Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Princípios - Conformidade das despesas com as regras comunitárias - Obrigação de controlo que incumbe aos Estados-Membros
[Tratado CE, artigo 5 .° (actual artigo 10.° CE); Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigo 8.° , n.° 1]
2. Agricultura - FEOGA - Apuramento das contas - Período podendo ser objecto de uma correcção financeira - Período posterior à data da comunicação escrita dos resultados das verificações - Admissibilidade em caso de persistência das irregularidades
[Regulamento n.° 729/70 do Conselho, artigos 2.° , 3.° e 5.° , n.° 2, alínea c); Regulamento n.° 1663/95 da Comissão, artigo 8.° , n.° 1]
3. Agricultura - Política agrícola comum - Financiamento pelo FEOGA - Prémio ao arranque de pomares - Recurso, por parte dos agricultores, a contratos de arrendamento de curta duração para alcançarem a superfície mínima exigida para a concessão do prémio - Admissibilidade - Número anormalmente elevado desse tipo de contratos - Obrigação de vigilância particular do Estado-Membro em causa
(Regulamento n.° 2505/95 do Conselho, artigos 1.° e 2.° ; Regulamento n.° 2684/95 da Comissão, artigo 1.° , n.° 2)
Sumário
1. O artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, relativo ao financiamento da política agrícola comum, «»impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de medidas de controlo particulares. Resulta desta disposição, considerada à luz da obrigação de colaboração leal com a Comissão instituída pelo o artigo 5.° do Tratado (actual artigo 10.° CE), no que se refere mais especialmente à utilização correcta dos recursos comunitários, que os Estados-Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar-se de que as condições materiais e formais para a concessão dos subsídios comunitários foram correctamente observadas.
( cf. n.° 11 )
2. Se é exacto que nem o artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», nem o artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, que fazem ambos referência à comunicação escrita dos resultados das verificações da Comissão aos Estados-Membros, se opõem a que o período sobre o qual incide uma correcção financeira se estenda além da data da referida comunicação, é um facto que, quando tais disposições não autorizam explicitamente a Comissão a definir um período que vá além daquela data, não constituem uma base jurídica suficiente para fundar tal opção da Comissão.
Esta base jurídica é, no entanto, fornecida pelas disposições conjugadas do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e dos artigos 2.° e 3.° do mesmo regulamento, nos termos dos quais são financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções empreendidas «segundo as regras comunitárias» no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Com efeito, permitindo que a Comissão ponha a cargo do FEOGA apenas as intervenções efectuadas de acordo com as disposições comunitárias, estes artigos obrigam a Comissão a recusar o financiamento de despesas quando constata a existência de irregularidades.
Daqui resulta que, quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correcção financeira persistem além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, a Comissão tem o direito, e mesmo a obrigação, de ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correcção financeira em causa.
( cf. n.os 43-45 )
3. Se é exacto que os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2505/95, relativo ao saneamento da produção comunitária de pêssegos e de nectarinas, bem como 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2684/95, que estabelece regras de execução do Regulamento n.° 2505/95, não proíbem a conclusão de contratos de arrendamento de curta duração durante o período que precede imediatamente a data até à qual os pedidos de prémio de arranque devem ser apresentados, é um facto que, na medida em que tais disposições não devem ser consideradas isoladamente, antes devendo ser lidas à luz das obrigações de os Estados-Membros tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, compete às autoridades nacionais tomar as medidas e efectuar os controlos necessários para garantir a sua aplicação correcta.
Daqui resulta que estas autoridades devem fazer prova de uma vigilância particular quando constatam a celebração de um número anormalmente elevado de contratos de arrendamento de curta duração incidentes sobre parcelas que, na ausência dos referidos contratos, não corresponderiam às condições fixadas para a concessão dos prémios em causa. Devem, num tal caso, efectuar controlos suplementares destinados a garantir, por um lado, que os contratos têm real existência e, por outro, que uma mesma parcela não é objecto de vários contratos.
( cf. n.os 11, 84-85 )
Partes
No processo C-157/00,
República Helénica, representada por V. Kontolaimos, I. K. Chalkias e C. Tsiavou, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. Condou-Durande, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação parcial da Decisão 2000/216/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 67, p. 37), na parte que diz respeito à República Helénica,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, R. Schintgen (relator), C. Gulmann, F. Macken e N. Colneric, juízes,
advogado-geral: S. Alber,
secretário: L. Hewlett, administradora principal,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 28 de Fevereiro de 2002,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 16 de Abril de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Abril de 2000, a República Helénica pediu, ao abrigo do artigo 230.° , primeiro parágrafo, CE, a anulação parcial da Decisão 2000/216/CE da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 67, p. 37, a seguir «decisão impugnada»), na parte que lhe diz respeito.
2 Este recurso destina-se à anulação da decisão impugnada, na medida em que declarou não imputáveis ao FEOGA as seguintes quantias:
- 339 028 666 GRD a título de restituições à exportação, por carências nos controlos das mercadorias exportadas;
- 659 967 504 GRD a título de frutas e produtos hortícolas, por carências nos controlos e insuficiências na gestão dos processos relativos ao arranque de pessegueiros e nectarineiras;
- 1 966 954 869 GRD a título de frutas e produtos hortícolas, por carências do sistema de controlo e por desrespeito do preço mínimo a pagar aos produtores no quadro da transformação de pêssegos.
3 As razões das correcções financeiras impostas estão resumidas no relatório de síntese n.° VI/10529/99, de 27 de Outubro de 1999, relativo aos resultados dos controlos no apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que respeita às restituições à exportação, às frutas e produtos hortícolas, aos prémios «animais», às medidas agro-ambientais, à auditoria financeira, às culturas arvenses, ao linho e ao cânhamo (a seguir «relatório de síntese»).
Quanto à correcção financeira a título das restituições à exportação
4 Resulta do relatório de síntese que, aquando de inspecções efectuadas na Grécia por controladores do FEOGA, estes verificaram que os controlos dos produtos a exportar, se bem que muito frequentes, não prosseguiam um objectivo qualitativo. Verificou-se que as estâncias aduaneiras, nomeadamente as de Salónica e Skydra (Grécia), não dispunham de instalações suficientes para poderem efectuar os controlos em condições aceitáveis, que tais controlos eram efectuados em veículos carregados e eram simplesmente parciais. Além disso, não havia vigilância da qualidade dos controlos e dos seus respectivos relatórios à escala regional ou nacional. Nenhuma avaliação a posteriori da qualidade desses controlos podia ser efectuada com base nos relatórios de controlo, dado que estes não estavam uniformizados.
5 Nestas condições, a Comissão decidiu impor uma correcção financeira no montante de 5% das despesas declaradas pela República Helénica a título do financiamento das restituições à exportação.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
6 Pelo seu primeiro fundamento, o Governo helénico sustenta que a Comissão fez uma interpretação e uma aplicação erradas dos Regulamentos (CEE) n.° 386/90 do Conselho, de 12 de Fevereiro de 1990, relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição ou de outros montantes (JO L 42, p. 6), e (CE) n.° 2221/95 da Comissão, de 20 de Setembro de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 386/90 (JO L 224, p. 13), bem como uma errada apreciação dos factos.
7 Segundo este governo, os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 386/90 impõem unicamente às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros que procedam a controlos físicos sobre cerca de 5% das declarações de exportação de produtos agrícolas susceptíveis de beneficiar das restituições à exportação, mas não prevêem critérios qualitativos a que tais controlos devam submeter-se. Além disso, o artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2221/95 de modo algum define as características qualitativas dos controlos físicos a efectuar, limitando-se a indicar as acções necessárias para determinar se há concordância entre a declaração de exportação e a mercadoria a exportar, no que respeita à quantidade, à natureza e às características desta mercadoria. Quanto ao artigo 7.° deste último regulamento, apenas exige a adopção de medidas que permitam verificar a qualquer momento se foi alcançada a taxa de controlo de 5% e a redacção de um relatório pormenorizado dos controlos. O critério qualitativo invocado pela Comissão para impor a correcção financeira em causa é, pois, destituído de fundamento.
8 No que se refere à apreciação dos factos, o Governo helénico alega que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, os controlos físicos das mercadorias exportadas foram efectuados na Grécia de acordo com as disposições regulamentares aplicáveis e tendo em consideração as exigências da Comissão. Assim, nomeadamente, os controlos efectuados pelos funcionários foram vigiados por supervisores com o nível de director e deram lugar a uma menção na declaração de exportação, os dados comprovativos de que a declaração de exportação correspondia à mercadoria exportada foram obrigatoriamente imprimidos no documento de controlo físico de exportação e as pessoas encarregadas de verificar as indicações feitas nas declarações de exportação utilizaram os meios que foram postos à sua disposição, por exemplo, instalações para pesagem, no decurso de tais verificações. Além disso, os equipamentos e as estruturas de controlo, que a Comissão pretende serem insuficientes, são objecto de uma reforma no quadro da realização do programa comunitário «Alfândega 2000». Além disso, os serviços em causa receberam, em 1996 e 1999, circulares dando directivas claras e precisas quanto aos processos a seguir na efectuação dos controlos. A estância aduaneira de Skydra fez, assim, aplicação da circular de 1996. Além disso, resulta da correspondência trocada com a Comissão que esta considerou que os controlos efectuados na Grécia eram satisfatórios e que a sua frequência era particularmente elevada.
9 A Comissão precisa que o principal motivo da correcção financeira em causa foi a inexistência das instalações indispensáveis à execução de controlos fiáveis, que cumprissem os critérios que resultam de modo suficientemente preciso dos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 e, mais particularmente do anexo deste último regulamento. Os inquéritos efectuados pelos seus serviços levaram-na à conclusão de que a organização dos controlos na Grécia não correspondia às exigências fixadas pelo Regulamento n.° 2221/95, especialmente pelo seu anexo.
10 A Comissão acrescenta que, com o fim de garantir a qualidade dos controlos, não basta instaurar uma simples vigilância hierárquica, sendo necessário instaurar um sistema interno de controlo das estâncias aduaneiras e dos mecanismos susceptíveis de garantir, no plano nacional, uma certa uniformidade na qualidade dos controlos. Além disso, a circular dirigida pelas autoridades helénicas às estâncias aduaneiras em 1996 só foi aplicada após 1 de Janeiro de 1999, isto é, após o período sobre o qual incide a correcção financeira controvertida.
Apreciação do Tribunal
11 No que se refere, em primeiro lugar, às disposições regulamentares aplicáveis e à sua interpretação, deve recordar-se, por um lado, que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), impõe aos Estados-Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de medidas de controlo particulares. Por outro lado, resulta desta disposição, considerada à luz da obrigação de colaboração leal com a Comissão instituída pelo o artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), no que se refere mais especialmente à utilização correcta dos recursos comunitários, que os Estados-Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar-se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram correctamente observadas (acórdão de 11 de Janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C-247/98, Colect., p. I-1, n.° 81).
12 Daqui resulta que, mesmo supondo que, como o Governo helénico sustenta, os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 não contêm qualquer exigência especial quanto à qualidade dos controlos a efectuar, os Estados-Membros têm no entanto a obrigação de tomar todas as medidas necessárias para garantir que tais controlos não deixem subsistir qualquer dúvida quanto à regularidade das despesas a cargo do FEOGA. Devem, pois, actuar de modo a que a qualidade dos controlos efectuados seja de um nível tal que não possa ser objecto de críticas.
13 Há que acrescentar que, como o advogado-geral realçou nos n.os 27 e 28 das suas conclusões, o anexo do Regulamento n.° 2221/95 e o artigo 3.° , n.° 3, do Regulamento n.° 386/90 determinam o modo pelo qual determinados controlos físicos devem ser efectuados e contêm, portanto, critérios qualitativos a que tais controlos devem estar sujeitos.
14 Nestas condições, há que rejeitar o primeiro aspecto do primeiro fundamento.
15 No que se refere, em segundo lugar, à apreciação dos factos efectuada pela Comissão, há que recordar que o FEOGA só financia as intervenções empreendidas de acordo com as disposições comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas (v. acórdão de 6 de Março de 2001, Países Baixos/Comissão, C-278/98, Colect., p. I-1501, n.° 38). A este respeito, compete à Comissão provar a existência de uma violação destas disposições. Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão pela qual declara a ausência ou as deficiências dos controlos efectuados pelo Estado-Membro em causa (v. acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, n.° 39).
16 Todavia, a Comissão é obrigada não a demonstrar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos números transmitidos por elas, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses números (v. acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, n.° 40).
17 Esta facilitação da exigência da prova pela Comissão explica-se pelo facto de o Estado-Membro ser quem está mais bem colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e de lhe incumbir, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos ou dos seus números e, tal sendo o caso, da inexactidão das afirmações da Comissão (v. acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, n.° 41).
18 O Estado-Membro em causa, por seu turno, não pode pôr em causa as conclusões da Comissão através de simples alegações não baseadas em elementos que provem a existência de um sistema fiável e operacional de controlo. Se o Estado-Membro não conseguir demonstrar que são inexactas as conclusões da Comissão, estas constituem elementos susceptíveis de fazer surgir dúvidas sérias quanto à existência de um conjunto adequado e eficaz de medidas de vigilância e de controlo (acórdão de 28 de Outubro de 1999, Itália/Comissão, C-253/97, Colect., p. I-7529, n.° 7).
19 No caso vertente, há que declarar que o Governo helénico, apesar de indicar as medidas adoptadas para responder às diferentes críticas formuladas pela Comissão no relatório de síntese, não demonstra em que teriam essas medidas tido o efeito de remediar efectivamente as carências verificadas pela Comissão.
20 Com efeito, o Governo helénico não demonstra em que medida a nomeação de uma pessoa encarregada de vigiar os controlos efectuados teve por consequência uma melhoria da qualidade desses controlos.
21 Do mesmo modo, a transmissão às diferentes estâncias aduaneiras, em 1996 e em 1999, de circulares contendo directivas sobre os processos a seguir nos controlos não pode, por si mesma, constituir uma prova de que os controlos foram efectivamente realizados de acordo com essas directivas.
22 No que respeita à estância aduaneira de Skydra, resulta dos documentos apresentados pela Comissão, que não foram contestados pelo Governo helénico, que tal estância só aplicou a circular de 1996 após o termo do ano de 1998 e, portanto, após o período sobre o qual incide a correcção financeira controvertida. Daqui resulta que o Governo helénico não fez prova de que a verificação da Comissão estava errada.
23 A propósito da circular que as autoridades helénicas enviaram às estâncias aduaneiras em 1999, basta verificar, face à data da sua emissão, que tal circular não pôde ter qualquer incidência sobre os controlos efectuados de 1996 a 1998.
24 No que se refere à ausência de infra-estruturas adequadas para efectuar controlos físicos que cumprissem as exigências de qualidade decorrentes da regulamentação comunitária, o Governo helénico limitou-se a indicar que deviam ser tomadas, no quadro do programa «Alfândega 2000», medidas destinadas a melhorar as infra-estruturas em causa. Não contestou que, como a Comissão alegou na audiência, diferentes estâncias aduaneiras estivessem na impossibilidade material de, por exemplo, proceder à descarga de um veículo com o fim de controlar os produtos transportados.
25 Do mesmo modo, em resposta à acusação da Comissão relativa à ausência de documentos susceptíveis de provar que foram efectivamente efectuados controlos, o Governo helénico não fez qualquer prova susceptível de demonstrar a existência de tais documentos.
26 Face ao conjunto das considerações que precedem, há que constatar que o segundo aspecto do primeiro fundamento é improcedente.
27 Deste modo, o primeiro fundamento deve ser rejeitado por improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentação das partes
28 Em apoio do seu segundo fundamento, assente na violação do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e na violação do princípio da proporcionalidade, o Governo helénico alega que, face ao anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1997, relativo às «orientações relativas ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»), há que distinguir entre os controlos-chave, que são verificações físicas e administrativas incidentes sobre os elementos fundamentais dos pedidos de restituição à exportação, e os controlos secundários, constituídos por operações administrativas indispensáveis para o tratamento correcto dos pedidos. A Comissão só deveria proceder a uma correcção fixa no caso de um controlo expressamente previsto pelos textos comunitários ou absolutamente necessário para garantir a aplicação destes não ter sido correctamente efectuado. O facto de um procedimento de controlo não ser perfeito não justifica, em si, a aplicação de uma correcção financeira, na medida em que todos os sistemas de controlo são melhoráveis. Na realidade, a Comissão deveria demonstrar que existe uma carência significativa na aplicação das regras comunitárias e que essa carência expõe o FEOGA a um risco real de perdas. Esta interpretação é corroborada, segundo o Governo helénico, pelo texto do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.
29 No caso vertente, a Comissão não verificou qualquer carência grave constitutiva de uma violação das disposições comunitárias e justificativa da correcção financeira controvertida. Além disso, o inquérito efectuado pela Comissão não revelou qualquer elemento que permitisse determinar por que montante teria o FEOGA incorrido no risco de sofrer perdas. É, portanto, impossível verificar se a taxa de correcção adoptada está em correspondência com esse risco.
30 O Governo helénico sustenta além disso que, se uma correcção fixa de 5% se justifica quando todos os controlos-chave tenham sido efectuados mas que o seu número, a sua frequência ou o seu rigor não correspondem às exigências da regulamentação comunitária, de modo a poder razoavelmente concluir-se que tais controlos não garantem a regularidade dos pagamentos e que o risco de o FEOGA sofrer perdas é, portanto, real, ela deixa de se justificar quando, como no caso presente, a Comissão reconheceu que o número e a frequência dos controlos físicos, bem como as condições em que eles se efectuaram, foram suficientes.
31 Deste modo, a correcção financeira em causa deveria ter sido anulada ou, pelo menos, reduzida a 2% das restituições à exportação sobre os produtos exportados na área de competências das estâncias aduaneiras em causa.
32 Segundo a Comissão, os controlos físicos efectuados na Grécia durante o período em causa não forneciam, em razão da sua qualidade medíocre, garantias suficientes quanto à protecção dos recursos do FEOGA. Por carta de 24 de Novembro de 1998, fez saber ao Governo helénico que, em razão da ausência de parâmetros susceptíveis de serem controlados e medidos, estava na impossibilidade de quantificar directamente a incidência sobre o FEOGA das carências verificadas. Escolheu, portanto, propor uma correcção fixa, de acordo com as linhas orientadoras contidas no documento n.° VI/5330/97, e adoptou uma taxa que, face a um risco elevado de perdas devido à qualidade insuficiente dos controlos, se justificava.
Apreciação do Tribunal
33 Há que recordar, em primeiro lugar, que o artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 dispõe o seguinte:
«A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo:
[...]
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário [...], quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. Todavia, esta disposição não é aplicável às consequências financeiras:
- dos casos de irregularidades na acepção do n.° 2 do artigo 8.° ,
- de auxílios de Estado ou de infracções em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos referidos nos artigos 93.° e 169.° do Tratado.»
34 Há que realçar, em segundo lugar, que o documento n.° VI/5330/97 distingue os controlos-chave dos controlos secundários e prevê a possibilidade de uma correcção de 5% quando os diferentes controlos-chave foram efectuados mas o seu número, frequência ou rigor não corresponde às exigências da regulamentação comunitária.
35 Contrariamente ao que sustenta o Governo helénico, o critério relativo ao rigor dos controlos, que remete para as exigências qualitativas contidas na regulamentação comunitária, não está, como resulta dos n.os 19 a 25 do presente acórdão, preenchido no caso vertente.
36 Na medida em que a qualidade dos controlos físicos constitui um elemento determinante do sistema de controlo que deve ser instaurado para garantir a regularidade das despesas do FEOGA, há que declarar que a Comissão pôde razoavelmente concluir que o risco de ele sofrer perdas era significativo e pôde, pois, sem violar o artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 ou as linhas orientadoras contidas no documento n.° VI/5330/97, impor a correcção fixa em causa.
37 Há que acrescentar que é jurisprudência constante que a Comissão pode recusar assumir a totalidade das despesas efectuadas se constatar que não existem mecanismos de controlo suficientes (v., nomeadamente, acórdão de 18 de Maio de 2000, Bélgica/Comissão, C-242/97, Colect., p. I-3421, n.° 122). Daqui resulta que, ao impor, no caso vertente, uma correcção fixa ascendendo apenas a 5% das despesas declaradas pela República Helénica a título do financiamento das restituições à exportação, quando os controlos efectuados pelas autoridades helénicas não corresponderam às exigências da regulamentação comunitária, a Comissão não violou, na ocorrência, o princípio da proporcionalidade.
38 Assim, há que rejeitar o segundo fundamento por improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentação das partes
39 Em apoio do seu terceiro fundamento, assente na ausência de base jurídica que autorize a Comissão a proceder à correcção financeira controvertida na violação do princípio da segurança jurídica, o Governo helénico alega que o cálculo efectuado pela Comissão para determinar o período sobre o qual a correcção financeira devia incidir é arbitrário e não assenta em qualquer texto legal. Segundo este governo, resulta do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 que, para avaliar os montantes a excluir do financiamento comunitário, a Comissão deve ter em conta as despesas efectuadas pelo Estado-Membro em causa até à data da comunicação escrita pela Comissão dos resultados das verificações da sua compatibilidade com as regras comunitárias, entendendo-se que a correcção financeira não pode incidir sobre despesas efectuadas mais de 24 meses antes dessa comunicação escrita. Uma correcção financeira que se estende por um período que começa 24 meses antes dessa comunicação escrita e termina no momento em que o Estado-Membro em causa adopta as medidas necessárias para remediar as carências constatadas é, portanto, arbitrária e desprovida de qualquer base jurídica.
40 Esta interpretação é corroborada, por um lado, pela redacção do artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6), do qual resulta que a comunicação escrita pela Comissão dos resultados das verificações deve incluir, para além das medidas a tomar, uma avaliação das despesas que podem ser excluídas do financiamento e, por outro lado, pelo facto de a Comissão só a partir da entrada em vigor, em 30 de Outubro de 1999, da modificação desta disposição pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de Outubro de 1999 (JO L 273, p. 5), dispor do poder de impor correcções financeiras relativas a um período que decorra até à data de entrada em vigor das medidas correctivas adoptadas pelo Estado-Membro em causa.
41 A Comissão, por seu lado, alega que nem o artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 nem o artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 se opõem à aplicação de uma correcção financeira incidente sobre um período que se estende além da data em que a comunicação escrita teve lugar, uma vez que, como no caso vertente, essa correcção assenta em verificações efectuadas durante os 24 meses anteriores à referida comunicação e que o Estado-Membro foi advertido, por essa mesma comunicação, de que as despesas efectuadas antes de ter adoptado as medidas correctivas adequadas não seriam imputadas ao FEOGA.
Apreciação do Tribunal de Justiça
42 Há que recordar, a título liminar, que o artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95 dispõe o seguinte:
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão, em conformidade com o n.° 2, alínea c), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 729/70, eventualmente proponha.»
43 Se é exacto que, como alega a Comissão, nem esta disposição nem o artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 se opõem a que o período sobre o qual incide uma correcção financeira se estenda além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações aos Estados-Membros, é um facto que, quando tais disposições não autorizam explicitamente a Comissão a definir um período que vá além da data da referida comunicação escrita, não constituem uma base jurídica suficiente para fundar a opção efectuada no caso vertente pela Comissão.
44 Esta base jurídica é, no entanto, fornecida pelas disposições conjugadas do artigo 5.° , n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 e dos artigos 2.° e 3.° do mesmo regulamento, nos termos dos quais são financiadas pelo FEOGA as restituições concedidas e as intervenções empreendidas «segundo as regras comunitárias» no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Com efeito, permitindo que a Comissão ponha a cargo do FEOGA apenas as intervenções efectuadas de acordo com as disposições comunitárias, estes artigos obrigam a Comissão a recusar o financiamento de despesas quando constata, como no caso presente, a existência de irregularidades (v., neste sentido, acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, 11/76, Colect. 1979-I, p. 101, n.° 8).
45 Daqui resulta que, quando as irregularidades que justificam a aplicação de uma correcção financeira persistem além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações, a Comissão tem o direito, e mesmo a obrigação, de ter em conta essa situação quando determina o período sobre o qual deve incidir a correcção financeira em causa.
46 No caso vertente, não se contesta que as carências constatadas pela Comissão persistiram além da data da comunicação escrita dos resultados das verificações. Foi pois validamente que a Comissão fez incidir a correcção financeira sobre um período que ultrapassou esta data.
47 No que respeita à alegada violação do princípio da segurança jurídica, basta constatar que as autoridades helénicas foram devidamente informadas, desde a notificação da comunicação escrita dos resultados das verificações, de que a Comissão entendia aplicar as correcções até que as referidas autoridades tivessem adoptado as medidas correctivas adequadas. Nestas condições, o Governo helénico não pode validamente invocar uma qualquer incerteza quanto ao período sobre o qual incidiram as constatações da Comissão ou quanto ao período coberto pelas correcções financeiras por esta aplicadas.
48 Deste modo, há que rejeitar também o terceiro fundamento por improcedente.
49 Face a todas estas considerações, há que negar provimento ao recurso na parte em que se destina a obter a anulação ou a redução da correcção financeira incidente sobre as restituições à exportação.
Quanto às correcções financeiras a título do sector das frutas e produtos hortícolas
Medidas de saneamento da produção de pêssegos e nectarinas
50 Resulta do relatório de síntese que, aquando dos controlos efectuados em 1997, foram verificadas deficiências nos três nomos visitados, que representavam 88% da área de arranque de pêssegos e nectarinas na Grécia.
51 Os serviços da Comissão constataram as seguintes carências:
- em dois dos três nomos visitados, o requerente do prémio de arranque não tomara, ou só tomara incompletamente, o compromisso escrito de não replantar previsto no artigo 3.° do Regulamento (CE) n.° 2684/95 da Comissão, de 21 de Novembro de 1995, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.° 2505/95 do Conselho relativo ao saneamento da produção comunitária de pêssegos e de nectarinas (JO L 279, p. 3);
- no nomo de Imathia (Grécia), a indicação da data nos certificados de controlo, prevista no artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95, não fora feita;
- a comunicação relativa à data prevista para o arranque, imposta pelo artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95, não existia ou não tinha data;
- a existência, nos nomos de Imathia e de Pellas (Grécia), de um grande número de contratos de arrendamento de curta duração, celebrados imediatamente antes do termo do prazo fixado para a entrega do pedido de prémio de arranque e incidentes sobre parcelas que, em razão da sua reduzida área, não cumpriam as condições fixadas para a obtenção deste prémio, não deu lugar a controlos suplementares por parte das autoridades helénicas.
52 Na medida em que, segundo ela, tais carências incidiam sobre elementos determinantes de controlos-chave, a Comissão impôs uma correcção fixa de 5% da despesa declarada pela República Helénica a título das sub-rubricas orçamentais B01-1505-003 e B01-1505-004 pelas medidas de saneamento da produção de pêssegos e de nectarinas.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentação das partes
53 No que respeita à acusação relativa à ausência de compromisso ou ao compromisso incompleto de não replantar, o Governo helénico sustenta que a Comissão fez uma interpretação errada do artigo 2.° , n.° 1, alínea a), do Regulamento (CE) n.° 2505/95 do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativo ao saneamento da produção comunitária de pêssegos e nectarinas (JO L 258, p. 1), bem como dos artigos 3.° e 4.° , n.° 3, do Regulamento n.° 2684/95. Estas disposições não prevêem que o compromisso de não replantar e de transmitir essa obrigação a um novo agricultor deva ser incluído no próprio texto do pedido de concessão do prémio de arranque. Pelo contrário, resulta do texto e da economia das referidas disposições que esse pedido apenas tem de ser acompanhado da aceitação escrita desse compromisso pelo requerente. As Decisões n.os 417328 e 141517 do ministro da Agricultura, adoptadas respectivamente em 20 de Dezembro de 1995 e 9 de Janeiro de 1996, referem claramente estas obrigações.
54 Além disso, as autoridades helénicas sempre exigiram, no momento da formulação do pedido do prémio de arranque, o depósito pelos proprietários de uma declaração solene pela qual eles se obrigam a não proceder à replantação, bem como a redacção de um acto notarial prevendo a transmissão desta obrigação ao novo agricultor. Na medida em que qualquer acto de cessão de um terreno agrícola está sujeito à apresentação de um atestado das autoridades competentes, o novo agricultor será sempre informado de que o terreno cedido ou arrendado está sujeito às medidas de saneamento em causa, de modo que a obrigação de não replantar lhe será transmitida.
55 A Comissão responde que o sistema aplicado pelas autoridades helénicas não dá cumprimento às exigências do artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95. A Comissão nota que, em dois dos três nomos visitados, as autoridades helénicas não exigiram do requerente do prémio de arranque uma declaração escrita relativa ao compromisso de transmitir ao novo agricultor, em caso de venda, arrendamento ou outro qualquer modo de cessão das parcelas que foram objecto de um pedido, a obrigação de não replantar. Considera que o sistema de transferência da propriedade em vigor na Grécia não é susceptível de suprir esta carência. Deste modo, não é certo que o requerente conheça bem todas as obrigações que lhe incumbem por força da regulamentação comunitária.
Apreciação do Tribunal
56 Há que começar por recordar que o artigo 2.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2505/95 determina que a concessão do prémio de arranque está subordinada ao compromisso escrito do requerente de proceder ao arranque e de renunciar a qualquer plantação de pessegueiros ou nectarineiras, bem como de macieiras, com exclusão das macieiras para sidra. Por força do artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95, o pedido de prémio de arranque deve ser «acompanhado», por um lado, deste compromisso e, por outro, do acordo escrito, relativo à operação de arranque, do proprietário da parcela, integrando esse acordo um compromisso, por parte dele, de transmitir a qualquer novo empresário agrícola a obrigação de não replantar.
57 Se, como foi realçado pelo advogado-geral no n.° 67 das suas conclusões, não resulta especificamente do texto dessas duas disposições que os compromissos do requerente do prémio e do proprietário da parcela devam constar do pedido de prémio de arranque, não é menos exacto que estas disposições exigem que tenham tomado os referidos compromissos por escrito.
58 Há que recordar seguidamente que, nos termos do artigo 4.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95, «[a]pós recepção de um pedido de prémio de arranque, o organismo competente procederá, através de visitas no local, à verificação das informações constantes do pedido, registará o compromisso referido no artigo 3.° e verificará, se for caso disso, a admissibilidade do pedido».
59 Resulta desta disposição que o pedido de prémio de arranque deve ser obrigatoriamente acompanhado dos compromissos escritos exigidos no artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95, uma vez que as autoridades competentes não podem registar um compromisso de que não disponham.
60 Há que declarar, por fim, que o Governo helénico não contesta a veracidade das constatações feitas pelos serviços da Comissão no decurso dos seus controlos. Deve assim considerar-se provado que as autoridades helénicas nem sempre exigiram uma declaração escrita por parte do requerente do prémio de arranque destinada a garantir que este informe o novo empresário agrícola da obrigação de não replantar a parcela coberta pelo pedido.
61 Ora, na medida em que um sistema como o aplicável na Grécia não permite às autoridades competentes disporem, no momento em que procedem às verificações previstas no artigo 4.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95, dos compromissos escritos exigidos no artigo 3.° do mesmo regulamento, tal sistema não dá cumprimento às exigências da regulamentação comunitária.
62 Daqui resulta que, no caso vertente, a Comissão não cometeu qualquer erro na interpretação e aplicação dos artigos 2.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2505/95, 3.° e 4.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95.
63 Assim, o primeiro fundamento deve ser rejeitado por improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentação das partes
64 No que se refere à ausência de indicação da data nos certificados de controlo, o Governo helénico acusa a Comissão de ter feito uma interpretação errada do artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95 e uma errada apreciação dos factos. Esta disposição não impõe que a data em que o controlo foi efectuado seja mencionada no próprio certificado de controlo, podendo esta data, na falta de menção no certificado, decorrer de outros documentos oficiais. A ausência da data de controlo nos certificados no nomo de Imathia não é suficiente para concluir que os controlos exigidos não foram efectuados. Determinados documentos oficiais provam, aliás, que tais controlos tiveram lugar.
65 A Comissão considera que é impossível controlar o respeito do disposto no artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95 durante o período em causa, dado que os certificados comprovativos da visita aos locais dos inspectores nacionais e da admissibilidade dos pedidos não têm data. Os inspectores não puderam, aliás, indicar com precisão a data da visita das parcelas. No que se refere ao argumento de que era possível obter uma indicação precisa das datas dos controlos por meio de outros documentos oficiais, a Comissão realça que não foi apresentada qualquer prova da execução desses controlos no prazo regulamentar. Segundo ela, é indispensável que estas datas sejam indicadas de modo preciso, na medida em que os programas de saneamento, como os que estão em causa no caso vertente, são geralmente limitados no tempo.
Apreciação do Tribunal
66 Deve notar-se que, por força do artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95, o pedido de prémio de arranque deve ser apresentado às autoridades competentes dos Estados-Membros antes do início das operações de arranque e o mais tardar em 31 de Janeiro de 1996.
67 O artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95 estabelece, nomeadamente, que após recepção de um pedido de prémio de arranque, o organismo competente procederá, através de visitas no local, à verificação das informações constantes do pedido e verificará, se for caso disso, a admissibilidade do pedido. De acordo com esta mesma disposição, o deferimento do pedido será notificado ao requerente o mais tardar dois meses após a sua apresentação. A operação de arranque deve ser efectuada nos dois meses seguintes a essa notificação e, o mais tardar, em 30 de Abril de 1996.
68 O artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95 dispõe:
«1. O interessado comunicará às autoridades competentes a data prevista para o arranque. Essas autoridades verificarão, através de visitas no local de cada parcela em causa, que o arranque foi efectuado em conformidade com o disposto no presente regulamento e certificar[ão] a época em que foi realizado.
2. O pagamento do prémio de arranque será efectuado, o mais tardar, três meses após a verificação prevista no n.° 1.»
69 Se é exacto que, como sustenta o Governo helénico, o artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95 não precisa expressamente que a data do controlo prevista nessa disposição deva figurar no certificado de controlo, é um facto que, face ao sistema instituído pelo referido regulamento, que assenta num calendário e em prazos muito precisos, as autoridades competentes devem poder determinar a data exacta em que uma parcela determinada foi controlada.
70 Na medida em que, na ocorrência, o Governo helénico não apresentou, nem na fase do processo de conciliação nem neste Tribunal, os documentos susceptíveis de comprovar as datas exactas a que os controlos previstos no artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95 foram efectuados, há que declarar que não fez prova de que as verificações feitas na matéria pela Comissão estejam erradas.
71 Deste modo, deve também rejeitar-se o segundo fundamento por improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentação das partes
72 No que respeita às carências relativas à comunicação prévia da data prevista para o arranque, o Governo helénico sustenta que a Comissão fez uma interpretação errada do artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95. Esta disposição de modo algum impõe que a data prevista para o arranque seja comunicada por escrito à autoridade competente. Com efeito, a disposição não precisa qualquer modo de comunicação especial, de maneira que uma comunicação oral da referida data é também válida. Além disso, na medida em que o objectivo dessa disposição é o de garantir que o arranque foi efectivamente realizado, basta que a autoridade competente possa certificar que este teve lugar numa determinada época. O facto de a comunicação ter sido feita por escrito ou oralmente, antes ou após o arranque, não tem qualquer efeito sobre a regularidade das despesas efectuadas.
73 A Comissão recorda que, nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95, o interessado deve comunicar às autoridades competentes a data prevista para o arranque. Os dados relativos à data da visita da parcela e à data prevista de arranque são de grande importância tendo em conta, por um lado, que no momento da entrega do pedido deve ter lugar uma verificação no local de todos os dados incidentes sobre a parcela e sobre a plantação e, por outro, que as autoridades competentes têm o dever de garantir que o arranque tenha sido efectuado em conformidade com a legislação comunitária. A comunicação oral das datas previstas para o arranque não resulta de qualquer elemento de prova constante dos dossiers das autoridades nacionais. Não pode, portanto, ser tida em consideração.
Apreciação do Tribunal
74 Há que realçar, como fez o Governo helénico, que o artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95 não precisa o modo pelo qual a data prevista para o arranque deve ser comunicada às autoridades competentes, competindo assim a estas autoridades definir os modos de comunicação que os requerentes podem validamente utilizar para transmitir a referida data.
75 No entanto, há que constatar que, face à jurisprudência recordada nos n.os 11 e 17 do presente acórdão, o ou os modos de comunicação assim escolhidos devem possibilitar às autoridades competentes provar que a regulamentação comunitária é respeitada e, portanto, que a data de arranque lhes foi efectivamente comunicada, como está previsto no artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95.
76 Há que acrescentar que, segundo o teor do artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 2684/95, do qual resulta que é a data «prevista» para o arranque que deve ser comunicada, a referida comunicação deve, contrariamente ao que sustenta o Governo helénico, ter lugar antes de o requerente proceder ao mencionado arranque.
77 Na medida em que, no caso vertente, o Governo helénico não contestou a veracidade das constatações feitas pela Comissão no que respeita à ausência de elementos de prova susceptíveis de demonstrar que a data prevista para o arranque foi comunicada em devido tempo às autoridades competentes, há que considerar que a Comissão não fez uma interpretação errada do artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95.
78 O terceiro fundamento deve, portanto, ser também rejeitado por improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentação das partes
79 No que se refere à determinação da superfície das parcelas que permitem beneficiar de prémios de arranque, o Governo helénico sustenta que a Comissão fez uma interpretação e uma aplicação erradas dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2505/95, bem como do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2684/95. Estes artigos não exigem que os contratos de arrendamento das parcelas relativamente às quais foram formulados pedidos de prémio de arranque sejam contratos a longo termo, nem que tenham sido celebrados muito antes de 31 de Janeiro de 1996. Ao recusar, apesar disto, o pagamento do prémio de arranque no caso de contratos de arrendamento que não cumpram estas condições, a Comissão violou os referidos artigos.
80 A Comissão alega que, no nomo de Imathia e na circunscrição da subprefeitura de Edessa (Grécia), eram generalizadamente aceites pedidos de prémio de arranque incidentes sobre parcelas que tinham sido dadas de arrendamento no decurso do mês de Janeiro de 1996 por um período que, na maior parte dos casos, não excedia um ou dois anos. Sem pôr em causa o direito de celebrar tais contratos de arrendamento, considera no entanto que estes representavam um risco elevado de inobservância da regulamentação comunitária e que as autoridades helénicas deveriam, portanto, ter controlado a situação.
Apreciação do Tribunal
81 De acordo com o artigo 1.° do Regulamento n.° 2505/95, os produtores de pêssegos e de nectarinas da Comunidade beneficiam, mediante pedido e nas condições definidas nesse regulamento, de um prémio único ao arranque de pessegueiros e de nectarineiras ao abrigo da campanha de 1995.
82 Por força do artigo 2.° , n.° 1, desse mesmo regulamento, a concessão do prémio de arranque está nomeadamente subordinada ao compromisso, por escrito, do beneficiário de proceder ou mandar proceder ao arranque do seu pomar, de uma só vez, até 30 de Abril de 1996, de todos os pessegueiros e nectarineiras do seu pomar de pêssegos e de nectarinas, se este ocupar menos de 1,5 hectares, ou da totalidade ou de parte do seu pomar de pêssegos e de nectarinas, se este ocupar 1,5 hectares ou mais, na condição de a superfície arrancada ser de, pelo menos, 1,5 hectares.
83 Nos termos do artigo 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2684/95, o prémio de arranque é concedido para o arranque de pomares de superfície igual ou superior a 0,5 hectare, numa ou várias parcelas. Por força do n.° 3 do mesmo artigo, a operação de arranque deve incidir em parcelas inteiras ou, em certos casos, numa parte contínua de uma parcela.
84 Se é exacto, como o Governo helénico sustenta e a Comissão admite, que os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2505/95 bem como 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2684/95 não proíbem a conclusão de contratos de arrendamento de curta duração durante o período que precede imediatamente a data até à qual os pedidos de prémio de arranque devem ser apresentados, é um facto que, na medida em que tais disposições não devem ser consideradas isoladamente, antes devendo ser lidas à luz das obrigações recordadas no n.° 11 do presente acórdão, compete às autoridades nacionais, a fim de garantir a aplicação correcta dessas disposições, tomar as medidas e efectuar os controlos necessários para garantir a regularidade das despesas a cargo do FEOGA.
85 Daqui resulta que estas autoridades devem fazer prova de uma vigilância particular quando constatam a celebração de um número anormalmente elevado de contratos de arrendamento de curta duração incidentes sobre parcelas que, na ausência dos referidos contratos, não corresponderiam às condições fixadas para a concessão dos prémios em causa. Devem, num tal caso, efectuar controlos suplementares destinados a garantir, por um lado, que os contratos têm real existência e, por outro, que uma mesma parcela não é objecto de vários contratos.
86 Dado que, no caso vertente, não se contesta, por um lado, que as autoridades helénicas tiveram conhecimento da celebração de um número anormalmente elevado de contratos de arrendamento de curta duração incidentes sobre parcelas cuja área reduzida impedia que pudessem dar lugar ao pagamento de um prémio de arranque nem, por outro lado, que não controlaram esses contratos para os efeitos descritos no número precedente, há que constatar que estas autoridades não fizeram prova da diligência necessária para cumprir as obrigações que lhes incumbem por força da regulamentação comunitária e que a Comissão não cometeu qualquer erro na interpretação e na aplicação dos artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2505/95, bem como 1.° , n.° 2, do Regulamento n.° 2684/95.
87 Deste modo, o quarto fundamento deve também ser rejeitado por improcedente.
88 Face ao conjunto destas considerações, há que julgar o recurso improcedente na parte em que se destina a obter a anulação da correcção financeira incidente sobre as medidas de saneamento da produção de pêssegos e de nectarinas a título das sub-rubricas orçamentais B01-1505-003 e B01-1505-004.
Transformação de pêssegos
89 Os inquéritos efectuados na Grécia pelos serviços da Comissão em 1997 levaram esta instituição a impor uma correcção financeira no montante de 10% das despesas declaradas pela República Helénica a título da sub-rubrica orçamental B01-1512-001 quanto à transformação de pêssegos. Como resulta do relatório de síntese, a Comissão fundou esta decisão nas seguintes acusações:
- falta de fiabilidade das guias de remessa em que assenta, segundo as autoridades helénicas, o sistema de controlo grego;
- graves deficiências verificadas no sistema de controlo, não tendo as autoridades helénicas podido fazer a prova de que os controlos alegadamente efectuados o tinham efectivamente sido;
- não cumprimento do preço mínimo a pagar pelos transformadores aos produtores.
90 No que respeita a esta última acusação, o relatório de síntese indica que as disposições nacionais relativas à qualidade dos pêssegos entregues para transformação admitem um refugo que pode ir até 5% do peso dos produtos entregues. As deduções que a isto se referem devem ser consideradas uma violação do preço mínimo a que os produtores têm direito. Com efeito, um lote de um determinado produto só pode ser aceite ou recusado na sua integralidade e o preço mínimo a pagar deve ser calculado em função de toda a quantidade entregue.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentação das partes
91 O primeiro fundamento suscitado pelo Governo helénico assenta, por um lado, numa interpretação errada do artigo 15.° do Regulamento (CEE) n.° 1558/91 da Comissão, de 7 de Junho de 1991, que estabelece normas de execução do regime de ajuda à produção para os produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 144, p. 31), e do artigo 14.° do Regulamento (CE) n.° 504/97 da Comissão, de 19 de Março de 1997, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.° 2201/96 do Conselho no que respeita ao regime de ajuda à produção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 78, p. 14), e, por outro, de uma errada apreciação dos factos.
92 Em apoio do seu fundamento, o Governo helénico alega que o Regulamento n.° 1558/91, aplicável durante o período sobre o qual incide a correcção financeira, não impõe a criação de uma guia de remessa nem a existência de um registo de pesagem, uma vez que o artigo 15.° , n.° 1, alínea a), deste regulamento apenas menciona a emissão, a título facultativo, de uma nota de recepção. O artigo 14.° do Regulamento n.° 504/97, que, bem que fazendo referência a recibos em vez de «notas de recepção», corresponde no essencial ao artigo 15.° do Regulamento n.° 1558/91, também não cria uma obrigação de emissão destes documentos, antes precisando que podem ser «eventualmente» emitidos.
93 No que se refere à apreciação dos factos, o Governo helénico sustenta que, no decurso dos inquéritos efectuados pelos serviços da Comissão, os inspectores confundiram provavelmente as guias de remessa com as notas de expedição.
94 A Comissão alega que, no decurso dos inquéritos efectuados na Grécia, os seus serviços foram informados pelas autoridades helénicas de que todo o sistema de controlo grego assentava em guias de remessa. Ora, na medida em que estas guias, que deveriam normalmente ser assinadas pelos representantes do produtor, do transportador e do transformador, não continham todas estas assinaturas e em que não eram, salvo raras excepções, acompanhadas de qualquer prova de pesagem, não constituíam provas fiáveis quanto ao peso líquido exacto dos produtos entregues pelos produtores. Nestas condições, o controlo das ajudas pagas ficou comprometido, existindo um elevado risco de concessão de ajudas incompatíveis com os regulamentos comunitários.
Apreciação do Tribunal
95 Há que recordar que o artigo 15.° do Regulamento n.° 1558/91 dispõe o seguinte:
«1. O transformador manterá registos de que constem pelo menos as seguintes informações:
a) Os lotes de matérias-primas comprados e entrados diariamente na empresa, distinguindo os que são objecto de contratos de transformação ou de aditamentos escritos, bem como os números dos recibos eventualmente emitidos para esses lotes;
b) O peso de cada lote entrado, bem como o nome e o endereço do co-contratante;
c) As quantidades de produtos acabados obtidos diariamente, após transformação das matérias-primas, distinguindo as quantidades susceptíveis de beneficiarem de ajuda;
d) As quantidades e preços dos produtos que saem das instalações do transformador, lote por lote, com indicação do destinatário. Estas indicações podem figurar nos registos por referência aos documentos comprovativos, desde que estes contenham as citadas informações.
2. O transformador conservará a prova do pagamento de todas as matérias-primas compradas no âmbito do contrato de transformação ou de qualquer aditamento a esse contrato.
3. O transformador está sujeito a todas as medidas de inspecção ou de controlo julgadas necessárias e deve manter todos os registos suplementares prescritos pelas autoridades nacionais, a fim de lhes permitir efectuar os controlos que julguem necessários. Se o controlo ou inspecção previsto não puder ser efectuado por razões imputáveis ao transformador, tendo este sido previamente notificado no sentido de permitir o controlo, não será paga qualquer ajuda a título da campanha em causa.»
96 O artigo 16.° , n.os 1 e 2, deste mesmo regulamento está assim redigido:
«1. Em relação a cada campanha de comercialização, as autoridades competentes verificarão os registos dos transformadores e procederão ao controlo no local, por amostragem, de diversos pedidos de ajuda, que representem, pelo menos, 15% da quantidade dos produtos acabados em causa, a fim de verificar nomeadamente:
a) Se os produtos acabados que podem ser objecto de um pedido de ajuda à produção satisfazem as normas de qualidade aplicáveis. Se o resultado da análise das amostras colhidas oficialmente diferir dos resultados inscritos no registo do transformador e permitir concluir que os produtos não satisfazem as normas de qualidade comunitárias mínimas, não será paga qualquer ajuda para a transformação em causa;
b) Se as quantidades de matérias-primas utilizadas na transformação correspondem às indicadas no pedido de ajuda;
c) Se o preço pago pelas matérias-primas utilizadas para obter os produtos referidos na alínea a) é pelo menos igual ao preço mínimo fixado;
d) Se as matérias-primas satisfazem as exigências definidas em matéria de qualidade.
2. Em relação a cada campanha de comercialização, as autoridades competentes procederão igualmente a controlos por amostragem:
a) Do peso das matérias-primas fornecidas, nas empresas de transformação;
b) Das assinaturas apostas nas facturas referidas no n.° 2 do artigo 14.° e da exactidão dessas facturas, por exemplo, por meio de uma confrontação entre as partes interessadas.»
97 Nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 504/97:
«1. O transformador manterá registos de que constem pelo menos os seguintes elementos:
a) Os lotes de matérias-primas comprados e entrados diariamente na empresa, distinguindo os que são objecto de contratos de transformação ou de aditamentos, bem como os números dos recibos eventualmente emitidos para esses lotes;
b) O peso de cada lote entrado, bem como o nome e o endereço do contratante;
c) As quantidades dos produtos acabados obtidos diariamente após transformação das matérias-primas, distinguindo entre quantidades susceptíveis de beneficiarem de ajuda e outras;
d) No que se refere aos produtos transformados à base de tomate, as quantidades dos produtos acabados obtidos diariamente após transformação das matérias-primas extraquota para as quais o preço mínimo foi respeitado;
e) As quantidades e os preços dos produtos que saem das instalações do transformador, lote por lote, com indicação do destinatário. Estas indicações podem figurar nos registos por referência aos documentos comprovativos, desde que estes contenham tais informações.
2. O transformador conservará a prova do pagamento de todas as matérias-primas compradas no âmbito do contrato de transformação ou de qualquer aditamento a esse contrato.
3. O transformador está sujeito a todas as medidas de inspecção ou de controlo julgadas necessárias e deve manter todos os registos suplementares prescritos pelas autoridades nacionais, a fim de lhes permitir efectuar os controlos que julguem necessários. Se o controlo ou inspecção previsto não puder ser efectuado por razões imputáveis ao transformador, tendo este sido previamente notificado no sentido de permitir tal controlo ou inspecção, não será paga qualquer ajuda a título da campanha em causa.»
98 Resulta dos artigos 15.° e 16.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1558/91, bem como do artigo 14.° do Regulamento n.° 504/97, que as autoridades nacionais têm a obrigação de efectuar controlos que permitam garantir o cumprimento da regulamentação comunitária relativa às ajudas à produção respeitantes aos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas.
99 Na medida em que o Governo helénico, por um lado, não contesta que o sistema de controlo instituído pela Grécia para dar cumprimento a esta obrigação assenta na utilização de guias de remessa e, por outro, de modo algum põe em causa a veracidade das constatações feitas pelos serviços da Comissão no que respeita ao valor probatório das guias de remessa por estes verificadas, não pode acusar-se a Comissão de ter feito uma interpretação errada das disposições invocadas por esse governo ou uma apreciação errada dos factos.
100 Assim, há que rejeitar o primeiro fundamento por improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentação das partes
101 Em apoio do seu segundo fundamento, assente na interpretação errada dos artigos 15.° e 16.° do Regulamento n.° 1558/91 e na apreciação errada dos factos, o Governo helénico alega que a Comissão se refere de modo geral à ausência de assinaturas em documentos e à ausência de controlos sem precisar estas acusações.
102 O Governo helénico acrescenta que, se a censura consistente na ausência de controlos formulada de um modo geral pela Comissão se refere, na realidade, a uma ausência de controlos das existências, não é pertinente, uma vez que tais controlos não estão previstos pelos Regulamentos n.os 1558/91 e 504/97. De qualquer modo, os serviços competentes efectuaram, apesar de tudo, tais controlos, e os relatórios de controlo relativos a todas as fábricas situadas nos nomos visitados pelos serviços da Comissão em Agosto de 1998 foram transmitidos a esta última.
103 Além disso, segundo este governo, a percentagem de controlos efectuados pelas autoridades competentes foi sempre superior à percentagem prevista no artigo 16.° , n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1558/91, pelo que não justificava a aplicação de uma correcção financeira.
104 A Comissão alega que os seus serviços constataram a ausência quer de relatórios de controlo quer de dados descritivos que permitissem verificar o modo como os controlos haviam sido realizados. Indica que, aquando dos controlos efectuados em Giannitsa (Grécia), as autoridades helénicas não puderam apresentar cópias desses relatórios, ao passo que, aquando dos controlos realizados em Edessa, essas mesmas autoridades apresentaram relatórios que não continham qualquer indicação quanto aos resultados e às modalidades dos controlos.
Apreciação do Tribunal
105 Basta constatar que os argumentos invocados pelo Governo helénico em apoio do seu segundo fundamento não correspondem às acusações aduzidas pela Comissão e não são susceptíveis de infirmar as constatações por esta feitas de que os relatórios de controlo ou eram incompletos, ou não podiam ser apresentados aos inspectores da Comissão.
106 Daqui resulta que o segundo fundamento deve também ser rejeitado por improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentação das partes
107 O terceiro fundamento aduzido pelo Governo helénico assenta na interpretação errada do artigo 9.° do Regulamento n.° 504/97. Resulta desta disposição, que regulamenta apenas as relações entre os transformadores e as organizações de produtores, que o preço mínimo deve ser pago pelos primeiros aos segundos. Na Grécia, os pagamentos em causa deviam ser sempre efectuados por transferência bancária, cuja prova era incluída em todos os processos de pedido de ajuda. Os procedimentos helénicos estavam, pois, em perfeita conformidade com o referido artigo 9.°
108 No que se refere aos pagamentos efectuados pelas organizações de produtores aos seus membros, o Governo helénico alega que não são regidos pelo Regulamento n.° 1558/91. No caso vertente, as organizações de produtores recebiam a totalidade dos montantes devidos pelos transformadores, servindo as retenções praticadas por algumas dessas organizações para cobrir diferentes dívidas dos produtores. Tais retenções eram compatíveis tanto com o Regulamento n.° 1558/91 como com o Regulamento n.° 504/97 e não tinham, além disso, qualquer influência sobre o orçamento comunitário. Não justificavam, portanto, a aplicação de uma correcção financeira. Infracções isoladas à regulamentação comunitária, como as reveladas pelos serviços da Comissão, não são susceptíveis de comprometer o bom funcionamento do sistema ou a regularidade da gestão dos recursos comunitários a ponto de justificarem a aplicação de uma correcção financeira ascendendo a 10% das despesas declaradas.
109 A Comissão, por seu lado, sustenta que o terceiro fundamento não incide sobre a acusação que está na origem da correcção financeira controvertida, ou seja, a redução generalizada, pela aplicação de uma percentagem de refugo, da quantidade dos produtos entregues tida em conta para o pagamento do preço mínimo. O Governo helénico faz referência a retenções diferentes das que ela contestou. As retenções referidas por esse governo, efectuadas pelas organizações de produtores a título de taxas diversas, reduziam ainda mais o preço mínimo pago aos produtores.
Apreciação do Tribunal
110 Basta verificar que os argumentos invocados pelo Governo helénico em apoio do seu terceiro fundamento são desprovidos de pertinência na medida em que tendem a mostrar a conformidade com a regulamentação comunitária de retenções efectuadas pelas organizações de produtores, quando resulta claramente do relatório de síntese que a Comissão não teve em conta essas retenções quando decidiu impor a correcção financeira controvertida.
111 Daqui resulta que o terceiro fundamento deve também ser rejeitado por improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentação das partes
112 Subsidiariamente, o Governo helénico sustenta que a percentagem da correcção financeira em causa não está em proporção com a gravidade das carências constatadas, que a decisão impugnada está viciada por falta de fundamentação, por a Comissão não ter provado o grau do risco a que os recursos comunitários terão estado expostos, e que esta excedeu os limites do poder de apreciação de que dispõe quando procede ao apuramento das contas do FEOGA. Esta correcção financeira deve, portanto, ser anulada ou, pelo menos, reduzida a 2% das despesas declaradas.
113 A Comissão argumenta que as carências verificadas aquando dos inquéritos efectuados pelos seus serviços a levaram à conclusão de que existia um risco elevado de perdas para o FEOGA e que podia, portanto, validamente impor a correcção fixa controvertida.
Apreciação do Tribunal
114 Há que recordar que os Estados-Membros estão obrigados a tomar as medidas e a efectuar os controlos necessários para garantir a realidade e a regularidade das operações financeiras pelo FEOGA e que a Comissão tem a obrigação de recusar o financiamento de despesas por parte deste quando verifica a existência de irregularidades.
115 Na medida em que, como resulta dos n.os 99 e 105 do presente acórdão, o Governo helénico não cumpriu, no caso vertente, estas obrigações e em que as carências no sistema de controlo helénico reveladas pela Comissão incidem sobre elementos-chave deste sistema, esta última pôde razoavelmente considerar que existia um risco elevado de perdas generalizadas para o FEOGA e impor, em conformidade com as orientações previstas no documento n.° VI/5330/97, uma correcção fixa de 10% da totalidade das despesas em causa.
116 O quarto fundamento deve, portanto, ser também rejeitado por improcedente.
117 Nestas condições, há que negar provimento ao recurso na parte em que se destina à anulação da correcção financeira a título da sub-rubrica orçamental B01-1512-001 pela transformação de pêssegos.
118 Face a todas as considerações que precedem, deve ser negado provimento ao recurso da República Helénica na sua integralidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
119 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Helénica e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Helénica é condenada nas despesas.
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