Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
Fri rörlighet för varor - Kvantitativa restriktioner - Åtgärder med motsvarande verkan - Nationella bestämmelser enligt vilka en nolltolerans skall gälla avseende förekomst av listeria monocytogenes i vissa fiskprodukter - Tillåtlighet
(Artiklarna 28 EG och 30 EG; rådets direktiv 91/493; kommissionens beslut 94/356)
Sammanfattning
$$Varken direktiv 91/493 om fastställande av hygienkrav för produktionen och marknadsföringen av fiskprodukter, beslut 94/356 om tillämpningsföreskrifter till direktiv 91/493 vad avser egna hälsokontroller av fiskeriprodukter eller artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för tillämpning av nationella bestämmelser, enligt vilka en nolltolerans skall gälla avseende förekomst av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats på kemisk väg.
( se punkt 47 samt domslutet )
Parter
I mål C-121/00,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Österrike), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga brottmålet mot
Walter Hahn,
angående tolkningen av rådets direktiv 91/493/EEG av den 22 juli 1991 om fastställande av hygienkrav för produktionen och marknadsföringen av fiskprodukter (EGT L 268, s. 15; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 192),
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av domarna A. La Pergola, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, P. Jann och S. von Bahr (referent),
generaladvokat: L.A. Geelhoed,
justitiesekreterare: biträdande justitiesekreteraren H. von Holstein,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Staatsanwaltschaft Wien, genom H. Kellner, Erster Staatsanwalt,
- Walter Hahn, genom C. Hauer, Rechtsanwalt,
- Österrikes regering, genom C. Pesendorfer, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom G. Berscheid och G. Braun, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 23 oktober 2001 av: Walter Hahn och kommissionen,
och efter att den 13 december 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Bezirksgericht Innere Stadt Wien har, genom beslut av den 21 mars 2000 som inkom till domstolen den 30 mars samma år, med stöd av artikel 234 EG ställt en fråga angående tolkningen av rådets direktiv 91/493/EEG av den 22 juli 1991 om fastställande av hygienkrav för produktionen och marknadsföringen av fiskprodukter (EGT L 268, s. 15; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 192).
2 Denna fråga har uppkommit inom ramen för ett brottmål mot Walter Hahn eller, i förekommande fall, de ansvariga för bolaget Nordsee GmbH (nedan kallat Nordsee) avseende vårdslöst utsläppande på marknaden av livsmedel som är skadliga för människors hälsa.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
3 Artikel 3.1 d i direktiv 91/493 har följande lydelse:
"För utsläppande på marknaden av vildfångade fiskvaror gäller följande krav:
...
d) De skall genomgå hygienkontroll i enlighet med kapitel V i bilagan."
4 Kapitel V i bilagan till direktiv 91/493, som har rubriken "Hygienkontroll och tillsyn av produktionsförhållanden" innehåller, förutom en del I avseende allmän tillsyn, en del II, i vilken föreskrivs särskilda kontroller, närmare bestämt organoleptiska kontroller, parasitkontroller, kemiska kontroller samt mikrobiologiska analyser. Vad gäller de sistnämnda analyserna föreskrivs följande i punkt 4 i del II av kapitel V i bilagan till direktiv 91/493: "I enlighet med förfarandet i artikel 15 i detta direktiv kan mikrobiologiska kriterier inklusive provtagningsplaner och analysmetoder fastställas när det finns behov av att skydda allmän hälsa."
5 Enligt artikel 2.14 i direktiv 91/493 avses i direktivet följande med "anläggning": "alla lokaler där fiskvaror bearbetas, bereds, kyls, fryses, emballeras eller lagras. Auktionshallar och grossistcentraler i vilka bara skyltning och partihandel sker bedöms inte som anläggningar".
6 I artikel 6 i direktiv 91/493 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall säkerställa att de personer som är ansvariga för anläggningen vidtar alla åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven i detta direktiv i alla produktionsled.
I detta syfte skall de utföra egenkontroll som grundar sig på följande principer:
- Identifiering av kritiska punkter vid anläggningarna på basis av de produktionsprocesser som används.
- Fastställande och införande av metoder för övervakning och kontroll av sådana kritiska punkter.
- Provtagning för analys på laboratorium godkänt av behörig myndighet i syfte att kontrollera metoder för rengöring och desinfektion samt för att kontrollera att reglerna i detta direktiv uppfylls.
- Dokumentation i skriftlig eller annan beständig form över föregående punkter. Resultaten av de olika kontrollerna och proven skall sparas under minst två år så att de kan visas upp för behörig myndighet.
2. Om resultaten av egenkontrollen eller annan information enligt punkt 1 som de ansvariga har tillgång till avslöjar en hälsorisk eller antyder att en sådan kan förekomma skall lämpliga åtgärder vidtas under offentlig tillsyn utan att det påverkar de åtgärder som fastställts i artikel 3.1, fjärde stycket i direktiv 89/662/EEG.
3. Regler för tillämpning av punkt 1, andra stycket skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 15."
7 I artikel 2.1 i kommissionens beslut 94/356/EG av den 20 maj 1994 om tillämpningsföreskrifter till rådets direktiv 91/493/EEG vad avser egna hälsokontroller av fiskeriprodukter (EGT L 156, s. 50; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 135), föreskrivs följande:
"Med kritiska punkter enligt artikel 6.1 andra stycket första strecksatsen i direktiv 91/493/EEG avses varje punkt, steg eller förfarande där kontroll kan utföras och en fara för livsmedelssäkerheten kan förebyggas, elimineras eller minskas till acceptabla nivåer. Alla kritiska punkter som kan användas till att säkerställa att hygienkrav i nämnda direktiv är uppfyllda skall identifieras.
Kapitel 1 i bilagan till detta beslut skall tillämpas vid identifiering av dessa kritiska punkter."
8 Under rubriken "Förteckning över faror och kontrollåtgärder", i kapitel I, med rubriken "Identifiering av kritiska punkter", i bilagan till beslut 94/356 föreskrivs i punkt 6 a att en tvärvetenskaplig grupp skall
"[f]örteckna alla eventuella biologiska, kemiska eller fysiska faror som rimligen kan förutses vid varje steg i processen ...
En fara är allt som är en potentiell hälsorisk och som omfattas av de hygieniska målsättningarna i direktiv 91/493/EEG. Den kan i synnerhet utgöras av något av det följande:
- Oacceptabel kontamination (eller rekontamination), av biologisk (mikroorganismer, parasiter), kemisk eller fysisk art, av råvaror, mellanprodukter eller färdiga produkter.
- Oacceptabel överlevnad eller förökning av patogena mikroorganismer och oacceptabelt bildande av kemiska ämnen i mellanprodukter, slutprodukter, tillverkningslinjen eller omgivningen däromkring.
..."
9 Enligt punkt 6 b i kapitel I i bilagan till beslut 94/356 skall den tvärvetenskapliga gruppen vidta följande åtgärder:
"Överväga och beskriva vilka eventuella kontrollåtgärder som finns och som kan vidtas för varje fara.
Kontrollåtgärder är sådana åtgärder som kan användas för att förebygga fara, eliminera faror eller minska deras påverkan eller förekomst till acceptabla nivåer.
Fler än en kontrollåtgärd kan krävas för att kontrollera en identifierad fara och fler än en fara kan kontrolleras genom en kontrollåtgärd. Till exempel kan pastörisering eller kontrollerad värmebehandling med tillräcklig säkerhet garantera en sänkt nivå av både salmonella och listeria.
..."
Nationella bestämmelser
10 Enligt 7 § första stycket a i Lebensmittelgesetz 1975 (lag av år 1975 om livsmedel, BGBl. 1975/86), i dess lydelse enligt ändring genom BGBl. 1988/226 (nedan kallad LMG) jämförd med 8 § a i samma lag, är det förbjudet att på marknaden släppa ut livsmedel, produkter avsedda som människoföda samt tillsatser som är skadliga för hälsan, det vill säga produkter som "kan orsaka hälsoskador eller utgör en hälsofara".
11 Av 56 § första stycket punkt 1 och 57 § första stycket LMG följer att den som av vårdslöshet släpper ut livsmedel, produkter avsedda som människoföda eller tillsatser som är skadliga för hälsan på marknaden "kan ådömas fängelse om upp till sex månader eller böter upp till ett belopp motsvarande 360 dagsböter".
12 I 51 § LMG föreskrivs följande:
"Det ankommer på den federala hälso- och miljöministern att publicera en österrikisk livsmedelskodex (Codex Alimentarius Austriacus). Genom denna kodex skall tekniska benämningar fastställas, begrepp definieras, analysmetoder och bedömningsprinciper anges, samt riktlinjer för utsläppande på marknaden av produkter som omfattas av denna federala lag lämnas."
13 Enligt 52 § första stycket LMG skall en kodexkommission inrättas i syfte att ge råd till den federala hälso- och miljöministern inom de områden som omfattas av LMG, samt för att utarbeta Codex Alimentarius Austriacus. Enligt 53 § LMG skall kodexkommissionen utse ett permanent hygienutskott.
14 Direktiv 91/493 och beslut 94/356 har i Österrike införlivats genom Verordnung über Hygienbestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischhygienverordnung)(förordning om hygienbestämmelser avseende utsläppande på marknaden av fiskprodukter (fiskhygienförordningen) BGBl. II 1997/260). Punkt 6 a andra stycket och 6 b andra och tredje styckena i kapitel I i bilaga 2 till Fischhygienverordnung är identisk med punkt 6 a andra stycket samt 6 b andra och tredje styckena i kapitel I i bilagan till beslut 94/356.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
15 Walter Hahn eller, i förekommande fall, de ansvariga för Nordsee har åtalats för att de genom vårdslöshet har släppt ut livsmedel som är skadliga för människors hälsa på marknaden. De ifrågavarande livsmedlen utgörs av olika rökta fiskprodukter, bland annat rökt dansk lax.
16 Av beslutet om hänskjutande framgår att i slutet av år 1998 och i början av år 1999, bland annat, togs ett antal prover i Nordsees lokaler och i livsmedelsbutiker som hade tillhandahållits fiskprodukter av nämnda företag, såväl inom ramen för myndigheterna för livsmedelshygiens rutinkontroller som till följd av klagomål från enskilda, vilka bland annat lämnats till följd av att symptom på livsmedelsförgiftning uppkommit. Vid en sensorisk kontroll (utseende, lukt och smak) av de tagna proverna framkom inte några särskilda omständigheter som kunde väcka uppmärksamhet, och de sista förbrukningsdagarna var ännu inte utgångna. En kontamination av listeria monocytogenes konstaterades emellertid i en provmängd om 25 gram. Den kvalitativa analysen åtföljdes inte av någon kvantitativ analys.
17 Den hänskjutande domstolen har angett att permanenta hygienutskottet vid sitt möte den 9 februari 1998 fastställde ett protokoll avseende bedömningen av listeria monocytogenes, enligt vilket en nolltolerans skulle gälla. Enligt protokollet får ett negativt provsvar - såväl vad gäller produkter som inte behandlats på annat sätt, men som hållbarhetsbehandlats genom exempelvis rökning, insaltning eller vakuumförpackning, som vad gäller råa konsumtionsfärdiga livsmedel och livsmedel som genomgått en värmebehandling - inte lämnas om det inte kan visas att patogener inte "kan spåras i 25 gram". Om det däremot visar sig att listeria monocytogenes förekommer skall livsmedlet anses vara skadligt för hälsan.
18 Detta val av en nolltolerans bibehölls uttryckligen vid det permanenta hygienutskottets möte av den 30 mars 1998. Utskottet har emellertid senare konstaterat att det för de produkter som inte har värmebehandlats, men som har genomgått ett förfarande för kemisk konservering, krävs en halt om 100 cfu (kolonibildande enheter)/gram för att en risk för folkhälsan skall anses föreligga.
19 Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende angett att en stort antal vetenskapliga undersökningar visar att en sådan nolltolerans saknar stöd ur vetenskaplig synvinkel. Listeria monocytogenes är nämligen vanligt förekommande i miljön och i livsmedel, medan antalet kliniskt fastställda sjukfall är mycket litet. Vad gäller många råvaror är det dessutom omöjligt att med nuvarande metoder för livsmedelsframställning och livsmedelsbehandling åstadkomma en total frånvaro av listeria monocytogenes, även om framställningen och behandlingen sker under goda förhållanden.
20 Enligt den hänskjutande domstolens bedömning strider permanenta hygienutskottets beslut att fastställa en nolltolerans vad gäller listeria monocytogenes mot direktiv 91/493, enligt vilket riskerna skall minskas till en acceptabel nivå, och den har beslutat att vilandeförklara målet samt ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
"Skall rådets direktiv 91/493/EEG av den 22 juli 1991 om fastställande av hygienkrav för produktionen och marknadsföringen av fiskprodukter, vilket införlivats med nationell rätt genom den federala ministern för kvinnofrågor och konsumentskydds förordning om hygienbestämmelser avseende utsläppandet på marknaden av fiskprodukter (fiskhygienförordningen), som offentliggjorts i Bundesgesetzblatt nr 260/1997, sammantaget tolkas så, att det utgör hinder för tillämpning av nationella regler i vilka det fastställs en nolltolerans avseende kontamination av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats genom ett kemiskt förfarande (särskilt rökt lax)?"
Tolkningsfrågan
21 Eftersom domstolen är behörig att tillhandahålla alla sådana uppgifter om gemenskapsrättens tolkning som gör det möjligt för den nationella domstolen att pröva huruvida en nationell åtgärd är förenlig med EG-fördraget för att kunna avgöra det vid denna domstol anhängiga målet (se, bland annat, dom av den 13 december 1990 i mål C-42/90, Bellon, REG 1990, s. I-4863, punkt 6), skall tolkningsfrågan - med hänsyn till de yttranden som avgivits i domstolen och de diskussioner som ägt rum där - uppfattas så, att den nationella domstolen vill få klarhet i huruvida direktiv 91/493 och beslut 94/356, eller i förekommande fall artiklarna 28 EG och 30 EG, utgör hinder för tillämpning av nationella regler enligt vilka en nolltolerans skall gälla avseende förekomst av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats på kemisk väg.
Yttranden i domstolen
22 Walter Hahn har gjort gällande att de österrikiska myndigheterna med automatik anser att en produkt är skadlig för människors hälsa när listeria kan spåras i ett prov om 25 gram. Denna regel strider, mot bakgrund av de tillämpningsbestämmelser som finns i beslut 94/356 och i vilka någon nolltolerans inte fastställts, mot direktiv 91/493. I punkt 6 a andra stycket samt 6 b andra och tredje styckena i kapitel I i bilagan till beslut 94/356 talas om en "[o]acceptabel [nivå]" respektive en "sänkt nivå av ... listeria".
23 I andra hand har Walter Hahn gjort gällande att de bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen strider mot artiklarna 28 EG och 30 EG samt mot den rättspraxis som kan hänföras till dessa artiklar. Han har i detta avseende, på grundval av domstolens dom av den 12 mars 1987 i mål 178/84, kommissionen mot Tyskland (REG 1987, s. 1227, svensk specialutgåva, volym 9, s. 37), gjort gällande att även om det - när området för skydd av hälsan inte har harmoniserats - ankommer på medlemsstaterna att avgöra hur de vill säkerställa skyddet för människors hälsa och liv, medför proportionalitetsprincipen ett krav på att förbud mot utsläppande på marknaden begränsar sig till vad som faktiskt är nödvändigt för att skydda folkhälsan.
24 Ingen objektiv omständighet tyder emellertid på att ett absolut förbud mot utsläppande på marknaden av alla fiskprodukter som innehåller listeria, oavsett vilken halt det är fråga om, är förenligt med proportionalitetsprincipen. Walter Hahn har i detta hänseende bland annat åberopat forskningsresultat från US Center for Disease Control and Prevention (CDC) som publicerades i februari 1996, enligt vilka befolkningen i Amerikas förenta stater ofta konsumerar begränsade eller mindre mängder listeria monocytogenes i livsmedel, men att endast en mycket begränsad del av denna befolkning utvecklar sjukdomar (endast 1 092 fall registrerades i hela USA år 1993).
25 Walter Hahn har hävdat att det kan anses vara säkert att listeria endast utgör en hälsofara för ett mycket begränsat antal personer och att det är tveksamt om en halt av listeria om mindre än 100 cfu/g är farlig ens för dessa personer. Den aktuella personkretsen utgörs av personer med nedsatt immunförsvar, mycket gamla personer och gravida kvinnor, hos vilka fostret kan skadas.
26 Den österrikiska regeringen har hävdat att någon fullständig harmonisering av de gränsvärden för kontamination som kan anses skadliga för människors hälsa inte har skett genom direktiv 91/493, utan att endast allmänna bestämmelser om grundläggande skyddsmålsättningar inom detta område har antagits. Det ankommer på medlemsstaterna att med hjälp av expertutlåtanden genomföra dessa bestämmelser.
27 I beslut 94/356 preciseras endast de begrepp och förfaranden som föreskrivs i direktiv 91/493. Eftersom begreppen oacceptabel nivå och acceptabel nivå, vilka används i punkt 6 a och 6 b i kapitel I i bilagan till beslut 94/356 inte har preciserats närmare i direktiv 91/493 eller i beslut 94/356, lämnar gemenskapsbestämmelserna ett utrymme för medlemsstaterna att såväl precisera vilka organismer och ämnen som berörs som fastställa gränsvärden, genom ett antal rambestämmelser i lag, i förening med expertutlåtanden.
28 Vad gäller tillämpningen av artiklarna 28 EG och 30 EG har den österrikiska regeringen på grundval av domarna av den 6 juni 1984 i mål 97/83, Melkunie (REG 1984, s. 2367), och av den 19 september 1984 i mål 94/83, Heijn (REG 1984, s. 3263), hävdat att sådana nationella bestämmelser som det är fråga om i målet vid den nationella domstolen uppfyller kraven i artikel 30 EG, inklusive vad gäller proportionalitetsprincipen, och att de således inte strider mot bestämmelserna om fri rörlighet för varor.
29 Kommissionen har anfört att den gällande gemenskapsrätten inte innehåller någon specifik bestämmelse i vilken mikrobiologiska kriterier för listeria monocytogenes fastställts för sådana fiskprodukter som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Följaktligen måste de allmänna bestämmelserna i fördraget undersökas.
30 Kommissionen har, vad gäller tillämpningen av artikel 30 EG, i detta avseende, efter att ha konstaterat att de nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör åtgärder med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 28 EG, genom en analogi åberopat domstolens rättspraxis avseende tillsatser (dom av den 4 juni 1992 i de förenade målen C-13/91 och C-113/91, Debus, REG 1992, s. I-3617, och av den 16 juli 1992 i mål C-344/90, kommissionen mot Frankrike, REG 1992, s. I-4719). Av denna rättspraxis följer att den prövning av om en tillsats är nödvändig som måste göras mot bakgrund av proportionalitetsprincipen skall avse den risk som tillsatsen utgör för hälsan. Härvid skall hänsyn tas dels till internationella forskningsresultat, bland annat från gemenskapens vetenskapliga livsmedelskommitté samt kommissionen för FAO:s (Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation) samt WHO:s (Världshälsoorganisationen) Codex alimentarius, dels till matvanorna i den importerande medlemsstaten samt förekomsten av ett verkligt behov, i synnerhet ett tekniskt sådant.
31 Vad gäller målet i den nationella domstolen, är de pågående vetenskapliga diskussionerna rörande korrekta mikrobiologiska normer för de patogena bakterier som finns i olika livsmedel, såsom listeria monocytogenes, och de olika kriterier som måste beaktas vid fastställandet av dessa normer av sådan art att man inom ramen för proportionalitetsprövningen inte automatiskt kan dra slutsatsen att de stränga reglerna är onödiga och att mildare åtgärder skulle utgöra lika effektiva åtgärder, som i mindre omfattning skulle hindra handeln inom gemenskapen. Så länge som de provisoriska resultaten av dessa vetenskapliga diskussioner inte har omvandlats till gemenskapsbestämmelser har medlemsstaterna rätt att av försiktighetsskäl fastställa strängare mikrobiologiska normer i syfte att skydda människors och framför allt riskgruppers hälsa.
Domstolens bedömning
32 Inledningsvis kan det konstateras, såsom den österrikiska regeringen med rätta har erinrat om, att även om bland annat förfaranden för hantering, behandling och förpackning av fiskprodukter samt de hygienkontroller som skall genomföras vid produktionen av dessa produkter har harmoniserats genom direktiv 91/493, har inte någon uttömmande harmonisering av gränsvärden för bekämpning av kontamination av listeria monocytogenes i rökta fiskprodukter därigenom skett. Genom direktiv 91/493 fastställs nämligen inte några mikrobiologiska kriterier, utan gemenskapslagstiftaren ges befogenhet att vid behov göra så i syfte att skydda allmän hälsa i enlighet med det förfarande som föreskrivs i dess artikel 15 i direktivet. Fram till i dag har mikrobiologiska kriterier endast fastställts för kokta skal- och blötdjur i enlighet med detta förfarande, detta genom kommissionens beslut 93/51/EEG av den 15 december 1992 om de mikrobiologiska kriterierna vid framställning av kokta skal- och blötdjursprodukter (EGT L 13, 1993, s. 11; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 13).
33 Vad gäller användningen av begreppen oacceptabel nivå och acceptabel nivå i punkt 6 a och 6 b i kapitel I i bilagan till beslut 94/356 är det tillräckligt, såsom generaladvokaten gjort i punkt 30 i sitt förslag till avgörande, att konstatera att dessa bestämmelser inte utgör hinder för medlemsstaterna att bedöma att en nolltolerans är den enda acceptabla nivån vad gäller vissa risker.
34 Även om medlemsstaterna, på grund av att detta område inte har harmoniserats fullständigt, har rätt att fastställa normer som de produkter som är avsedda som människoföda måste uppfylla i respektive stat, omfattas de ifrågavarande nationella bestämmelserna emellertid ändå av tillämpningsområdet för artiklarna 28 EG och 30 EG (se domen i det ovannämnda målet Melkunie, punkterna 9 och 10).
35 Det skall således undersökas om artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för tillämpningen av nationella bestämmelser genom vilka en nolltolerans införts avseende förekomst av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats på kemisk väg.
36 I detta avseende står det klart att tillämpningen av sådana nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilka utsläppandet på marknaden av en fiskprodukt är förbjuden om listeria monocytogenes kan spåras i 25 gram av produkten, på produkter från en annan medlemsstat kan hindra handeln inom gemenskapen, och därmed utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 28 EG.
37 Det skall emellertid undersökas om ett sådant förbud kan motiveras med hänsyn till skyddet av människors hälsa och liv.
38 Enligt fast rättspraxis tillerkänns skyddet av människors liv och hälsa högsta vikt bland de skäl som kan motivera undantag från artikel 28 EG, och i den mån som osäkerhet föreligger inom aktuell vetenskaplig forskning ankommer det på medlemsstaterna att, inom de gränser som uppställs genom fördraget, fastställa på vilken nivå de vill säkerställa detta skydd och särskilt hur strikt kontrollerna skall genomföras (se, för ett liknande resonemang, bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 41, och dom av den 16 april 1991 i mål C-347/89, Eurim-Pharm, REG 1991, s. I-1747, punkt 26).
39 En nationell reglering eller praxis som har eller kan ha en hindrande inverkan på handeln inom gemenskapen är emellertid endast förenlig med fördraget om den är nödvändig för att erhålla ett effektivt skydd av människors liv och hälsa. De kan inte omfattas av undantaget för det fall människors hälsa och liv kan ges ett lika effektivt skydd genom åtgärder som i mindre omfattning hindrar handeln inom gemenskapen (se bland annat dom i det ovannämnda målet Eurim-Pharm, punkt 27).
40 Det skall också erinras om att förekomsten av en risk för folkhälsan måste bedömas med hänsyn tagen bland annat till internationella forskningsresultat, särskilt till gemenskapens vetenskapliga kommittéers arbete, samt till matvanorna i den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Bellon, punkt 17, och kommissionen mot Frankrike, punkt 13.
41 Hänsyn skall bland annat tas till Vetenskapliga kommittén för veterinära åtgärder till skydd för människors hälsas (nedan kallad vetenskapskommittén) arbete avseende listeria monocytogenes, vilket lett till det yttrande av den 23 september 1999 från nämnda kommitté som kommissionen har åberopat. Av detta yttrande, som Vetenskapliga livsmedelskommittén har anslutit sig till i ett yttrande av den 22 juni 2000, framgår att listeria monocytogenes är en patogen bakterie som kan orsaka allvarliga sjukdomar hos människor. Den kan förorsaka diverse infektioner, men listerios angriper i huvudsak livmodern hos gravida kvinnor, det centrala nervsystemet och blodomloppet. Fastän listerios kan uppkomma hos vuxna och barn av god hälsa, är det oftast gravida kvinnor, nyfödda, äldre personer och personer vars immunförsvar är nedsatt på grund av mediciner eller en sjukdom som drabbas.
42 Av nämnda yttrande framgår också att även om spridningen av listerios är relativt begränsad hos människan - mellan två och femton fall per miljon invånare - tycks dödligheten ligga på mellan 20 och 40 procent och så högt som på 75 procent för personer med nedsatt immunförsvar. Vetenskapskommittén drog därför slutsatsen att listerios utgör ett ovanligt men allvarligt hot mot folkhälsan, särskilt vad gäller de högriskgrupper som angetts i föregående punkt.
43 Även om den slutsats som anges i vetenskapskommitténs rapport, såsom kommissionen har angett, är att "mot bakgrund av tillgängliga epidemilogiska fakta verkar det som om förekomsten av [listeria] monocytogenes i livsmedel medför en mycket liten risk för samtliga befolkningsgrupper när halten [listeria] monocytogenes är lägre än 100 cfu/g", skall det konstateras dels att vetenskapskommittén uttrycker sig mycket försiktigt och till och med använder den vaga formuleringen "verkar det som" ("it would seem" på engelska, det språk som yttrandet är avfattat på), dels att kommittén vid flera tillfällen hänvisar till den betydande osäkerhet som kvarstår i frågan och som beror på det begränsade antal fall för vilka information finns tillgänglig. Vetenskapskommittén har även påpekat att information rörande konsumtionsvanor avseende de aktuella livsmedlen inte funnits direkt tillgänglig och således inte har kunnat tas i beaktande.
V44 Vetenskapskommittén har vidare konstaterat att på grund av osäkerheten avseende hur riskerna för konsumenterna skall bedömas och den omständigheten att forskningen tycks visa att listeria monocytogenes har mycket stora reproduktionsmöjligheter i livsmedel, är det möjligt att gränsvärden som är lägre än 100 cfu/g måste tillämpas för livsmedel i vilka sådan reproduktion kan ske. Vetenskapskommittén har i detta avseende angett att det till och med är möjligt att det för produkter som givits viss typ av behandling är nödvändigt att kräva att någon förekomst av listeria monocytogenes inte skall kunna spåras i 25 gram vid produktionstillfället.
45 Det framgår således att tillgängliga fakta, såsom den vetenskapliga forskningen ser ut för närvarande, inte gör det möjligt att med säkerhet fastställa den exakta halt patogena partiklar av listeria monocytogenes som, om den överskrids, medför att en fiskprodukt utgör en fara för människors hälsa. Det ankommer således på medlemsstaterna, eftersom någon harmonisering av området inte har skett, att med beaktande av de krav som följer av den fria rörligheten för varor fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för människors liv och hälsa.
46 Nationella bestämmelser som har till syfte att säkerställa att det patogena ämnet inte kan spåras i 25 gram fiskprodukter, endast på grund av att redan små kvantiteter listeria monocytogenes i vissa produkter kan medföra en hälsorisk för vissa särskilt känsliga konsumenter, måste härvid anses vara förenliga med de krav som uppställs i fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom i det ovannämnda målet Melkunie, punkt 18, och av den 14 juli 1994 i mål C-17/93, Van der Veldt, REG 1994, s. I-3537, punkt 17).
47 Således skall tolkningsfrågan besvaras så, att varken direktiv 91/493, beslut 94/356 eller artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för tillämpning av nationella bestämmelser, enligt vilka en nolltolerans skall gälla avseende förekomst av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats på kemisk väg.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
48 De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen och kommissionen, vilka har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
- angående den fråga som genom beslut av den 21 mars 2000 har ställts av Bezirksgericht Innere Stadt Wien - följande dom:
Varken rådets direktiv 91/493/EEG av den 22 juli 1991 om fastställande av hygienkrav för produktionen och marknadsföringen av fiskprodukter, kommissionens beslut 94/356/EG av den 20 maj 1994 om tillämpningsföreskrifter till rådets direktiv 91/493/EEG vad avser egna hälsokontroller av fiskeriprodukter eller artiklarna 28 EG och 30 EG utgör hinder för tillämpning av nationella bestämmelser, enligt vilka en nolltolerans skall gälla avseende förekomst av listeria monocytogenes i fiskprodukter som inte har konserverats på kemisk väg.
Full & Egal Universal Law Academy