Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-140/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sig.ri T. van Rijn e K. Fitch, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla sig.ra R. Magrill, in qualità di agente, assistita dal sig. M. Hoskins, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
avente ad oggetto un ricorso diretto a far dichiarare che, per ciascuno degli anni dal 1991 al 1996:
- non avendo determinato le modalità appropriate per l'utilizzazione dei contingenti ad esso attribuiti,
- non avendo svolto le ispezioni e gli altri controlli richiesti dai regolamenti comunitari applicabili,
- non avendo disposto la chiusura provvisoria delle attività di pesca sin dall'esaurimento dei contingenti e
- non avendo adottato provvedimenti amministrativi o sanzioni penali contro i capitani delle navi che hanno violato i regolamenti, o contro qualsiasi altra persona responsabile di una violazione del genere,
il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24, pag. 1), o, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura (GU L 389, pag. 1), nonché degli artt. 1, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2241, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca (GU L 207, pag. 1), o, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1993, n. 2847, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 261, pag. 1), 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87, ovvero 21 del regolamento 2847/93, 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87, ovvero 31 del regolamento n. 2847/93,
LA CORTE
(Quinta Sezione),
composta dai sigg. M. Wathelet, presidente di sezione, C.W.A. Timmermans, A. La Pergola (relatore), P. Jann e S. von Bahr, giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 21 marzo 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 12 aprile 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che, per ciascuno degli anni dal 1991 al 1996,
- non avendo determinato le modalità appropriate per l'utilizzazione dei contingenti ad esso attribuiti,
- non avendo svolto le ispezioni e gli altri controlli richiesti dai regolamenti comunitari applicabili,
- non avendo disposto la chiusura provvisoria delle attività di pesca sin dall'esaurimento dei contingenti, e
- non avendo adottato provvedimenti amministrativi o sanzioni penali contro i capitani delle navi che hanno violato i regolamenti, o contro qualsiasi altra persona responsabile di una violazione del genere,
il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24, pag. 1), o, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura (GU L 389, pag. 1), nonché degli artt. 1, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2241, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca (GU L 207, pag. 1), o, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1993, n. 2847, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca (GU L 261, pag. 1), 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87, ovvero 21 del regolamento n. 2847/93, 1, n. 2 del regolamento n. 2241/87, ovvero 31 del regolamento n. 2847/93.
Contesto normativo
2 Il regolamento n. 170/83, ai sensi del suo art. 1, primo comma, aveva lo scopo di «garantire la protezione dei fondali, la conservazione delle risorse biologiche marine ed il loro sfruttamento equilibrato su basi durevoli e a condizioni economiche e sociali appropriate».
3 Ai sensi degli artt. 2, n. 2, lett. d), e 3 del regolamento n. 170/83, le misure adottate nell'ambito di tale regime potevano comportare la limitazione dell'attività di pesca, in particolare mediante la limitazione del «totale di catture ammesse» (in prosieguo: il «TAC»). Quando sono ritenuti necessari, i TAC vengono stabiliti ogni anno con regolamenti del Consiglio, che opera su proposta della Commissione. Tali regolamenti stabiliscono, per l'anno seguente, il TAC per tutta la Comunità nonché i contingenti attribuiti a ciascuno Stato membro. I TAC e i contingenti sono determinati per riserva ittica, cioè per specie e per una zona determinata.
4 Ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83:
«Gli Stati membri determinano, conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili, le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati (...)».
5 Disposizioni analoghe sono contenute nel regolamento n. 3760/92, che ha abrogato, a partire dal 1_ gennaio 1993, il regolamento n. 170/83.
6 A norma dell'art. 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92:
«Gli Stati membri informano ogni anno la Commissione dei criteri di ripartizione da essi adottati e delle modalità di utilizzazione delle disponibilità di pesca loro assegnate, in conformità del diritto comunitario e della politica comune della pesca».
7 Il regolamento n. 2241/87 imponeva, con i suoi artt. 1 e 11, obblighi specifici agli Stati membri in materia di ispezione delle attività di pesca e di gestione dei contingenti.
8 L'art. 1, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2241/87 disponeva:
«1. Per garantire l'osservanza di tutta la normativa in vigore in materia di misure di conservazione e di controllo, ogni Stato membro controlla, nel proprio territorio e nelle acque marittime soggette alla propria sovranità o giurisdizione, l'esercizio della pesca e delle attività connesse. Esso ispeziona i pescherecci e tutte le attività la cui ispezione dovrebbe consentire la verifica dell'applicazione del presente regolamento, in particolare le attività di sbarco, di vendita, di magazzinaggio del pesce e di registrazione degli sbarchi e delle vendite.
2. Se, in seguito ad un controllo o ad un'ispezione effettuata ai sensi del paragrafo 1, le autorità competenti di uno Stato membro constatano il non rispetto della normativa in vigore in materia di conservazione e di controllo, esse intentano un'azione penale o amministrativa contro il capitano del peschereccio o qualsiasi altra persona responsabile».
9 L'art. 11, nn. 1-3, del citato regolamento disponeva:
«1. Tutte le catture di pesci appartenenti ad una riserva o gruppo di riserve ittiche soggette a contingentamento, effettuate da pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o registrati in uno Stato membro, sono conteggiate sul contingente assegnato a detto Stato per la riserva o gruppo di riserve ittiche in questione, indipendentemente dal punto di sbarco.
2. Ogni Stato membro stabilisce la data in cui ritiene che le catture di una riserva o di un gruppo di riserve ittiche soggette a contingentamento, effettuate da pescherecci che battono la sua bandiera o sono registrati nel suo territorio, abbiano esaurito il contingente che gli è assegnato per tale riserva o gruppo di riserve ittiche. A decorrere da tale data, esso vieta provvisoriamente a tali pescherecci la pesca in tale riserva o gruppo di riserve ittiche nonché la conservazione a bordo, il trasbordo e lo sbarco, sempreché le catture siano state effettuate dopo tale data, e fissa un termine entro il quale sono ammessi gli sbarchi, i trasbordi o le ultime notifiche sulle catture. Tale misura viene notificata senza indugio alla Commissione, che ne informa gli altri Stati membri.
3. A seguito di una notifica fatta ai sensi del paragrafo 2 o di sua propria iniziativa, la Commissione fissa, in base alle informazioni di cui dispone, la data in cui si ritiene che, per una riserva o un gruppo di riserve ittiche, le catture soggette a un TAC, a un contingente o ad altra forma di limitazione quantitativa, effettuate dai pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o immatricolati in uno Stato membro, abbiano esaurito il contingente, l'assegnazione o la parte disponibile per tale Stato membro o, se del caso, per la Comunità.
In occasione della valutazione della situazione di cui al primo comma, la Commissione segnala agli Stati membri interessati le prospettive di fine di un'attività di pesca a seguito dell'esaurimento di un TAC.
I pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o registrati in uno Stato membro cessano di pescare una specie di una riserva o di un gruppo di riserve ittiche soggette a contingentamento alla data in cui si reputa esaurito il contingente assegnato a tale Stato per la specie della riserva o del gruppo di riserve ittiche in questione; tali pescherecci cessano di detenere a bordo, di sbarcare o trasbordare o di far sbarcare o trasbordare dette catture sempreché siano state effettuate dopo tale data».
10 A partire dal 1_ gennaio 1994, il regolamento n. 2241/87 è stato sostituito dal regolamento n. 2847/93.
11 L'art. 2 di quest'ultimo regolamento dispone:
«1. Per garantire l'osservanza di tutta la normativa vigente in materia di conservazione e controllo, ogni Stato membro controlla, nel proprio territorio e nelle acque marittime sotto la sua sovranità o giurisdizione, l'esercizio della pesca e delle attività connesse. Esso ispeziona i pescherecci e controlla tutte le attività permettendo in tal modo di verificare l'applicazione del presente regolamento, in particolare le attività di sbarco, di vendita, di trasporto e di magazzinaggio dei prodotti della pesca, nonché la registrazione degli sbarchi e delle vendite.
2. I pescherecci che possono esercitare attività di pesca, battenti bandiera di un paese terzo e che navigano in acque sotto la giurisdizione di uno Stato membro sono soggetti ad obblighi di comunicazione dei movimenti e delle catture detenute a bordo.
Gli Stati membri comunicano alla Commissione le misure prese per garantire l'osservanza di tali obblighi.
3. Ogni Stato membro controlla, al di fuori della zona di pesca della Comunità, le attività dei suoi pescherecci, quando ciò appaia necessario per garantire l'osservanza della normativa comunitaria applicabile in tali acque.
4. Affinché l'ispezione sia effettuata nel modo più efficace ed economico, gli Stati membri coordinano le loro attività di controllo. A tal fine possono predisporre programmi d'ispezione comuni che consentano loro di controllare i pescherecci comunitari nelle acque di cui ai paragrafi 1 e 3. Essi adottano misure che permettano alle loro autorità competenti e alla Commissione di tenersi reciprocamente e regolarmente informate in merito all'esperienza acquisita».
12 I punti 1-3 dell'art. 21 del regolamento n. 2847/93 sono identici a quelli dell'art. 11 del regolamento n. 2241/87. L'art. 31 del citato regolamento n. 2847/93, che ha sostituito l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87, dispone:
«1. Gli Stati membri garantiscono che siano prese adeguate misure, compreso l'avvio di azioni amministrative o penali conformemente alle legislazioni nazionali, contro le persone fisiche o giuridiche responsabili, qualora sia stata constatata una violazione delle norme della politica comune della pesca, in particolare in seguito all'ispezione o al controllo effettuati in conformità del presente regolamento.
2. Le azioni promosse ai sensi del paragrafo 1 devono, secondo le pertinenti disposizioni legislative nazionali, privare effettivamente i responsabili del beneficio economico derivante dall'infrazione o produrre effetti proporzionati alla gravità delle infrazioni, tali da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo.
3. Le sanzioni conseguenti alle azioni di cui al paragrafo 2 possono includere, a seconda della gravità dell'infrazione:
- la comminazione di pene pecuniarie,
- il sequestro di attrezzi e catture proibiti,
- il sequestro conservativo del natante,
- l'immobilizzazione temporanea del natante,
- la sospensione della licenza,
- il ritiro della licenza.
4. Le disposizioni del presente articolo non ostano a che lo Stato membro di sbarco o di trasbordo trasferisca il perseguimento di un'infrazione alle autorità competenti dello Stato membro di registrazione, d'intesa con quest'ultimo e sempreché ciò possa meglio garantire il conseguimento dello scopo di cui al paragrafo 2. Ogni trasferimento di questo tipo è notificato alla Commissione dallo Stato membro di sbarco o di trasbordo».
Procedimento precontenzioso
13 In base al procedimento per inadempimento, la Commissione ha inviato al Regno Unito due lettere di diffida, rispettivamente il 19 marzo 1998, per quanto concerne il sovrasfruttamento di talune riserve ittiche tra il 1991 e il 1994, e il 19 febbraio 1999, per quanto concerne il sovrasfruttamento di talune riserve ittiche tra il 1995 e il 1996.
14 Il governo del Regno Unito ha risposto alle lettere di diffida rispettivamente il 20 maggio 1998, per quanto concerne la prima di queste, ed il 4 maggio 1999, per quanto concerne la seconda delle dette lettere.
15 Ritenendo che le autorità del Regno Unito si fossero astenute dall'adottare le misure appropriate per risolvere i problemi di sovrasfruttamento che formavano l'oggetto dei suoi addebiti, il 26 agosto 1999 la Commissione ha emesso due pareri motivati relativi, rispettivamente, al sovrasfruttamento tra il 1991 e il 1994, nonché tra il 1995 e il 1996, invitando tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarsi a tali pareri entro un termine di due mesi a decorrere dalla loro notificazione.
16 Le autorità del Regno Unito hanno risposto a tali pareri motivati con lettere del 2 dicembre 1999, con le quali esse contestavano la totalità degli addebiti della Commissione relativi a numerosi casi di sovrasfruttamento tra il 1991 ed il 1996 rispetto ai contingenti assegnati a tale Stato membro per diverse riserve ittiche.
17 Nelle citate lettere di risposta, il Regno Unito precisava alla Commissione che le cifre relative alle catture totali di ciascuna riserva ittica, sulla base delle quali quest'ultima ha dedotto che i contingenti erano stati superati, avrebbero contenuto un certo numero di errori. Più in particolare, secondo il Regno Unito, le catture di sgombri nella zona IV negli anni 1991, 1993 e 1994, nonché le catture di merluzzo nelle zone I e II b nel 1996, sono state inferiori a quanto sostenuto dalla Commissione. Ne consegue, secondo questo Stato membro, che non vi è stato alcun sovrasfruttamento per le riserve ittiche di cui trattasi nel corso di tali quattro anni.
18 Il Regno Unito sostiene che, in ordine alle cifre per lo sgombro relative agli anni 1991, 1993 e 1994, le differenze rispetto ai dati della Commissione sono imputabili all'errore di imputazione dello sgombro pescato in zona di pesca IV a, come individuata dal Consiglio internazionale per l'esplorazione del mare (CIEM) (sgombro del mare del nord) nei dati inizialmente comunicati alla Commissione dalle autorità di tale Stato membro. Per quanto concerne le cifre del 1996 per il merluzzo, la differenza rispetto ai dati della Commissione si spiegherebbe in quanto le catture effettuate al nord della Norvegia sarebbero state erroneamente imputate, all'origine, al mare dell'arcipelago delle Svalbard dalle autorità del Regno Unito.
19 Relativamente a queste differenze nelle cifre delle catture, la Commissione fa valere che essa non può accettare che si presentino richieste di modifica delle cifre stesse, senza alcuna prova a sostegno, dopo l'avvio di un procedimento per inadempimento. Il governo del Regno Unito sostiene, invece, di aver fatto presente alla Commissione, sia prima del procedimento precontenzioso sia durante lo stesso, che esso non accettava talune delle cifre fatte valere da quest'ultima.
20 A tal proposito, la Commissione ribatte che le valutazioni su cui si fondano le sue conclusioni possono essere effettuate solo alla luce delle misure che il sistema istituito dal governo del Regno Unito permetteva di adottare durante gli anni in questione, nel corso dei quali le cifre relative all'utilizzazione dei contingenti indicavano che si doveva agire per evitare i casi di sovrasfruttamento, e che una revisione di tali dati non può essere ammessa al fine di valutare se tale governo abbia adottato misure appropriate sulla base delle cifre di cui disponeva all'epoca.
Sul ricorso
21 Nel suo ricorso, la Commissione presenta sotto forma di tabelle le riserve ittiche che hanno dato luogo a 31 casi di sovrasfruttamento, ovvero di pesca in zone per le quali il Regno Unito non beneficiava di alcun contingente (un solo caso nel 1995). Le tabelle riportano, per ciascuno degli anni considerati, le zone e le riserve ittiche interessate dai casi di sovrasfruttamento, nonché i contingenti attribuiti al Regno Unito ed il volume di questi ultimi.
22 A tal proposito, per ciascuno degli anni 1991-1996, la Commissione ha formulato nei confronti del Regno Unito le seguenti quattro censure:
- l'assenza di modalità appropriate di utilizzazione dei contingenti, in violazione degli artt. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 e, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92;
- l'assenza di misure di ispezione e di controllo, in violazione degli artt. 1, n. 1, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento n. 2847/93;
- il tardivo divieto della pesca, in violazione degli artt. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 21 del regolamento n. 2847/93, e
- l'assenza di sanzioni penali o amministrative, in violazione degli artt. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 31 del regolamento n. 2847/93.
23 La prima e la seconda censura devono essere esaminate congiuntamente.
Sull'assenza di modalità appropriate per l'utilizzazione dei contingenti, nonché sull'assenza di misure di ispezione e di controllo
Argomenti delle parti
24 Secondo la Commissione, la normativa in vigore nel Regno Unito non avrebbe permesso di garantire il rispetto dei contingenti, la registrazione in tempo utile, da parte dei pescatori, dei loro sbarchi, il trattamento tempestivo delle dichiarazioni relative alle quantità sbarcate ovvero delle informazioni contenute nei giornali di bordo, né avrebbe permesso che il divieto della pesca fosse disposto con sufficiente anticipo per tener conto dei quantitativi già catturati, ma non ancora sbarcati, e del termine decorrente tra le date d'adozione e di entrata in vigore della decisione di chiusura.
25 Il Regno Unito non avrebbe garantito l'osservanza della disciplina comunitaria relativa alle misure di conservazione e di controllo. Le misure adottate in applicazione di tale normativa, per essere efficaci, avrebbero dovuto garantire che i pescatori notificassero tutte le loro catture alle autorità competenti, nonché permettere di analizzare rapidamente tali informazioni al fine di disporre per tempo il divieto provvisorio delle attività di pesca su una determinata riserva ittica per impedire il superamento dei contingenti ad essa relativi. Il sistema attuato dal Regno Unito dal 1991 al 1996 non avrebbe permesso di fornire in tempo utile precise informazioni sui contingenti di pesca.
26 Il governo del Regno Unito fa valere, in primo luogo, che la Commissione non avrebbe fornito elementi sufficienti, tali da assolvere l'onere a suo carico di fornire la prova dei casi di sovrasfruttamento per ciascun anno specifico indicato nel ricorso. Tale obiezione sarebbe tanto più rilevante in quanto una sentenza della Corte resa nell'ambito di un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro ai sensi dell'art. 226 CE rischia di comportare una condanna di tale Stato membro a sanzioni pecuniarie, in conformità all'art. 228, n. 2, CE.
27 Secondo il Regno Unito, emerge da una costante giurisprudenza della Corte che la Commissione non è legittimata a far valere una presunzione, di qualunque genere, per dimostrare che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso derivanti dal diritto comunitario. Orbene, nella fattispecie, la Commissione non avrebbe neppure tentato di analizzare il sistema che è stato utilizzato da questo Stato membro dal 1991 al 1996.
28 In proposito, la Commissione ribatte che l'insieme delle norme comunitarie considerate nel suo ricorso mira a garantire che siano adottate le misure indispensabili perché gli obblighi gravanti sugli Stati membri in materia di contingenti siano rispettati, e che sono gli Stati membri, e non la Commissione, che dispongono delle conoscenze dettagliate e delle risorse necessarie per determinare la forma precisa dei controlli più efficaci. Questa è la ragione per cui tali Stati disporrebbero di un margine di manovra considerevole nella predisposizione di tali controlli. Così, per fornire la prova che uno Stato membro è venuto meno agli obblighi che gli incombono in materia di istituzione di un sistema di controllo dei contingenti, la Commissione sarebbe semplicemente tenuta a dimostrare che le misure adottate dalle autorità di tale Stato non hanno raggiunto il loro obiettivo e che tale insuccesso non è determinato da cause imprevedibili.
29 Il Regno Unito sostiene, in secondo luogo, che la Commissione si riferirebbe solamente ad un numero esiguo di casi di sovrasfruttamento per ciascun anno interessato. Poiché i casi di sovrasfruttamento constatati rappresenterebbero piuttosto incidenti isolati in un sistema fondamentalmente razionale, non sussisterebbe alcun elemento che permetta di constatare l'esistenza di disfunzioni globali del sistema di controllo del Regno Unito. Quest'ultimo avrebbe adottato, in applicazione della normativa comunitaria interessata, un sistema che avrebbe permesso di curare che le attività di pesca fossero gestite in modo tale da impedire in larga misura il superamento dei contingenti. Il semplice fatto che in casi isolati siano state scoperte talune inesattezze non costituirebbe un valido fondamento giuridico per le conclusioni assai generali della Commissione.
30 A tal proposito, il Regno Unito sostiene altresì che, in taluni dei casi fatti valere dalla Commissione, il sovrasfruttamento non supera il 5% del contingente applicabile. Orbene, ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 6 maggio 1996, n. 847, che introduce condizioni complementari per la gestione annuale dei TAC e dei contingenti (GU L 115, pag. 3), gli Stati membri possono procedere a catture superiori sino al 5% agli sbarchi consentiti, catture che saranno in seguito detratte dai contingenti degli anni successivi.
31 Ne discenderebbe che, prendendo in considerazione le cifre rettificate da detto Stato membro relative a quattro casi di sovrasfruttamento, nonché i quattro casi in cui i contingenti applicabili sarebbero stati superati di meno del 5%, le censure della Commissione si fonderebbero solamente su 23 casi di rilevante sovrasfruttamento rispetto alla totalità delle riserve ittiche oggetto di contingentamento per gli anni interessati.
32 Secondo il Regno Unito, anche tralasciando i casi in cui esso contesta le cifre presentante dalla Commissione e quindi il superamento dei contingenti, le censure di quest'ultima riguarderebbero solamente il 7,65% dei contingenti gestiti dal detto Stato membro. Tale cifra contraddirebbe l'asserzione secondo cui i singoli casi di sovrasfruttamento rivelerebbero disfunzioni inerenti al sistema di controllo attuato dal Regno Unito.
33 A tal proposito, la Commissione fa valere che il periodo interessato si situa prima dell'entrata in vigore del regolamento n. 847/96. Inoltre il Regno Unito non avrebbe negato che si siano verificati importanti sovrasfruttamenti nel corso di tale periodo e non avrebbe tentato di fornire spiegazioni in ordine alle ragioni per le quali tali casi di sovrasfruttamento si sono verificati.
Giudizio della Corte
34 In via preliminare, occorre osservare che l'art. 226 CE consente alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento ogni qualvolta essa ritenga che uno Stato membro abbia trasgredito uno dei propri obblighi comunitari, a prescindere dalla natura o dalla rilevanza dell'infrazione, e tale procedimento si basa sull'accertamento oggettivo dell'inosservanza da parte di uno Stato membro degli obblighi impostigli dal Trattato o da un atto di diritto derivato (v. sentenze 1_ marzo 1983, causa 301/81, Commissione/Belgio, Racc. pag. 467, punto 8; 27 novembre 1990, causa 209/88, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4313, punto 13; 1_ ottobre 1998, causa C-71/97, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-5991, punto 14, e 1_ febbraio 2001, causa C-333/99, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1025, punti 32 e 33).
35 Si deve ricordare che, a norma degli artt. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 e, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92, spetta agli Stati membri determinare i criteri «di ripartizione da essi adottati e delle modalità di utilizzazione delle disponibilità di pesca loro assegnate, in conformità del diritto comunitario e della politica comune della pesca». In tale contesto, gli artt. 1, n. 1, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento n. 2847/93, prevedono, per gli Stati membri, l'obbligo di adottare misure di controllo atte a garantire il rispetto di ogni normativa adottata nel contesto del regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse ittiche. L'adozione di tali misure è dunque necessaria per garantire il funzionamento del detto regime e, segnatamente, il rispetto dei contingenti attribuiti agli Stati membri.
36 Nel caso di specie, la Commissione fornisce, a sostegno del proprio ricorso, elementi di fatto circostanziati relativi alle riserve ittiche per specie ittica e alle zone interessate, nonché ai contingenti attribuiti ed ai tonnellaggi accertati di sovrasfruttamento ovvero di pesca non autorizzata. Tali elementi permettono di dimostrare sette casi di sovrasfruttamento per un totale di 9 222 tonnellate nel 1991; quattro casi di sovrasfruttamento per un totale di 1 486 tonnellate nel 1992; sei casi di sovrasfruttamento per un totale di 4 404 tonnellate nel 1993; tre casi di sovrasfruttamento per un totale di 5 009 tonnellate nel 1994; sei casi di sovrasfruttamento per un totale di 424 tonnellate nel 1995 e cinque casi di sovrasfruttamento per un totale di 971 tonnellate nel 1996.
37 Occorre in primo luogo rilevare che, su questi 31 casi di sovrasfruttamento, il Regno Unito non rimette in discussione 23 casi di rilevante sovrasfruttamento nel corso dei cinque anni controversi. Esso non contesta, salvo che in quattro casi, le cifre indicate dalla Commissione nel suo ricorso.
38 In secondo luogo, in ordine ai quattro casi in cui, a parere del Regno Unito, il sovrasfruttamento non dovrebbe essere preso in considerazione in quanto non avrebbe superato il 5%, è sufficiente rilevare che il rinvio all'art. 3, n. 2, del regolamento n. 847/96 effettuato da tale Stato membro non può essere preso in considerazione nel caso di specie, posto che detto regolamento è entrato in vigore il 1_ gennaio 1997 e che, in ogni caso, non è applicabile alle campagne di pesca in questione.
39 In terzo luogo, in ordine ai quattro casi di sovrasfruttamento per i quali il Regno Unito ha contestato i dati della Commissione, si deve rilevare che il buon funzionamento del regime comunitario dei TAC e dei contingenti di pesca dipende essenzialmente dall'affidabilità dei dati raccolti dagli Stati membri, la quale è un presupposto indispensabile per garantire, del pari, lo svolgimento dei compiti di controllo della Commissione. Di conseguenza, è a buon diritto che quest'ultima fa valere che le valutazioni sulle quali si fondano le sue conclusioni potevano essere operate solamente alla luce delle misure che il sistema attuato da tale Stato membro consentiva di adottare durante gli anni in questione, mentre le cifre relative all'utilizzazione dei contingenti indicavano che si doveva agire per evitare i sovrasfruttamenti. La correzione successiva di tali dati da parte del detto Stato non può così inficiare la valutazione effettuata dalla Commissione in ordine al rispetto degli obblighi derivanti da detto regime.
40 Così, risulta dall'entità delle cifre presentate dalla Commissione e dalla ripetizione della situazione che esse descrivono che i casi di sovrasfruttamento possono essere stati solo la conseguenza, per un verso, dell'assenza di modalità appropriate di utilizzazione dei contingenti di pesca e, per altro verso, di un inadempimento degli obblighi di controllo dello Stato membro interessato (v., in questo senso, sentenza Commissione/Francia, cit., punto 35).
41 Pertanto, l'argomento del governo del Regno Unito volto a sostenere che la Commissione si basa su una semplice presunzione e su un limitato numero di casi di sovrasfruttamento non può essere accolto. Il fatto che, in applicazione dell'art. 228, n. 2, CE, possano essere inflitte ad uno Stato membro sanzioni pecuniarie nel caso di mancata esecuzione da parte di quest'ultimo di una sentenza della Corte che accerti un inadempimento non incide sulla natura della prova dell'esistenza dell'inadempimento che dev'essere fornita dalla Commissione, e non può quindi rimettere in discussione l'accertamento della sussistenza di un inadempimento commesso, nel caso di specie, dal Regno Unito.
42 Si deve quindi constatare che il Regno Unito, per ciascuno degli anni dal 1991 al 1996, avendo omesso di adottare le modalità appropriate per l'utilizzazione dei contingenti ad esso attribuiti e di effettuare le ispezioni e gli altri controlli richiesti dai regolamenti comunitari applicabili, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 e, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento n. 3760/92, nonché degli artt. 1, n. 1, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento n. 2847/93.
Sulla chiusura tardiva della pesca
Argomenti delle parti
43 La Commissione sostiene che, in tutti i casi di sovrasfruttamento citati nel ricorso, il Regno Unito è venuto meno all'obbligo previsto dagli artt. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 21, n. 2, del regolamento n. 2847/93, di vietare provvisoriamente la pesca non appena si ritiene che le catture abbiano esaurito il contingente che gli era stato attribuito per una riserva ittica o per un gruppo di riserve ittiche. Secondo la Commissione, emerge dalla giurisprudenza della Corte che gli Stati membri sono tenuti ad adottare in tempo utile tutte le misure necessarie per prevenire il superamento dei contingenti ed essi non possono addurre difficoltà pratiche per giustificare l'inosservanza di tale obbligo. Orbene, nella fattispecie, in taluni casi la chiusura delle attività di pesca sarebbe entrata in vigore solo parecchie settimane dopo l'esaurimento dei contingenti, il che dimostrerebbe che, in ogni caso, le dette misure non sarebbero state prese tempestivamente.
44 Il governo del Regno Unito fa valere che il fatto che vi siano stati taluni casi di sovrasfruttamento per contingenti particolari non autorizza la Commissione ad avviare un procedimento per inadempimento con una formulazione del tutto generale per quanto concerne gli anni interessati. Il Regno Unito avrebbe effettivamente curato il rispetto della grande maggioranza dei contingenti nel corso del periodo controverso ed avrebbe adottato provvedimenti concreti al fine di garantire la cessazione delle catture a tempo debito, in modo tale da impedire il sovrasfruttamento.
45 Tale governo sostiene inoltre che la situazione registrata nelle rilevazioni mensili delle catture complessive, quali risultanti dai documenti della Commissione, non è necessariamente conforme alle cifre di cui disponeva effettivamente il Regno Unito nel periodo considerato. Tale divergenza di dati sarebbe dovuta al fatto che i servizi competenti di tale Stato membro utilizzano dati «in tempo reale» (dichiarazioni di sbarco effettuate dalle navi battenti bandiera del Regno Unito, che sbarcano in tale Stato e all'estero, entro 48 ore dal compimento delle operazioni di sbarco), e che le informazioni relative agli sbarchi comunicate alla Commissione da altri Stati membri e da paesi terzi possono non concordare con le cifre comunicate alle autorità del Regno Unito da parte delle navi battenti bandiera di quest'ultimo che sbarcano le loro catture in altri Stati.
Giudizio della Corte
46 Va ricordato, in primo luogo, che la Corte ha già dichiarato che l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87 obbliga gli Stati membri ad adottare provvedimenti vincolanti per vietare provvisoriamente qualsiasi attività di pesca prima ancora che i contingenti siano esauriti. L'art. 21 del regolamento n. 2847/93 introduce lo stesso obbligo a partire dal 1_ gennaio 1994. Risulta da tali disposizioni che gli Stati membri sono tenuti ad adottare in tempo utile tutte le misure necessarie per prevenire il superamento dei contingenti controversi, al fine di assicurare il rispetto dei contingenti loro attribuiti nell'intento di conservare le risorse ittiche (v. sentenze 20 marzo 1990, causa C-62/89, Commissione/Francia, Racc. pag. I-925, punto 17; 7 dicembre 1995, causa C-52/95, Commissione/Francia, Racc. pag. I-4443, punti 29 e 30, nonché 25 aprile 2002, cause riunite C-418/00 e C-419/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I-3969, punto 58).
47 A tal proposito, alla luce del punto 34 di questa sentenza, è sufficiente rilevare che il Regno Unito non contesta il fatto che nei casi di sovrasfruttamento fatti valere dalla Commissione esso non aveva disposto alcun divieto di pesca, ovvero i contingenti erano superati alla data in cui i rispettivi divieti sono entrati in vigore.
48 Pertanto, non può essere accolta la tesi del Regno Unito secondo cui, da un lato, la constatazione di un inadempimento della domanda della Commissione sarebbe formulata in termini generali e, dall'altro, tale Stato membro avrebbe effettivamente preso cura del rispetto della grande maggioranza dei contingenti nel corso del periodo controverso.
49 In secondo luogo, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può far valere difficoltà pratiche per giustificare la mancata attuazione in tempo utile di misure appropriate per vietare la pesca. Al contrario invece, esso è tenuto a superare queste difficoltà adottando tali misure (v. sentenza 1_ febbraio 2001, Commissione/Francia, cit., punto 44).
50 Ne consegue che le difficoltà pratiche fatte valere dal Regno Unito per spiegare le divergenze tra i dati di cui disponeva e quelli su cui si basa la Commissione, quali gli sbarchi in paesi terzi ovvero le fluttuazioni nei quantitativi sbarcati in altri Stati membri o in paesi terzi, non possono essere prese in considerazione.
51 Di conseguenza, va rilevato che, per ciascun anno dal 1991 al 1996, avendo omesso di vietare provvisoriamente la pesca sin dall'esaurimento dei contingenti, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 21 del regolamento n. 2847/93.
Sull'assenza di sanzioni penali o amministrative
Argomenti delle parti
52 La Commissione fa valere nel suo ricorso che, ancorché l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 non richieda espressamente che gli Stati membri intentino azioni penali o amministrative contro il capitano del peschereccio che abbia violato la normativa comunitaria in materia di pesca, ovvero contro qualsiasi altra persona responsabile di una tale infrazione, essi sono tenuti, ai sensi dell'art. 10 CE, a prendere provvedimenti del genere in caso di grave infrazione alla detta normativa. Secondo la Commissione, per garantire l'esecuzione degli obblighi derivanti dai regolamenti comunitari sulla pesca, è indispensabile perseguire tali soggetti. Un simile obbligo sarebbe ancora più evidente ai sensi dell'art. 31, n. 2, del regolamento n. 2847/93, il quale impone che le sanzioni siano tali da privare i responsabili del beneficio economico derivante dalle loro infrazioni e proporzionate alla gravità di queste ultime, di modo che tali sanzioni abbiano un effetto dissuasivo.
53 Secondo la Commissione, dai casi di sovrasfruttamento da essa rilevati emerge che, in numerosi casi, la notifica di catture è continuata durante un certo periodo di tempo dopo la chiusura della pesca interessata. Si tratterebbe di seri indizi volti a dimostrare che i divieti sono stati violati e che tali violazioni non sono state perseguite. Difficoltà pratiche non possono giustificare una simile carenza.
54 Il Regno Unito fa valere di aver seguito, durante l'intero periodo interessato, il principio generale di avviare procedimenti in tutti i casi in cui risultavano elementi tali da dare ai giudici penali la certezza che era stata commessa un'infrazione. Tale argomentazione sarebbe confermata dall'elenco allegato al controricorso, che riporta i procedimenti promossi e le diffide ufficiali notificate per quanto riguarda navi che avevano pescato dopo il divieto delle catture ovvero in una zona per la quale il Regno Unito non disponeva di contingenti.
55 Il Regno Unito fa riferimento anche ai casi concreti di sovrasfruttamento fatti valere dalla Commissione. A tal proposito, esso sostiene che, in taluni casi, i procedimenti non hanno avuto esito in quanto era stato impossibile dimostrare con certezza dinanzi al giudice adito che vi era stato sovrasfruttamento. In altri casi, è stata avviata un'azione amministrativa. In altri casi ancora, è stato giudicato inopportuno intentare procedimenti penali o amministrativi date le circostanze. Inoltre, in un certo numero di casi, il Regno Unito ha rinunciato a promuovere un procedimento in quanto le autorità nazionali avevano autorizzato la prosecuzione delle attività di pesca alla luce del progetto di scambio di contingenti con la Repubblica federale di Germania, che, in seguito, non si è concretato.
Giudizio della Corte
56 Va rilevato in primo luogo che, in caso di violazione della disciplina comunitaria in materia di conservazione e di controllo delle risorse della pesca, le autorità competenti di uno Stato membro sono tenute ad intentare un'azione penale o amministrativa contro il capitano del peschereccio interessato o qualsiasi altra persona responsabile, ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87. L'art. 31 del regolamento n. 2847/93 istituisce lo stesso obbligo per gli Stati membri a partire dal 1_ gennaio 1994, precisando, al suo n. 2, che tali procedimenti «devono (...) privare effettivamente i responsabili del beneficio economico derivante dall'infrazione o produrre effetti proporzionati alla gravità delle infrazioni, tali da fungere da deterrente per ulteriori infrazioni dello stesso tipo».
57 Infatti, se le autorità competenti di uno Stato membro si astenessero sistematicamente dal perseguire i responsabili di tali infrazioni, sarebbero pregiudicate sia la conservazione e la gestione delle risorse della pesca, sia l'applicazione uniforme della politica comune della pesca (sentenza 7 dicembre 1995, Commissione/Francia, cit., punto 35).
58 Ne consegue che, a decorrere dalle date fissate dalla Commissione per il divieto della pesca nel corso degli anni in questione, il Regno Unito era tenuto ad intentare un'azione penale o amministrativa nei confronti dei responsabili della prosecuzione delle attività di pesca, mentre queste ultime erano oggetto di un provvedimento di divieto.
59 Nella fattispecie, è sufficiente constatare che, anche tenendo conto delle informazioni fornite dal Regno Unito in allegato alla sua controreplica, questo Stato membro ha perseguito le persone responsabili di infrazioni alla normativa comunitaria solamente in taluni casi, mentre un significativo numero di casi di pesca illegale è stato accertato nel corso degli anni in questione. Pertanto, l'argomento fatto valere dal Regno Unito relativamente alla necessità per la Commissione di fornire specifici elementi di prova non può dunque essere accolto (v., in tal senso, sentenza 7 dicembre 1995, Commissione/Francia, cit., punto 36).
60 In secondo luogo, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi derivanti dalle norme del diritto comunitario (v. sentenze 8 giugno 1993, causa C-52/91, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-3069, punto 36, e 25 aprile 2002, Commissione/Francia, cit., punto 59). Gli specifici argomenti invocati dal Regno Unito per giustificare l'assenza di azioni penali o amministrative in taluni casi non possono quindi essere accolti.
61 Di conseguenza, si deve constatare che il Regno Unito, avendo omesso di adottare, per ciascuno degli anni dal 1991 al 1996, sanzioni penali o provvedimenti amministrativi contro i capitani delle navi che hanno violato i regolamenti comunitari applicabili, o contro qualsiasi altra persona responsabile di una violazione del genere, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 31 del regolamento n. 2847/93.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
62 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna del Regno Unito, che è rimasto soccombente, quest'ultimo va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, avendo omesso, per ciascuno degli anni dal 1991 al 1996,
- di determinare le modalità appropriate per l'utilizzazione dei contingenti ad esso attribuiti e di svolgere le ispezioni e gli altri controlli richiesti dai regolamenti comunitari applicabili,
- di vietare provvisoriamente la pesca fin dall'esaurimento dei contingenti, e
- di adottare sanzioni penali o provvedimenti amministrativi contro i capitani delle navi che hanno violato i detti regolamenti, o contro qualsiasi altra persona responsabile di una violazione del genere,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza degli artt. 5, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca, e, a partire dal 1_ gennaio 1993, 9, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquacoltura, nonché degli artt. 1, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2241, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca, e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1993, n. 2847, che istituisce un regime di controllo applicabile nell'ambito della politica comune della pesca, 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87, e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 21 del regolamento n. 2847/93, 1, n. 2, del regolamento n. 2241/87 e, a partire dal 1_ gennaio 1994, 31 del regolamento n. 2847/93.
2) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è condannato alle spese.
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