Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
Aproximação das legislações - Interligação das redes de telecomunicações - Directiva 97/33 - Obrigação, imposta previamente pelas autoridades nacionais a um operador que disponha de um poder de mercado significativo, de fornecer aos demais operadores o acesso à linha de assinantes e de oferecer a estes operadores a interligação nas centrais de comutação locais e nas centrais de comutação de nível superior - Admissibilidade
(Directiva 97/33 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2)
Sumário
$$Os artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da Directiva 97/33 relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os Estados-Membros permitam às autoridades reguladoras nacionais impor previamente a um operador que disponha de um poder de mercado significativo a obrigação de fornecer aos demais operadores o acesso à linha de assinante e de oferecer a estes operadores a interligação nas centrais de comutação locais e nas centrais de comutação de nível superior.
( cf. n.° 37, disp. )
Partes
No processo C-79/00,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 234.° CE, pelo Tribunal Supremo (Espanha), destinado a obter, no litígio pendente neste órgão jurisdicional entre
Telefónica de España SA
e
Administración General del Estado,
com intervenção de:
Retevisión SA,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA) (JO L 199, p. 32),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: F. Macken (relator), presidente de secção, C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris e J. N. Cunha Rodrigues, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: H. A. Rühl, administrador principal,
vistas as observações escritas apresentadas:
- em representação da Telefónica de España SA, por J. A. García San Miguel Y Orueta, procurador de los Tribunales,
- em representação do Governo espanhol, por S. Ortiz Vaamonde, na qualidade de agente,
- em representação do Governo belga, por A. Snoecx, na qualidade de agente,
- em representação do Governo italiano, por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por G. Aiello, avvocato dello Stato,
- em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por C. Schmidt e G. Valero Jordana, na qualidade de agentes,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da Telefónica de España SA, representada por R. García Boto e N. Rabazo Auñón, abogados, do Governo espanhol, representado por S. Ortiz Vaamonde, do Governo italiano, representado por G. Aiello, e da Comissão, representada por G. Valero Jordana, na audiência de 22 de Março de 2001,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 21 de Junho de 2001,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 14 de Fevereiro de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 3 de Março seguinte, o Tribunal Supremo submeteu, ao abrigo do artigo 234.° CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA) (JO L 199, p. 32, a seguir «directiva»).
2 Esta questão foi suscitada num litígio que opõe a Telefónica de España SA (a seguir «Telefónica»), organismo autorizado a fornecer serviços de telecomunicações, à Administración General del Estado, a propósito, nomeadamente, da conformidade de certas disposições do real decreto que assegura a transposição da directiva para o direito espanhol com a mesma directiva.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
3 Nos termos do seu artigo 1.° , primeiro parágrafo, a directiva pretende, nomeadamente, assegurar na Comunidade a interligação das redes de telecomunicações e, em particular, a interoperabilidade dos serviços, bem como a oferta de serviço universal num ambiente de mercados abertos e concorrenciais.
4 O quinto considerando da directiva tem a seguinte redacção:
«[...] na sequência da abolição dos direitos especiais e exclusivos para os serviços e a infra-estrutura de telecomunicações na Comunidade, a oferta de redes ou serviços de telecomunicações pode exigir algum tipo de autorizações dos Estados-Membros; [...] as organizações autorizadas a oferecer redes públicas de telecomunicações ou serviços de telecomunicações acessíveis ao público em todo o território ou em parte do território da Comunidade devem ter a liberdade de negociar acordos de interligação numa base comercial, no respeito do direito comunitário, sem prejuízo do controlo e, se necessário, da intervenção das autoridades reguladoras nacionais [...]»
5 Nos termos do sexto considerando da directiva:
«[...] para estimular o desenvolvimento de novos tipos de serviços de telecomunicações, é importante encorajar novas formas de interligação e acessos especiais à rede em pontos distintos dos pontos terminais de rede oferecidos à maioria dos utilizadores finais [...]»
6 O décimo segundo considerando da directiva prevê:
«[...] as autoridades reguladoras nacionais devem poder exigir que as organizações interliguem as suas funcionalidades, sempre que se possa demonstrar que tal é do interesse dos utilizadores».
7 O artigo 2.° , n.° 1, alínea a), da directiva define o conceito de «interligação» como «a ligação física e lógica das redes de telecomunicações utilizadas por uma mesma organização ou por uma organização diferente de modo a permitir aos utilizadores de uma organização comunicarem com os utilizadores da mesma ou de outra organização ou acederem a serviços prestados por outra organização».
8 O artigo 3.° , n.° 1, primeira frase, da directiva dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para suprimir quaisquer restrições que impeçam as organizações autorizadas pelos Estados-Membros a oferecer redes públicas de telecomunicações e serviços de telecomunicações acessíveis ao público de negociar acordos de interligação entre si nos termos do direito comunitário.»
9 Nos termos do artigo 4.° , n.os 1 e 2, da directiva:
«1. As organizações autorizadas a oferecer redes públicas de telecomunicações e/ou serviços de telecomunicações acessíveis ao público enumeradas no anexo II terão o direito e, quando solicitadas por organizações da mesma categoria, a obrigação de negociar com estas a interligação [...] A autoridade reguladora nacional pode, caso a caso e numa base temporária, aceitar limitações a esta obrigação, com base na existência de alternativas técnica e comercialmente viáveis à interligação solicitada e na inadequação da interligação solicitada em relação aos recursos disponíveis para satisfazer o pedido. [...]
2. As organizações autorizadas a oferecer redes públicas de telecomunicações e serviços de telecomunicações acessíveis ao público indicados no anexo I que disponham de um poder de mercado significativo satisfarão todos os pedidos razoáveis de ligação à rede, incluindo o acesso em pontos distintos dos pontos terminais de rede oferecidos à maioria dos utilizadores finais.»
10 O artigo 9.° , n.os 1 e 2, da directiva, prevê:
«1. As autoridades reguladoras nacionais incentivarão e garantirão uma interligação adequada no interesse de todos os utilizadores, exercendo as suas responsabilidades de modo a proporcionar a máxima eficácia económica e a oferecer benefícios máximos aos utilizadores finais. As autoridades reguladoras nacionais terão em conta, em especial:
- a necessidade de garantir aos utilizadores comunicações satisfatórias de extremo a extremo,
- a necessidade de estimular um mercado concorrencial,
- a necessidade de assegurar o desenvolvimento correcto e adequado de um mercado europeu harmonizado de telecomunicações,
- a necessidade de cooperar com os seus homólogos noutros Estados-Membros,
- a necessidade de promover o estabelecimento e o desenvolvimento de redes e serviços transeuropeus e a interligação das redes nacionais e a interoperabilidade dos serviços, bem como o acesso a essas redes e serviços,
- os princípios da não discriminação (incluindo a igualdade de acesso) e da proporcionalidade,
- a necessidade de manutenção e desenvolvimento do serviço universal.
2. [...]
No que respeita, nomeadamente, à interligação entre as organizações enumeradas no anexo II, as autoridades reguladoras nacionais:
- poderão definir condições prévias nos domínios referidos na parte 1 do anexo VII,
- incentivarão a inclusão, nos acordos de interligação, das questões referidas na parte 2 do anexo VII.»
11 Os domínios referidos na parte 1 do anexo VII da directiva são os seguintes:
«a) Processo de resolução de litígios;
b) Requisitos relativos à publicação/acesso aos acordos de interligação e outras obrigações de publicação periódica;
c) Requisitos relativos à oferta de acesso equitativo e de portabilidade dos números;
d) Requisitos relativos à oferta de recursos partilhados, incluindo a co-instalação;
e) Requisitos relativos à garantia de manutenção dos requisitos essenciais;
f) Requisitos relativos à atribuição e utilização dos recursos de numeração (incluindo o acesso a serviços de listas, serviços de emergência e números pan-europeus);
g) Requisitos relativos à manutenção da qualidade do serviço de extremo a extremo;
h) Quando aplicável, determinação da parte discriminada dos encargos de interligação que representa uma contribuição para o custo líquido das obrigações do serviço universal.»
12 A parte 2, alíneas c), m) e o), do mesmo anexo refere-se às seguintes questões:
«c) Localização dos pontos de interligação;
[...]
m) Obtenção de acesso equitativo;
[...]
o) Acesso a serviços adicionais, suplementares e avançados».
13 O artigo 1.° , n.° 2, da Recomendação 2000/417/CE da Comissão, de 25 de Maio de 2000, sobre a oferta separada de acesso à linha de assinante: permitir o fornecimento concorrencial de uma ampla gama de serviços de comunicações electrónicas, incluindo serviços multimédia de banda larga e Internet de elevado débito (JO L 156, p.44), dispõe:
«Sem prejuízo da aplicação das regras da concorrência comunitárias, recomenda-se que, nos Estados-Membros onde a oferta plenamente separada de acesso ainda não está disponível, sejam adoptadas medidas legais e regulamentares adequadas para impor, em 31 de Dezembro de 2000, a oferta plenamente separada de acesso à linha de assinante em fios de cobre dos operadores notificados, ao abrigo de condições justas, transparentes e não discriminatórias.»
Regulamentação nacional
14 O Real Decreto 1651/1998, de 24 de Julho de 1998, que aprova o regulamento que dá aplicação ao título II da Lei 11/1998, lei geral das telecomunicações, no que se refere à interligação e ao acesso às redes públicas e à numeração (BOE n.° 181, de 30 de Julho de 1998, p. 25865, a seguir «Real Decreto 1651/1998»), assegura, nomeadamente, a transposição da directiva para o direito espanhol.
15 O artigo 9.° do Real Decreto 1651/1998 está redigido do modo seguinte:
«Os operadores de redes públicas de telecomunicações cuja posição seja considerada dominante estão sujeitos às seguintes obrigações:
[...]
3. Oferecer a interligação nas centrais de comutação locais e de nível superior de comutação.
No caso de, por razões técnicas, determinadas centrais de comutação do operador dominante não permitirem temporariamente a interligação, o mesmo deverá indicar o calendário previsto para efectuar nas mesmas as adaptações técnicas que a facilitem.
A Comissão do Mercado das Telecomunicações poderá exigir aos operadores a justificação técnica do motivo por que não oferecem interligação em determinadas centrais de comutação e obrigar à criação de alternativas técnicas que permitam, transitoriamente, uma interligação virtual com as mesmas. Esta interligação será efectuada de modo a proporcionar condições técnicas, económicas e operativas semelhantes às da interligação directa às referidas centrais de comutação.
4. Facilitar o acesso à linha de assinante, na data e nas condições que para o efeito, conforme o caso, determinar o Ministério de Fomento, mediante parecer prévio da Comissão do Mercado das Telecomunicações.
5. Não impedir acordos de interligação que incluam condições relativas a serviços não contemplados na oferta de interligação de referência.
[...]»
O litígio no processo principal
16 Considerando que algumas das disposições do Real Decreto 1651/1998 eram ilegais, em virtude de o Governo espanhol ter excedido os limites do seu poder de regulamentação no quadro da transposição da directiva, a Telefónica interpôs recurso para o Tribunal Supremo, pedindo, nomeadamente, a anulação do artigo 9.° , n.os 3 a 5, deste decreto.
17 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, parece que a directiva confia a determinação exacta dos pontos de interligação apenas à negociação entre os operadores, uma vez que esta questão não vem incluída entre as que, segundo a parte 1 do anexo VII da directiva, podem ser objecto de fixação de condições prévias por parte das autoridades reguladoras nacionais.
18 O órgão jurisdicional de reenvio considera que esta primeira conclusão pode, todavia, revelar-se dificilmente compatível com o princípio geral enunciado no artigo 4.° , n.° 2, da directiva, que impõe aos operadores que disponham de um poder de mercado significativo a obrigação de satisfazer todos os pedidos razoáveis de ligação à rede. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a referida obrigação parece ser extensiva a todos os elementos físicos necessários para o efeito, entre os quais se incluem os pontos de interligação, que devem manter-se, por isso, abertos aos demais operadores sem restrições.
19 Foi à luz destas considerações que o Tribunal Supremo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A interpretação combinada dos artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, conjugada com o anexo VII [parte 2, alínea c)] da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), permite
a) que as autoridades reguladoras nacionais possam impor previamente a um operador que disponha de um poder de mercado significativo a obrigação de facilitar aos demais operadores o acesso à linha de assinante e de oferecer a interligação nas centrais de comutação locais e de nível superior de comutação,
b) ou, pelo contrário, as referidas autoridades apenas podem, no que se refere ao acesso e à interligação naqueles pontos específicos da rede, incentivar acordos negociados entre os distintos operadores, mas sem impor uma e outra daquelas condições como obrigação prévia ao operador que disponha de um poder de mercado significativo?»
Quanto à questão prejudicial
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
20 A Telefónica sustenta que a directiva não permite às autoridades reguladoras nacionais imporem previamente a um operador que dispõe de um poder de mercado significativo obrigações quanto ao acesso e à interligação aos pontos da rede. A directiva apenas permite às autoridades reguladoras nacionais incentivarem a inclusão desta questão nos acordos negociados entre os diferentes operadores. Esta interpretação é corroborada pelo quinto considerando, bem como pelos artigos 3.° e 9.° , n.° 2, da directiva.
21 A Telefónica argumenta que resulta também do artigo 4.° , n.° 1, da directiva que a interligação é um direito e ao mesmo tempo uma obrigação de negociar e que, por conseguinte, as condições de interligação devem ser determinadas pela vontade das partes em vez de o serem por uma intervenção das autoridades reguladoras nacionais.
22 A Telefónica sustenta, aliás, que o facto de as autoridades comunitárias estarem a preparar a definição das regras relativas ao acesso à linha de assinantes demonstra perfeitamente que a directiva não permite às autoridades reguladoras nacionais imporem ou determinarem previamente as respectivas condições.
23 O Governo espanhol observa, a título liminar, que a directiva não regula o acesso à linha local de assinantes. Todavia, a Recomendação 2000/417 convida os Estados-Membros a tornar este acesso obrigatório o mais tardar até 31 de Dezembro de 2000. Por isso, é conforme com o direito comunitário impor o acesso à linha local de assinantes e submeter esse acesso a determinadas condições.
24 No que respeita à interligação entre redes de telecomunicações, os Governos espanhol e italiano sustentam, essencialmente, que o quadro jurídico comunitário permite às autoridades nacionais obrigarem os operadores com um poder de mercado significativo a oferecerem uma ligação às centrais de comutação locais e às centrais de comutação de nível superior. À luz da finalidade da directiva e dos seus artigos 1.° e 9.° , se um Estado-Membro considerar que o mercado não será totalmente concorrencial e que o interesse dos utilizadores não estará garantido na medida em que um operador com um poder de mercado significativo recusar a interligação a certos níveis da rede, esse Estado-Membro pode obrigar o referido operador a oferecer tal interligação.
25 A Comissão sustenta que resulta do artigo 1.° da directiva que a harmonização por ela realizada não é completa. A directiva admite, por isso, em princípio, que os Estados-Membros a completem, impondo novas obrigações aos operadores com um poder de mercado significativo. Por isso, a directiva não se opõe a que as autoridades nacionais imponham previamente ao operador com um poder de mercado significativo a obrigação de fornecer aos outros operadores um acesso à linha local de assinantes e de oferecer uma interligação às centrais de comutação locais e às centrais de comutação de nível superior.
Apreciação do Tribunal de Justiça
26 Convém recordar liminarmente, por um lado, que a directiva visa, nomeadamente, segundo o seu artigo 1.° , primeiro parágrafo, assegurar a interligação das redes de telecomunicações, a interoperabilidade dos serviços e a oferta do serviço universal num ambiente de mercados abertos e concorrenciais.
27 Como resulta do quinto considerando da directiva, esta confia prioritariamente nas negociações comerciais entre os operadores que fornecem os serviços de telecomunicações para atingir estes objectivos.
28 Todavia, resulta também deste considerando, tal como do décimo segundo considerando da mesma directiva, que esta permite aos Estados-Membros limitarem a autonomia da vontade dos referidos operadores na celebração dos acordos de interligação, a fim de garantirem o carácter adequado destes acordos.
29 Por outro lado, deve recordar-se que a directiva se limita a instituir o quadro geral em que o seu objectivo deve ser prosseguido, tal como resulta do seu segundo considerando. A directiva não visa, portanto, atingir uma harmonização completa.
30 É à luz destas considerações que se devem interpretar os artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da directiva.
31 Quanto ao artigo 4.° , n.° 2, da directiva, resulta da redacção desta disposição que a mesma se limita a prever obrigações que incumbem a certos operadores com um poder de mercado significativo.
32 Ora, o facto de estes operadores com um poder de mercado significativo serem obrigados, nos termos do artigo 4.° , n.° 2, da directiva, a satisfazer apenas os pedidos razoáveis de interligação não implica que esta mesma disposição obste a que os Estados-Membros permitam às suas autoridades reguladoras nacionais imporem previamente condições ou obrigações de acesso a estes mesmos operadores.
33 Não pode, pois, deduzir-se do artigo 4.° , n.° 2, da directiva que a mesma se opõe a que um Estado-Membro adopte disposições que permitam a uma autoridade reguladora nacional obrigar um operador com poder de mercado significativo a fornecer o acesso à linha local de assinantes e a oferecer uma interligação aos centros de comutação locais e aos centros de comutação de nível superior.
34 No que respeita ao artigo 9.° , n.° 2, da directiva, deve recordar-se que o mesmo permite às autoridades reguladoras nacionais fixarem as condições prévias nos domínios mencionados na parte 1 do anexo VII da directiva e incentivarem a inclusão das questões referidas na parte 2 do mesmo anexo nos acordos de interligação.
35 Não pode deduzir-se da redacção desta disposição que os Estados-Membros apenas podem permitir às suas autoridades reguladoras nacionais a fixação de condições ou de obrigações prévias em domínios mencionados na parte 1 do anexo VII da directiva.
36 Além disso, não seria compatível com o objectivo e a economia da directiva, expostos nos n.os 26 a 29 do presente acórdão, proibir os Estados-Membros de concederem às suas autoridades reguladoras nacionais a competência para fixarem previamente condições ou obrigações relativas a questões visadas na parte 2 do anexo VII da directiva, mesmo quando isso se mostra necessário para facilitar a introdução da concorrência e promover os interesses dos utilizadores.
37 À luz de todas estas considerações, deve responder-se à questão prejudicial que os artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da directiva devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os Estados-Membros permitam às autoridades reguladoras nacionais impor previamente a um operador que disponha de um poder de mercado significativo a obrigação de fornecer aos demais operadores o acesso à linha de assinante e de oferecer a estes operadores a interligação nas centrais de comutação locais e nas centrais de comutação de nível superior.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
38 As despesas efectuadas pelos Governos espanhol, belga e italiano e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Tribunal Supremo, por despacho de 14 de Fevereiro de 2000, declara:
Os artigos 4.° , n.° 2, e 9.° , n.° 2, da Directiva 97/33/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Junho de 1997, relativa à interligação no sector das telecomunicações com o objectivo de assegurar o serviço universal e a interoperabilidade através da aplicação dos princípios da oferta de rede aberta (ORA), devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que os Estados-Membros permitam às autoridades reguladoras nacionais impor previamente a um operador que disponha de um poder de mercado significativo a obrigação de fornecer aos demais operadores o acesso à linha de assinante e de oferecer a estes operadores a interligação nas centrais de comutação locais e nas centrais de comutação de nível superior.
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