Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-41/00 P,
Interporc Im- und Export GmbH, med säte i Hamburg (Tyskland), företrätt av G.M. Berrisch, Rechtsanwalt,
klagande,
angående överklagande av dom meddelad den 7 december 1999 av förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) i mål T-92/98, Interporc mot kommissionen (REG 1999, s. II-3521), i vilket det förs talan om delvist upphävande av denna dom, i vilket den andra parten är:
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av U. Wölker, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
meddelar DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena J.-P. Puissochet, R. Schintgen och C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola (referent), P. Jann, N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 12 mars 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Interporc Im- und Export GmbH (nedan kallat Interporc) har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 11 februari 2000, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen ingett ett överklagande av förstainstansrättens dom av den 7 december 1999 i mål T-92/98, Interporc mot kommissionen (REG 1999, s. II-3521) (nedan kallad den överklagade domen), i vilken förstainstansrätten delvis ogillade Interporcs talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 23 april 1998 om att inte medge sökanden tillgång till vissa av dess handlingar (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2 Förstainstansrätten konstaterade följande beträffande de tillämpliga bestämmelserna:
"1 Till följd av bland annat slutakten till Fördraget om Europeiska unionen, undertecknat i Maastricht den 7 februari 1992, som innehåller en förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information, och flera möten av Europeiska rådet, under vilka åtagandet att göra gemenskapen mera öppen har bekräftats (se i detta avseende förstainstansrättens dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkterna 1-3), antog rådet och kommissionen den 6 december 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets handlingar (EGT L 340, s. 41, svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodexen), genom vilken man avsåg att fastställa de principer som skall gälla för tillgång till dessa institutioners handlingar. I uppförandekodexen föreskrivs följande:
'Kommissionen och rådet skall var för sig vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra dessa principer före den 1 januari 1994.'
2 För att säkerställa att detta åtagande uppfylldes antog kommissionen med stöd av artikel 162 i EG-fördraget (nu artikel 218 EG) uppförandekodexen genom beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58; svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66), vars text fogades till beslutet (nedan kallat beslut 94/90).
3 Uppförandekodexen [antagen genom beslut 94/90] ger uttryck för följande allmänna princip:
'Allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar.
Med handling avses all skriven text, oavsett materiell form med befintlig information som är i kommissionens eller rådets besittning.'
4 Uppförandekodexen [antagen genom beslut 94/90] innehåller följande uppräkning av de omständigheter som kan åberopas av en institution som motiv för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar:
'Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan skada
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),
- skyddet för den enskilde och privatlivet,
- skyddet för företagshemligheter,
- skyddet av gemenskapens finansiella intressen,
- skyddet för den förtrolighet som begärts av den fysiska eller juridiska person som tillhandahållit informationen eller som krävs av lagstiftningen i den medlemsstat som tillhandahållit informationen.
De får också vägra tillgång för att skydda institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar.'
5 I uppförandekodexen [antagen genom beslut 94/90] föreskrivs under rubriken 'Handläggning av en ursprunglig ansökan' följande:
'Om den handling som är i en institutions besittning har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan göras direkt till den som har upprättat handlingen [nedan kallad upphovsmannaregeln].'
6 Den 4 mars 1994 utfärdade kommissionen ett meddelande i syfte att förbättra tillgången till handlingar (EGT C 67, s. 5, nedan kallat 1994 års meddelande), i vilket kriterierna för verkställigheten av beslut 94/90 angavs närmare. Av detta meddelande framgår att 'vem som helst kan ... begära att få tillgång till varje icke offentliggjort beslut av kommissionen, inklusive handlingar av förberedande och förklarande karaktär'. Vad beträffar de undantag som föreskrivs i uppförandekodexen anges i 1994 års meddelande att '[k]ommissionen kan bedöma att tillgång till en handling skall vägras, eftersom dess offentliggörande skulle kunna skada det allmänna samhällsintresset eller den enskildes privatliv eller institutionens goda förvaltning'. I detta hänseende förtydligas i 1994 års meddelande att '[u]ndantagen inte tillämpas med automatik och ansökningarna om tillgång till handlingar bedöms efter omständigheterna i varje enskilt fall'. Vad gäller behandlingen av begäran om omprövning [som syftar till att ompröva en ursprunglig vägran om tillgång till dessa handlingar] anges följande i 1994 års meddelande:
'Om sökanden vägras tillgång till en handling och han inte godtar skälen för detta, kan han begära att kommissionens generalsekreterare omprövar frågan och bekräftar eller upphäver avslaget ... '."
Bakgrund till tvisten
3 Vad gäller bakgrunden till tvisten angav förstainstansrätten följande:
"7 Importen av nötkött till gemenskapen beläggs i princip med en tull och en tilläggsavgift. Gemenskapen fastställer inom ramen för Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) varje år vad som brukar kallas en Hilton-kvot. Inom ramen för denna kvot kan en viss mängd nötkött av hög kvalitet (Hilton Beef) från Argentina importeras avgiftsfritt till gemenskapen varvid endast tullen enligt den tillämpliga gemensamma tulltariffen uttas. För att någon skall beviljas ett sådant undantag från avgiftsskyldigheten, skall ett ursprungsintyg som utfärdats av argentinska myndigheter uppvisas.
8 Då kommissionen underrättades om att det förekom förfalskningar av sådana ursprungsintyg började den i samarbete med medlemsstaternas tullmyndigheter undersöka saken i slutet av år 1992 och i början av år 1993. I de fall tullmyndigheterna fastställde att förfalskade ursprungsintyg hade uppvisats, begärde de att importavgifter skulle inbetalas i efterhand.
9 Efter det att förfalskningarna upptäcktes begärde de tyska myndigheterna att sökanden i efterhand skulle betala importavgifter. Sökanden begärde eftergift av importavgifterna och gjorde gällande att den hade ingivit ursprungsintygen i god tro och att det var de argentinska myndigheterna och kommissionen som var ansvariga för bristerna i kontrollen av intygen.
10 Kommissionen fastslog i ett beslut av den 26 januari 1996, riktat till Förbundsrepubliken Tyskland, att sökandens begäran om eftergift av importavgifterna var obefogad.
11 Sökandens ombud begärde genom skrivelse av den 23 februari 1996, riktad till kommissionens generalsekreterare [nedan kallad generalsekreteraren] samt till generaldirektörerna för generaldirektoraten (nedan kallade GD) I, VI och XXI, att få tillgång till vissa handlingar rörande kontrollen av import av nötkött (Hilton Beef) och till de undersökningar som föranlett de tyska myndigheternas beslut att i efterhand utkräva importavgifter. Begäran åsyftade tio kategorier av handlingar ...
12 Generaldirektören för GD VI avslog genom skrivelse av den 22 mars 1996 ansökan om tillgång till dels skriftväxlingen med de argentinska myndigheterna samt protokollen från de diskussioner som föregått beviljandet och upprättandet av Hilton-kvoterna, dels skriftväxlingen med de argentinska myndigheterna efter upptäckten av de förfalskade ursprungsintygen. Avslaget grundades på det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (internationella förbindelser). Generaldirektören avslog även ansökan om tillgång till handlingar från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna med motiveringen att sökanden skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive handling med sin begäran.
13 Generaldirektören för GD XXI avslog genom skrivelse av den 25 mars 1996 ansökan om tillgång till den interna undersökningen av de förfalskningar som kommissionen upprättat och åberopade de undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (inspektioner och undersökningar) och av skyddet för den enskilde och privatlivet. Vad beträffar de ställningstaganden som gjorts av GD VI och GD XXI rörande andra ansökningar om eftergift av importtullar samt rörande protokollen från de möten som hållits av gruppen av experter från medlemsstaterna, avslog generaldirektören för GD XXI ansökan om tillgång till handlingarna och åberopade det undantag som har sin grund i skyddet för institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar. I övrigt avslog han ansökan om tillgång till handlingar från medlemsstaterna med motiveringen att sökanden skulle vända sig direkt till den som utfärdat respektive handling med sin begäran.
14 Sökandens ombud inlämnade den 27 mars 1996 till generalsekreteraren en begäran om omprövning av avslaget i den mening som avses i uppförandekodexen. I skrivelsen anfördes att de skäl som generaldirektörerna för GD VI respektive GD XXI angivit för att avslå ansökan om tillgång till handlingarna saknade grund.
15 Sökanden väckte tillsammans med två andra tyska företag genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 april 1996 talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 26 januari 1996 (mål T-50/96).
16 Generalsekreteraren avslog genom skrivelse av den 29 maj 1996 begäran om omprövning av avslaget. Skrivelsen har följande lydelse:
'Efter att ha granskat Er begäran måste jag tyvärr upplysa Er om att jag av följande skäl bekräftar det beslut som fattats av GD VI och GD XXI.
De begärda handlingarna rör alla ett beslut av kommissionen av den 26 januari 1996 (KOM C(96) 180 slutlig) som i mellantiden har blivit föremål för en talan om ogiltigförklaring som väckts genom Ert ombud (mål T-50/96).
Utan att det påverkar tillämpningen av andra undantag som skulle kunna motivera ett avslag beträffande tillgång till de begärda handlingarna är följaktligen det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden) tillämpligt här. Kommissionen kan inte på grundval av uppförandekodexen vara skyldig att inom ramen för ett pågående mål tillställa motparten handlingar som rör tvisten.'
...
18 Sökanden väckte genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 9 augusti 1996, talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 29 maj 1996, enligt vilket den bekräftade sin vägran att ge sökanden tillgång till vissa av kommissionens handlingar. Förstainstansrätten fastställde i dom av den 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen (REG 1998, s. II-231, nedan kallad domen i målet Interporc I), att beslutet av den 29 maj 1996 var otillräckligt motiverat och ogiltigförklarade det.
19 Kommissionen företedde för övrigt i mål T-50/96 på förstainstansrättens anmodan av den 15 december 1997 vissa handlingar som delvis sammanfaller med de handlingar som sökanden hade begärt i målet Interporc I. Sökanden har i det föreliggande fallet bekräftat att begäran om omprövning saknar föremål vad gäller de handlingar som kommissionen företedde på förstainstansrättens anmodan i mål T-50/96.
20 För att följa domen i målet Interporc I meddelade kommissionen sökandens ombud ett nytt beslut daterat den 23 april 1998 avseende sökandens begäran om omprövning av den 27 mars 1996 med samma utgång som i beslutet av den 29 maj 1996 men med en annan motivering ... Det [omtvistade] beslutet har följande lydelse:
'...
Vad gäller handlingarna från medlemsstaterna och de argentinska myndigheterna uppmanar jag Er att omedelbart begära en kopia från dessa medlemsstater och de berörda myndigheterna. Det är riktigt att det i uppförandekodexen föreskrivs att '[a]llmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar'. I femte stycket föreskrivs emellertid [upphovsmannaregeln]. Kommissionen kan således inte under några omständigheter kritiseras för rättsmissbruk. Den har endast tillämpat en bestämmelse i sitt beslut av den 8 februari 1994 om genomförandet av uppförandekodexen.
Alla andra handlingar rör ett pågående rättsligt förfarande (mål T-50/96) och omfattas av det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset, och särskilt av det rättsliga förfarandets riktiga förlopp, vilket uttryckligen föreskrivs i uppförandekodexen. Deras offentliggörande på grundval av bestämmelserna om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar skulle kunna skada de intressen som parterna i detta förfarande har, särskilt rätten till försvar, och skulle stå i strid med de särskilda bestämmelser som styr delgivningen av handlingar inom ramen för rättsliga förfaranden.'"
Den överklagade domen
4 Sökanden åberopade följande omständigheter till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i förstainstansrätten:
- Beträffande handlingarna från kommissionen, tre grunder enligt vilka kommissionen har åsidosatt, för det första, den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90, för det andra, artikel 176 i EG-fördraget (nu artikel 233 EG) i förening med domen i målet Interporc I och, för det tredje, artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG).
- Beträffande de handlingar som härrör från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna, tre grunder enligt vilka, för det första, det omtvistade beslutet är rättsstridigt, eftersom det grundas på upphovsmannaregeln, för det andra, den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90 har åsidosatts och, för det tredje, artikel 190 i fördraget har åsidosatts.
5 Förstainstansrätten biföll talan på den grunden att den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90 hade åsidosatts, eftersom kommissionen hade gjort sig skyldig till en felaktig tillämpning av det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden). Förstainstansrätten ogiltigförklarade följaktligen det omtvistade beslutet till den del tillgång till de handlingar som härrör från kommissionen hade vägrats.
6 Däremot fann förstainstansrätten att det saknades skäl att ogiltigförklara det omtvistade beslutet, i den del tillgång till handlingarna från medlemsstaterna och de argentinska myndigheterna hade vägrats med stöd av upphovsmannaregeln.
7 Förstainstansrätten angav följande skäl för att inte bifalla talan på den grunden att det omtvistade beslutet var rättsstridigt i den del som det grundade sig på upphovsmannaregeln:
"55 Av domen i målet Interporc I följer för det första att generalsekreteraren i enlighet med artikel 176 i fördraget var skyldig att fatta ett nytt beslut för att följa nämnda dom och för det andra att beslutet av den 29 maj 1996 skall anses aldrig ha förelegat.
56 Av artikel 2.2 i beslut 94/90 och av 1994 års meddelande kan följaktligen inte härledas att generalsekreteraren inte kunde åberopa andra grunder än dem som han hade tagit ställning till i sitt ursprungliga beslut. Han kunde följaktligen företa en fullständig omprövning av ansökningarna om tillgång och grunda det omtvistade beslutet [utöver det undantag som motiveras av skyddet för det allmänna samhällsintresset (rättsliga förfaranden), även] på upphovsmannaregeln."
8 Förstainstansrätten uttalade följande angående skälen för att inte bifalla talan på den grunden att den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90 hade åsidosatts:
"66 ... konstaterar förstainstansrätten att, eftersom det inte finns någon överordnad rättsprincip som föreskriver att kommissionen i beslut 94/90 inte från uppförandekodexens tillämpningsområde kunde utesluta de handlingar som inte härrör från den, nämnda [upphovsmanna]regel kan tillämpas ...
...
69 [Vad gäller tolkningen av nämnda regel,] utgör [den], oavsett hur den skall kvalificeras, ett undantag från den allmänna principen om öppenhet som anges i beslut 94/90. Av detta följer att denna regel skall tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den allmänna principen om öppenhet inte undergrävs (förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i mål T-188/97, Rothmans mot kommissionen, REG 1999, s. II-2463, punkterna 53-55).
...
73 Av undersökningen av dessa fem typer av handlingar [som åsyftas i det omtvistade beslutet] framgår emellertid att de härrör från antingen medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna.
74 Av detta följer att kommissionen har tillämpat upphovsmannaregeln riktigt när den ansåg att den inte var skyldig att bevilja tillgång till dessa handlingar. Kommissionen har följaktligen inte gjort sig skyldig till rättsmissbruk. ..."
9 Förstainstansrätten biföll inte heller talan på den grunden att artikel 190 i EG-fördraget hade åsidosatts, och det av följande skäl:
"77 Av en fast rättspraxis följer att de krav på motivering som följer av artikel 190 i fördraget innebär att det på ett klart och otvetydigt sätt skall framgå hur den gemenskapsinstitution som har antagit den omtvistade rättsakten har resonerat, så att de berörda personerna kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att kunna göra gällande sina rättigheter och så att gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att utföra sin prövning av rättsaktens lagenlighet ...
78 I det föreliggande fallet har kommissionen i det omtvistade beslutet (se punkt 20 ovan) hänvisat till upphovsmannaregeln och uppgett för sökanden att den borde vända sig till de berörda medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna för att få en kopia av handlingarna i fråga. Kommissionens resonemang framgår klart av en sådan motivering. Sökanden har följaktligen kunnat få kännedom om skälen för det omtvistade beslutet, och förstainstansrätten har kunnat pröva dess lagenlighet. Sökanden saknar följaktligen grund för att hävda att en mer specifik motivering var nödvändig (se i detta avseende domen i det ovannämnda målet Rothmans mot kommissionen, punkt 37)."
verklagandet
10 Interporc har genom överklagandet yrkat att domstolen skall
- upphäva förstainstansrättens dom, dels i den del som rör dess talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet vad gäller vägran att medge det tillgång till medlemsstaternas och de argentinska myndigheternas handlingar, dels i den del där Interporc förpliktas att bära sin rättegångskostnad,
- ogiltigförklara det omtvistade beslutet i dess helhet,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande och i målet vid förstainstansrätten.
11 Interporc har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande. Enligt den första grunden anser klaganden att förstainstansrätten har gjort en felaktig rättstillämpning rörande kommissionens bedömning av ansökan om tillgång till handlingarna (punkterna 55-57 i den överklagade domen). Den andra grunden avser i första hand att upphovsmannaregeln är ogiltig, eftersom den åsidosätter en rättsprincip av högre dignitet och i andra hand att denna regel tolkats och tillämpats på ett felaktigt sätt samt att kommissionen åsidosatt den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 190 i fördraget (punkterna 65-79 i nämnda dom).
12 Kommissionen har yrkat att domstolen i första hand skall avvisa och i andra hand ogilla överklagandet samt att klaganden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har för den händelse att upphovsmannaregeln skulle anses vara ogiltig, även yrkat att verkningarna av domstolens dom endast skall omfatta de handlingar som avsänts efter dess avkunnande.
Upptagande till sakprövning av överklagandet
Parternas argument
13 Kommissionen har gjort gällande att överklagandet skall avvisas i sin helhet. För det första skall det avvisas, eftersom Interporc har yrkat ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i dess helhet. Detta beslut kan inte ogiltigförklaras i sin helhet ännu en gång, eftersom förstainstansrätten redan delvis har ogiltigförklarat det genom en dom som på denna punkt är verkställbar. Vidare har klaganden inte, till stöd för de två anförda grunderna, klart angett på vilka punkter den överklagade domen ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för dess talan om ogiltigförklaring, utan har begränsat sig till att upprepa, eller ordagrant återge, de grunder och de argument som redan framförts i förstainstansrätten.
14 Interporc har bemött detta genom att hävda att förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning allmänt oupplösligen hör ihop med grunderna för talan och med de rättsregler som där åberopats, varför det ofta är oundvikligt att dessa grunder upprepas i överklagandet. Kommissionens inställning till huruvida ett överklagande kan tas upp till sakprövning innebär således att möjligheterna att överklaga begränsas på ett oproportionerligt sätt. Klaganden anser dessutom, i motsats till kommissionen, att de grunder den anfört är motiverade och innefattar kritik mot förstainstansrättens resonemang som är tillräckligt tydlig.
Domstolens bedömning
15 Domstolen erinrar inledningsvis om att det, enligt fast rättspraxis, framgår av artikel 225 EG, artikel 58 första stycket i domstolens stadga och artikel 112.1 c i domstolens rättegångsregler att det i ett överklagande klart skall anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävning av ifrågasätts samt de rättsliga grunder som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande (se bland annat dom av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291, punkt 34, och dom av den 8 januari 2002 i mål C-248/99 P, Frankrike mot Monsanto och kommissionen, REG 2002, s. I-1, punkt 68).
16 Ett överklagande som är begränsat till att upprepa eller att ordagrant återge de grunder och argument som har framförts inför förstainstansrätten, inbegripet dem som är baserade på omständigheter som förstainstansrätten uttryckligen har underkänt, uppfyller enligt dessa bestämmelser inte kraven på motivering (se bland annat beslut av den 25 mars 1998 i mål C-174/97 P, FFSA m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. I-1303, punkt 24).
17 När en klagande har ifrågasatt förstainstansrättens tolkning eller tillämpning av gemenskapsrätten kan dock de rättsfrågor som prövades av förstainstansrätten på nytt tas upp till diskussion i målet om överklagande (se dom av den 13 juli 2000 i mål C-210/98 P, Salzgitter mot kommissionen, REG 2000, s. I-5843, punkt 43). Om klaganden inte på detta sätt kunde utforma sitt överklagande med stöd av grunder och argument som redan åberopats vid förstainstansrätten, skulle överklagandeinstitutet förlora en del av sin innebörd (se bland annat beslut av den 10 maj 2001 i mål C-345/00 P, FNAB m.fl. mot rådet, REG 2001, s. I-3811, punkterna 30 och 31, samt dom av den 16 maj 2002 i mål C-321/99 P, ARAP m.fl. mot kommissionen, REG 2002, s. I-4287, punkt 49).
18 Det förevarande överklagandet har som helhet till syfte just att ifrågasätta förstainstansrättens ställningstagande angående flera av de olika rättsfrågor som den hade att pröva. I överklagandet anges exakt i vilka avseenden den överklagade domen kritiseras, liksom vilka grunder och argument som anförs till stöd för kritiken.
19 Det framgår klart av överklagandet i dess helhet att klaganden till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring har kritiserat punkterna 55-57 och 65-79 i den överklagade domen, vilka utgör den nödvändiga grunden för punkterna 2 och 3 i domslutet. Denna del av nämnda dom rör bedömningen av det omtvistade beslutet endast i den utsträckning som kommissionen därigenom vägrade klaganden tillgång till handlingar som härrörde från medlemsstaterna eller de argentinska myndigheterna. Klaganden har genom sitt yrkande att domstolen skall ogiltigförklara det omtvistade beslutet "i dess helhet", således klart avsett att begränsa sitt yrkande om ogiltigförklaring till endast den del av nämnda beslut som inte redan har ogiltigförklarats av förstainstansrätten.
20 Vad särskilt gäller den första grunden har klaganden hänvisat till punkterna 55-57 i den överklagade domen, detta i syfte att visa att förstainstansrätten har åsidosatt gemenskapsrätten genom att göra den bedömningen att kommissionen kunde fatta ett nytt avslagsbeslut på grundval av upphovsmannaregeln.
21 Beträffande den andra grunden för överklagandet har klaganden först, vad gäller den första delgrunden, hänvisat till punkterna 65 och 66 i den överklagade domen, därefter, i den andra delgrunden, till punkterna 69 och 70 i samma dom och slutligen, beträffande den tredje delgrunden, till punkterna 77-79 i domen. Klaganden anser att förstainstansrätten dels har åsidosatt en överordnad rättsprincip om tillgång till handlingar, dels tolkat och tillämpat upphovsmannaregeln felaktigt och dels tillämpat artikel 190 i fördraget felaktigt i målet.
22 Härav följer att domstolen inte kan godta kommissionens argument om att överklagandet i sin helhet skall avvisas på den grunden att det däri yrkats att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras i sin helhet. Den invändning om rättegångshinder som har framförts mot den första och den andra grunden, en invändning enligt vilken klaganden endast har upprepat argument som den redan har gjort gällande inför förstainstansrätten, kan således inte vinna framgång.
23 Av det ovan anförda följer att överklagandet kan tas upp till sakprövning
I sak
Den första grunden, avseende förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning rörande kommissionens bedömning av begäran om tillgång till handlingarna
Parternas argument
24 Interporc har gjort gällande att förstainstansrätten i den överklagade domen har gjort en felaktig rättstillämpning, genom att den beträffande det omtvistade beslutets motivering inte fastställt att kommissionen underlåtit att noggrant och opartiskt bedöma alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter i målet. Enligt klaganden har förstainstansrätten inte på ett korrekt sätt bedömt dennes argument att beslutet är grundat på en otillräcklig rättslig bedömning av de möjliga skälen för avslag. Förstainstansrätten har tvärtom, felaktigt, uttryckligen grundat sin uppfattning att det omtvistade beslutet är lagligt på den omständigheten att generalsekreteraren hade inlett en fullständig undersökning av begäran om tillgång till handlingarna (se punkt 56 i den överklagade domen).
25 Interporc har härvidlag erinrat om att det i förstainstansrätten gjort gällande att kommissionen måste göra en fullständig och opartisk bedömning av en begäran om tillgång till handlingar, särskilt vad gäller en ansökan om omprövning, och därvidlag måste beakta alla de skäl för avslag som är möjliga enligt den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen. Det är endast genom att ta hänsyn till detta krav som en verklig domstolsprövning av gemenskapsrättsliga beslut blir möjlig, särskilt när dessa beslut omfattas av skönsmässiga bedömningar.
26 Klaganden har gjort gällande att kommissionen inte längre hade rätt att grunda det omtvistade beslutet på ett nytt skäl för avslag enligt uppförandekodexen, såsom upphovsmannaregeln, på grund av att kommissionen inte anfört detta skäl i sitt beslut av den 29 maj 1996, vilket ogiltigförklarades genom domen i målet Interporc I. Om så inte var fallet skulle kommissionens förfarande hindra utövandet av rätten till tillgång till handlingar och skapa en oacceptabel brist i möjligheterna till domstolsprövning, eftersom den enskilde skulle vara tvungen att väcka talan ända tills kommissionen hade uttömt alla skäl för avslag som är möjliga att göra gällande mot honom och inte längre kunde motivera ett avslagsbeslut.
27 Kommissionen har anfört att den omständigheten att beslutet av den 29 maj 1996 och det omtvistade beslutet av processekonomiska skäl har varit grundade på ett enda skäl för avslag, nämligen skyddet för det allmänna samhällsintresset eller detta skäl i förening med upphovsmannaregeln, ändå inte innebär att dessa beslut är ofullständiga. En myndighet har rätt att grunda ett beslut på ett enda avgörande skäl, utan att det är nödvändigt att beakta eventuella andra avslagsskäl. Det vore inte heller acceptabelt om kommissionen, efter det att förstainstansrätten har ogiltigförklarat ett av dess beslut, faktiskt berövades rätten att åberopa relevanta eller till och med obligatoriska undantag som föreskrivs i den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen.
Domstolens bedömning
28 Det skall inledningsvis konstateras att när förstainstansrätten ogiltigförklarar en institutions rättsakt, skall denna enligt artikel 176 i fördraget vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen.
29 För att rätta sig efter en dom om ogiltigförklaring och följa den fullt ut, skall den berörda institutionen, enligt fast rättspraxis, därvid respektera såväl domslutet som de domskäl som föranlett domslutet och som utgör det nödvändiga stödet för detta, på så sätt att domskälen är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet. Det är nämligen i domskälen som den bestämmelse anges som anses vara rättsstridig, och som de exakta skälen för den rättsstridighet som fastslås i domslutet konstateras. De berörda institutionerna skall beakta dessa domskäl när den ogiltigförklarade rättsakten ersätts (se dom av den 26 april 1988 i de förenade målen 97/86, 99/86, 193/86 och 215/86, Asteris m.fl. mot kommissionen, REG 1988, s. 2181, punkt 27, samt dom av den 3 oktober 2000 i mål C-458/98 P, Industrie des poudres sphériques mot rådet, REG 2000, s. I-8147, punkt 81).
30 Artikel 176 i fördraget förpliktar dock endast den institution från vilken rättsakten härrör att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen om ogiltigförklaring. Den berörda institutionen är enligt denna bestämmelse på detta sätt skyldig att se till att de rättsakter som skall ersätta den ogiltigförklarade rättsakten inte är behäftade med samma rättsstridigheter som de som fastslagits i denna dom (se dom av den 14 september 1999 i mål C-310/97 P, kommissionen mot AssiDomän Kraft Products m.fl., REG 1999, s. I-5363, punkterna 50 och 56.
31 Såsom förstainstansrätten har konstaterat i punkt 55 i den överklagade domen, innebär domen i målet Interporc I mot denna bakgrund att det beslut av den 29 maj 1996 som utgjorde föremål för det överklagande som gav upphov till den sistnämnda domen skall anses aldrig ha förelegat, och dessutom att generalsekreteraren i enlighet med artikel 176 i fördraget var skyldig att fatta ett nytt beslut. Det är således med rätta som förstainstansrätten i punkt 56 i den överklagade domen har funnit att generalsekreteraren kunde företa en fullständig omprövning av ansökningarna om tillgång till handlingar och i det omtvistade beslutet följaktligen kunde åberopa andra skäl än dem på vilka beslutet av den 29 maj 1996 hade grundats, i synnerhet upphovsmannaregeln.
32 Den möjlighet till fullständig omprövning som förstainstansrätten hänvisar till innebär dessutom att generalsekreteraren i det omtvistade beslutet inte kunde förväntas upprepa alla de skäl för avslag som föreskrivs i uppförandekodexen för att fatta ett beslut som säkerställde att domen i målet Interporc I följdes på ett korrekt sätt, utan att han enbart måste stödja sig på de skäl som han, inom ramen för sin skönsmässiga bedömning, ansåg skulle tillämpas i förevarande fall.
33 Härav följer att överklagandet inte kan bifallas på den första grunden.
Den andra grundens första delgrund, att upphovsmannaregeln är ogiltig på grund av att den är oförenlig med en princip av högre dignitet
Parternas argument
34 Interporc har genom den andra grundens första delgrund gjort gällande att förstainstansrätten, i punkterna 65 och 66 i den överklagade domen, har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att förneka förekomsten av en princip om rätt till insyn av högre rättslig dignitet. Enligt Interporc är upphovsmannaregeln rättsstridig på grund av att den åsidosätter principerna om rätt till insyn och om allmänhetens kontroll av institutionernas verksamhet, vilka säkerställs genom den fria tillgången till handlingar. Den grundläggande karaktären av dessa allmänna principer av högre dignitet i gemenskapens rättsordning bekräftas av artikel 255 EG, jämförd med artiklarna A andra stycket och F.1 i Fördraget om Europeiska unionen (nu artiklarna 1 andra stycket EU och 6.1 EU i ändrad lydelse). Ett strikt iakttagande av dessa allmänna principer utgör således en nödvändig beståndsdel i säkerställandet av den demokratiska strukturen i den Europeiska unionen och i legitimiteten i utövandet av gemenskapens suveränitet.
35 Interporc har hävdat att kommissionen enligt nämnda principer inte kan undgå skyldigheten att utge handlingar som förvaras hos den genom att endast hänvisa sökandena till dem som har upprättat dessa handlingar, eftersom de rättsliga och tekniska villkoren för ett faktiskt utövande av rätten att få tillgång till dessa handlingar därvid inte kan säkerställas.
36 Kommissionen har hävdat att även om rätten till insyn är en politisk princip som kan härledas ur principen om demokrati, räcker inte detta enkla konstaterande för att den skall utgöra en rättslig princip.
37 Även om man antar att det finns en allmän princip om rätt till insyn eller rätt till tillgång till handlingar, har klaganden inte visat att denna princip automatiskt har åsidosatts genom att bestämmelserna om rätt till tillgång enbart avser handlingar som har upprättats av den berörda institutionen.
Domstolens bedömning
38 Det skall inledningsvis erinras om att domstolen, i punkterna 35 och 36 i dom av den 30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet (REG 1996, s. I-2169), har konstaterat att principen om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos offentliga myndigheter gradvis har stärkts. Denna rättighets betydelse har, på gemenskapsnivå, bekräftats i olika omgångar och särskilt i förklaring nr 17 om rätten till tillgång till information, som finns bilagd slutakten om Fördraget om Europeiska unionen, som förknippar denna rätt med institutionernas demokratiska karaktär.
39 Denna rättighets betydelse har för övrigt bekräftats genom utvecklingen av de tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser som tillkommit efter det att det omtvistade beslutet antagits. I artikel 255.1 EG, som införts i gemenskapens rättsordning genom Amsterdamfördraget, föreskrivs således att "[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ...". Vidare fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43), som har antagits i enlighet med artikel 255 EG, principer och villkor för att utöva denna rättighet i syfte att ge medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och för att garantera att förvaltningen åtnjuter större legitimitet, är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system samt för att bidra till att stärka principerna om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter.
40 Förstainstansrätten har, i punkt 65 i den överklagade domen, beträffande giltigheten av den upphovsmannaregel enligt den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90 och som borde ha tillämpats av kommissionen vid tiden för antagandet av det omtvistade beslutet, vederbörligen erinrat om att domstolen, i punkt 37 i den ovannämnda domen i målet Nederländerna mot rådet, funnit att så länge gemenskapslagstiftaren inte har antagit en allmän reglering om allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar som förvaras hos gemenskapens institutioner, måste dessa anta bestämmelser som har till syfte att reglera behandlingen av sådana ansökningar på grundval av behörigheten att reglera den egna interna organisationen, vilken tillåter dem att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa den interna verksamheten med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning.
41 Mot bakgrund av denna rättspraxis har förstainstansrätten, i punkt 66 i den överklagade domen, konstaterat att upphovsmannaregeln kan tillämpas, eftersom det inte finns någon överordnad rättsprincip som föreskriver att kommissionen i beslut 94/90 inte kunde utesluta de handlingar som inte härrör från uppförandekodexens tillämpningsområde.
42 I detta hänseende konstaterar domstolen att förstainstansrätten haft fog att hänvisa till punkt 37 i domen i det ovannämnda målet Nederländerna mot rådet för att fastställa att antagandet av upphovsmannaregeln, såsom den framgår av den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen, omfattas av behörigheten att reglera den egna interna organisationen som kommissionen, i brist på en av gemenskapslagstiftaren antagen allmän reglering på detta område, skall utöva i enlighet med kraven på en väl fungerande förvaltning.
43 Det skall följaktligen konstateras att förstainstansrätten mot denna bakgrund och med hänsyn till den fortgående utvecklingen på detta område, vilken omnämnts ovan i punkterna 38 och 39, inte gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 66 i den överklagade domen fastställde att upphovsmannaregeln kunde tillämpas i förevarande mål i brist på en princip eller en allmän gemenskapsrättslig reglering som vid tidpunkten för antagandet av det omtvistade beslutet uttryckligen föreskriver att kommissionen inte haft rätt att, inom ramen för sin behörighet att reglera den egna interna organisationen, utfärda upphovsmannaregeln, såsom den framgår av den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen.
44 Talan kan således inte vinna bifall på den andra grundens första del.
Den andra grundens andra delgrund, att upphovsmannaregeln har tolkats och tillämpats på ett rättsligt sett felaktigt sätt
Parternas argument
45 Interporc har i andra hand gjort gällande att den överklagade domen grundar sig på en rättsligt sett felaktig tolkning och tillämpning av upphovsmannaregeln, eftersom förstainstansrätten inte tillämpat regeln restriktivt trots att den i punkt 69 i den överklagade domen angav att det var nödvändigt med en sådan tillämpning.
46 Enligt Interporc skall upphovsmannaregeln, mot bakgrund av den princip om största möjliga tillgång till de handlingar som kommissionen förfogar över, och som anges i beslut 94/90, tolkas på samma sätt som de andra undantagen som föreskrivs i uppförandekodexen. Kommissionen har därvid möjlighet att företa en skönsmässig bedömning från fall till fall vad gäller bruket av undantagsbestämmelser, en befogenhet som utövas under kontroll av gemenskapens domstolar. Kommissionen har i förevarande mål således varit skyldig att för varje aktuell handling ange skälen till varför dess offentliggörande skulle strida mot det intresse som skall skyddas. Om förstainstansrätten hade velat tolka upphovsmannaregeln på ett sätt som faktiskt är restriktivt, borde den ha överfört dessa principer på upphovsmannaregeln.
47 Kommissionen har medgett att upphovsmannaregeln utgör en begränsning av principen om största möjliga tillgång till de handlingar som kommissionen förfogar över och att den således i möjligaste mån bör tolkas restriktivt. Enligt denna regels ordalydelse är det dock endast tillåtet med en sådan restriktiv tolkning om det råder tvivel om handlingarnas upphovsman. Enligt kommissionen föreligger det dock uppenbarligen inte några sådana tvivel i förevarande fall.
Domstolens bedömning
48 Syftet med beslut 94/90 är, förutom att säkerställa kommissionens interna verksamhet med hänsyn till intresset av en väl fungerande förvaltning, att ge allmänheten största möjliga tillgång till de handlingar som förvaras av kommissionen, vilket innebär att varje undantag från denna rätt skall tolkas och tillämpas restriktivt (se dom av den 11 januari 2000 i de förenade målen C-174/98 P och C-189/98 P, Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen, REG 2000, s. I-1, punkt 27).
49 Domstolen erinrar härvidlag om att en restriktiv tolkning och tillämpning av upphovsmannarätten, enligt den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen, innebär att kommissionen skall kontrollera handlingens ursprung och för sökanden ange vem som har upprättat handlingarna för att sökanden skall kunna göra en ansökan om tillgång till handlingarna till denne.
50 Kommissionen informerade i det omtvistade beslutet, såsom framgår av punkterna 72 och 73 i den överklagade domen, klaganden om att de handlingar som denne hade ansökt om att få tillgång till härrörde från medlemsstaterna eller från de argentinska myndigheterna, och det preciserades att klaganden skulle vända sig direkt till dessa handlingars upphovsmän.
51 Härav följer att förstainstansrätten inte gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 74 i den överklagade domen, fastställde att kommissionen hade tillämpat upphovsmannaregeln enligt den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen på ett korrekt sätt när den ansåg att kommissionen inte var skyldig att tillhandahålla handlingar som den inte själv hade upprättat.
52 Talan kan därmed inte vinna bifall på den andra grundens andra del.
Den andra grundens tredje delgrund, att motiveringsskyldigheten har åsidosatts
Parternas argument
53 Interporc har gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 78 i den överklagade domen, fastställde att kommissionen hade uppfyllt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 190 i fördraget.
Enligt klaganden har förstainstansrätten inte utifrån motiveringen av det omtvistade beslutet kunnat avgöra huruvida kommissionen även använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning beträffande den faktiska möjligheten att utöva rätten till tillgång till handlingar från medlemsstaterna och de argentinska myndigheterna.
54 Kommissionen anser tvärtom att den iakttagit den motiveringsskyldighet som följer av artikel 190 i fördraget. Kommissionen har gjort gällande att den andra grundens tredje delgrund i överklagandet, rörande att motiveringsskyldigheten har åsidosatts, är oupplösligen förbunden med den andra delgrunden i samma grund.
Domstolens bedömning
55 Det skall erinras om att enligt fast rättspraxis skall den motivering som erfordras enligt artikel 190 i fördraget anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Motiveringen skall på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts av den institution som är upphovsman till rättsakten, så att berörda parter kan få reda på skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva kontroll. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det fordras inte att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte enbart skall bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar det ifrågavarande området (se bland annat dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719, punkt 63, av den 19 september 2002 i mål C-113/00, kommissionen mot Spanien, REG 2002, s. I-0000, punkterna 47 och 48).
56 Kommissionen måste, när den vägrar tillgång till handlingar som den förfogar över och som faller under tillämpningsområdet för beslut 94/90, i varje enskilt fall, mot bakgrund av tillgänglig information, visa att dessa handlingar verkligen omfattas av de undantag som uppräknas i detta beslut (se domen i det ovan nämnda målet Nederländerna och Van der Wal mot kommissionen, punkt 24).
57 Kommissionen har i det omtvistade beslutet dock grundat avslaget på ansökan om tillgång till vissa handlingar på upphovsmannaregeln enligt den genom beslut 94/90 antagna uppförandekodexen. Kommissionen har sålunda uttryckligen hänvisat till denna regel, upprättat en detaljerad lista över de begärda handlingar som den förfogade över men som den inte var upphovsman till, uppgett upphovsmannen till varenda en av dessa handlingar och underrättat klaganden om att denne skall vända sig direkt till upphovsmännen för att få tillgång till informationen i dessa handlingar.
58 Förstainstansrätten gjorde sig följaktligen inte skyldig till en felaktig rättstillämpning när den, i punkt 74 i den överklagade domen, fastställde att motiveringen till det ifrågasatta beslutet uppfyllde kraven i artikel 190 i fördraget.
59 Av detta följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den andra grundens tredje del.
60 Av samtliga överväganden ovan följer att överklagandet skall ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
61 Enligt artikel 69.2 första stycket i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 skall tillämpas i mål om överklagande, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Interporc skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Interporc har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Överklagandet ogillas.
2) Interporc Im- und Export GmbH förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy