Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
Libera circolazione delle merci - Restrizioni quantitative - Misure di effetto equivalente - Normativa nazionale che prevede una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes in determinati prodotti ittici - Ammissibilità
(Artt. 28 CE e 30 CE; direttiva del Consiglio 91/493/CEE; decisione della Commissione 94/356/CEE)
Massima
$$Né la direttiva 91/493, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca, né la decisione 94/356, recante modalità d'applicazione della direttiva 91/493 riguardo ai principi che presiedono agli autocontrolli sanitari per i prodotti della pesca, né gli artt. 28 CE e 30 CE ostano all'applicazione di disposizioni nazionali che prevedono una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes nei prodotti ittici non conservati chimicamente.
( v. punto 47 e dispositivo )
Parti
Nel procedimento C-121/00,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 234 CE, dal Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Austria) nel procedimento penale dinanzi ad esso pendente a carico di
Walter Hahn,
domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 22 luglio 1991, 91/493/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca (GU L 268, pag. 15),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai sigg. A. La Pergola, facente funzione di presidente della Quinta Sezione, P. Jann e S. von Bahr (relatore), giudici,
avvocato generale: L.A. Geelhoed
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
viste le osservazioni scritte presentate:
- per la Staatsanwaltschaft Wien, dal sig. H. Kellner, Erster Staatsanwalt;
- per il sig. Hahn, dal sig. C. Hauer, Rechtsanwalt;
- per il governo austriaco, dalla sig.ra C. Pesendorfer, in qualità di agente;
- per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. G. Berscheid e G. Braun, in qualità di agenti,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del sig. Hahn e della Commissione, all'udienza del 23 ottobre 2001,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 13 dicembre 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 21 marzo 2000, depositata nella cancelleria della Corte il 30 marzo seguente, il Bezirksgericht Innere Stadt Wien (Pretore di Vienna centro) ha sottoposto una questione pregiudiziale, ai sensi dell'art. 234 CE, relativa all'interpretazione della direttiva del Consiglio 22 luglio 1991, 91/493/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca (GU L 268, pag. 15).
2 Tale questione è stata sollevata nell'ambito di un procedimento penale a carico del sig. Hahn e di altri eventuali responsabili della società Nordsee GmbH (in prosieguo: la «Nordsee») per aver messo in circolazione, colposamente, prodotti alimentari nocivi per la salute umana.
Ambito normativo
La normativa comunitaria
3 L'art. 3, n. 1, lett. d), della direttiva 91/493 dispone:
«I prodotti della pesca catturati nel loro ambiente naturale sono commercializzati se rispondono ai seguenti requisiti:
(...)
d) sono stati sottoposti ad un controllo sanitario, nell'osservanza del capitolo V dell'allegato».
4 Il capitolo V dell'allegato della direttiva 91/493, intitolato «Controllo sanitario e sorveglianza delle disposizioni di produzione», contiene, oltre a una parte I relativa alla sorveglianza generale, una parte II che elenca disposizioni specifiche, cioè controlli organolettici, parassitologici, chimici e microbiologici. Per quanto riguarda questi ultimi, il capitolo V, parte II, punto 4, dell'allegato della direttiva 91/493 prevede che, «[o]ve sia necessario per la tutela della salute umana, dovranno essere fissati, conformemente alla procedura prevista all'articolo 15 della presente direttiva, criteri microbiologici comprendenti piani di campionamento e metodi di analisi».
5 Ai sensi dell'art. 2, punto 14, della direttiva 91/493, ai fini della medesima si intende per «stabilimento: ogni locale in cui dei prodotti della pesca sono preparati, trasformati, refrigerati, congelati, confezionati o immagazzinati. Gli impianti collettivi per le aste e i mercati all'ingrosso in cui si effettuano soltanto l'esposizione e la vendita all'ingrosso non sono considerati stabilimenti».
6 L'art. 6 della direttiva 91/493 prevede:
«1. Gli Stati membri provvedono a che le persone responsabili per lo stabilimento prendano tutte le misure necessarie affinché, in tutte le fasi della produzione dei prodotti della pesca, siano osservate le disposizioni della presente direttiva.
A tal fine dette persone procedono ad autocontrolli basati sui seguenti principi:
- identificazione dei punti critici nel loro stabilimento, in funzione dei procedimenti di fabbricazione utilizzati;
- definizione ed attuazione di metodi di sorveglianza e di controllo di detti punti critici;
- prelievo di campioni per analisi in un laboratorio riconosciuto [dall]'autorità competente, ai fini di controllo dei metodi di pulizia e disinfezione ed ai fini di verifica dell'osservanza delle norme stabilite dalla presente direttiva;
- conservazione di una registrazione scritta o registrata in maniera indelebile dei punti precedenti, in vista della loro presentazione all'autorità competente. I risultati dei vari controlli ed esami saranno, in particolare, conservati durante un periodo di almeno due anni.
2. Se i risultati degli autocontrolli o qualsiasi informazione di cui dispongono le persone responsabili di cui al paragrafo 1 evidenziano o fanno sospettare l'esistenza di un rischio sanitario, vengono prese sotto controllo ufficiale le misure appropriate, fatte salve le misure di cui all'articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, della direttiva 89/662/CEE.
3. Le modalità di applicazione del paragrafo 1, secondo comma sono stabilite secondo la procedura prevista all'articolo 15».
7 L'art. 2, n. 1, della decisione della Commissione 20 maggio 1994, 94/356/CE, recante modalità d'applicazione della direttiva 91/493/CEE del Consiglio, riguardo ai principi che presiedono agli autocontrolli sanitari per i prodotti della pesca (GU L 156, pag. 50), dispone:
«1. E' considerato come punto critico, ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, primo trattino, della direttiva 91/493/CEE, qualsiasi punto, tappa o processo ove sia possibile, mediante un'azione di controllo adeguata, evitare, eliminare o ridurre ad un livello accettabile un pericolo per la sicurezza alimentare. Devono essere individuati tutti i punti critici importanti ai fini della conformità ai requisiti d'igiene previsti dalla direttiva 91/493/CEE.
Per l'individuazione dei punti critici, si applicano le disposizioni di cui all'allegato, capitolo I[,] della presente decisione».
8 Il capitolo I, intitolato «Identificazione dei punti critici», dell'allegato della decisione 94/356, precisa, al punto 6, intitolato «Compilazione dell'elenco dei pericoli e delle misure necessarie per contrastarli», lett. a), che un gruppo interdisciplinare provvederà a:
«Compilare un elenco di tutti i potenziali pericoli biologici, chimici o fisici che potrebbero prevedibilmente insorgere in ciascuna fase (...).
Per pericolo si intende qualsiasi fattore che possa nuocere alla salute e che rientra nell'ambito degli obiettivi d'igiene di cui alla direttiva 91/493/CEE; più precisamente, può trattarsi di:
- contaminazione (o ricontaminazione) ad un livello inammissibile, di tipo biologico (microorganismi, parassiti), chimico o fisico, delle materie prime, dei prodotti intermedi o dei prodotti finiti;
- sopravvivenza o moltiplicazione in proporzioni inammissibili di microorganismi patogeni e comparsa, in proporzioni inammissibili, di corpi chimici nei prodotti intermedi, nei prodotti finiti, nella catena di produzione o nell'ambiente circostante;
(...)».
9 Ai sensi del capitolo I, punto 6, lett. b), dell'allegato della decisione 94/356, il gruppo interdisciplinare provvederà a:
«Studiare e descrivere le eventuali misure di controllo applicabili a ciascun tipo di pericolo.
Per misure di controllo si intendono gli interventi e le attività volti a prevenire un pericolo, ad eliminarlo o a ridurne l'impatto o le probabilità di insorgenza ad un livello accettabile.
Per domare un pericolo possono essere necessarie più misure di controllo, mentre una sola misura di controllo può talvolta domare più pericoli. Per esempio, la pastorizzazione o la cottura controllata possono garantire una riduzione sufficiente sia del tasso di salmonelle che di quello di listeria.
(...)».
La normativa nazionale
10 L'art. 7, n. 1, lett. a), del Lebensmittelgesetz 1975 (legge austriaca del 1975 sui prodotti alimentari; BGBl. 1975, pag. 86), nella versione pubblicata, a seguito di modifiche, nel BGBl. 1988, pag. 226 (in prosieguo: l'«LMG»), in combinato disposto con l'art. 8, lett. a), della stessa legge, vieta di mettere in circolazione prodotti alimentari, prodotti destinati al consumo umano e additivi che siano nocivi per la salute, cioè che «siano idonei a mettere in pericolo o a danneggiare la salute».
11 Risulta dagli artt. 56, n. 1, punto 1, e 57, n. 1, dell'LMG che chi mette colposamente in circolazione prodotti alimentari, prodotti destinati al consumo umano o additivi nocivi per la salute «è passibile di arresto fino a sei mesi o di ammenda fino a 360 quote giornaliere».
12 Ai sensi dell'art. 51 dell'LMG:
«Spetta al Ministro federale della Sanità e dell'Ambiente emanare il codice alimentare austriaco (Codex Alimentarius Austriacus). Tale codice serve a fornire descrizioni tecniche, definire nozioni, fissare metodi di analisi e criteri di valutazione, nonché a stabilire direttive per l'immissione in consumo delle merci soggette alla presente legge federale».
13 Ai sensi dell'art. 52, n. 1, dell'LMG, è istituita una commissione per il Codex avente il compito di fornire consulenza al Ministro federale della Salute e dell'Ambiente nei settori disciplinati dalla detta legge, nonché allo scopo di elaborare il Codex Alimentarius Austriacus. L'art. 53 dell'LMG prevede che la commissione per il Codex nomini un comitato permanente d'igiene (in prosieguo: il «comitato permanente d'igiene»).
14 La direttiva 91/493 e la decisione 94/356 sono state attuate in Austria mediante la Verordnung über Hygienebestimmungen für das Inverkehrbringen von Fischerzeugnissen (Fischygieneverordnung) (regolamento recante norme di igiene per la messa in circolazione dei prodotti ittici - regolamento di igiene ittica) (BGBl. 1997 II, pag. 260). Il capitolo I, punto 6, lett. a), secondo comma, e lett. b), secondo e terzo comma, dell'allegato 2 del detto regolamento è identico al capitolo I, punto 6, lett. a), secondo comma, e lett. b), secondo e terzo comma, dell'allegato della decisione 94/356.
Causa principale e questione pregiudiziale
15 Il sig. Hahn e gli altri eventuali responsabili della società Nordsee sono accusati di aver messo colposamente in circolazione alimenti nocivi per la salute umana. Gli alimenti di cui trattasi sono vari prodotti ittici affumicati, segnatamente salmone danese affumicato.
16 Dall'ordinanza di rinvio risulta che, in particolare nel periodo a cavallo fra la fine del 1998 e l'inizio del 1999, vennero prelevati taluni campioni presso la Nordsee e presso alcuni supermercati che venivano riforniti di prodotti ittici dall'impresa in questione, tanto nell'ambito di normali controlli da parte delle autorità di polizia sanitaria per la tutela degli alimenti, quanto sulla base di denunce presentate, in particolare, a seguito di casi sintomatici di avvelenamento alimentare. I campioni prelevati non hanno presentato, all'esame organolettico (vista, olfatto e gusto), nessuna caratteristica che destasse attenzione e la data di scadenza non era ancora trascorsa. Tuttavia è stata accertata una contaminazione da Listeria monocytogenes in alcuni campioni di g 25. A tale esame qualitativo non ha fatto seguito un esame quantitativo.
17 Il giudice nazionale precisa che il comitato permanente d'igiene ha istituito, in occasione della riunione del 9 febbraio 1998, una procedura per la valutazione della Listeria monocytogenes, la cui caratteristica è una tolleranza zero. In base a tale procedura, sia per i prodotti non ulteriormente trattati ma stabilizzati, ad esempio, in seguito ad affumicamento, salatura o confezionamento sotto vuoto, sia per gli alimenti crudi, pronti per il consumo, nonché per gli alimenti trattati termicamente, può verificarsi un esito negativo solo quando l'agente patogeno «non è rilevabile in campioni di 25 grammi». Quando, invece, viene accertata la presenza di Listeria monocytogenes, il prodotto alimentare deve essere considerato nocivo per la salute.
18 Nella riunione del 30 marzo 1998 il comitato permanente d'igiene ha confermato espressamente la propria scelta relativa a una tolleranza zero. Successivamente, il comitato avrebbe tuttavia deciso di considerare nocivo per l'igiene pubblica, nei prodotti non trattati termicamente ma conservati chimicamente, il superamento della soglia di 100 cfu (unità formanti colonia)/g.
19 A tale proposito il giudice nazionale osserva che da numerose ricerche scientifiche risulta che una tolleranza zero è scientificamente infondata. Infatti, la Listeria monocytogenes sarebbe estremamente diffusa nell'ambiente e nei prodotti alimentari, mentre il numero di casi clinici sarebbe minimo. Risulterebbe, inoltre, impossibile ottenere la totale assenza di Listeria monocytogenes per molte sostanze crude nella fase attuale di produzione e di trattamento degli alimenti, nemmeno se la produzione e la fabbricazione si svolgessero in buone condizioni.
20 Il giudice nazionale, reputando che la decisione del comitato permanente d'igiene, che stabilisce una tolleranza zero relativamente alla Listeria monocytogenes, sia in contrasto con la direttiva 91/493, in base alla quale i rischi debbono essere ridotti ad un livello accettabile, ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la direttiva del Consiglio 22 luglio 1991, 91/493/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca, attuata a livello nazionale mediante il regolamento del Ministro federale per la Condizione femminile e la Tutela dei consumatori, recante norme di igiene per la messa in circolazione dei prodotti ittici (regolamento di igiene ittica) (BGBl. n. 260/1997), debba essere interpretata nel suo insieme nel senso che essa osta all'applicazione di disposizioni nazionali che prevedono, nel caso di prodotti ittici non conservati chimicamente (in particolare salmone affumicato), una tolleranza zero relativamente alla contaminazione da Listeria monocytogenes di tali prodotti alimentari».
Sulla questione pregiudiziale
21 Poiché la Corte è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione derivanti dal diritto comunitario che possano metterlo in grado di valutare la compatibilità di una disciplina nazionale con il Trattato CE, per dirimere la controversia sottopostagli (v., in particolare, sentenza 13 dicembre 1990, causa C-42/90, Bellon, Racc. pag. I-4863, punto 6), occorre, alla luce delle osservazioni presentate alla Corte e delle discussioni tenute davanti ad essa, intendere la questione pregiudiziale come diretta ad accertare se la direttiva 91/493 e la decisione 94/356 o, se del caso, gli artt. 28 CE e 30 CE ostino all'applicazione di disposizioni nazionali che prevedono una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes nei prodotti ittici non conservati chimicamente.
Osservazioni presentate alla Corte
22 Il sig. Hahn fa valere che le autorità austriache qualificano automaticamente un prodotto come nocivo per la salute umana non appena viene rilevata la presenza di Listeria in un campione di g 25. Tale norma sarebbe contraria alla direttiva 91/493, alla luce delle disposizioni di applicazione della decisione 94/356, la quale non avrebbe stabilito una tolleranza zero. Il capitolo I, punto 6, lett. a), secondo comma, e lett. b), secondo e terzo comma, dell'allegato della decisione 94/356 farebbe riferimento a «proporzioni inammissibili» e alla «riduzione sufficiente (...) del tasso (...) di listeria».
23 In via subordinata, il sig. Hahn fa valere che le misure nazionali di cui trattasi nella causa principale sono contrarie agli artt. 28 CE e 30 CE e alla giurisprudenza relativa. A tale proposito, basandosi sulla sentenza 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 1227), egli sostiene che, sebbene in mancanza di armonizzazione in materia di tutela della salute spetti agli Stati membri decidere il livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, tuttavia il principio di proporzionalità impone che i divieti di commercializzazione siano limitati allo stretto necessario per la tutela dell'igiene pubblica.
24 Orbene, niente farebbe oggettivamente ritenere che un divieto assoluto di mettere in circolazione qualsiasi prodotto ittico che contiene Listeria, qualunque ne sia la concentrazione, rispetti il principio di proporzionalità. Al riguardo, il sig. Hahn cita in particolare i risultati di una ricerca effettuata dallo US Center for Disease Control and Prevention (CDC) (Centro statunitense per il controllo e la prevenzione delle malattie), pubblicati nel febbraio 1996, la quale concluderebbe che la popolazione degli Stati Uniti d'America spesso consuma quantità da ridotte a moderate di Listeria monocytogenes in taluni prodotti alimentari, ma che solo una percentuale estremamente limitata di tale popolazione sviluppa malattie (nel 1993, sarebbero stati accertati solamente 1 092 casi su tutta la popolazione statunitense).
25 Il sig. Hahn sostiene che si può dare per sicuro che la Listeria è pericolosa per la salute solo per un numero estremamente limitato di persone e che, anche per tali soggetti, si può dubitare della pericolosità di una concentrazione di Listeria inferiore a 100 cfu/g. Si tratterebbe di soggetti con immunodeficienze, di persone molto anziane e di donne incinte, il cui feto può essere colpito.
26 Il governo austriaco fa valere che la direttiva 91/493 non realizza una completa armonizzazione dei valori limite di contaminazione considerati nocivi per la salute umana, ma si limita a fissare in proposito obiettivi minimi di tutela sotto forma di clausole generali. La loro attuazione spetterebbe agli Stati membri che potrebbero servirsi allo scopo di perizie.
27 La decisione 94/356 si limiterebbe a precisare le nozioni e le procedure previste nella direttiva 91/493. Poiché i termini «livello inammissibile» e «livello accettabile», utilizzati al capitolo I, punto 6, lett. a) e b), dell'allegato di questa decisione, non sono stati meglio definiti nella direttiva 91/493 né nella decisione 94/356, le norme comunitarie lascerebbero un margine discrezionale agli Stati membri sia per definire gli enti e le materie interessati sia per fissare i valori limite tramite un complesso di norme cornice e di perizie.
28 Per quanto riguarda l'applicazione degli artt. 28 CE e 30 CE, il governo austriaco, basandosi sulle sentenze 6 giugno 1984, causa 97/83, Melkunie (Racc. pag. 2367), e 19 settembre 1984, causa 94/83, Hejin (Racc. pag. 3263), sostiene che misure nazionali quali quelle di cui trattasi nella causa principale rispondono ai requisiti dell'art. 30 CE, compresi quelli relativi al principio di proporzionalità, e che esse non sono pertanto contrarie alle disposizioni in materia di libera circolazione delle merci.
29 La Commissione rileva che nel diritto comunitario vigente manca una norma specifica che stabilisca i parametri microbiologici relativi alla Listeria monocytogenes per i prodotti ittici di cui trattasi nella causa principale. Di conseguenza, bisognerebbe esaminare le norme generali del Trattato.
30 A tale riguardo, dopo aver accertato che le misure nazionali di cui trattasi nella causa principale costituiscono una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 28 CE, la Commissione, per quanto riguarda l'applicazione dell'art. 30 CE, si riferisce, in via analogica, alla giurisprudenza della Corte in materia di additivi (sentenze 4 giugno 1992, cause riunite C-13/91 e C-113/91, Debus, Racc. pag. I-3617, e 16 luglio 1992, causa C-344/90, Commissione/Francia, Racc. pag. I-4719), dalla quale risulterebbe che la valutazione della necessità di un additivo, da effettuarsi alla luce del principio di proporzionalità, deve riguardare il rischio che esso presenta per la salute tenendo conto, da una parte, dei risultati della ricerca scientifica internazionale, in particolare dei lavori del Comitato scientifico comunitario per l'alimentazione, e della Commissione del Codex Alimentarius della FAO (Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura) e dell'OMS (Organizzazione mondiale della sanità) e, dall'altra, delle abitudini alimentari dello Stato membro d'importazione nonché dell'esistenza di un bisogno reale, segnatamente di ordine tecnologico.
31 Quanto alla causa principale, il dibattito scientifico in atto relativamente alle norme microbiologiche corrette per i batteri patogeni presenti nei vari alimenti, segnatamente la Listeria monocytogenes, e ai vari parametri dei quali occorre tener conto per definire tali norme non consentirebbe di concludere automaticamente che, nell'ambito della valutazione della proporzionalità, le norme severe siano inutili mentre norme più permissive costituirebbero misure altrettanto efficaci ma meno restrittive nei confronti degli scambi intracomunitari. Fin quando gli esiti provvisori di tali discettazioni scientifiche non siano stati tradotti in norme comunitarie, gli Stati membri avrebbero il diritto, in via cautelare, di fissare norme microbiologiche più severe al fine di tutelare la salute umana e, in particolare, la salute dei gruppi a rischio.
Giudizio della Corte
32 Occorre innanzi tutto constatare che, come giustamente ricorda il governo austriaco, benché la direttiva 91/493 armonizzi in particolare le procedure di manipolazione, trattamento e confezionamento dei prodotti ittici nonché i controlli sanitari da effettuare nella fase della produzione di tali prodotti, essa non attua un'armonizzazione esaustiva in materia di valori limite per la lotta alla contaminazione dei prodotti ittici affumicati per effetto della Listeria monocytogenes. Infatti, la direttiva 91/493 non stabilisce parametri microbiologici, ma attribuisce al legislatore comunitario la competenza per farlo, in caso di necessità, ai fini della tutela dell'igiene pubblica, secondo la procedura prevista all'art. 15. A tutt'oggi, sono stati stabiliti parametri microbiologici secondo tale procedura unicamente per i crostacei e i molluschi cotti mediante decisione della Commissione 15 dicembre 1992, 93/51/CEE, relativa alle norme microbiologiche per la produzione di crostacei e molluschi cotti (GU 1993, L 13, pag. 11).
33 Per quanto riguarda i termini «livello inammissibile», «proporzioni inammissibili» e «livello accettabile» di cui al capitolo I, punto 6, lett. a) e b), dell'allegato alla decisione 94/356, basti constatare, come fa l'avvocato generale al paragrafo 30 delle conclusioni, che tali disposizioni non impediscono agli Stati membri di giudicare come livello accettabile per determinati rischi solamente la tolleranza zero.
34 Tuttavia, sebbene in mancanza di un'armonizzazione esaustiva in materia gli Stati membri abbiano il potere di stabilire le norme alle quali i prodotti destinati al consumo umano devono essere conformi nel loro territorio, le norme interne di cui trattasi non possono ritenersi sottratte alla sfera d'applicazione degli artt. 28 CE e 30 CE (v. sentenza Melkunie, cit., punti 9 e 10).
35 Occorre pertanto esaminare se gli artt. 28 CE e 30 CE ostino all'applicazione della norme interne che stabiliscono una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes nei prodotti ittici non conservati chimicamente.
36 A tale proposito è pacifico che, per quanto riguarda i prodotti provenienti da un altro Stato membro, l'applicazione di una normativa nazionale come quella di cui trattasi nella causa principale, la quale effettivamente vieta la commercializzazione di un prodotto ittico qualora la presenza di Listeria monocytogenes sia rilevabile in un campione di g 25 di tale prodotto, può ostacolare il commercio intracomunitario e pertanto costituisce una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 28 CE.
37 Occorre tuttavia esaminare se un tale divieto possa essere giustificato da motivi di tutela della salute e della vita delle persone.
38 Secondo una costante giurisprudenza, fra i motivi che possono giustificare deroghe all'art. 28 CE, la tutela della salute e della vita delle persone occupa il primo posto e, tutte le volte che sussistono incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica, spetta agli Stati membri, nei limiti imposti dal Trattato, decidere il livello al quale essi intendono garantire tale tutela e, in particolare, il grado di severità dei controlli da effettuare (v., in particolare, sentenze Commissione/Germania, cit., punto 41, e 16 aprile 1991, causa C-347/89, Eurim-Pharm, Racc. pag. I-1747, punto 26).
39 Tuttavia, una normativa o una prassi nazionale avente o tale da avere effetti restrittivi sugli scambi intracomunitari è compatibile con il Trattato solo se necessaria ai fini di una tutela efficace della salute e della vita delle persone. Essa non gode della deroga qualora la salute e la vita delle persone possano venire protette in modo altrettanto efficace con provvedimenti meno restrittivi nei confronti degli scambi intracomunitari (v., in particolare, sentenza Eurim-Pharm, cit., punto 27).
40 Occorre parimenti ricordare che l'esistenza di un rischio per l'igiene pubblica deve essere valutata tenendo conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale, in particolare dei lavori dei comitati scientifici comunitari, nonché alla luce delle abitudini alimentari dello Stato membro interessato (v., in tal senso, citate sentenze Bellon, punto 17, e Commissione/Francia, punto 13).
41 Occorre segnatamente tener conto dei lavori del comitato scientifico per le misure veterinarie in relazione con la salute pubblica (in prosieguo: il «CSMVSP») concernenti la Listeria monocytogenes, sfociati nel parere 23 settembre 1999 di quest'ultimo, richiamato dalla Commissione. Risulta da tale parere, con il quale il comitato scientifico per l'alimentazione umana si è dichiarato d'accordo attraverso il parere 22 giugno 2000, che la Listeria monocytogenes è un batterio patogeno in grado di provocare nell'uomo malattie gravi. Essa potrebbe causare varie infezioni, ma la Listeria attaccherebbe principalmente l'utero delle donne incinte, il sistema nervoso centrale e la circolazione sanguigna. Sebbene la Listeria possa colpire adulti e bambini in buono stato di salute, le persone colpite più di frequente sarebbero le donne incinte, i neonati, gli anziani e coloro il cui sistema immunitario è indebolito a causa dell'assunzione di farmaci o a seguito di una malattia.
42 Da tale parere risulta parimenti che, benché la diffusione della listeriosi sia relativamente limitata nell'uomo (2-15 casi per milione di abitanti), il tasso di mortalità si attesta tra il 20 ed il 40% e, presso soggetti con immunodeficienze, è addirittura del 75%. Il CSMVSP ne desume che la listeriosi rappresenta un pericolo raro ma serio per l'igiene pubblica, in particolare per i gruppi ad alto rischio elencati al punto precedente.
43 Anche se, come indicato dalla Commissione, il rapporto del CSMVSP afferma che, «[i]n base ai dati epidemiologici disponibili, parrebbe che la presenza di [Listeria] monocytogenes negli alimenti rappresenti un rischio minimo per tutti i gruppi di popolazione quando la concentrazione di [Listeria] monocytogenes è inferiore a 100 cfu/g», occorre rilevare, da una parte, che il CSMVSP mostra molta prudenza, utilizzando persino la forma condizionale «parrebbe» («it would seem» in inglese, lingua del parere), e, dall'altra, che esso nomina ripetutamente le notevoli incertezze che persistono in materia e che sono dovute al numero limitato di casi per i quali si dispone di informazioni. Il CSMVSP sottolinea anche che le informazioni circa le abitudini di consumo dei prodotti alimentari interessati non sono direttamente disponibili e quindi non è stato possibile tenerne conto.
44 Inoltre, il CSMVSP constata che, a causa delle incertezze relative alla stima dei rischi per il consumatore e poiché sembra che gli studi indichino un notevole potenziale riproduttivo della Listeria monocytogenes negli alimenti, può darsi che valori limite inferiori a 100 cfu/g vadano applicati per i prodotti alimentari nei quali essa possa riprodursi. Al riguardo, il CSMVSP afferma che può darsi persino che, per prodotti che hanno subìto trattamenti particolari, sia necessario imporre la non rilevabilità di Listeria monocytogenes in g 25 nella fase della produzione.
45 E' dunque evidente che i dati disponibili, allo stato attuale della ricerca scientifica, non consentono di fissare con certezza la concentrazione precisa di agenti patogeni di Listeria monocytogenes al di là della quale un prodotto ittico rappresenta un pericolo per la salute umana. Quindi, spetta agli Stati membri, in mancanza di armonizzazione in materia, decidere il livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita delle persone, tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci.
46 A tale proposito, una normativa nazionale che impone la non rilevabilità dell'agente patogeno in un campione di g 25 di prodotto ittico, semplicemente perché, per determinati prodotti, persino minimi quantitativi di Listeria monocytogenes possono compromettere la salute di alcuni consumatori particolarmente delicati, dev'essere considerata conforme a quanto prescritto dal Trattato (v., in tal senso, sentenze Melkunie, cit., punto 18, e 14 luglio 1994, causa C-17/93, Van der Veldt, Racc. pag. I-3537, punto 17).
47 Pertanto, occorre risolvere la questione pregiudiziale dichiarando che né la direttiva 91/493, né la decisione 94/356, né gli artt. 28 CE e 30 CE ostano all'applicazione di disposizioni nazionali che prevedono una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes nei prodotti ittici non conservati chimicamente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
48 Le spese sostenute dal governo austriaco e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Bezirksgericht Innere Stadt Wien con ordinanza 21 marzo 2000, dichiara:
Né la direttiva del Consiglio 22 luglio 1991, 91/493/CEE, che stabilisce le norme sanitarie applicabili alla produzione e alla commercializzazione dei prodotti della pesca, né la decisione della Commissione 20 maggio 1994, 94/356/CE, recante modalità d'applicazione della direttiva 91/493/CEE del Consiglio, riguardo ai principi che presiedono agli autocontrolli sanitari per i prodotti della pesca, né gli artt. 28 CE e 30 CE ostano all'applicazione di disposizioni nazionali che prevedono una tolleranza zero relativamente alla presenza di Listeria monocytogenes nei prodotti ittici non conservati chimicamente.
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