Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
Tillnärmning av lagstiftning - Samtrafik mellan nätverk - Direktiv 97/33 - Skyldigheter som de nationella myndigheterna i förväg ålägger en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge andra operatörer tillträde till accessnätet och att erbjuda dessa andra operatörer samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå - Upptagande till sakprövning
(Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33, artiklarna 4.2 och 9.2)
Sammanfattning
$$Artiklarna 4.2 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät skall tolkas så att de inte hindrar att medlemsstaterna ger nationella regleringsmyndigheter rätt att i förväg ålägga en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge andra operatörer tillträde till accessnätet och att erbjuda dessa andra operatörer samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå.
( se punkt 37 samt domslutet )
Parter
I mål C-79/00,
angående en begäran enligt artikel 234 EG från Tribunal Supremo (Spanien) att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
Telefónica de España SA
och
Administración General del Estado,
i närvaro av:
Retevisión SA,
angående tolkningen av artiklarna 4.2 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (EGT L 199, s. 32),
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Macken (referent) samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen, V. Skouris och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: F.G. Jacobs,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Telefónica de España SA, genom J. A. García San Miguel Y Orueta, procurador de los Tribunales,
- Spaniens regering, genom S. Ortiz Vaamonde, i egenskap av ombud,
- Belgiens regering, genom A. Snoecx, i egenskap av ombud,
- Italiens regering, genom U. Leanza, i egenskap av ombud, biträdd av G. Aiello, avvocato dello Stato,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. Schmidt och G. Valero Jordana, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 22 mars 2001 av Telefónica de España SA, företrätt av R. García Boto och N. Rabazo Auñón, abogados, Spaniens regering, företrädd av S. Ortiz Vaamonde, Italiens regering, företrädd av G. Aiello, och kommissionen, företrädd av G. Valero Jordana,
och efter att den 21 juni 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Tribunal Supremo har, genom beslut av den av den 14 februari 2000 som inkom till domstolens kansli den 3 mars 2000, i enlighet med artikel 234 EG ställt en fråga om tolkningen av artiklarna 4.2 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (EGT L 199, s. 32, nedan kallat direktivet).
2 Frågan har uppkommit i en tvist mellan Telefónica de España SA (nedan kallat Telefónica), en organisation med tillstånd att tillhandahålla teletjänster, och Administración General del Estado, som särskilt rör frågan huruvida vissa bestämmelser i det kungliga dekret som utfärdats för att införliva direktivets bestämmelser med den spanska rätten är förenliga med direktivet.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 Enligt artikel 1 första stycket i direktivet är dess syfte att inom gemenskapen säkerställa samtrafik mellan telenät och särskilt samverkan mellan tjänster och att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i en miljö med öppna, konkurrensutsatta marknader.
4 I femte skälet till direktivet anges följande:
"När speciella och exklusiva rättigheter till teletjänster och infrastruktur för sådana tjänster avskaffas i gemenskapen kan det krävas någon form av tillstånd från medlemsstaterna för att tillhandahålla telenät eller teletjänster. Organisationer som har tillstånd att tillhandahålla allmänt tillgängliga telenät eller allmänt tillgängliga teletjänster i hela eller delar av gemenskapen bör vara oförhindrade att förhandla fram samtrafikavtal på kommersiell grund i enlighet med gemenskapslagstiftningen, under överinseende av nationella regleringsmyndigheter och med möjlighet för dessa att vid behov ingripa. ..."
5 I sjätte skälet till direktivet anges följande:
"... I syfte att stimulera utvecklingen av nya typer av teletjänster, är det viktigt att uppmuntra nya former av samtrafik och särskild nättillgång vid andra punkter än de nätanslutningspunkter som erbjuds de flesta slutanvändarna. ..."
6 I tolfte skälet till direktivet anges följande:
"...Nationella regleringsmyndigheter måste kunna ålägga organisationerna att koppla samman sina utrustningar där det kan visas att detta är i användarnas intresse."
7 I artikel 2.1 a i direktivet anges att med "samtrafik" avses "den fysiska och logiska sammankopplingen av telenät som används av samma eller en annan organisation för att göra det möjligt för en organisations användare att kommunicera med samma eller en annan organisations användare eller att få tillgång till tjänster som erbjuds av en annan organisation. ..."
8 I artikel 3.1 första meningen i direktivet föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att undanröja alla restriktioner som hindrar organisationer som av medlemsstaterna fått tillstånd att tillhandahålla allmänt tillgängliga telenät och allmänt tillgängliga teletjänster att träffa samtrafikavtal med varandra i enlighet med gemenskapslagstiftningen. ..."
9 I artikel 4.1 och 4.2 i direktivet föreskrivs följande:
"1. Organisationer som fått tillstånd att tillhandahålla sådana allmänna telenät och/eller allmänt tillgängliga teletjänster som anges i bilaga II, skall ha rätt och, när så begärs av organisationer i denna kategori, skyldighet att träffa avtal om samtrafik med varandra ... Från fall till fall får den nationella regleringsmyndigheten medge en tillfällig begränsning av denna skyldighet, om det finns tekniskt och kommersiellt genomförbara alternativ till den begärda samtrafiken, och om den begärda samtrafiken är olämplig med hänsyn till de resurser som finns för att tillmötesgå begäran. ...
2. Organisationer som har fått tillstånd att tillhandahålla telenät och allmänt tillgängliga teletjänster enligt bilaga I, och som har ett betydande inflytande på marknaden, skall uppfylla alla rimliga önskemål om tillträde till nätet, inklusive tillträde vid andra punkter än de nätanslutningspunkter som erbjuds majoriteten av slutanvändarna."
10 I artikel 9.1 och 9.2 i direktivet föreskrivs följande:
"1. De nationella regleringsmyndigheterna skall verka för och se till att tillfredsställande samtrafik tillhandahålls i alla användares intresse, och de skall utöva sina skyldigheter på ett sådant sätt att det ger största möjliga ekonomiska effektivitet och största möjliga nytta för slutanvändarna. De nationella regleringsmyndigheterna skall särskilt beakta
- behovet att säkerställa funktionalitet ända ut till slutanvändarna,
- behovet att stimulera en konkurrensutsatt marknad,
- behovet att garantera en rättvis och riktig utveckling av en harmoniserad europeisk telemarknad,
- behovet att samarbeta med motsvarande myndigheter i andra medlemsstater,
- behovet att främja upprättandet och utvecklingen av transeuropeiska nät och tjänster, samtrafik mellan nationella nät och samverkan mellan tjänster, samt tillgång till sådana nät och tjänster,
- principerna för icke-diskriminering (inbegripet lika tillgång) och proportionalitet,
- behovet att tillhandahålla och utveckla samhällsomfattande tjänster.
2. ...
Särskilt i fråga om samtrafik mellan organisationer som anges i bilaga II
- får de nationella regleringsmyndigheterna i förväg fastställa villkor för de områden som anges i bilaga VII del 1,
- skall de nationella regleringsmyndigheterna verka för att de frågor som anges i bilaga VII del 2 skall omfattas av samtrafikavtalen."
11 De områden som angivits i bilaga VII del 1 till direktivet är följande:
"a) Förfaranden för lösning av tvister.
b) Krav på offentliggörande av eller tillgång till avtal om samtrafik och övriga återkommande publiceringsskyldigheter.
c) Krav på lika tillträde och nummerportabilitet.
d) Krav på delning av utrustning, inbegripet samlokalisering.
e) Krav på att se att till väsentliga krav upprätthålls.
f) Krav på tilldelning och användning av nummerresurser (inbegripet tillgång till nummerupplysningstjänster, larm- och räddningstjänster samt alleuropeiska nummer).
g) Krav för bibehållandet av kvaliteten på tjänster ända ut till slutanvändaren.
h) Där så är tillämpligt, fastställande av den separerade del av samtrafikavgiften som utgör bidrag till nettokostnaden för samhällsomfattande tjänster."
12 I del 2 c), m) och o) i samma bilaga upptas följande frågor:
"c) Bestämning av hopkopplingspunkter.
...
m) Uppnående av lika tillträde.
...
o) Tillgång till anslutande funktioner, tilläggstjänster och avancerade tjänster."
13 I artikel 1.2 i kommissionens rekommendation 2000/417/EG av den 25 maj 2000 om tillträde till accessnät (LLUB) - för att skapa ett konkurrenskraftigt och komplett utbud av elektroniska kommunikationstjänster, däribland bredbandiga multimedietjänster och snabba Internettjänster (EGT L 156, s. 44) föreskrivs följande:
"Utan att det påverkar tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler rekommenderas det att erforderliga rättsliga och reglerande åtgärder antas i de medlemsstater där tillträde med ensamrätt ännu inte har genomförts, så att tillträde med ensamrätt till kopparledningen i anmälda operatörers accessnät kan föreskrivas senast den 31 december år 2000 enligt överskådliga, rättvisa, och icke-diskriminerande villkor."
Den nationella lagstiftningen
14 Införlivandet av direktivet med den spanska rätten har framför allt skett genom kungligt dekret 1651/1998 av den 24 juli 1998 om antagande av förordningen om genomförande av avdelning II i allmän lag 11/1998 om telekommunikation såvitt gäller samtrafik och tillträde till allmänt tillgängliga telenät och tilldelning av nummer (BOE nr 181 av den 30 juli 1998, s. 25865, nedan kallat kungligt dekret 1651/1998).
15 Artikel 9 i kungligt dekret 1651/1998 har följande lydelse:
"De operatörer inom de allmänt tillgängliga telenäten som anses inneha en dominerande ställning skall iaktta följande skyldigheter:
...
3. De skall tillhandahålla samtrafik i lokala nätanslutningscentraler och på högsta anslutningsnivå.
För det fall att det vid vissa av de nätanslutningscentraler som innehas av operatören med en dominerande ställning av tekniska skäl tillfälligt inte är möjligt att ha samtrafik skall operatören förete ett tidsschema för att göra de nödvändiga anpassningarna.
Kommissionen för marknaden för teletjänster kan kräva att operatörerna skall inkomma med en teknisk förklaring till varför de inte erbjuder samtrafik vid vissa nätanslutningscentraler och kräva att alternativa tekniker skall tas i bruk som i ett övergångsskede möjliggör en samtrafik vid dessa centraler. Denna samtrafik skall genomföras så, att likadana tekniska, ekonomiska och operativa villkor skall gälla som i fråga om direkt samtrafik med ifrågavarande nätanslutningscentraler.
4. De skall underlätta tillträdet till abonnentens nätanslutning den dag och på de villkor som ministeriet för offentliga arbeten i förekommande fall har föreskrivit efter att kommissionen för marknaden för telekommunikation har yttrat sig.
5. De får inte hindra avtal om samtrafik som återger villkor avseende tjänster som inte har behandlats i rekommendationsanbudet avseende samtrafiken.
..."
Tvisten vid den nationella domstolen
16 Telefónica ansåg att vissa bestämmelser i kungligt dekret 1651/1998 var otillåtna, eftersom den spanska regeringen vid införlivandet av direktivet enligt gemenskapsrätten inte haft rätt att utfärda lagstiftning med det innehållet, och väckte därför talan vid Tribunal Supremo om, bland annat, ogiltigförklaring av artikel 9.3-9.5 i dekretet.
17 Enligt den nationella domstolen kan det förefalla som om det i direktivet helt har överlämnats till operatörerna att komma överens om den exakta fastställelsen av hopkopplingspunkterna, eftersom den frågan inte återfinns bland de frågor som enligt bilaga VII del 1 till direktivet får regleras i förväg av de nationella regleringsmyndigheterna.
18 Enligt den nationella domstolen kunde emellertid denna slutsats svårligen förenas med den allmänna bestämmelsen i artikel 4.2 i direktivet, där det föreskrivs en skyldighet för operatörer med ett betydande inflytande på marknaden att uppfylla samtliga rimliga önskemål om tillträde till nätet. Denna skyldighet förefaller omfatta samtliga nödvändiga fysiska element, inklusive hopkopplingspunkterna, vilka således skall vara fortsatt tillgängliga för övriga operatörer utan begränsningar.
19 Mot denna bakgrund har Tribunal Supremo beslutat att vilandeförklara målet och begära att domstolen skall meddela förhandsavgörande beträffande följande fråga:
"Skall artiklarna 4.2 och 9.2, jämförda med bilaga VII del 2 c, i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät tolkas så
a) att de nationella regleringsmyndigheterna i förväg kan ålägga en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge andra operatörer tillträde till accessnätet och erbjuda samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå, eller
b) att de nämnda myndigheterna tvärtom, i fråga om tillträdet till och samtrafiken vid dessa särskilda hopkopplingspunkter, endast kan verka för att olika operatörer ingår avtal mellan varandra, men att de inte i förväg kan ålägga en operatör med ett betydande inflytande på marknaden en sådan skyldighet?"
Tolkningsfrågan
Yttranden till domstolen
20 Telefónica har gjort gällande att de nationella regleringsmyndigheterna enligt direktivet inte har rätt att i förväg fastställa att en operatör med ett betydande inflytande på marknaden skall erbjuda tillträde till och samtrafik vid hopkopplingspunkter i telenätet. I direktivet medges endast att de nationella regleringsmyndigheterna verkar för att frågan regleras genom avtal mellan de olika operatörerna. Denna tolkning stöds av femte skälet till direktivet, liksom av artiklarna 3 och 9.2 i detsamma.
21 Telefónica har anfört att det också framgår av artikel 4.1 i direktivet att samtrafik är en rättighet som är villkorad av skyldigheten att träffa avtal. Villkoren för samtrafiken skall således avgöras i förhandlingar mellan parterna, och inte genom beslut av nationella regleringsmyndigheter.
22 Telefónica har vidare gjort gällande att den omständigheten att gemenskapens institutioner är i färd med att utfärda bestämmelser om tillträde till accessnätet visar att direktivet inte medför en rätt för nationella regleringsmyndigheter att utfärda föreskrifter om sådana villkor eller att bestämma dem i enskilda fall.
23 Den spanska regeringen har inledningsvis anfört att direktivet inte omfattar tillträdet till accessnätet. I rekommendation 2000/417 förordas att medlemsstaterna skall anta bestämmelser för att göra sådant tillträde obligatoriskt senast den 31 december 2000. Det är således förenligt med gemenskapsrätten att utfärda föreskrifter om tillträde till accessnätet och om villkoren för detta tillträde.
24 Såvitt avser samtrafiken mellan allmänt tillgängliga telenät har den spanska och den italienska regeringen i huvudsak gjort gällande att bestämmelserna i gemenskapsrätten medger att nationella myndigheter förpliktar operatörer med ett betydande inflytande på marknaden att tillhandahålla samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå. Med hänsyn till direktivets syfte och till artiklarna 1 och 9 i direktivet får en medlemsstat som anser att konkurrensen inte fungerar tillfredsställande på denna marknad och att användarnas intressen inte säkerställts i fall där en operatör med ett betydande inflytande på marknaden inte tillhandahåller samtrafik vid vissa nivåer i telenätet förplikta den operatören att tillhandahålla sådan samtrafik.
25 Kommissionen har anfört att det framgår av artikel 1 i direktivet att det inte medför någon fullständig harmonisering. Direktivet hindrar således inte att medlemsstaterna kompletterar detsamma genom att föreskriva ytterligare skyldigheter för operatörer med ett betydande inflytande på marknaden. Direktivet hindrar således inte att nationella myndigheter i förväg fastställer att en operatör med ett betydande inflytande på marknaden skall ge andra operatörer tillträde till accessnätet och tillhandahålla samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå.
Domstolens bedömning
26 Domstolen framhåller inledningsvis att enligt artikel 1 första stycket i direktivet är dess syfte framför allt att säkerställa samtrafik mellan telenät, samverkan mellan tjänster och tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster i en miljö med öppna, konkurrensutsatta marknader.
27 Såsom framgår av femte skälet till direktivet skall detta i första hand uppnås genom avtal på kommersiell grund mellan de operatörer som tillhandahåller teletjänster.
28 Det framgår emellertid också av femte och tolfte skälen till direktivet att detta inte hindrar medlemsstaterna från att begränsa parternas handlingsfrihet vid slutande av sådana samtrafikavtal för att säkerställa att dessa får ett lämpligt innehåll.
29 Domstolen påpekar vidare att direktivet endast upprättar en allmän ram inom vilken dess syfte skall förverkligas, vilket också framgår av tolfte skälet till direktivet. Syftet med direktivet är således inte att skapa någon fullständig harmonisering på området.
30 Det är mot denna bakgrund som artiklarna 4.2 och 9.2 i direktivet skall tolkas.
31 Artikel 4.2 i direktivet omfattar enligt dess lydelse endast skyldigheter för vissa operatörer med ett betydande inflytande på marknaden.
32 Den omständigheten att dessa operatörer med ett betydande inflytande på marknaden enligt artikel 4.2 i direktivet endast är skyldiga att tillgodose rimliga önskemål om samtrafik innebär inte att denna bestämmelse medför ett förbud för medlemsstaterna att ge de nationella regleringsmyndigheterna rätt att i förväg fastställa villkor eller skyldigheter om tillträde för dessa operatörer.
33 Artikel 4.2 i direktivet hindrar således inte att en medlemsstat inför bestämmelser som ger en nationell regleringsmyndighet rätt att förplikta en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge tillträde till accessnätet och tillhandahålla samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå.
34 I artikel 9.2 i direktivet föreskrivs att de nationella regleringsmyndigheterna i förväg får fastställa villkor för de områden som anges i bilaga VII del 1 till direktivet, och att de skall verka för att de frågor som anges i del 2 i nämnda bilaga skall omfattas av samtrafikavtalen.
35 Det framgår inte av denna bestämmelses lydelse att medlemsstaterna inte får ge de nationella regleringsmyndigheterna rätt att i förväg fastställa villkor eller skyldigheter på de områden som räknas upp i bilaga VII del 1 till direktivet.
36 Det är heller inte förenligt med direktivets syfte eller systematik, som utvecklats i punkterna 26-29 ovan, att förbjuda medlemsstaterna att ge sina nationella regleringsmyndigheter rätt att i förväg föreskriva villkor eller skyldigheter avseende de frågor som anges i bilaga VII del 2 till direktivet, särskilt när detta förefaller nödvändigt för att förbättra konkurrensen och tillvarata användarnas intressen.
37 Mot denna bakgrund besvarar domstolen den nationella domstolens fråga på följande sätt. Artiklarna 4.2 och 9.2 i direktivet skall tolkas så att de inte hindrar att medlemsstaterna ger nationella regleringsmyndigheter rätt att i förväg ålägga en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge andra operatörer tillträde till accessnätet och att erbjuda dessa andra operatörer samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
38 De kostnader som har förorsakats den spanska, den belgiska och den italienska regeringen samt kommissionen, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 14 februari 2000 har ställts av Tribunal Supremo - följande dom:
Artiklarna 4.2 och 9.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät skall tolkas så att de inte hindrar att medlemsstaterna ger nationella regleringsmyndigheter rätt att i förväg ålägga en operatör med ett betydande inflytande på marknaden att ge andra operatörer tillträde till accessnätet och att erbjuda dessa andra operatörer samtrafik vid de lokala nätanslutningscentralerna och på högsta nätanslutningsnivå.
Full & Egal Universal Law Academy