Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1. Recurso por incumplimiento - Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia - Situación que debe considerarse - Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 226 CE)
2. Medio ambiente - Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres - Directiva 92/43/CEE - Protección rigurosa de las especies animales que figuran en el anexo IV, letra a) - Medidas necesarias para establecer un sistema de protección
[Directiva 92/43/CEE del Consejo, art. 12, ap. 1, letras b) y d), y anexo IV, letra a)]
Partes
En el asunto C-103/00,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. R. Wainwright y P. Panayotopoulos, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Helénica, representada por las Sras. A. Samoni-Rantou y P. Skandalou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7), al no haber adoptado y, subsidiariamente, al no haber comunicado a la Comisión, en el plazo señalado, las medidas necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos (Grecia) con el fin de evitar cualquier perturbación de esta especie durante el período de reproducción, así como cualquier actividad que pueda dañar o destruir sus áreas de reproducción,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por la Sra. F. Macken, Presidenta de Sala, los Sres. C. Gulmann (Ponente), J.-P. Puissochet, R. Schintgen y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 12 de julio de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de octubre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de marzo de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado y, subsidiariamente, al no haber comunicado a la Comisión, en el plazo señalado, las medidas necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos (Grecia) con el fin de evitar cualquier perturbación de esta especie durante el período de reproducción, así como cualquier actividad que pueda dañar o destruir sus áreas de reproducción.
El marco normativo
2 La Directiva tiene por objeto, según su artículo 2, apartado 1, contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros en que se aplica el Tratado.
3 La Directiva aclara, en su artículo 2, apartado 2, que las medidas que se adopten en virtud de la misma tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario.
4 El artículo 12, apartado 1, de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
a) cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza;
b) la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
c) la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza;
d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»
5 La tortuga Caretta caretta forma parte de las especies incluidas en el anexo IV, letra a), de la Directiva.
6 Según el artículo 23, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva en un plazo de dos años a partir de su notificación e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Dado que la Directiva fue notificada en junio de 1992, dicho plazo expiró en junio de 1994.
El procedimiento administrativo previo
7 Organizaciones no gubernamentales denunciaron el deterioro de las condiciones de conservación de la tortuga marina Caretta caretta en la isla de Zákynthos (Grecia). Además, mediante escrito de 3 de julio de 1998, la Comisión solicitó a las autoridades helénicas información sobre las medidas de protección de la mencionada especie en dicha isla.
8 Los días 16 y 17 de julio de 1998, los servicios de la Comisión llevaron a cabo una misión en Zákynthos con el fin de averiguar si se estaban aplicando efectivamente medidas para la protección de la tortuga marina Caretta caretta. En el curso de dicha misión, los representantes de la Comisión visitaron las playas de Laganas, Kalamaki, Sekania, Daphni y Gerakas, que constituyen los lugares de desove de la especie. Comprobaron la insuficiencia de dichas medidas de protección en todos los lugares que visitaron, y en particular:
- la falta de vigilancia y de señalización de las playas;
- la presencia de hidropedales y de embarcaciones en la zona marítima donde la circulación está prohibida;
- la presencia de una gran cantidad de sombrillas y tumbonas en algunas playas (Kalamaki, Gerakas, Daphni);
- la presencia de construcciones ilegales y de nuevas obras en la playa de Daphni.
9 Como respuesta a un escrito de la Comisión de 3 de julio de 1998, las autoridades helénicas mencionaron, mediante carta de 22 de julio de 1998, en particular, los reglamentos portuarios adoptados en el curso de la primera mitad de los años noventa, así como la aplicación de programas de vigilancia de tortugas marinas y de campañas de información y de sensibilización del público.
10 Por considerar que la República Helénica no había adoptado las medidas necesarias para establecer un sistema eficaz de protección de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos y que, por consiguiente, había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva, la Comisión requirió, mediante escrito de 2 de diciembre de 1998, al Gobierno helénico para que presentase sus observaciones a este respecto.
11 Mediante escrito de 17 de marzo de 1999, las autoridades helénicas respondieron que un proyecto de decreto presidencial relativo a la creación del parque marítimo de Zákynthos había sido transmitido al Consejo de Estado helénico para que éste dictaminara. Asimismo, señalaron a la Comisión que habían constituido un comité encargado de redactar un proyecto de decreto presidencial específico, de carácter general, provisto de disposiciones financieras para el conjunto de las regiones naturales protegidas de Grecia. Por otra parte, dieron a conocer su intención de redactar un tercer decreto presidencial sobre las medidas de compensación para el parque marítimo de Zákynthos. Además, en el mismo escrito, las autoridades helénicas anunciaron una serie de medidas como, por ejemplo, la demolición de todas las construcciones ilegales de las playas, la elaboración de un catastro nacional, la prohibición del acceso de vehículos a las playas, la sustitución del alumbrado existente, que perturba a las tortugas marinas, y la retirada de tumbonas y sombrillas. También anunciaron la firma de un contrato para la construcción de una lancha rápida destinada a la policía portuaria de Zákynthos, con el fin de garantizar el respeto de las medidas de protección previstas.
12 Por considerar que las autoridades helénicas aún no habían adoptado las medidas necesarias para establecer un sistema eficaz de protección de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos creando el marco institucional necesario a tal fin y tomando medidas sobre el terreno con el fin de proteger a la mencionada especie, la Comisión remitió, mediante escrito de 15 de junio de 1999, un dictamen motivado a la República Helénica en el cual reiteraba las imputaciones contenidas en su escrito de requerimiento e instaba a dicho Estado miembro a atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses a partir de su notificación.
13 Los días 24 y 25 de agosto de 1999, los servicios de la Comisión llevaron a cabo una segunda misión en Zákynthos, en el curso de la cual inspeccionaron de nuevo las principales playas de reproducción de la tortuga marina Caretta caretta. Comprobaron, en particular, ciertos progresos en relación con la situación existente al llevar a cabo la misión anterior, en especial la presencia de vigilantes y de carteles de señalización en las playas, la publicación y distribución de folletos informativos y la entrada en servicio de una lancha rápida. En cambio, comprobaron:
- la presencia de hidropedales y de pequeñas embarcaciones en la zona marítima A de Gerakas y Daphni;
- el fondeo de hidropedales y de pequeñas embarcaciones en la zona marítima B de Kalamaki;
- la presencia de sombrillas y tumbonas en varias playas (Gerakas, Daphni, Kalamaki, Laganas), en número claramente superior al permitido por el Decreto presidencial relativo a la creación del parque marítimo de Zákynthos;
- el aumento del número de construcciones ilegales en la playa de Daphni;
- la circulación de ciclomotores en la playa de arena al Este de Laganas;
- la insuficiencia de las medidas de vigilancia en algunas playas.
14 El 29 de octubre de 1999, las autoridades helénicas respondieron al dictamen motivado informando a la Comisión de que se había aprobado un crédito presupuestario de 30 millones de GRD para el verano de 1999, destinado a un programa de información del público, así como a la vigilancia, limpieza y protección de las playas de arena del biotopo del golfo de Laganas, en Zákynthos. Estas autoridades señalaron asimismo que las sombrillas habían sido retiradas de la playa de Daphni y que se había reducido considerablemente su número en la de Gerakas, a fin de no sobrepasar el límite fijado para dicha playa por el proyecto de decreto presidencial relativo a la creación del parque marítimo de Zákynthos.
15 Al no haber recibido ninguna otra información que le permitiera llegar a la conclusión de que la República Helénica había cumplido sus obligaciones derivadas de la Directiva, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el fondo
16 La Comisión indica que la tortuga marina Caretta caretta realiza una puesta únicamente cada 2 o 3 años. En Grecia, el período de puesta comienza a finales del mes de mayo y concluye a finales del mes de agosto. Afirma que la tortuga sale del mar durante la noche y se dirige hacia el lugar más seco de la playa, donde cava un hoyo de entre 40 y 60 centímetros para poner una media de 120 huevos. La Comisión señala que dos meses más tarde, los huevos se abren y que, entonces, las tortugas jóvenes salen de la arena y corren hacia el mar. Afirma, asimismo, que estas tortugas son vulnerables y que un gran número de ellas muere.
17 La Comisión destaca el hecho de que el golfo de Laganas, en Zákynthos, es una región esencial, incluso la más importante del Mediterráneo, para la reproducción de la tortuga marina Caretta caretta. Afirma que debido al interés del golfo de Laganas, las autoridades helénicas propusieron incluir en la red Natura 2000 dicha región entre los lugares de importancia comunitaria.
18 Con carácter principal, la Comisión imputa a la República Helénica haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva, por una parte, al no haber adoptado un marco jurídico que permita garantizar una protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta frente a cualquier perturbación deliberada durante el período de reproducción, así como frente a cualquier deterioro o destrucción de sus áreas de reproducción y, por otra parte, al no haber adoptado medidas concretas para evitar dichas molestias.
Sobre el marco jurídico para la protección de la especie Caretta caretta
19 La Comisión afirma que el Gobierno helénico no adoptó en el plazo señalado un marco institucional suficiente para garantizar la protección eficaz y a largo plazo de la tortuga marina Caretta caretta.
20 El Gobierno helénico alega que, al adoptar, el 22 de diciembre de 1999, el Decreto presidencial que califica de parque marítimo nacional las regiones terrestres y marítimas del golfo de Laganas y las islas de Strofada y de parque regional la zona costera de los municipios de Zákynthos y Laganas (FEK D'906/22.12.1999; en lo sucesivo, «Decreto de 1999»), estableció un sistema de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta.
21 Dicho Gobierno sostiene que, en el curso de los últimos veinte años, se han adoptado progresivamente medidas destinadas a garantizar la protección de esta especie animal en la isla de Zákynthos. En este sentido, cita diferentes textos legislativos, reglamentarios y administrativos adoptados con este objeto a partir de 1980. A su juicio, el Decreto de 1999 constituye el resultado más reciente dentro del proceso de establecimiento gradual de un sistema de protección rigurosa de esta especie.
22 Considera asimismo que la falta de fundamento del recurso de la Comisión se deduce también de los datos disponibles sobre la nidificación de la tortuga marina Caretta caretta en el golfo de Laganas en los últimos quince años. En efecto, prosigue el Gobierno helénico, no se ha demostrado que el número de nidos haya disminuido en ese lugar.
23 Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 18 de marzo de 1999, Comisión/Francia, C-166/97, Rec. p. I-1719, apartado 18, y de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Francia, C-220/99, Rec. p. I-5831, apartado 33).
24 Pues bien, es necesario señalar que el Decreto de 1999, al que el Gobierno helénico dedica una parte importante de sus escritos procesales, fue adoptado después de que expirase el plazo de dos meses señalado en el dictamen motivado.
25 Por consiguiente, no procede examinar si el sistema de protección de la tortuga marina Caretta caretta establecido por dicho Decreto cumple las exigencias de protección establecidas en el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva.
26 Por lo que se refiere a las otras medidas destinadas, según el Gobierno helénico, a establecer un sistema eficaz de protección de esta especie, es importante recordar que el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva impone la adopción de las medidas necesarias con el fin de establecer un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en el anexo IV, letra a), de dicha Directiva, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo, por una parte, la perturbación deliberada de las especies mencionadas, especialmente durante el período de reproducción, cría, hibernación y migración, y, por otra parte, el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.
27 A este respecto, consta, en primer lugar, que el golfo de Laganas es una región esencial para la reproducción de la especie protegida Caretta caretta.
28 En segundo lugar, según las comprobaciones llevadas a cabo por el Consejo de Estado helénico en un informe de 1999 anexo al proyecto de decreto presidencial relativo a la creación del parque marítimo de Zákynthos, las disposiciones vigentes en la época no permitían garantizar, en la medida necesaria, la protección eficaz de las zonas marítimas y terrestres del golfo de Laganas. En particular, habida cuenta de las presiones y de la erosión que padecían las playas de reproducción de Daphni, de Gerakas y de Kalamaki debido a la construcción de carreteras de acceso, así como teniendo en cuenta el ruido producido por las actividades humanas, el Consejo de Estado preconizaba la prohibición no sólo de la apertura de nuevas vías de acceso a dichas playas, sino también de la creación de infraestructuras tales como quioscos, tiendas o plazas de aparcamiento. El Gobierno helénico no ha negado estas consideraciones.
29 En tercer lugar, procede destacar que, durante el procedimiento administrativo previo, el Gobierno helénico insistió especialmente en que la adopción de un decreto relativo a la creación de un parque marítimo en Zákynthos iba a establecer un sistema de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta. En su escrito de defensa, dicho Gobierno alega que, por lo que se refiere a la mencionada especie, el Decreto de 1999 cumple los objetivos de protección especificados en el artículo 12 de la Directiva. En su dúplica, el Gobierno helénico sostuvo, por primera vez, que las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de dicha especie, con arreglo al artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva, habían sido adoptadas antes del 14 de agosto de 1999, fecha de expiración del plazo fijado por la Comisión en el dictamen motivado. En la vista, dicho Gobierno reconoció, sin embargo, que el Decreto de 1999 había instaurado un sistema que creaba una protección más rigurosa que la derivada del sistema anteriormente en vigor. Debe señalarse además que, tras ser instado por el Tribunal de Justicia a que precisara, reproduciendo su texto, las disposiciones específicas de su ordenamiento en vigor el 14 de agosto de 1999, que a su juicio podían cumplir los requisitos exigidos por el artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva, el Gobierno helénico se limitó a enumerar una serie de normas legislativas, reglamentarias y administrativas, sin indicar ninguna disposición específica que pudiera cumplir los mencionados requisitos.
30 Habida cuenta de lo que precede, debe declararse que la República Helénica no ha adoptado, dentro del plazo señalado, un marco jurídico que garantice una protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta frente a cualquier perturbación deliberada durante el período de reproducción, así como frente a cualquier deterioro o destrucción de sus áreas de reproducción. Por lo tanto, debe acogerse el recurso de la Comisión sobre este extremo.
31 Además, la circunstancia de que no parece que el número de nidos de la mencionada especie haya disminuido en el curso de los últimos quince años no puede, por sí misma, cuestionar esta afirmación.
Sobre las medidas concretas de protección de la especie Caretta caretta
32 La Comisión recuerda que, a finales de agosto de 1999, durante una visita a las playas de reproducción de las tortugas marinas Caretta caretta situadas en la isla de Zákynthos, sus servicios observaron, en particular, la circulación de ciclomotores en la playa de arena al Este de Laganas, la presencia de hidropedales y de pequeñas embarcaciones en la zona marítima de Gerakas y de Daphni, así como la presencia de construcciones ilegales en la playa de Daphni.
33 El Gobierno helénico no niega la exactitud de dichas observaciones.
34 Ha quedado acreditado, en primer lugar, que, en particular debido a la contaminación acústica, la circulación de ciclomotores sobre una playa de reproducción de la tortuga Caretta caretta puede perturbar a esta especie durante el desove, la incubación y la eclosión de los huevos, así como durante el desplazamiento hacia el mar de las tortugas jóvenes. Además, está comprobado que la presencia de embarcaciones en la proximidad de las playas de reproducción constituye una fuente de peligro para la vida y la integridad física de los especímenes.
35 De los autos se deduce que, en el momento de los hechos observados por los servicios de la Comisión, la circulación de ciclomotores en las playas de reproducción estaba prohibida y que se habían instalado carteles que advertían de la presencia de nidos de tortuga en esas playas. En cuanto a la zona marítima de Gerakas y de Daphni, ésta había sido clasificada como zona de protección absoluta y se encontraba señalizada de una forma especial.
36 De ello se deduce que la circulación de ciclomotores en la playa de arena al Este de Laganas y la presencia de hidropedales y de pequeñas embarcaciones en la zona marítima de Gerakas y de Daphni constituyen actos de perturbación deliberada de la especie de que se trata durante el período de reproducción, en el sentido del artículo 12, apartado 1, letra b), de la Directiva.
37 Además, no se trata de actos aislados. En efecto, por lo que se refiere a la circulación de ciclomotores en las playas de reproducción, ello se deduce de la afirmación del Gobierno helénico según la cual, en el momento de los hechos, era particularmente difícil de garantizar la vigilancia nocturna de la parte oriental de la playa de Laganas, debido a su extensión, al gran número de lugares de acceso y al escaso número de guardianes. Por lo que respecta a la presencia de embarcaciones en la zona marítima afectada, debe destacarse que dicha presencia se comprobó con ocasión de las dos visitas llevadas a cabo por los servicios de la Comisión en Zákynthos, como se ha expuesto en los apartados 8 y 13 de esta sentencia.
38 Por último, no cabe duda de que la presencia de construcciones en una playa de reproducción como la de Daphni puede provocar el deterioro o la destrucción de un lugar de reproducción en el sentido del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva.
39 Por tanto, procede declarar que la República Helénica no ha adoptado, en el plazo señalado, todas las medidas concretas necesarias con el fin de evitar, por una parte, la perturbación deliberada de la tortuga marítima Caretta caretta durante el período de reproducción y, por otra parte, el deterioro o la destrucción de sus áreas de reproducción. Por consiguiente, debe acogerse el recurso de la Comisión también sobre este extremo.
40 A la vista de lo anterior, procede declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva, al no haber adoptado, en el plazo señalado, las medidas necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos, con el fin de evitar cualquier perturbación deliberada de la mencionada especie durante el período de reproducción, así como cualquier actividad que pueda dañar o destruir sus áreas de reproducción.
Decisión sobre las costas
Costas
41 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Helénica y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letras b) y d), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber adoptado, en el plazo señalado, las medidas necesarias para establecer y aplicar un sistema eficaz de protección rigurosa de la tortuga marina Caretta caretta en Zákynthos, con el fin de evitar cualquier perturbación deliberada de la mencionada especie durante el período de reproducción, así como cualquier actividad que pueda dañar o destruir sus áreas de reproducción.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
Full & Egal Universal Law Academy