Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Tilnærmelse af lovgivningerne - samtrafik mellem telekommunikationsnet - direktiv 97/33 - forpligtelse, der af de nationale myndigheder ex ante pålægges en operatør, der har en stærk markedsposition, til at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og til at tilbyde disse andre operatører sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau - lovlighed
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33, art. 4, stk. 2, og art. 9, stk. 2)
Sammendrag
$$Artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, i direktiv 97/33 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for, at medlemsstaterne tillader de nationale tilsynsmyndigheder ex ante at pålægge en operatør, som har en stærk markedsposition, at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og at tilbyde disse andre operatører sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
( jf. præmis 37 og domskonkl. )
Parter
I sag C-79/00,
angående en anmodning, som Tribunal Supremo (Spanien) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
Telefónica de España SA
mod
Administración General del Estado,
procesdeltager:
Retevisión SA,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199, s. 32),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, F. Macken (refererende dommer), og dommerne C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Telefónica de España SA ved procurador de los Tribunales J.A. García San Miguel Y Orueta
- den spanske regering ved S. Ortiz Vaamonde, som befuldmægtiget
- den belgiske regering ved A. Snoecx, som befuldmægtiget
- den italienske regering ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Aiello
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved C. Schmidt og G. Valero Jordana, som befuldmægtigede,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 22. marts 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Telefónica de España SA ved abogados R. García Boto og N. Rabazo Auñón, af den spanske regering ved S. Ortiz Vaamonde, af den italienske regering ved G. Aiello og af Kommissionen ved G. Valero Jordana,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 21. juni 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 14. februar 2000, indgået til Domstolen den 3. marts 2000, har Tribunal Supremo i medfør af artikel 234 EF forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne (EFT L 199, s. 32, herefter »direktivet«).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag, som føres mellem Telefónica de España SA (herefter »Telefónica«), der er en virksomhed, der har tilladelse til at udbyde teletjenester, og Administración General del Estado, og som bl.a. vedrører spørgsmålet om, hvorvidt visse bestemmelser i det kongelige dekret, der gennemfører direktivet i spansk ret, er i overensstemmelse med direktivet.
Relevante retsregler
Fællesskabsbestemmelser
3 Det fremgår af direktivets artikel 1, stk. 1, at formålet med direktivet bl.a. er at sikre samtrafik mellem telenet og navnlig interoperabilitet mellem teletjenester samt at sikre, at der stilles forsyningspligtydelser til rådighed i et miljø med fri og åben konkurrence i Fællesskabet.
4 Femte betragtning til direktivet har følgende ordlyd:
»Når særlige eller eksklusive rettigheder for teletjenester og -infrastruktur bliver afskaffet i Fællesskabet, kan det blive nødvendigt med godkendelsesordninger for udbud af telenet og -tjenester i medlemsstaterne; organisationer, som har ret til at udbyde offentlige telenet eller offentlige teletjenester i hele eller en del af Fællesskabet, bør frit kunne forhandle sig frem til samtrafikaftaler på kommercielt grundlag i overensstemmelse med EF-lovgivningen, dog på betingelse af, at de nationale tilsynsmyndigheder fører tilsyn og om nødvendigt griber ind [...]«
5 I sjette betragtning til direktivet hedder det:
»[...] hvis man skal stimulere udviklingen af nye typer teletjenester, må man fremme nye former for samtrafik og særlig netadgang på andre punkter end de nettermineringspunkter, der tilbydes flertallet af slutbrugerne [...]«
6 I tolvte betragtning til direktivet fastslås følgende:
»[...] de nationale tilsynsmyndigheder skal kunne kræve, at en organisation åbner sit net for samtrafik, når det kan påvises at være i brugernes interesse«.
7 Direktivets artikel 2, stk. 1, litra a), definerer »samtrafik« som »fysisk og logisk sammenkobling af telenet, som bruges af den samme eller af en anden organisation med henblik på at give en organisations brugere mulighed for at kommunikere med en anden organisations brugere eller få adgang til andre organisationers tjeneste.«
8 Direktivets artikel 3, stk. 1, første punktum, bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at afskaffe bestemmelser, som forhindrer organisationer, som medlemsstaterne har givet tilladelse til at udbyde offentlige telenet og -tjenester, i at forhandle sig frem til aftaler om indbyrdes samtrafik i overensstemmelse med EF-lovgivningen.«
9 Direktivets artikel 4, stk. 1 og 2, fastsætter følgende:
»1. Organisationer, som har tilladelse til at udbyde de offentlige telenet og/eller -tjenester, der er angivet i bilag II, har ret og, hvis organisationer med samme status anmoder derom, også pligt til indbyrdes at forhandle sig frem til aftaler om samtrafik [...] Den nationale tilsynsmyndighed kan indvillige i midlertidigt at begrænse denne pligt, hvis det i det enkelte tilfælde skønnes, at der er teknisk og kommercielt bæredygtige alternativer til den samtrafik, der anmodes om, og hvis samtrafikken vil kræve mere omfattende midler end dem, der står til rådighed [...]
2. Organisationer, som har tilladelse til at udbyde de offentlige telenet og -tjenester, der er angivet i bilag I, og som har en stærk markedsposition, skal opfylde enhver rimelig anmodning om adgang til nettet, herunder adgang til andre punkter end de termineringspunkter, der tilbydes flertallet af slutbrugerne.«
10 Direktivets artikel 9, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1. De nationale tilsynsmyndigheder skal fremme og sikre et samtrafikniveau, der er til gavn for alle brugere, og varetage deres opgaver på en måde, der giver den størst mulige økonomiske effektivitet og de størst mulige fordele for slutbrugerne. De nationale tilsynsmyndigheder skal navnlig tage hensyn til:
- at brugere skal have fyldestgørende kommunikationsmuligheder i alle led
- at konkurrencen skal fremmes
- at der er behov for en fair og behørig udvikling af et harmoniseret europæisk telekommunikationsmarked
- at der er behov for at samarbejde med de tilsvarende myndigheder i andre medlemsstater
- at indførelsen og udbygningen af tværeuropæiske net og tjenester, samtrafik mellem nationale net og interoperabilitet mellem tjenester samt adgangen til sådanne net og tjenester skal fremmes
- at princippet om ikke-diskrimination (herunder lige adgang) og proportionalitet skal sikres
- at forsyningspligten skal opretholdes og udvides.
2. [...]
I forbindelse med samtrafik mellem organisationer som beskrevet i bilag II, gælder det navnlig:
- at den nationale tilsynsmyndighed kan opstille ex ante bestemmelser på de områder, der er omhandlet i bilag VII, del 1
- at den nationale tilsynsmyndighed tilskynder til, at samtrafikaftalerne også omfatter de i bilag VI, del 2, angivne forhold.«
11 Følgende områder er opregnet i del 1 i bilag VII til direktivet:
»a) Mæglingsprocedure
b) Krav om offentliggørelse af/adgang til samtrafikaftaler samt andre bestemmelser om pligt til med mellemrum at offentliggøre oplysninger
c) Bestemmelser om lige adgang og nummerportabilitet
d) Bestemmelser om fælles brug af faciliteter, herunder samplacering
e) Bestemmelser om overholdelse af væsentlige krav
f) Bestemmelser om tildeling og anvendelse af nummerressourcer (herunder også adgang til oplysningstjenester, alarmopkald og tværeuropæiske numre)
g) Bestemmelser om opretholdelse af en given tjenestes kvalitet i alle led
h) Eventuelt fastlæggelse af, hvor stor en del af den separate samtrafiktakst der udgør et bidrag til nettoomkostningerne ved forsyningspligt«.
12 I del 2, litra c), m) og o), i samme bilag er følgende spørgsmål berørt:
»c) Angivelse af samtrafikpunkter
[...]
m) Sikring af lige adgang
[...]
o) Adgang til hjælpefaciliteter, supplerende og avancerede tjenester«.
13 Artikel 1, stk. 2, i Kommissionens henstilling 2000/417/EF af 25. maj 2000 om adgang til abonnentnet: Konkurrence om udbud af et komplet udvalg af elektroniske kommunikationstjenester, herunder bredbåndsmultimedietjenester og højhastighedsadgang til Internettet (EFT L 156, s. 44), bestemmer:
»Uden at det berører anvendelsen af konkurrencereglerne, henstilles det, at medlemsstater, hvor der endnu ikke er fuld adgang til abonnentkredsløb, vedtager passende lov- og reguleringsforanstaltninger med krav om, at anmeldte operatører senest den 31. december 2000 skal give andre udbydere fuld adgang til deres kobberabonnentkredsløb under gennemskuelige, retfærdige og ikke-diskriminerende vilkår.«
Nationale bestemmelser
14 Kongeligt dekret 1651/1998 af 24. juli 1998 om godkendelse af bekendtgørelsen vedrørende gennemførelse af afsnit II i lov 11/1998, den almindelige lov om telekommunikation, for så vidt angår samtrafik, adgang til offentlige telenet og nummerering (BOE nr. 181 af 30.7.1998, s. 25865, herefter »kongeligt dekret 1651/1998«), har navnlig til formål at gennemføre direktivet i spansk ret.
15 Artikel 9 i kongeligt dekret 1651/1998 har følgende ordlyd:
»Operatører af offentlige telenet, der anses for at indtage en dominerende stilling, er undergivet følgende forpligtelser:
[...]
3. De skal tilbyde sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
Såfremt der af tekniske grunde midlertidigt ikke kan foretages sammenkobling til bestemte omstillingscentraler, der drives af den dominerende operatør, skal denne angive den forventelige tidsramme for foretagelse af de tekniske tilpasninger i centralerne, som vil gøre sammenkoblingen mulig.
Nævnet for Telekommunikationsmarkedet kan afkræve operatørerne en teknisk begrundelse for, at de ikke tilbyder samtrafik på bestemte omstillingscentraler, og kræve, at der indføjes alternative tekniske hjælpemidler, således at der i en overgangsperiode kan foretages en praktisk sammenkobling til dem. En sådan sammenkobling skal gennemføres således, at der tilbydes de samme tekniske, økonomiske og funktionelle vilkår som dem, der ville gælde for en direkte sammenkobling til de nævnte omstillingscentraler.
4. De skal give adgang til abonnentnettet på det tidspunkt og på de betingelser, som efter omstændighederne fastsættes af Ministeriet for Indenlandsk Udvikling efter indhentet udtalelse fra Nævnet for Telekommunikationsmarkedet.
5. De må ikke modsætte sig aftaler om samtrafik, som indeholder betingelser om tjenesteydelser, der ikke omhandles i referencetilbuddet vedrørende samtrafik.
[...]«
Tvisten i hovedsagen
16 Da Telefónica fandt, at visse bestemmelser i det kongelige dekret 1651/1998 var ugyldige, under henvisning til at den spanske regering havde overskredet sin lovgivningskompetence i forbindelse med gennemførelsen af direktivet, anlagde virksomheden sag ved Tribunal Supremo bl.a. med påstand om annullation af dekretets artikel 9, stk. 3-5.
17 Ifølge den forelæggende ret synes det, som om den præcise angivelse af samtrafikpunkterne i henhold til direktivet helt er henskudt til forhandling mellem operatørerne, idet dette forhold ikke er blandt de spørgsmål, som de nationale tilsynsmyndigheder ifølge direktivets bilag VII, del 1, kan fastsætte ex ante bestemmelser for.
18 Den forelæggende ret finder, at denne første konklusion imidlertid kan være vanskelig forenelig med det almindelige princip, der fastslås i direktivets artikel 4, stk. 2, hvorefter operatører med en stærk markedsposition pålægges at opfylde enhver rimelig anmodning om adgang til nettet. Efter rettens opfattelse synes denne forpligtelse at omfatte alle de fysiske elementer, der er nødvendige for at etablere en sådan adgang, herunder samtrafikpunkterne, som de øvrige operatører derfor skal have ubegrænset adgang til.
19 Det er på baggrund af disse overvejelser, at Tribunal Supremo har besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»Skal artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, sammenholdt med bilag VII [del 2, litra c)], i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne fortolkes således,
a) at de nationale tilsynsmyndigheder ex ante kan pålægge en operatør, som har en stærk markedsposition, at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og at tilbyde sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau
b) eller - modsat - at de nævnte myndigheder med hensyn til adgang til og sammenkobling på disse særlige punkter i nettet alene kan fremme aftaler, der er forhandlet mellem de forskellige operatører, men ikke kan stille disse to betingelser som en forpligtelse ex ante for en operatør, som har en stærk markedsposition?«
Det præjudicielle spørgsmål
Indlæg for Domstolen
20 Telefónica har gjort gældende, at direktivet ikke tillader de nationale tilsynsmyndigheder at pålægge en operatør, der har en stærk markedsposition, forpligtelser ex ante for så vidt angår adgang til og sammenkobling på disse punkter i nettet. Efter virksomhedens opfattelse tillader direktivet kun de nationale tilsynsmyndigheder at tilskynde til, at dette spørgsmål inkluderes i de aftaler, der er forhandlet mellem de forskellige operatører. Denne fortolkning finder ifølge Telefónica støtte i femte betragtning til direktivet samt i direktivets artikel 3 og artikel 9, stk. 2.
21 Telefónica har endvidere gjort gældende, at det ligeledes fremgår af direktivets artikel 4, stk. 1, at retten til sammenkobling på disse punkter er omfattet af forhandlingsforpligtelsen, og at betingelserne for samtrafik således skal fastsættes på grundlag af parternes vilje frem for på grundlag af en indgriben fra de nationale tilsynsmyndigheder.
22 Telefónica har desuden anført, at den omstændighed, at fællesskabsmyndighederne er i færd med at fastlægge de regler, der gælder for adgangen til abonnentnettet, klart viser, at direktivet ikke tillader de nationale tilsynsmyndigheder at pålægge eller forudbestemme disse betingelser.
23 Den spanske regering har indledningsvis påpeget, at direktivet ikke indeholder regler for adgangen til abonnentnettet. Henstilling 2000/417/EF opfordrer imidlertid medlemsstaterne til at sikre andre udbydere fuld adgang hertil senest den 31. december 2000. Det er således i overensstemmelse med fællesskabsretten at bestemme, at der skal være adgang til abonnentnettet, og at opstille visse betingelser for denne adgang.
24 For så vidt angår samtrafik mellem telenet har den spanske og den italienske regering i det væsentlige gjort gældende, at fællesskabsreglerne tillader de nationale tilsynsmyndigheder at pålægge operatører, der har en stærk markedsposition, at tilbyde sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau. Regeringerne har under henvisning til formålet med direktivet og dettes artikel 1 og 9 anført, at hvis en medlemsstat finder, at der ikke er fuld konkurrence på markedet, og at brugernes interesser ikke er tilsikret, såfremt en operatør, der har en stærk markedsposition, afviser at give adgang til samtrafik på visse niveauer i nettet, kan medlemsstaten pålægge den pågældende operatør at tilbyde en sådan samtrafik.
25 Kommissionen har gjort gældende, at det af direktivets artikel 1 fremgår, at den ved direktivet foretagne harmonisering ikke er fuldstændig. Medlemsstaterne har derfor principielt mulighed for at udfylde det ved at pålægge operatører, der har en stærk markedsposition, nye forpligtelser. Direktivet er således ikke til hinder for, at de nationale tilsynsmyndigheder ex ante pålægger en operatør, som har en stærk markedsposition, at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og at tilbyde sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
Domstolens bemærkninger
26 Indledningsvis bemærkes for det første, at formålet med direktivet i henhold til artikel 1, stk. 1, bl.a. er at sikre samtrafik mellem telenet og interoperabilitet mellem teletjenester samt at sikre, at der stilles forsyningspligtydelser til rådighed i et miljø med fri og åben konkurrence i Fællesskabet.
27 Det fremgår af femte betragtning til direktivet, at direktivet fortrinsvis er baseret på, at direktivets formål skal opnås gennem forhandlinger på kommercielt grundlag mellem de operatører, der udbyder teletjenester.
28 Det fremgår imidlertid ligeledes af denne betragtning samt af tolvte betragtning til direktivet, at direktivet tillader medlemsstaterne at begrænse de pågældende operatørers forhandlingsfrihed i forbindelse med indgåelsen af samtrafikaftaler med henblik på at sikre en passende udformning af disse aftaler.
29 For det andet bemærkes, at det af anden betragtning fremgår, at direktivet begrænser sig til at opstille de generelle rammer for opnåelse af direktivets formål. Direktivet tilsigter således ikke en fuldstændig harmonisering.
30 Det er i lyset af disse betragtninger, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, skal fortolkes.
31 For så vidt angår direktivets artikel 4, stk. 2, bemærkes, at det af bestemmelsens ordlyd fremgår, at den begrænser sig til at fastsætte forpligtelser for visse operatører, der har en stærk markedsposition.
32 Den omstændighed, at disse operatører med en stærk markedsposition i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, kun er forpligtet til at opfylde rimelige anmodninger om adgang til nettet, indebærer ikke, at denne bestemmelse forbyder medlemsstaterne at tillade deres nationale tilsynsmyndigheder ex ante at pålægge disse operatører betingelser eller forpligtelser i forbindelse med adgangen til nettet.
33 Det kan således ikke udledes af direktivets artikel 4, stk. 2, at bestemmelsen er til hinder for, at en medlemsstat vedtager bestemmelser, der tillader en national tilsynsmyndighed at pålægge en operatør, der har en stærk markedsposition, at give adgang til abonnentnettet og at tilbyde sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
34 For så vidt angår direktivets artikel 9, stk. 2, bemærkes, at bestemmelsen tillader de nationale tilsynsmyndigheder at opstille ex ante bestemmelser på de områder, der er omhandlet i direktivets bilag VII, del 1, og at tilskynde til, at samtrafikaftalerne også omfatter de i bilag VI, del 2, angivne forhold.
35 Det kan ikke udledes af denne bestemmelses ordlyd, at medlemsstaterne kun kan tillade deres nationale tilsynsmyndigheder at opstille ex ante betingelser eller forpligtelser på de områder, der er omhandlet i direktivets bilag VII.
36 Det ville i øvrigt ikke være foreneligt med direktivets formål og opbygning, som der er redegjort for i præmis 26-29 i nærværende dom, at forbyde medlemsstaterne at give deres nationale tilsynsmyndigheder beføjelse til at opstille ex ante betingelser eller forpligtelser vedrørende de områder, der er omhandlet i direktivets bilag VII, del 2, selv når dette synes nødvendigt for at lette indførelsen af konkurrence og for at fremme brugernes interesser.
37 Henset til alle disse betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for, at medlemsstaterne tillader de nationale tilsynsmyndigheder ex ante at pålægge en operatør, som har en stærk markedsposition, at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og at tilbyde disse andre operatører sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
38 De udgifter, der er afholdt af den spanske, den belgiske og den italienske regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Tribunal Supremo ved kendelse af 14. februar 2000, for ret:
Artikel 4, stk. 2, og artikel 9, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for, at medlemsstaterne tillader de nationale tilsynsmyndigheder ex ante at pålægge en operatør, som har en stærk markedsposition, at give de øvrige operatører adgang til abonnentnettet og at tilbyde disse andre operatører sammenkobling i de lokale omstillingscentraler og i omstillingscentraler på højere niveau.
Full & Egal Universal Law Academy