Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Freier Warenverkehr - Mengenmäßige Beschränkungen - Maßnahmen gleicher Wirkung - Nationale Regelung, die eine Null-Tolleranz hinsichtlich des Vorhandenseins von Listeria monocytogenes bei bestimmten Fischereierzeugnissen festlegt - Zulässigkeit
(Artikel 28 EG und 30 EG; Richtlinie 91/493 des Rates; Entscheidung 94/356 der Kommission)
Leitsätze
$$Weder die Richtlinie 91/493 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen und die Entscheidung 94/356 mit Durchführungsvorschriften zu der Richtlinie 91/493 betreffend die Eigenkontrollen bei Fischereierzeugnissen noch die Artikel 28 EG und 30 EG stehen der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, die eine Null-Toleranz hinsichtlich des Vorhandenseins von Listeria monocytogenes bei nicht chemisch konservierten Fischerzeugnissen festlegt.
( vgl. Randnr. 47 und Tenor )
Parteien
In der Rechtssache C-121/00
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 234 EG vom Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Österreich) in dem bei diesem anhängigen Strafverfahren gegen
Walter Hahn
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen (ABl. L 268, S. 15),
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Richters A. La Pergola in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Fünften Kammer sowie der Richter P. Jann und S. von Bahr (Berichterstatter)
Generalanwalt: L. A. Geelhoed
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
- der Staatsanwaltschaft Wien, vertreten durch H. Kellner, Erster Staatsanwalt,
- des Herrn Hahn, vertreten durch Rechtsanwalt C. Hauer,
- der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,
- der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Berscheid und G. Braun als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen des Herrn Hahn und der Kommission in der Sitzung vom 23. Oktober 2001,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 13. Dezember 2001,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Das Bezirksgericht Innere Stadt Wien hat mit Beschluss vom 21. März 2000, beim Gerichtshof eingegangen am 30. März 2000, gemäß Artikel 234 EG eine Frage nach der Auslegung der Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen (ABl. L 268, S. 15) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Frage stellt sich in einem Strafverfahren gegen Herrn Hahn (im Folgenden: Beschuldigter) und/oder die verantwortlichen Personen der Nordsee GmbH (im Folgenden: Nordsee) wegen fahrlässigen Inverkehrbringens gesundheitsschädlicher Lebensmittel.
Rechtlicher Rahmen
Das Gemeinschaftsrecht
3 Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie 91/493 bestimmt:
Für die Vermarktung von in ihrem natürlichen Lebensraum gefangenen Fischereierzeugnissen gelten folgende Bedingungen:
...
d) Sie müssen einer Gesundheitskontrolle gemäß Kapitel V des Anhangs unterzogen worden sein."
4 Kapitel V (Gesundheitskontrollen und Produktionsüberwachung") des Anhangs der Richtlinie 91/493 enthält neben einem Teil I über die allgemeine Überwachung einen Teil II, in dem die besonderen Kontrollen aufgezählt sind, d. h. die organoleptischen Prüfungen, die parasitologischen und die chemischen Kontrollen sowie die mikrobiologischen Untersuchungen. Zu den Letztgenannten ist in Kapitel V Teil II Nummer 4 des Anhangs der Richtlinie 91/493 bestimmt, dass [n]ach dem Verfahren des Artikels 15 dieser Richtlinie ... mikrobiologische Kriterien einschließlich Probenahmepläne und Analysemethoden aufgestellt [werden], wenn dies zum Schutz der menschlichen Gesundheit erforderlich ist".
5 Nach Artikel 2 Nummer 14 der Richtlinie 91/493 sind im Sinne dieser Richtlinie Betrieb: alle Räumlichkeiten, in denen Fischereierzeugnisse zubereitet, verarbeitet, gekühlt, gefroren, verpackt oder gelagert werden. Versteigerungshallen und Großhandelsmärkte, in denen ausschließlich das Feilbieten und der Verkauf en gros erfolgt, gelten nicht als Betriebe".
6 Artikel 6 der Richtlinie 91/493 lautet:
(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die für die Betriebe verantwortlichen Personen alle erforderlichen Maßnahmen treffen, damit die Vorschriften dieser Richtlinie auf allen Stufen der Herstellung der Fischereierzeugnisse eingehalten werden.
Die genannten verantwortlichen Personen müssen zu diesem Zweck Eigenkontrollen durchführen, für die die folgenden Grundsätze gelten:
- Ermittlung der je nach dem verwendeten Herstellungsprozess zu bestimmenden kritischen Punkte in ihrem Betrieb;
- Festlegung und Durchführung von Überwachungs- und Kontrollmethoden für diese kritischen Punkte;
- Entnahme von Proben, die durch ein von der zuständigen Behörde zugelassenes Labor analysiert werden; damit sollen die Reinigungs- und Desinfektionsmethoden kontrolliert sowie die Einhaltung der in dieser Richtlinie festgelegten Normen überprüft werden;
- Aufbewahrung schriftlicher oder unlöschbar registrierter Aufzeichnungen der vorstehenden Punkte zum Zweck ihrer Vorlage bei der zuständigen Behörde. Die Ergebnisse der einzelnen Kontrollen und Untersuchungen insbesondere sind während eines Zeitraums von mindestens zwei Jahren aufzubewahren.
(2) Stellt sich bei den Eigenkontrollen oder bei sonstigen Informationen, über die die in Absatz 1 genannten verantwortlichen Personen verfügen, heraus, dass eine Gefahr für die Gesundheit oder Grund für einen entsprechenden Verdacht besteht, so werden unbeschadet der Maßnahmen gemäß Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG unter amtlicher Kontrolle die geeigneten Maßnahmen ergriffen.
(3) Die Durchführungsbestimmungen zu Absatz 1 Unterabsatz 2 werden nach dem Verfahren des Artikels 15 festgelegt."
7 Artikel 2 Absatz 1 der Entscheidung 94/356/EG der Kommission vom 20. Mai 1994 mit Durchführungsvorschriften zu der Richtlinie 91/493/EWG betreffend die Eigenkontrollen bei Fischereierzeugnissen (ABl. L 156, S. 50) bestimmt:
Als kritische Punkte im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 Unterabsatz 2 erster Gedankenstrich der Richtlinie 91/493/EWG gelten alle Punkte, Stufen oder Verfahrensschritte in einem Herstellungsprozess, bei denen Hygienerisiken, die die gesundheitliche Unbedenklichkeit eines Lebensmittels gefährden, durch gezielte Kontrollmaßnahmen verhindert, beseitigt oder auf ein annehmbares Niveau vermindert werden können. Alle kritischen Punkte, die für die Einhaltung der Hygienevorschriften der Richtlinie 91/493/EWG zweckmäßig sind, müssen identifiziert werden."
8 Kapitel I (Identifizierung der kritischen Punkte") des Anhangs der Entscheidung 94/356 schreibt unter Nummer 6 (Erstellung eines Verzeichnisses der Risiken und Maßnahmen zu ihrer Beherrschung") Buchstabe a folgende Vorgehensweise durch ein fachübergreifendes Team vor:
Erstellung eines Verzeichnisses der potenziellen biologischen, chemischen oder physikalischen Risiken, mit deren Auftreten auf den einzelnen Prozessstufen ... gerechnet werden muss.
Als Risiko gilt jeder gesundheitsgefährdende Umstand, der unter die Hygieneziele der Richtlinie 91/493/EWG fällt. [Genannt] seien insbesondere:
- jede biologisch (Mikroorganismen, Parasiten), chemisch oder physikalisch bedingte Kontamination (oder Rekontamination) von Rohstoffen, Zwischenerzeugnissen oder Enderzeugnissen in unannehmbarem Maß,
- das Überleben oder die Vermehrung von Krankheits- oder Verderbniserregern und das Freiwerden chemischer Stoffe in Zwischen- und Enderzeugnissen, beim Produktionsablauf oder im Produktionsumfeld in unannehmbarem Maß,
- ..."
9 Kapitel I Nummer 6 Buchstabe b des Anhangs der Entscheidung 94/356 sieht als Aufgaben des fachübergreifenden Teams vor:
Erwägung und Beschreibung gegebenenfalls existierender Maßnahmen zur Beherrschung der einzelnen Risiken.
Zur Risikobeherrschung können alle Maßnahmen und Vorkehrungen getroffen werden, die geeignet sind, ein Risiko zu verhüten oder zu beseitigen oder seine Auswirkungen bzw. die Möglichkeit seines Entstehens auf ein annehmbares Niveau zu reduzieren. Möglicherweise sind diverse Maßnahmen erforderlich, um ein identifiziertes Risiko zu beherrschen. Ebenso können mehrere Risiken durch eine einzige Maßnahme beherrscht werden.
..."
Die nationale Regelung
10 § 7 Absatz 1 Buchstabe a des Lebensmittelgesetzes (LMG) von 1975 (BGBl. Nr. 86/1975, in der in BGBl. Nr. 226/1988 veröffentlichten letzten Fassung) in Verbindung mit § 8 Buchstabe a LMG verbietet das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, Verzehrprodukten und Zusatzstoffen, die gesundheitsschädlich sind, d. h., wenn sie geeignet sind, die Gesundheit zu gefährden oder zu schädigen".
11 Gemäß den §§ 56 Absatz 1 Ziffer 1 und 57 Absatz 1 LMG ist derjenige, der fahrlässig gesundheitsschädliche Lebensmittel, Verzehrprodukte oder Zusatzstoffe in den Verkehr bringt, mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu 360 Tagessätzen zu bestrafen".
12 § 51 LMG bestimmt:
Dem Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz obliegt die Herausgabe des Österreichischen Lebensmittelbuches (Codex Alimentarius Austriacus). Es dient der Verlautbarung von Sachbezeichnungen, Begriffsbestimmungen, Untersuchungsmethoden und Beurteilungsgrundsätzen sowie von Richtlinien für das Inverkehrbringen von diesem Bundesgesetz unterliegenden Waren."
13 Gemäß § 52 Absatz 1 LMG ist zur Beratung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz in Angelegenheiten dieses Gesetzes sowie zur Vorbereitung des Codex Alimentarius Austriacus eine Kommission (Codexkommission) einzurichten. Nach § 53 LMG bestellt die Codexkommission einen Ständigen Hygieneausschuss.
14 Die Richtlinie 91/493 und die Entscheidung 94/356 wurden in Österreich durch die Verordnung über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung, BGBl. II Nr. 260/1997) umgesetzt. Kapitel I Ziffer 6 Buchstabe a Absatz 2 und Buchstabe b Absätze 2 und 3 des Anhangs 2 dieser Verordnung entspricht Kapitel I Nummer 6 Buchstabe a Absatz 2 und Buchstabe b Absätze 2 und 3 des Anhangs der Entscheidung 94/356.
Das Ausgangsverfahren und die Vorlagefrage
15 Herr Hahn (nachfolgend: Beschuldigter) und/oder die Firma Nordsee GmbH (nachfolgend: Nordsee) werden beschuldigt, fahrlässig gesundheitsschädliche Lebensmittel in den Verkehr gebracht zu haben. Bei den beanstandeten Lebensmitteln handelt es sich um geräucherte Fischprodukte, darunter dänischen Räucherlachs.
16 Gemäß dem Vorlagebeschluss kam es insbesondere zwischen Ende 1998 und Anfang 1999 teils aufgrund routinemäßiger lebensmittelpolizeilicher Kontrollen, teils aufgrund von Beschwerden, u. a. nach Lebensmittelvergiftungssymptomen, zu zahlreichen Probeziehungen in den Geschäftslokalen der Firma Nordsee sowie in Lebensmittelgeschäften, die von dieser Firma mit Fischprodukten beliefert worden waren. Bei der organoleptischen Prüfung (Aussehen, Geruch und Geschmack) zeigten die Proben keine Auffälligkeiten, und das Ablaufdatum war noch nicht erreicht. Bei Probenmengen von 25 g wurde allerdings eine Kontamination mit Listeria monocytogenes festgestellt. Neben dieser qualitativen Untersuchung wurde keine quantitative Untersuchung vorgenommen.
17 Das vorlegende Gericht führt aus, der Ständige Hygieneausschuss habe in seiner Sitzung am 9. Februar 1998 eine Listeria-monocytogenes-Beurteilung erstellt, nach der sowohl in nicht weiter behandelten, aber anderweitig stabilisierten Produkten, etwa infolge Räuchern, Salzen oder Vakuumverpacken, als auch in rohen, verzehrfertigen Lebensmitteln und auch in Lebensmitteln nach Erhitzung eine negative Befundung immer nur auf nicht nachweisbar in 25 g" lauten dürfe. Bei einem Nachweis von Listeria monocytogenes sei das Lebensmittel somit als gesundheitsschädlich zu beurteilen.
18 Diese Entscheidung für eine Null-Toleranz sei in der Sitzung des Ausschusses am 30. März 1998 ausdrücklich bestätigt worden. Der Ausschuss habe später jedoch festgelegt, dass in nicht wärmebehandelten, aber chemisch konservierten Produkten ein Grenzwert von bis zu 100 cfu (colony-forming units, kolonienbildende Einheiten) pro Gramm keine Gesundheitsschädlichkeit darstelle.
19 Das vorlegende Gericht erklärt hierzu, zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen kämen zu dem Ergebnis, dass aus wissenschaftlicher Sicht eine derartige Null-Toleranz nicht begründet sei. Listeria monocytogenes seien in der Umwelt und auch in Lebensmitteln außerordentlich weit verbreitet, es gebe aber eine nur sehr kleine Anzahl klinischer Erkrankungen. Darüber hinaus sei deren völlige Abwesenheit bei vielen Rohstoffen nach dem gegenwärtigen Stand der Lebensmittelgewinnung und -behandlung auch unter den Bedingungen guter Herstellungspraxis nicht erreichbar.
20 Da die Entscheidung des Ständigen Hygieneausschusses, eine Null-Toleranz für Listeria monocytogenes festzulegen, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts im Widerspruch zur Richtlinie 91/493 steht, nach der die Risiken auf ein annehmbares Maß zu reduzieren seien, hat es beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist die Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und Vermarktung von Fischereierzeugnissen, innerstaatlich umgesetzt durch die Verordnung der Bundesministerin für Frauenangelegenheiten und Konsumentenschutz über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung), BGBl. Nr. 260/1997, in ihrer Gesamtheit dahin gehend auszulegen, dass sie der Anwendung von nationalen Rechtsvorschriften entgegensteht, wonach bei nicht chemisch konservierten Fischprodukten (insbesondere geräuchertem Lachs) eine Null-Toleranz hinsichtlich der Kontamination derartiger Lebensmittel mit Listeria monocytogenes festgelegt wird?
Zur Vorlagefrage
21 Da der Gerichtshof dafür zuständig ist, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrecht zu geben, die dieses in die Lage versetzen, zur Entscheidung der ihm vorliegenden Sache über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem EG-Vertrag zu befinden (vgl. insbesondere Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-42/90, Bellon, Slg. 1990, I-4863, Randnr. 6), ist in Anbetracht der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen und des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung die Vorlagefrage dahin gehend zu verstehen, dass mit ihr Auskunft darüber begehrt wird, ob die Richtlinie 91/493 und die Entscheidung 94/356 oder ggf. Artikel 28 EG und 30 EG der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften entgegenstehen, die eine Null-Toleranz hinsichtlich des Vorhandenseins von Listeria monocytogenes bei nicht chemisch konservierten Fischerzeugnissen festlegen.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
22 Der Beschuldigte macht geltend, die österreichischen Behörden stuften ein Erzeugnis als für Menschen gesundheitsschädlich ein, sobald Listerien in einer Probemenge von 25 g nachweisbar seien. Diese Regel stehe im Widerspruch zur Richtlinie 91/493 im Licht der Durchführungsbestimmungen der Entscheidung 94/356, in denen keine Null-Toleranz festgelegt sei. Kapitel I Nummer 6 Buchstabe a Absatz 2 und Buchstabe b Absätze 2 und 3 des Anhangs der Entscheidung 94/356 spreche von einem unannehmbaren Maß" und davon, dass Listerien ... auf ein annehmbares Niveau reduziert werden" könnten.
23 Hilfsweise trägt der Beschuldigte vor, dass die nationalen Maßnahmen gegen die Artikel 28 und 30 EG sowie die Rechtsprechung dazu verstießen. Hierzu macht unter Berufung auf das Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1987, 1227) geltend, dass es mangels Harmonisierung im Bereich des Gesundheitsschutzes zwar Sache der Mitgliedstaaten sei, zu entscheiden, inwieweit sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen sicherstellen wollten, doch gebiete der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass Verkehrsverbote auf das für den Gesundheitsschutz tatsächlich Erforderliche beschränkt würden.
24 Es lasse sich jedoch objektiv nicht feststellen, dass ein absolutes Verkehrsverbot von Fischereierzeugnissen, die Listerien enthielten, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung trage. Der Beschuldigte verweist hierfür insbesondere auf die Ergebnisse einer vom US Center for Disease Control and Prevention (Zentrum der Vereinigten Staaten für die Überwachung und Verhütung von Krankheiten, CDC) durchgeführten Studie, die im Februar 1996 veröffentlicht worden seien; danach konsumiere die Bevölkerung der Vereinigten Staaten von Amerika häufig kleine bis moderate Mengen von Listeria monocytogenes in Lebensmitteln, doch erkranke nur ein sehr geringer Anteil der Bevölkerung (1993 seien für die gesamte Bevölkerung der Vereinigten Staaten nur 1 092 Fälle genannt worden).
25 Es könne als gesichert angenommen werden, dass Listerien nur für einen eng begrenzten Personenkreis eine gesundheitliche Gefahr darstellten, wobei selbst bei diesem Personenkreis die Gefährlichkeit einer Konzentration von weniger als 100 cfu/g in Zweifel gezogen werden dürfe. Es handele sich dabei um Personen mit einer Immunschwäche, Menschen in hohem Alter und um Schwangere, deren Leibesfrucht gefährdet sein könne.
26 Die österreichische Regierung führt aus, dass die Richtlinie 91/493 keine vollständige Harmonisierung der bei einer Kontaminierung als für Menschen gesundheitsschädlich erachteten Grenzwerte vornehme, sondern sich in diesem Zusammenhang auf generalklauselartig formulierte grundlegende Schutzziele beschränke. Ihre Ausführung obliege den Mitgliedstaaten, die dafür Sachverständigengutachten heranzögen.
27 In der Entscheidung 94/356 würden die in der Richtlinie 91/493 enthaltenen Begriffe und Verfahren nur präzisiert. Da die in Kapitel I Nummer 6 Buchstaben a und b des Anhangs dieser Entscheidung verwendeten Formulierungen in unannehmbarem Maß" und annehmbares Niveau" weder in der Richtlinie 91/493 noch in der Entscheidung 94/356 näher umschrieben würden, ließen die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen den Mitgliedstaaten Raum für eine nähere Ausgestaltung sowohl für eine genaue Benennung der in Frage kommenden Organismen und Stoffe als auch für eine Konkretisierung der Grenzwerte durch gesetzliche Rahmenvorschriften in Verbindung mit Sachverständigengutachten.
28 In Bezug auf die Anwendung der Artikel 28 EG und 30 EG macht die österreichische Regierung unter Berufung auf die Urteile vom 6. Juni 1984 in der Rechtssache 97/83 (Melkunie, Slg. 1984, 2367) und vom 19. September 1984 in der Rechtssache 94/83 (Heijn, Slg. 1984, 3263) geltend, dass nationale Maßnahmen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art den Anforderungen des Artikels 30 EG auch im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten und daher nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen über den freien Warenverkehr stuenden.
29 Die Kommission führt aus, im geltenden Gemeinschaftsrecht gebe es keine spezifische Vorschrift, die mikrobiologische Normen für Listeria monocytogenes bei den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Fischerzeugnissen festlege. Daher seien die allgemeinen Bestimmungen des Vertrages zu prüfen.
30 Hierzu stellt die Kommission zunächst fest, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nationalen Maßnahmen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 28 EG darstellten, und verweist in Bezug auf eine entsprechende Anwendung des Artikels 30 EG auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Zusatzstoffen (Urteile vom 4. Juni 1992 in den Rechtssachen C-13/91 und C-113/91, Debus, Slg. 1992, I-3617, und vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-344/90, Kommission/Frankreich, Slg. 1992, I-4719), aus der hervorgehe, dass bei der im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu prüfenden Erforderlichkeit eines Zusatzstoffs die Gesundheitsgefahr unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung und insbesondere der Arbeiten des wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses der Gemeinschaft, der Codex-Alimentarius-Kommission der FAO (Ernährungs- und Landwirtschafts-Organisation der Vereinten Nationen) und der WHO (Weltgesundheitsorganisation) sowie die Ernährungsgewohnheiten im Einfuhrmitgliedstaat und das Vorliegen eines echten Bedürfnisses, insbesondere technologischer Art, zu berücksichtigen seien.
31 Was das Ausgangsverfahren angehe, so ließen die im Gang befindlichen wissenschaftlichen Diskussionen über die richtigen mikrobiologischen Standards für pathogene Bakterien und insbesondere Listeria monocytogenes auf verschiedenen Lebensmitteln sowie über die bei der Festlegung der Standards zu berücksichtigenden diversen Kriterien bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit nicht den zwingenden Schluss zu, dass höhere Standards nicht notwendig und niedrigere Standards genauso wirksame, den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränkende Maßnahmen seien. Solange sich die vorläufigen Ergebnisse der wissenschaftlichen Diskussion nicht in einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung niederschlügen, seien die Mitgliedstaaten aus Gründen der Vorsicht berechtigt, im Hinblick auf den Schutz der menschlichen Gesundheit und insbesondere der Gesundheit von Risikogruppen höhere mikrobiologische Standards zu setzen.
Würdigung durch den Gerichtshof
32 Wie die österreichische Regierung zu Recht vorträgt, harmonisiert die Richtlinie 91/493 zwar die Verfahren der Behandlung und Verpackung von Fischereierzeugnissen sowie die Gesundheitskontrollen, die bei der Erzeugung dieser Produkte zu befolgen sind, nicht aber die Grenzwerte zur Bekämpfung der Kontaminierung von Räucherfischerzeugnissen durch Listeria monocytogenes. Denn die Richtlinie 91/493 legt keine mikrobiologischen Normen fest, sondern verleiht dem Gemeinschaftsgesetzgeber die Zuständigkeit dafür, dies erforderlichenfalls zum Schutz der Gesundheit von Menschen nach dem Verfahren ihres Artikels 15 vorzunehmen. Bisher sind mikrobiologische Kriterien nach diesem Verfahren nur für gekochte Krebs- und Weichtiere durch die Entscheidung 93/51/EWG der Kommission vom 15. Dezember 1992 über mikrobiologische Normen für gekochte Krebs- und Weichtiere (ABl. 1993, L 13, S. 11) festgelegt worden.
33 In Bezug auf die Verwendung der Begriffe unannehmbares Maß" und annehmbares Niveau" in Kapitel I Nummer 6 Buchstaben a und b des Anhangs der Entscheidung 94/356 genügt die auch vom Generalanwalt in Nummer 30 seiner Schlussanträge getroffene Feststellung, dass diese Bestimmungen die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, für bestimmte Risiken nur eine Null-Toleranz für annehmbar zu erachten.
34 Allerdings sind die Mitgliedstaaten, wenn es an einer erschöpfenden Harmonisierung im betreffenden Bereich fehlt, zwar berechtigt, die Normen festzusetzen, die die für den menschlichen Verzehr bestimmten Erzeugnisse auf dem Hoheitsgebiet der einzelnen Staaten erfuellen müssen, doch sind diese einzelstaatlichen Regelung nicht dem Anwendungsbereich der Artikel 28 EG und 30 EG entzogen (Urteil Melkunie, Randnrn. 9 und 10).
35 Daher ist zu prüfen, ob die Artikel 28 EG und 30 EG der Anwendung nationaler Bestimmungen entgegenstehen, die bei nicht chemisch konservierten Fischerzeugnissen eine Null-Toleranz hinsichtlich ihrer Kontaminierung mit Listeria monocytogenes festlegen.
36 In diesem Zusammenhang steht fest, dass bei Erzeugnissen aus einem anderen Mitgliedstaat die Anwendung einer nationalen Regelung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art, die das Inverkehrbringen eines Fischerzeugnisses tatsächlich verbietet, wenn Listeria monocytogenes in 25 g dieses Erzeugnisses nachweisbar sind, geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, und daher eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Artikel 28 EG darstellt.
37 Es ist jedoch zu prüfen, ob ein derartiges Verbot durch Gründe des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt werden kann.
38 Nach ständiger Rechtsprechung nimmt unter den Gründen, die geeignet sind, Ausnahmen von Artikel 28 EG zu rechtfertigen, der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen den ersten Rang ein, und soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung Unsicherheiten bestehen, ist es Sache der Mitgliedstaaten, in den durch den Vertrag gesetzten Grenzen zu bestimmen, in welchem Umfang sie diesen Schutz gewährleisten wollen, insbesondere, wie streng die durchzuführenden Kontrollen ausfallen sollen (vgl. insbesondere in diesem Sinne Urteile Kommission/Deutschland, Randnr. 41, und vom 16. April 1991 in der Rechtssache C-347/89, Slg. 1991, I-1747, Randnr. 26).
39 Jedoch ist eine nationale Regelung oder Praxis, die eine den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr beschränkende Wirkung hat oder haben kann, mit dem Vertrag nur vereinbar, soweit sie für einen wirksamen Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen notwendig ist. Sie fällt daher nicht unter die Ausnahme, wenn die Gesundheit und das Leben von Menschen genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden können, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken (vgl. insbesondere Urteil Eurim-Pharm, Randnr. 27).
40 Ferner ist daran zu erinnern, dass das Bestehen einer Gefahr für die Gesundheit unter Berücksichtigung insbesondere der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung, namentlich der Arbeiten der wissenschaftlichen Ausschüsse der Gemeinschaft, sowie der Ernährungsgewohnheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat zu beurteilen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile Bellon, Randnr. 17, und Kommission/Frankreich, Randnr. 13).
41 Insbesondere sind die Arbeiten des Scientific Committee on Veterinary Measures Relating to Public Health (Wissenschaftlicher Ausschuss für tierärztliche Maßnahmen im Rahmen des öffentlichen Gesundheitswesens, SCVPH) in Bezug auf Listeria monocytogenes zu berücksichtigen, die zu der von diesem am 23. September 1999 abgegebenen Stellungnahme geführt haben, auf die sich die Kommission beruft. Nach dieser Stellungnahme, der sich der Wissenschaftliche Ausschuss für menschliche Ernährung in einem Bericht vom 22. Juni 2000 angeschlossen hat, handelt es sich bei Listeria monocytogenes um einen bakteriellen Krankheitserreger, der ernsthafte Krankheiten beim Menschen verursachen kann. Er könne verschiedene Infektionen hervorrufen, meist greife er jedoch die Gebärmutter von Schwangeren, das Zentralnervensystem und den Blutkreislauf an. Zwar könne Listeriose auch gesunde Kinder und Erwachsene befallen, doch seien die üblicherweise am meisten bedrohten Gruppen schwangere Frauen, Neugeborene, ältere Personen und solche, deren Immunsystem durch Medikamente oder Krankheit geschwächt sei.
42 In dieser Stellungnahme heißt es weiter, dass zwar die Verbreitung der Listeriose beim Menschen verhältnismäßig gering ist - zwei bis fünfzehn Fälle pro 1 Million Einwohner -, doch scheine die Todesrate im Bereich zwischen 20 % und 40 %, bei immungeschwächten Personen gar bei 75 % zu liegen. Der SCVPH schließt daraus, dass Listeriose eine seltene, doch ernste Bedrohung für die menschliche Gesundheit, insbesondere für die in der vorigen Randnummer erwähnten Risikogruppen, darstelle.
43 Selbst wenn, wie die Kommission ausführt, der Bericht des SCVPH zu dem Ergebnis gelangt, dass nach den verfügbaren epidemiologischen Daten ... das Vorhandensein von [Listeria] monocytogenes in Lebensmitteln ein sehr geringes Risiko für alle Bevölkerungsgruppen darzustellen [scheint], wenn die Konzentration von [Listeria] monocytogenes unter 100 cfu/g liegt", so ist darauf hinzuweisen, dass sich der SCVPH zum einen sehr vorsichtig äußert und im Englischen, der Sprache der Stellungnahme, sogar die Konditionalform it would seem" verwendet und zum anderen mehrfach darauf hinweist, dass auf diesem Gebiet weiter eine große Unsicherheit bestehe, die auf die begrenzte Zahl von Fällen zurückzuführen sei, für die Informationen verfügbar seien. Der SCVPH hebt auch hervor, dass die Angaben über die Gewohnheiten beim Verzehr der betroffenen Lebensmittel nicht unmittelbar verfügbar seien und daher nicht berücksichtigt werden könnten.
44 Ferner stellt der SCVPH fest, wegen der Unsicherheiten in Bezug auf die Einschätzung des Risikos für den Verbraucher und des Umstands, dass die Untersuchungen auf ein hohes Vermehrungspotential bei Listeria monocytogenes in Lebensmitteln hinzudeuten schienen, müsse für Lebensmittel, in denen eine derartige Vermehrung stattfinden könne, ein Grenzwert von weniger als 100 cfu/g gelten. Bei Erzeugnissen, die bestimmten Arten von Behandlungen unterzogen worden seien, könne es sich sogar als notwendig erweisen, zu verlangen, dass zum Zeitpunkt der Erzeugung in 25 g keine Listeria monocytogenes nachweisbar seien.
45 Somit zeigt sich, dass es die verfügbaren Informationen beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung nicht erlauben, mit Sicherheit festzulegen, ab welcher genauen Konzentration von Listeria-monocytogenes-Krankheitserregern ein Fischerzeugnis eine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellt. Da keine Harmonisierung auf diesem Gebiet erfolgt ist, ist es somit Sache der Mitgliedstaaten, zu entscheiden, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs gewährleisten wollen.
46 Im Hinblick darauf ist eine nationale Regelung, wonach allein deswegen, weil bei bestimmten Erzeugnissen selbst geringe Mengen von Listeria monocytogenes geeignet sind, eine Gefahr für die Gesundheit besonders empfindlicher Verbraucher hervorzurufen, der Krankheitserreger in 25 g Fischerzeugnissen nicht nachweisbar sein darf, als mit den Anforderungen des Vertrages vereinbar zu betrachten (vgl. in diesem Sinne Urteile Melkunie, Randnr. 18, und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-17/93, Van der Veldt, Slg. 1994, I-3537, Randnr. 17).
47 Daher ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass weder die Richtlinie 91/493 und die Entscheidung 94/356 noch die Artikel 28 EG und 30 EG der Anwendung einer nationalen Regelung entgegenstehen, die eine Null-Toleranz hinsichlich des Vorhandenseins von Listeria monocytogenes bei nicht chemisch konservierten Fischerzeugnissen festlegt.
Kostenentscheidung
Kosten
48 Die Auslagen der österreichischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für den Beschuldigten im Ausgangsverfahren ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Bezirksgericht Innere Stadt Wien mit Beschluss vom 21. März 2000 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Weder die Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen und die Entscheidung 94/356/EG der Kommission vom 20. Mai 1994 mit Durchführungsvorschriften zu der Richtlinie 91/493/EWG betreffend die Eigenkontrollen bei Fischereierzeugnissen noch die Artikel 28 EG und 30 EG stehen der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, die eine Null-Toleranz hinsichtlich des Vorhandenseins von Listeria monocytogenes bei nicht chemisch konservierten Fischerzeugnissen festlegt.
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