Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
Libre circulación de mercancías - Restricciones cuantitativas - Medidas de efecto equivalente - Normativa nacional que establece un nivel de tolerancia cero respecto a la presencia de Listeria monocytogenes en determinados productos a base de pescado - Procedencia
(Arts. 28 CE y 30 CE; Directiva 91/493/CEE del Consejo; Decisión 94/356/CE de la Comisión)
Índice
$$Ni la Directiva 91/493, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros, ni la Decisión 94/356, por la que se establecen las disposiciones de aplicación de la Directiva 91/493, en lo relativo a los autocontroles sanitarios de los productos pesqueros, ni los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de normas nacionales que establecen un nivel de tolerancia cero respecto a la presencia de Listeria monocytogenes en productos a base de pescado no conservados por medios químicos.
( véanse el apartado 47 y el fallo )
Partes
En el asunto C-121/00,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Austria), destinada a obtener, en el proceso penal seguido ante dicho órgano jurisdiccional contra
Walter Hahn,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 91/493/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1991, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros (DO L 268, p. 15)
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por los Sres. A. La Pergola, en funciones de Presidente de la Sala Quinta, P. Jann y S. von Bahr (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de la Staatsanwaltschaft Wien, por el Sr. H. Kellner, Erster Staatsanwalt;
- en nombre del Sr. Hahn, por el Sr. C. Hauer, Rechtsanwalt;
- en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. G. Berscheid y G. Braun, en calidad de agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Sr. Hahn y de la Comisión, expuestas en la vista de 23 de octubre de 2001;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de diciembre de 2001;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 21 de marzo de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de marzo siguiente, el Bezirksgericht Innere Stadt Wien planteó, con arreglo al artículo 234 CE, una cuestión perjudicial sobre la interpretación de la Directiva 91/493/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1991, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros (DO L 268, p. 15).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un procedimiento penal seguido contra el Sr. Hahn o, en su caso, los responsables de la sociedad Nordsee GmbH (en lo sucesivo, «Nordsee») por haber comercializado, por negligencia, productos alimenticios perjudiciales para la salud humana.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 El artículo 3, apartado 1, letra d), de la Directiva 91/493 dispone:
«Los productos pesqueros capturados en su medio natural deberán cumplir los requisitos siguientes para ser puestos en el mercado:
[...]
d) deberán haber sido sometidos a un control sanitario ajustado a los requisitos fijados en el capítulo V del Anexo».
4 El capítulo V del anexo de la Directiva 91/493, titulado «Control sanitario e inspección de las condiciones de producción» contiene, además de una parte I relativa a la inspección general, una parte II que enumera requisitos específicos, a saber, pruebas organolépticas, controles parasitológicos, pruebas químicas y controles microbiológicos. Respecto a estos últimos, el capítulo V, parte II, punto 4, del anexo de la Directiva 91/493 prevé que, «en aplicación del artículo 15 de la presente Directiva, se establecerán criterios microbiológicos que incluyan planes de muestreo y métodos de análisis, cuando sea necesario, para la protección de la salud pública».
5 Según el artículo 2, punto 14, de la Directiva 91/493, a sus efectos se entenderá por «establecimiento: cualquier local en el que se preparen, transformen, refrigeren, congelen, embalen o depositen productos pesqueros. No se consideran establecimiento los mercados de subastas ni los mercados al por mayor en los que únicamente se efectúen la exposición y la venta al por mayor».
6 El artículo 6 de la Directiva 91/493 dispone:
«1. Los Estados miembros velarán por que los responsables de establecimientos o de buques factoría tomen todas las medidas necesarias para que en todas las fases de la producción de los productos pesqueros se cumplan las prescripciones de la presente Directiva.
A tal fin dichos responsables deberán efectuar controles basados en los siguientes principios:
- identificación de los puntos críticos del establecimiento en función del procedimiento de fabricación empleado;
- establecimiento y puesta en marcha de métodos de vigilancia de control de dichos puntos críticos;
- toma de muestras para análisis en un laboratorio aprobado por la autoridad competente con fines de control de los métodos de limpieza y de desinfección y para comprobar el cumplimiento de las normas fijadas por la presente Directiva;
- conservación de una constancia escrita o grabada de forma indeleble de los puntos precedentes a fin de presentarlas a la autoridad competente. Los resultados de los diferentes controles y pruebas serán conservados al menos durante un período de dos años.
2. Si el resultado de los autocontroles o cualquier información de que dispongan los responsables contemplados en el apartado 1 ponen de manifiesto la existencia de un riesgo sanitario o permiten abrigar sospechas de su existencia, sin perjuicio de las medidas previstas en el párrafo cuarto del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 89/662/CEE, se adoptarán las medidas apropiadas, bajo control oficial.
3. Las normas de desarrollo del párrafo segundo del apartado 1 se aprobarán con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 15.»
7 El artículo 2, apartado 1, de la Decisión 94/356/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1994, por la que se establecen las disposiciones de aplicación de la Directiva 91/493/CEE del Consejo en lo relativo a los autocontroles sanitarios de los productos pesqueros (DO L 156, p. 50), dispone:
«Por punto crítico a efectos del primer guión del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 91/493/CEE se entenderá todo punto, etapa o procedimiento en el que pueda evitarse, eliminarse o reducirse a un nivel aceptable cualquier peligro para la seguridad alimentaria mediante un control adecuado. Deberán identificarse todos los puntos críticos que sean de utilidad para garantizar la observancia de las prescripciones higiénicas de dicha Directiva.
Para la identificación de estos puntos críticos, serán aplicables las disposiciones que figuran en el capítulo I del Anexo de la presente Decisión.»
8 El capítulo I, titulado «Identificación de los puntos críticos», del anexo de la Decisión 94/356, precisa, en su punto 6, titulado «Elaboración de la lista de peligros y medidas necesarias para controlarlos», letra a), que un equipo interdisciplinario:
«elaborará la lista de todos los posibles peligros biológicos, químicos o físicos, cuya aparición pueda razonablemente preverse en cada etapa [...].
Por peligro se entenderá todo lo que pueda resultar perjudicial para la salud y esté incluido en los objetivos higiénicos de la Directiva 91/493/CEE. Más concretamente, lo siguiente:
- índices inaceptables de contaminación o nueva contaminación de tipo biológico (microorganismos, parásitos, etc.), químico o físico de la materia prima, los productos intermedios o los productos acabados;
- la pervivencia o la multiplicación de índices inaceptables de microorganismos patógenos y un índice inaceptable de generación de cuerpos químicos en los productos intermedios, los productos acabados, la línea de producción o su entorno;
[...]».
9 Según el capítulo I, punto 6, letra b), del anexo de la Decisión 94/356, el equipo interdisciplinario:
«considerará y describirá las medidas de control, cuando existan, que puedan aplicarse a cada peligro.
Las medidas de control corresponderán a tareas y actividades que puedan utilizarse para prevenir un peligro, eliminar o reducir a un nivel aceptable sus efectos o la probabilidad de su aparación.
Para controlar un peligro determinado podrán ser necesarias diversas medidas de control o bien varios peligros podrán controlarse con una sola medida de control. Por ejemplo, la pasteurización o la cocción controlada pueden proporcionar garantías de una reducción suficiente del nivel tanto de las salmonellas como de las listerias.
[...]».
Normativa nacional
10 El artículo 7, apartado 1, letra a), de la Lebensmittelgesetz 1975 (Ley de 1975 sobre productos alimenticios, BGBl. 1975/86), en su versión resultante de la modificación publicada en el BGBl. 1988/226 (en lo sucesivo, «LMG»), en relación con el artículo 8, letra a), de la misma, prohíbe la comercialización de productos alimenticios, productos destinados al consumo humano y aditivos perjudiciales para la salud, es decir, que «puedan poner en peligro la salud o perjudicarla».
11 De los artículos 56, apartado 1, número 1, y 57, apartado 1, de la LMG resulta que quien, por negligencia, comercialice productos alimenticios, productos destinados al consumo humano o aditivos perjudiciales para la salud «podrá ser castigado con una pena privativa de libertad de hasta seis meses o con una multa de hasta 360 días-multa».
12 Según el tenor del artículo 51 de la LMG:
«Corresponderá al Ministro federal de Sanidad y Medio Ambiente publicar el Código Alimentario austriaco (Codex Alimentarius Austriacus). Dicho Código tendrá por objeto la promulgación de especificaciones técnicas, definiciones, métodos de análisis y principios de valoración, así como de directrices para la comercialización de las mercancías sujetas a esta ley federal».
13 En virtud del artículo 52, apartado 1, de la LMG, se creará una Comisión del Codex para asesorar al Ministro federal de Sanidad y Medio Ambiente en los ámbitos en que se aplica esta Ley, así como para preparar el Codex Alimentarius Austriacus. El artículo 53 de la LMG prevé que la Comisión del Codex designe un Comité permanente de Higiene (en lo sucesivo, «Comité permanente de Higiene».
14 El Derecho nacional austriaco fue adaptado a la Directiva 91/493 y a la Decisión 94/356 mediante el Verordnung über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung) [Reglamento por el que se establecen disposiciones sanitarias para la comercialización de productos pesqueros (Reglamento de higiene pesquera), BGBl. II 1997/260]. El capítulo I, punto 6, letra a), párrafo segundo, y letra b), párrafos segundo y tercero, del anexo 2 de dicho Reglamento es idéntico al capítulo I, punto 6, letra a), párrafo segundo, y letra b), párrafos segundo y tercero, del anexo de la Decisión 94/356.
El litigio en el procedimiento principal y la cuestión perjudicial
15 Al Sr. Hahn o, en su caso, a los responsables de Nordsee se les imputa haber comercializado, por negligencia, alimentos perjudiciales para la salud humana. Los productos alimenticios de que se trata son varios productos a base de pescado ahumado, en particular, de salmón ahumado danés.
16 En la resolución de remisión se expone que, a finales del año 1998 y principios de año 1999, se tomaron varias muestras en los locales de Nordsee y en tiendas de alimentación a las que dicha empresa había suministrado productos pesqueros, tanto en el marco de inspecciones rutinarias de control efectuadas por las autoridades de policía sanitaria, como a raíz de denuncias presentadas, en particular, tras detectarse síntomas de intoxicación alimenticia. La prueba organoléptica (aspecto, olor y sabor) de las muestras tomadas no puso de manifiesto ninguna particularidad llamativa y aún no se había alcanzado la fecha de caducidad. Sin embargo, se detectó una contaminación por Listeria monocytogenes en muestras de 25 g. Aparte de este análisis de calidad, no se llevó a cabo ningún análisis cuantitativo.
17 El órgano jurisdiccional remitente señala que, en su reunión de 9 de febrero de 1998, el Comité permanente de Higiene estableció un procedimiento para la valoración de la Listeria monocytogenes, caracterizado por un nivel de tolerancia cero. Según dicho procedimiento, tanto en productos no transformados, pero estabilizados, por ejemplo, como consecuencia de su ahumado, salazón o envasado al vacío, como en productos alimenticios crudos, listos para su consumo, y en productos alimenticios tratados con calor, sólo puede darse una valoración negativa si la presencia del agente patógeno «no es detectable en 25 g». Si, por el contrario, se demuestra la presencia de Listeria monocytogenes, el producto alimenticio debe ser considerado perjudicial para la salud.
18 Según la resolución de remisión, la elección de una tolerancia cero se mantuvo expresamente en la reunión del Comité permanente de Higiene de 30 de marzo de 1998. Sin embargo, el Comité dispuso a continuación que, para los productos no tratados con calor, pero conservados por medios químicos, superar el límite máximo de 100 cfu (unidades formadoras de colonias) por gramo implica riesgos para la salud pública.
19 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que numerosos estudios científicos muestran que, desde el punto de vista científico, un nivel de tolerancia cero no está justificado. En efecto, la Listeria monocytogenes está muy extendida en el medio ambiente y los productos alimenticios, pese a lo cual el número de casos clínicos es muy reducido. Además, en el estado actual de las técnicas de obtención y tratamiento de los alimentos es imposible llegar a una ausencia total de Listeria monocytogenes en muchas sustancias crudas, aun en buenas condiciones de obtención o de producción.
20 Por considerar que la decisión del Comité permanente de Higiene, que fija un nivel de tolerancia cero en lo que respecta a la Listeria monocytogenes, incumple la Directiva 91/493, según la cual los riesgos deben reducirse a un nivel aceptable, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión perjudicial:
«La Directiva 91/493/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1991, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros, a la que se adaptó el Derecho interno mediante el Verordnung der Bundesministerin für Frauenangelegenheiten und Verbrauchershutz über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygieneverordnung; BGBl. nº 260/1997), ¿debe interpretarse en su totalidad en el sentido de que se opone a la aplicación de disposiciones nacionales con arreglo a las cuales en el caso de productos de la pesca no conservados por medios químicos (en particular, el salmón ahumado) se establece un nivel de tolerancia cero por lo que respecta a la contaminación de dichos productos alimenticios por Listeria monocytogenes?»
Sobre la cuestión perjudicial
21 Puesto que el Tribunal de Justicia es competente para facilitar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos pertinentes de interpretación del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar la compatibilidad de una normativa nacional con el Tratado CE, para la resolución del asunto que se somete a su decisión (véase, en particular, la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Bellon, C-42/90, Rec. p. I-4863, apartado 6), y habida cuenta de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, tanto por escrito como oralmente, debe considerarse que mediante la cuestión prejudicial se pretende dilucidar si la Directiva 91/493 y la Decisión 94/356 o, en su caso, los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de normas nacionales que establecen un nivel de tolerancia cero en cuanto a la presencia de la Listeria monocytogenes en productos pesqueros no conservados por medios químicos.
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
22 El Sr. Hahn alega que las autoridades austriacas consideran automáticamente que un producto es perjudicial para la salud humana desde que las listerias son detectables en una muestra de 25 g. Considera esta regla contraria a la Directiva 91/493, a la luz de las disposiciones de aplicación contenidas en la Decisión 94/356, que no fija un nivel de tolerancia cero. El capítulo I, punto 6, letra a), párrafo segundo, y letra b), párrafos segundo y tercero, del anexo de la Decisión 94/356 se refieren a «índices inaceptables» y a la «reducción suficiente del nivel [...] de las listerias».
23 Con carácter subsidiario, el Sr. Hahn alega que las medidas nacionales controvertidas en el procedimiento principal son contrarias a los artículos 28 CE y 30 CE y a la jurisprudencia sobre éstos. A este respecto, basándose en la sentencia de 12 de marzo de 1987, Comisión/Alemania (178/84, Rec. p. 1227), considera que, a falta de armonización en materia de protección de la salud, si bien corresponde a los Estados miembros decidir en qué medida desean garantizar la protección de la salud y vida de las personas, el principio de proporcionalidad exige, no obstante, que las prohibiciones de comercialización se limiten a lo realmente necesario para la protección de la salud pública.
24 Pues bien, en su opinión, nada indica de forma objetiva que una prohibición absoluta de comercialización de cualquier producto pesquero que contenga listeria, cualquiera que sea su concentración, respeta el principio de proporcionalidad. A este respecto, el Sr. Hahn cita en particular los resultados de una investigación efectuada por el US Center for Disease Control and Prevention (CDC), publicados en febrero de 1996, la cual concluye que la población de Estados Unidos de América consume a menudo cantidades entre reducidas y moderadas de Listeria monocytogenes en los productos alimenticios, pero que sólo una parte muy limitada de dicha población desarrolla enfermedades (en 1993 sólo se registraron 1092 casos en toda la población de Estados Unidos).
25 El Sr. Hahn considera que se puede dar por cierto que la listeria sólo representa un peligro para la salud en el caso de un número de personas extremadamente limitado y que, incluso para dichas personas, se puede cuestionar la peligrosidad de una concentración de listeria inferior a 100 cfu/g. Se trata de personas con inmunodeficiencias, personas de muy avanzada edad y mujeres embarazadas, en las que puede afectar al feto.
26 El Gobierno austriaco alega que la Directiva 91/493 no armoniza completamente los valores límite de contaminación considerados perjudiciales para la salud humana, sino que se limita a fijar en la materia objetivos de protección de base formulados como cláusulas generales. Su ejecución incumbe a los Estados miembros, que para ello recurren a peritajes.
27 Según este Gobierno, la Decisión 94/356 se limita a precisar los conceptos y procedimientos previstos en la Directiva 91/493. Dado que los términos «índices inaceptables» y «nivel aceptable», utilizados en el capítulo I, punto 6, letras a) y b), del anexo de esta Decisión, no están precisados más detalladamente en la Directiva 91/493 o en la Decisión 94/356, las normas comunitarias dejan a los Estados miembros un margen tanto para precisar los organismos y las materias de que se trata como para definir los valores límite mediante un conjunto de disposiciones marco de naturaleza legal combinadas con peritajes.
28 Por lo que atañe a la aplicación de los artículos 28 CE y 30 CE, el Gobierno austriaco, basándose en las sentencias de 6 de junio de 1984, Melkunie (97/83, Rec. p. 2367), y de 19 de septiembre de 1984, Heijn (94/83, Rec. p. 3263), considera que las medidas nacionales como las controvertidas en el procedimiento principal responden a las exigencias del artículo 30 CE, incluidas las referentes al principio de proporcionalidad, y que, por tanto, no son contrarias a las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías.
29 La Comisión señala que, en el Derecho comunitario en vigor, no existe ninguna disposición específica que fije criterios microbiológicos relativos a la Listeria monocytogenes para los productos pesqueros controvertidos en el asunto principal. En consecuencia, deberían examinarse las reglas generales del Tratado.
30 A este respecto, tras comprobar que las medidas nacionales controvertidas en el procedimiento principal constituyen una medida de efecto equivalente en el sentido del artículo 28 CE, la Comisión se refiere, por lo que respecta a la aplicación del artículo 30 CE, por analogía, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los aditivos (sentencias de 4 de junio de 1992, Debus, asuntos acumulados C-13/91 y C-113/91, Rec. p. I-3617, y de 16 de julio de 1992, Comisión/Francia, C-344/90, Rec. p. I-4719), de las que se desprende que el examen de la necesidad de un aditivo, que ha de efectuarse en el marco del principio de proporcionalidad, debe referirse a la existencia de un riesgo para la salud teniendo en cuenta, por una parte, los resultados de la investigación científica internacional y especialmente los trabajos del Comité científico comunitario de la alimentación humana y de la Comisión del Codex Alimentarius de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) y de la OMS (Organización Mundial de la Salud), y, por otra parte, las costumbres alimentarias en el Estado miembro de importación, así como la existencia de una necesidad real, en particular, de orden tecnológico.
31 Respecto al asunto en el procedimiento principal, añade que la actual discusión científica sobre las normas microbiológicas correctas para las bacterias patógenas presentes en diversos productos alimenticios, especialmente la Listeria monocytogenes, y los diferentes criterios que hay que tener en cuenta para definir dichas normas, es de tal naturaleza que no se puede concluir automáticamente, en el marco del examen de proporcionalidad, que las normas estrictas sean inútiles y que normas más flexibles serían igualmente eficaces, pero menos restrictivas de los intercambios intracomunitarios. A su juicio, mientras los resultados provisionales de dicha discusión científica no se hayan traducido en una normativa comunitaria, los Estados miembros tienen derecho, por precaución, a fijar normas microbiológicas más estrictas para proteger la salud humana y, en particular, la salud de los grupos de riesgo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
32 En primer lugar, se ha de señalar que, como recuerda acertadamente el Gobierno austriaco, aunque la Directiva 91/493 armoniza en particular los procedimientos de manipulación, de tratamiento y de envasado de los productos pesqueros, así como los controles sanitarios que se han de efectuar en la fase de producción de dichos productos, no lleva a cabo una armonización exhaustiva de los valores límite para luchar contra la contaminación por Listeria monocytogenes de los productos a base de pescado ahumado. En efecto, la Directiva 91/493 no fija criterios microbiológicos, sino que confiere al legislador comunitario la competencia para hacerlo, si es necesario, a fin de proteger la salud pública, según el procedimiento previsto en su artículo 15. Actualmente, sólo se han fijado criterios microbiológicos conforme a dicho procedimiento, en el caso de los crustáceos y moluscos cocidos, mediante la Decisión 93/51/CEE de la Comisión, de 15 de diciembre de 1992, relativa a los criterios microbiológicos aplicables a la producción de crustáceos y moluscos cocidos (DO 1993, L 13, p. 11).
33 En cuanto a la utilización de los términos «índice inaceptable», «índices inaceptables» y «nivel aceptable», en el capítulo I, punto 6, letras a) y b), del anexo de la Decisión 94/356, basta con señalar, como lo hace el Abogado General en el punto 30 de sus conclusiones, que dichas disposiciones no impiden que los Estados miembros consideren aceptable únicamente un nivel de tolerancia cero para determinados riesgos.
34 No obstante, aunque a falta de una armonización exhaustiva en la materia, los Estados miembros tienen derecho a establecer las normas que han de cumplir en su respectivo territorio los productos destinados al consumo humano, por otra parte, las disposiciones nacionales de que se trata no escapan al ámbito de aplicación de los artículos 28 CE y 30 CE (véase la sentencia Melkunie, antes citada, apartados 9 y 10).
35 Por tanto, se ha de examinar si los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de normas nacionales que establecen un nivel de tolerancia cero en cuanto a la presencia de Listeria monocytogenes en productos a base de pescado no conservados por medios químicos.
36 A este respecto, ha quedado probado que, tratándose de productos procedentes de otro Estado miembro, la aplicación de una normativa nacional como la controvertida en el procedimiento principal, que prohíbe efectivamente la comercialización de un producto a base de pescado si la presencia de Listeria monocytogenes es detectable en 25 g de ese producto, puede obstaculizar el comercio intracomunitario y constituye por ello una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE.
37 Sin embargo, se ha de examinar si dicha prohibición puede estar justificada por razones de protección de la salud y vida de las personas.
38 Según jurisprudencia reiterada, entre los motivos que pueden justificar excepciones al artículo 28 CE, la protección de la salud y vida de las personas ocupa el primer lugar y, en la medida en que subsista la incertidumbre en el estado actual de la investigación científica, corresponde a los Estados miembros, dentro de los límites señalados por el Tratado, decidir el nivel de protección que pretenden garantizar y, en especial, el grado de severidad de los controles que deban efectuarse (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias Comisión/Alemania, antes citada, apartado 41, y de 16 de abril de 1991 EurimPharm, C-347/89, Rec. p. I-1747, apartado 26).
39 No obstante, una normativa o práctica nacional que tenga o pueda tener un efecto restrictivo sobre los intercambios intracomunitarios sólo es compatible con el Tratado en la medida en que sea necesaria para proteger eficazmente la salud y vida de las personas. No puede acogerse a la excepción cuando la salud y vida de las personas puedan ser protegidas de manera igualmente eficaz con medidas menos restrictivas de los intercambios comunitarios (véase, en particular, la sentencia Eurim-Pharm, antes citada, apartado 27).
40 Asimismo, se ha de recordar que la existencia de un riesgo para la salud pública debe valorarse teniendo en cuenta, especialmente, los resultados de la investigación científica internacional, y, en particular, los trabajos de los comités científicos comunitarios y los hábitos alimentarios del Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias ante citadas Bellon, apartado 17, y Comisión/Francia, apartado 13).
41 A este respecto, es preciso considerar principalmente los trabajos del Comité científico de medidas veterinarias relacionadas con la salud pública (CCMVSP) dedicados a la Listeria monocytogenes, que dieron lugar al dictamen presentado por este Comité el 23 de septiembre de 1999, que invoca la Comisión. De dicho dictamen, que ha sido refrendado por el Comité científico de alimentación humana en un dictamen de 22 de junio de 2000, resulta que la Listeria monocytogenes es una bacteria patógena capaz de provocar enfermedades graves en el hombre. Podría causar diversas infecciones, pero la listeriosis ataca principalmente el útero de las mujeres embarazadas, el sistema nervioso central y la circulación sanguínea. Aunque la listeriosis puede afectar a adultos y niños sanos, las personas a las que afecta con más frecuencia son las mujeres embarazadas, los recién nacidos, las personas de edad avanzada y aquellas cuyo sistema inmunitario está debilitado por la ingestión de medicamentos o por alguna enfermedad.
42 También se desprende de dicho dictamen que, aunque la propagación de la listeriosis en el hombre es relativamente limitada -de 2 a 15 casos por millón de habitantes-, la tasa de mortalidad parece situarse entre el 20 y el 40 %, incluso en el 75 % entre las personas con inmunodeficiencias. El CCMVSP deduce de ello que la listeriosis constituye una amenaza poco frecuente pero seria para la salud pública, en particular para los grupos de alto riesgo mencionados en el apartado anterior.
43 Aun cuando, como indica la Comisión, el dictamen del CCMVSP llega a la conclusión de que, «según los datos epidemiológicos disponibles, parecería ser que la presencia de [Listeria] monocytogenes en productos alimenticios representa muy poco riesgo para todos los grupos de población cuando la concentración de [Listeria] monocytogenes es inferior a 100 cfu/g», es preciso señalar, por una parte, que el CCMVSP se muestra muy prudente, para lo que utiliza incluso el condicional «parecería» («it would seem» en inglés, lengua original del dictamen), y, por otra, que el Comité se refiere en varias ocasiones a la gran incertidumbre que continúa existiendo en la materia y que se debe al número limitado de casos sobre los que se dispone de información. El CCMVSP destaca también que no se dispone directamente de información sobre los hábitos de consumo de los productos alimenticios de que se trata y, por tanto, no se ha podido tomar en consideración.
44 Además, el CCMVSP señala que, debido a la incertidumbre relativa a la estimación del riesgo para el consumidor y al hecho de que los estudios parecen mostrar un potencial muy importante de reproducción de Listeria monocytogenes en los productos alimenticios, es posible que haya que aplicar valores límite inferiores a 100 cfu/g a los productos alimenticios en los que puede tener lugar dicha reproducción. A este respecto, el CCMVSP indica que, para productos que hayan sido sometidos a ciertos tipos de tratamientos, puede incluso ser necesario exigir que la presencia de Listeria monocytogenes no sea detectable en 25 g en el momento de la producción.
45 Por tanto, resulta que los datos disponibles, en el estado actual de la investigación científica, no permiten fijar con certeza la concentración precisa de agentes patógenos de Listeria monocytogenes más allá de la cual un producto a base de pescado representa un peligro para la salud humana. Así pues, corresponde a los Estados miembros, a falta de armonización en la materia, decidir el nivel que pretenden garantizar de protección de la salud y vida de las personas, siempre que se tengan en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías.
46 A este respecto, debe considerarse conforme a las exigencias del Tratado una normativa nacional destinada a que la presencia del agente patógeno no sea detectable en 25 g de producto a base de pescado, simplemente porque, para determinados productos, incluso pequeñas cantidades de Listeria monocytogenes pueden poner en riesgo la salud de determinados consumidores particularmente sensibles (véanse, en este sentido, las sentencias Melkunie, antes citada, apartado 18, y de 14 de julio de 1994, Van der Veldt, C-17/93, Rec. p. I-3537, apartado 17).
47 En consecuencia, procede responder a la cuestión prejudicial que ni la Directiva 91/493 ni la Decisión 94/356, ni los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de normas nacionales que establecen un nivel de tolerancia cero respecto a la presencia de Listeria monocytogenes en productos a base de pescado no conservados por medios químicos.
Decisión sobre las costas
Costas
48 Los gastos efectuados por el Gobierno austriaco y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Bezirksgericht Innere Stadt Wien mediante resolución de 21 de marzo de 2000, declara:
Ni la Directiva 91/493/CEE del Consejo, de 22 de julio de 1991, por la que se fijan las normas sanitarias aplicables a la producción y a la puesta en el mercado de los productos pesqueros, ni la Decisión 94/356/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1994, por la que se establecen las disposiciones de aplicación de la Directiva 91/493/CEE del Consejo en lo relativo a los autocontroles sanitarios de los productos pesqueros, ni los artículos 28 CE y 30 CE se oponen a la aplicación de normas nacionales que establecen un nivel de tolerancia cero respecto a la presencia de Listeria monocytogenes en productos a base de pescado no conservados por medios químicos.
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