão calculou os montantes dos auxílios, concedidos sob a forma de créditos fiscais especiais pagos aos estaleiros navais ao abrigo da Lei n._ 13/96, que considerava incompatíveis com o mercado comum, fê-lo em conformidade com as disposições desta mesma lei, que prevê o cálculo do montante de tais créditos fiscais com base na matéria colectável.
76 Ora, contrariamente ao que o Governo espanhol alega, uma vez que a concessão destes créditos fiscais especiais deixou de se justificar, após a passagem de controlo dos estaleiros navais para a SEPI, em 1 de Setembro de 1997 - dando-lhes novamente a possibilidade de compensarem os seus prejuízos após imposto com os lucros realizados por outras empresas no seio do grupo -, os auxílios ilegais assim concedidos deveriam ser calculados tendo em conta a legislação por força da qual os créditos fiscais gerais são concedidos.
77 De onde decorre que as críticas produzidas pelo Governo espanhol no atinente ao cálculo do montante dos auxílios ilegais não procedem e que a Comissão, ao adoptar a decisão impugnada, não pode ser acusada nem de violação do princípio da protecção da confiança legítima nem de erro manifesto de apreciação.
78 O quarto fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
79 Tendo em conta as considerações acima expostas, deve ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
80 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
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