Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Principi - Conformità delle spese alle norme comunitarie - Obbligo di controllo incombente agli Stati membri
[Trattato CE, art. 5 (divenuto art. 10 CE); regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70, art. 8, n. 1]
2. Agricoltura - FEAOG - Liquidazione dei conti - Periodo relativamente al quale può effettuarsi una rettifica finanziaria - Periodo successivo alla data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche - Ammissibilità in caso di persistenza delle irregolarità
[Regolamento del Consiglio n. 729/70, artt. 2, 3 e 5, n. 2, lett. c); regolamento (CE) della Commissione n. 1663/95, art. 8, n. 1]
3. Agricoltura - Politica agricola comune - Finanziamento da parte del FEAOG - Premio all'estirpazione di alberi da frutta - Ricorso da parte degli agricoltori a contratti di affitto di breve durata per raggiungere la superficie minima prescritta per l'erogazione del premio - Ammissibilità - Numero anormalmente elevato di tali contratti - Obbligo di particolare vigilanza incombente allo Stato membro interessato
[Regolamento (CE) del Consiglio n. 2505/95, artt. 1 e 2; regolamento (CE) della Commissione n. 2684/95, art. 1, n. 2]
Massima
1. L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune, impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze, anche se la normativa comunitaria specifica non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo. Da tale disposizione, considerata alla luce dell'obbligo di leale collaborazione con la Commissione, sancito dall'art. 5 del Trattato (divenuto art. 10 CE), per quanto riguarda in particolare l'uso corretto delle risorse comunitarie, risulta che gli Stati membri sono tenuti a istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire la corretta osservanza dei requisiti sostanziali e formali per la concessione dei sussidi comunitari.
( v. punto 11 )
2. Anche se né l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», né l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 - che fanno entrambi riferimento alla comunicazione scritta dei risultati delle verifiche della Commissione agli Stati membri - ostano a che il periodo interessato da una rettifica finanziaria si estenda oltre la data di detta comunicazione, ciò non toglie che, siccome tali disposizioni non autorizzano espressamente la Commissione a prendere in considerazione un periodo che vada oltre la data predetta, esse non forniscono un fondamento normativo sufficiente per giustificare questa scelta della Commissione.
Tuttavia, tale fondamento normativo è fornito dal combinato disposto dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e degli artt. 2 e 3 dello stesso regolamento, ai sensi dei quali sono finanziati dal FEAOG le restituzioni concesse e gli interventi intrapresi «secondo le norme comunitarie» nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Infatti, consentendo alla Commissione di porre a carico del FEAOG unicamente gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie, detti articoli la obbligano a negare il finanziamento di spese quando essa rileva l'esistenza di irregolarità.
Ne consegue che, qualora delle irregolarità che giustificano l'applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, la Commissione ha il diritto, e persino l'obbligo, di tenere conto di tale situazione per determinare il periodo sul quale deve vertere la rettifica finanziaria.
( v. punti 43-45 )
3. Anche se gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2505/95, relativo al risanamento della produzione comunitaria di pesche e nettarine (pesche noci), e l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2684/95, recante modalità di applicazione del regolamento n. 2505/95, non vietano la stipulazione di contratti di affitto di breve durata durante il periodo immediatamente precedente la data entro la quale le domande di premio all'estirpazione devono essere presentate, ciò non toglie che, siccome dette disposizioni non vanno considerate isolatamente, ma devono essere lette alla luce degli obblighi degli Stati membri consistenti nell'adozione delle misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze, spetta alle autorità nazionali prendere i provvedimenti ed effettuare i controlli necessari per garantirne la corretta applicazione.
Ne consegue che dette autorità devono usare particolare vigilanza quando constatano la conclusione di un numero anormalmente alto di contratti di affitto di breve durata relativi a particelle che, in mancanza dei detti contratti, non soddisfarebbero le condizioni stabilite per la concessione dei premi di cui trattasi. Esse devono, in tal caso, effettuare controlli supplementari per assicurarsi che i contratti esistano realmente e che una stessa particella non costituisca oggetto di più contratti.
( v. punti 11, 84-85 )
Parti
Nella causa C-157/00,
Repubblica ellenica, rappresentata dai sigg. V. Kontolaimos e I.K. Chalkias, nonché dalla sig.ra C. Tsiavou, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. Condou-Durande, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 1° marzo 2000, 2000/216/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo [agricolo] di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 67, pag. 37), nella parte della stessa che riguarda la Repubblica ellenica,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, R. Schintgen (relatore) e C. Gulmann, e dalle F. Macken e N. Colneric, giudici,
avvocato generale: sig. S. Alber
cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 28 febbraio 2002,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 16 aprile 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 27 aprile 2000, la Repubblica ellenica presentava, ai sensi dell'art. 230, primo comma, CE, una domanda di annullamento parziale della decisione della Commissione 1° marzo 2000, 2000/216/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo [agricolo] di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 67, pag. 37; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte della stessa che la riguarda.
2 Il presente ricorso è diretto all'annullamento della decisione impugnata nella parte in cui la stessa ha dichiarato non imputabili al FEAOG gli importi seguenti:
- GRD 339 028 666, versate a titolo di restituzioni all'esportazione, per carenze nei controlli delle merci esportate;
- GRD 659 967 504, versate in ordine agli ortofrutticoli, per carenze nei controlli nonché nella gestione dei fascicoli relativi all'estirpazione di peschi e nettarine;
- GRD 1 966 954 869, versate in ordine agli ortofrutticoli, per carenze del sistema di controllo e inosservanza del prezzo minimo da versare ai produttori nell'ambito della trasformazione di pesche.
3 I motivi delle rettifiche finanziarie imposte sono riassunti nella relazione di sintesi 27 ottobre 1999, n. VI/10529/99, relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», a norma dell'art. 5, paragrafo 2, lett. c), del regolamento (CEE) n. 729/70, per quanto riguarda le restituzioni all'esportazione, gli ortofrutticoli, i premi per animali, le misure agroambientali, la verifica finanziaria, i seminativi, il lino e la canapa (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
Sulla rettifica finanziaria relativa alle restituzioni all'esportazione
4 Dalla relazione di sintesi risulta che, in occasione di ispezioni effettuate in Grecia da parte dei controllori del FEAOG, questi ultimi riscontravano che i controlli dei prodotti destinati all'esportazione, nonostante fossero molto frequenti, non perseguivano un obiettivo di qualità. Emergeva che gli uffici doganali, in particolare quelli di Salonicco e di Skydra (Grecia), non disponevano di attrezzature sufficienti per poter effettuare i controlli in condizioni accettabili, che i detti controlli erano effettuati su veicoli carichi ed erano solamente parziali. Inoltre, non vi era sorveglianza della qualità dei controlli e dei resoconti su scala regionale o nazionale. Nessuna valutazione a posteriori della qualità dei detti controlli poteva essere effettuata sulla base dei resoconti, dato che questi ultimi non erano standardizzati.
5 Alla luce di ciò, la Commissione decideva di imporre una rettifica finanziaria pari al 5% delle spese dichiarate dalla Repubblica ellenica a titolo di finanziamento delle restituzioni all'esportazione.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
6 Con il primo motivo il governo ellenico sostiene che la Commissione ha interpretato ed applicato in maniera errata il regolamento (CEE) del Consiglio 12 febbraio 1990, n. 386, relativo al controllo al momento dell'esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione o di altri importi (GU L 42, pag. 6), e il regolamento (CE) della Commissione 20 settembre 1995, n. 2221, recante modalità d'applicazione del regolamento n. 386/90 (GU L 224, pag. 13), oltre ad aver valutato in maniera errata gli elementi di fatto.
7 Secondo il detto governo, gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 386/90 impongono unicamente alle autorità doganali degli Stati membri di procedere a controlli fisici sul 5% circa delle dichiarazioni di esportazione di prodotti agricoli che possono beneficiare di restituzioni all'esportazione, ma non prevedono criteri qualitativi che i detti controlli devono soddisfare. Per di più, l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2221/95 non definirebbe in alcun modo le caratteristiche qualitative dei controlli fisici da effettuare, ma si limiterebbe a indicare le azioni necessarie per verificare se vi sia corrispondenza tra la dichiarazione d'esportazione e la merce da esportare per ciò che riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche della medesima. Per quanto concerne l'art. 7 di quest'ultimo regolamento, esso richiederebbe unicamente l'adozione di misure che consentano di accertare in qualunque momento che sia stata raggiunta la percentuale di controlli del 5%, nonché la redazione di un resoconto particolareggiato dei controlli. Il criterio qualitativo invocato dalla Commissione per imporre la rettifica finanziaria in questione sarebbe, pertanto, privo di fondamento.
8 Riguardo alla valutazione degli elementi di fatto, il governo ellenico sostiene che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, i controlli fisici delle merci esportate sono stati effettuati in Grecia in conformità delle disposizioni regolamentari applicabili e tenendo conto delle richieste della Commissione. Così, in particolare, i controlli effettuati da determinati addetti sarebbero avvenuti sotto la sorveglianza di supervisori con il grado di direttore ed avrebbero comportato una dicitura sulla dichiarazione d'esportazione, i dati che stabilivano la corrispondenza della dichiarazione d'esportazione alla merce esportata sarebbero stati obbligatoriamente stampati sul documento di controllo fisico d'esportazione e le persone incaricate di effettuare le verifiche delle indicazioni riportate nelle dichiarazioni d'esportazione si sarebbero avvalse degli strumenti messi a loro disposizione, per esempio di sistemi di pesatura, in occasione di tali verifiche. Inoltre, gli equipaggiamenti e le strutture di controllo, che la Commissione stima insufficienti, sarebbero oggetto di una riforma nell'ambito della realizzazione del programma comunitario «Dogana 2000». Ancora, i servizi in questione avrebbero ricevuto, nel 1996 e nel 1999, alcune circolari che fornivano direttive chiare e precise riguardo alle procedure da seguire in occasione dei controlli. Infatti, l'ufficio doganale di Skydra avrebbe applicato la circolare del 1996. Inoltre, dalla corrispondenza scambiata con la Commissione risulterebbe che quest'ultima riteneva che i controlli effettuati in Grecia fossero soddisfacenti e che la loro frequenza fosse particolarmente elevata.
9 La Commissione precisa che il motivo principale della rettifica finanziaria in questione è l'inesistenza delle infrastrutture indispensabili per l'esecuzione di un controllo attendibile, che soddisfi i criteri risultanti in modo sufficientemente preciso dai regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 e, segnatamente, dall'allegato a quest'ultimo regolamento. Le indagini condotte dai servizi della Commissione avrebbero indotto la stessa a concludere che l'organizzazione dei controlli in Grecia non rispondeva ai requisiti stabiliti dal regolamento n. 2221/95, in particolare dall'allegato allo stesso.
10 La Commissione aggiunge che, al fine di assicurare la qualità dei controlli, non è sufficiente attuare una mera sorveglianza gerarchica, bensì occorre creare un sistema interno di controllo degli uffici doganali nonché procedure idonee ad assicurare, sul piano nazionale, una certa uniformità nella qualità dei controlli. Inoltre, la circolare inviata dalle autorità elleniche agli uffici doganali nel 1996 sarebbe stata applicata solo dopo il 1° gennaio 1999, vale a dire dopo il periodo interessato dalla rettifica finanziaria controversa.
Giudizio della Corte
11 Per quanto riguarda, in primo luogo, le disposizioni regolamentari applicabili e l'interpretazione delle stesse, occorre ricordare che, da un lato, secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 729/70»), impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze, anche se la normativa comunitaria specifica non prevede esplicitamente l'adozione di questa o quella modalità di controllo. D'altra parte, da tale disposizione, considerata alla luce dell'obbligo di leale collaborazione con la Commissione, sancito dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), per quanto riguarda in particolare un corretto uso delle risorse comunitarie, risulta che gli Stati membri sono tenuti a istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire la corretta osservanza dei requisiti sostanziali e formali per la concessione dei premi di cui è causa (sentenza 11 gennaio 2001, causa C-247/98, Grecia/Commissione, Racc. pag. I-1, punto 81).
12 Da quanto sopra consegue che, pur supponendo che, come sostenuto dal governo ellenico, i regolamenti nn. 386/90 e 2221/95 non contengano alcun requisito particolare riguardo alla qualità dei controlli da effettuare, gli Stati membri hanno nondimeno l'obbligo di adottare tutte le misure necessarie per assicurare che tali controlli non lascino sussistere alcun dubbio riguardo alla regolarità delle spese poste a carico del FEAOG. Essi devono quindi provvedere a che la qualità dei controlli effettuati sia di un livello tale da non poter essere oggetto di critiche.
13 Va osservato che, come l'avvocato generale ha rilevato ai paragrafi 27 e 28 delle sue conclusioni, l'allegato al regolamento n. 2221/95 nonché l'art. 3, n. 3, del regolamento n. 386/90 prevedono il modo in cui alcuni controlli fisici devono essere effettuati e contengono, quindi, criteri qualitativi che i detti controlli devono soddisfare.
14 Stando così le cose, il primo capo del primo motivo dev'essere respinto.
15 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la valutazione degli elementi di fatto sviluppata dalla Commissione, va ricordato che il FEAOG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (v. sentenza 6 marzo 2001, causa C-278/98, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-1501, punto 38). A questo proposito, spetta alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle dette disposizioni. Pertanto, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l'inadeguatezza dei controlli istituiti dallo Stato membro interessato (v. sentenza Paesi Bassi/Commissione, cit., punto 39).
16 Tuttavia, la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente l'insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l'irregolarità dei dati da esse forniti, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli che essa nutre a proposito di tali controlli o dati (v. sentenza Paesi Bassi/Commissione, cit., punto 40).
17 Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che lo Stato membro dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell'effettività dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (v. sentenza Paesi Bassi/Commissione, cit., punto 41).
18 Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l'esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull'istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenza 28 ottobre 1999, causa C-253/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I-7529, punto 7).
19 Nel caso di specie, occorre constatare che il governo ellenico, pur indicando le misure adottate per rispondere alle diverse critiche formulate dalla Commissione nella relazione di sintesi, ha omesso di dimostrare in che modo tali misure avrebbero avuto l'effetto di rimediare realmente alle carenze constatate dalla Commissione.
20 Infatti, il governo ellenico non dimostra fino a che punto la nomina di una persona incaricata di sorvegliare i controlli effettuati abbia avuto come conseguenza un miglioramento della qualità di tali controlli.
21 Neppure la trasmissione ai diversi uffici doganali, nel 1996 e nel 1999, di circolari che fornivano direttive riguardo alle procedure da seguire in occasione dei controlli non può, da sola, costituire una garanzia che i controlli siano stati effettivamente realizzati in conformità a tali direttive.
22 Per quanto riguarda l'ufficio doganale di Skydra, dai documenti forniti dalla Commissione, e non contestati dal governo ellenico, risulta che il detto ufficio ha applicato la circolare del 1996 solo dopo la fine del 1998 e, quindi, dopo il periodo interessato dalla rettifica finanziaria controversa. Ne consegue che il governo ellenico non ha fornito la prova che la constatazione della Commissione sia errata.
23 Con riferimento alla circolare inviata dalle autorità elleniche agli uffici doganali nel 1999, è sufficiente constatare che, tenuto conto della data di emissione della stessa, tale circolare non ha potuto avere alcuna influenza sui controlli effettuati dal 1996 al 1998.
24 Riguardo all'assenza di infrastrutture adeguate per effettuare i controlli fisici in modo tale da soddisfare i requisiti di qualità derivanti dalla normativa comunitaria, il governo ellenico si è limitato a indicare che misure destinate a migliorare le infrastrutture in questione devono essere adottate nell'ambito del programma «Dogana 2000». Lo stesso non ha contestato il fatto, affermato dalla Commissione in udienza, che diversi uffici doganali non erano materialmente in grado, per esempio, di procedere allo scarico di un veicolo al fine di controllare i prodotti trasportati.
25 Del pari, in risposta alla censura della Commissione relativa alla mancanza di documenti idonei a provare che certi controlli siano stati effettivamente realizzati, il governo ellenico non ha fornito alcuna prova idonea a dimostrare l'esistenza di tali documenti.
26 Alla luce del complesso delle considerazioni precedenti, si deve rilevare che il secondo capo del primo motivo è infondato.
27 Pertanto, il primo motivo dev'essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
28 A sostegno del secondo motivo, vertente sulla violazione dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e sulla violazione del principio di proporzionalità, il governo ellenico afferma che, riguardo all'allegato 2 al documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, sulle «linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell'ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»), occorre operare una distinzione tra i controlli essenziali, che sono verifiche materiali ed amministrative riguardanti gli elementi sostanziali delle domande di restituzione all'esportazione, ed i controlli complementari, costituiti da operazioni amministrative indispensabili per il corretto trattamento delle domande. La Commissione dovrebbe procedere ad una rettifica forfettaria unicamente nel caso in cui un controllo espressamente previsto dai testi comunitari o assolutamente necessario per assicurare l'applicazione di questi ultimi non sia stato effettuato correttamente. Il fatto che una procedura di controllo non sia perfetta non giustificherebbe, in sé, l'applicazione di una rettifica finanziaria, in quanto tutti i sistemi di controllo sono perfezionabili. In realtà, la Commissione dovrebbe dimostrare che esiste una carenza significativa nell'applicazione delle norme comunitarie e che tale carenza espone il FEAOG ad un rischio reale di perdite. Tale interpretazione sarebbe rafforzata dalla formulazione dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70.
29 Nel caso di specie, la Commissione non avrebbe constatato alcuna grave carenza che costituisse una violazione delle disposizioni comunitarie e giustificasse la rettifica finanziaria controversa. Inoltre, l'indagine effettuata dalla Commissione non avrebbe rivelato alcun elemento che consentisse di determinare la misura in cui il FEAOG sarebbe stato sottoposto ad un rischio reale di perdite. Sarebbe pertanto impossibile verificare se l'aliquota di rettifica adottata sia in relazione con il detto rischio.
30 Il governo ellenico sostiene inoltre che, se una rettifica forfettaria del 5% è giustificata quando tutti i controlli essenziali sono stati effettuati ma non secondo il numero, la frequenza o l'intensità imposti dalla normativa comunitaria, in modo tale che si può ragionevolmente concludere che tali controlli non garantiscono la regolarità dei pagamenti e che il rischio di perdite per il FEAOG è quindi reale, la stessa non è tale quando, come nel caso di specie, la Commissione ha riconosciuto che il numero e la frequenza dei controlli materiali, nonché le condizioni in cui essi si sono svolti, risultano soddisfacenti.
31 Pertanto, la rettifica finanziaria in questione dovrebbe essere annullata o, quanto meno, ridotta al 2% delle restituzioni all'esportazione sui prodotti esportati nell'area di competenza degli uffici doganali interessati.
32 Secondo la Commissione, i controlli materiali effettuati in Grecia durante il periodo di cui trattasi non fornivano, a causa della loro qualità mediocre, garanzie sufficienti riguardo alla protezione delle risorse del FEAOG. Con lettera 24 novembre 1998 la stessa avrebbe comunicato al governo ellenico che, in seguito all'assenza di parametri idonei ad essere controllati e misurati, non era in grado di valutare direttamente gli effetti delle carenze constatate per il FEAOG. La stessa avrebbe quindi deciso di proporre una rettifica forfettaria, in conformità alle linee guida contenute nel documento n. VI/5330/97 e adottato un'aliquota che, in considerazione dell'esistenza del rischio elevato di perdite dovuto alla qualità insufficiente dei controlli, sarebbe giustificata.
Giudizio della Corte
33 Occorre ricordare, in primo luogo, che l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 dispone quanto segue:
«La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo:
(...)
c) decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario (...) qualora constati che alcune spese non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l'esame [prima] di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l'entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell'inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell'inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità.
Il rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente [ai] ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche. La presente disposizione non si applica, tuttavia, alle conseguenze finanziarie derivanti:
- da casi di irregolarità di cui all'articolo 8, paragrafo 2,
- da aiuti nazionali o infrazioni per i quali sono state avviate le procedure di cui agli articoli 93 e 169 del Trattato».
34 In secondo luogo, occorre rilevare che il documento n. VI/5330/97 opera una distinzione tra i controlli essenziali e i controlli complementari e prevede che una rettifica del 5% possa essere applicata quando i vari controlli essenziali sono stati effettuati ma non secondo il numero, la frequenza o l'intensità imposti dalla normativa comunitaria.
35 Contrariamente a quanto sostiene il governo ellenico, il criterio relativo all'intensità dei controlli, il quale rinvia ai requisiti qualitativi contenuti nella normativa comunitaria, non è soddisfatto nella fattispecie in esame, come risulta dai punti 19-25 della presente sentenza.
36 Poiché la qualità dei controlli materiali costituisce un elemento determinante del sistema di controllo, il quale deve essere realizzato per assicurare la regolarità delle spese del FEAOG, occorre constatare che la Commissione ha potuto ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per quest'ultimo era significativo ed ha potuto quindi imporre la rettifica forfettaria controversa, senza violare l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 o le linee guida contenute nel documento n. VI/5330/97.
37 Occorre aggiungere che è giurisprudenza consolidata che la Commissione può rifiutare di farsi carico di tutte le spese sostenute se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti (v., segnatamente, sentenza 18 maggio 2000, causa C-242/97, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-3421, punto 122). Ne consegue che la Commissione, nel caso in esame, non ha violato il principio di proporzionalità per il fatto che essa ha imposto, nella fattispecie, una rettifica forfettaria pari solo al 5% delle spese dichiarate dalla Repubblica ellenica a titolo di finanziamento delle restituzioni all'esportazione, quando i controlli effettuati dalle autorità elleniche non soddisfacevano i requisiti imposti dalla normativa comunitaria.
38 Pertanto, il secondo motivo dev'essere respinto.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
39 A sostegno del terzo motivo, vertente sulla mancanza di una norma che autorizzi la Commissione a procedere alla rettifica finanziaria contestata e sulla violazione del principio della certezza del diritto, il governo ellenico sostiene che il calcolo effettuato dalla Commissione per determinare il periodo che doveva essere interessato dalla rettifica finanziaria è arbitrario e non si basa su alcun testo di legge. Secondo il detto governo, dall'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 risulta che, per valutare gli importi non ammessi al finanziamento comunitario, la Commissione deve tenere conto delle spese effettuate dallo Stato membro in questione fino alla data della comunicazione scritta da parte della Commissione dei risultati delle verifiche sulla conformità delle stesse alle norme comunitarie, fermo restando che la rettifica finanziaria non può interessare le spese effettuate anteriormente ai 24 mesi che precedono tale comunicazione scritta. Una rettifica finanziaria che si estenda ad un periodo che inizia 24 mesi prima della detta comunicazione scritta e termini nel momento in cui lo Stato membro interessato adotta le misure necessarie per sopperire alle carenze constatate sarebbe pertanto arbitraria e priva di qualsiasi fondamento normativo.
40 Tale interpretazione sarebbe confermata, da un lato, dalla formulazione dell'art. 8, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d'applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), da cui risulterebbe che la comunicazione scritta da parte della Commissione dei risultati delle verifiche deve contenere, oltre ai provvedimenti da adottare, una valutazione delle spese che possono essere escluse dal finanziamento comunitario e, dall'altro, dal fatto che la Commissione disporrebbe del potere di imporre rettifiche finanziarie per un periodo che si estenda fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti correttivi adottati dallo Stato membro in questione solo dopo l'entrata in vigore, il 30 ottobre 1999, della modifica della detta disposizione da parte del regolamento (CE) della Commissione 22 ottobre 1999, n. 2245 (GU L 273, pag. 5).
41 La Commissione, da parte sua, sostiene che né l'art. 5 del regolamento n. 729/70 né l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 si oppongono all'applicazione di una rettifica finanziaria riguardante un periodo che si estenda oltre la data in cui la comunicazione scritta ha avuto luogo quando, come nel caso di specie, tale rettifica si basa su accertamenti effettuati durante i 24 mesi precedenti la detta comunicazione e lo Stato membro è stato avvisato, tramite la stessa comunicazione, che le spese effettuate prima dell'adozione dei provvedimenti correttivi adeguati non saranno poste a carico dal FEAOG.
Giudizio della Corte
42 In via preliminare, occorre ricordare che l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 dispone quanto segue:
«Qualora ritenga, a seguito di un'indagine[,] che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l'osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l'esclusione in virtù dell'articolo 5, paragrafo 2, lettera c) del regolamento (CEE) n. 729/70».
43 Anche se, come sostiene la Commissione, né la disposizione citata né l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 si oppongono a che il periodo interessato da una rettifica finanziaria si estenda oltre la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche agli Stati membri, ciò non toglie che, siccome tali disposizioni non autorizzano esplicitamente la Commissione a prendere in considerazione un periodo che si estenda oltre la data della detta comunicazione scritta, esse non forniscono un fondamento normativo sufficiente a giustificare la decisione operata nel caso di specie dalla Commissione.
44 Tuttavia, tale fondamento normativo è fornito dal combinato disposto dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e degli artt. 2 e 3 dello stesso regolamento, ai sensi dei quali sono finanziati dal FEAOG le restituzioni concesse e gli interventi intrapresi «secondo le norme comunitarie» nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Infatti, consentendo alla Commissione di porre a carico del FEAOG unicamente gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni comunitarie, tali articoli obbligano la Commissione a rifiutare il finanziamento di spese, quando essa rileva, come nel caso di specie, l'esistenza di irregolarità (v., in tal senso, sentenza 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. 245, punto 8).
45 Ne consegue che, quando delle irregolarità che giustificano l'applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, la Commissione ha il diritto, e persino l'obbligo, di tenere conto di tale situazione per determinare il periodo che deve essere considerato dalla rettifica finanziaria in questione.
46 Nel caso di specie, non viene contestato il fatto che le carenze rilevate dalla Commissione siano perdurate oltre la data della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche. La Commissione, quindi, ha potuto validamente far gravare la rettifica finanziaria su un periodo che si estendeva oltre tale data.
47 Per quanto riguarda la pretesa violazione del principio della certezza del diritto, è sufficiente constatare che le autorità elleniche sono state debitamente informate, a partire dal momento della notifica della comunicazione scritta dei risultati delle verifiche, che la Commissione intendeva applicare le rettifiche fino a quando le dette autorità non avessero adottato i provvedimenti correttivi adeguati. Stando così le cose, il governo ellenico non può validamente invocare alcuna incertezza riguardo al periodo interessato dai rilevamenti della Commissione, né riguardo a quello gravato dalle rettifiche finanziarie applicate da quest'ultima.
48 Pertanto, il terzo motivo dev'essere ugualmente respinto.
49 Alla luce del complesso di tali considerazioni, il ricorso va respinto nella parte in cui mira all'annullamento o alla riduzione della rettifica finanziaria riguardante le restituzioni all'esportazione.
Sulle rettifiche finanziarie relative al settore degli ortofrutticoli
Provvedimenti di risanamento della produzione di pesche e di nettarine
50 Dalla relazione di sintesi risulta che, in occasione dei controlli effettuati nel 1997, sono state rilevate carenze nei tre nòmi (equivalenti enti provinciali) visitati, i quali rappresentavano l'88% delle superfici d'estirpazione di alberi di pesche e nettarine in Grecia.
51 I servizi della Commissione hanno constatato le carenze seguenti:
- in due dei tre nòmi visitati, il richiedente del premio d'estirpazione non aveva assunto, o aveva assunto in modo incompleto, l'impegno a non reimpiantare previsto all'art. 3 del regolamento (CE) della Commissione 21 novembre 1995, n. 2684, recante modalità d'applicazione del regolamento (CE) n. 2505/95 del Consiglio, relativo al risanamento della produzione comunitaria di pesche e nettarine (pesche noci) (GU L 279, pag. 3);
- nel nomo d'Imathia (Grecia), l'indicazione della data sulle dichiarazioni di controllo, prevista all'art. 4 del regolamento n. 2684/95, era assente;
- la comunicazione della data prevista per le operazioni di estirpazione, imposta dall'art. 5 del regolamento n. 2684/95, era assente o non recava data;
- l'esistenza, nei nòmi d'Imathia e di Pellas (Grecia), di un gran numero di contratti di affitto di breve durata, conclusi appena prima della scadenza del termine stabilito per la presentazione della domanda di premio d'estirpazione e riguardanti particelle che, a causa della loro superficie ridotta, non soddisfacevano le condizioni fissate per ottenere il detto premio, non aveva dato origine a controlli supplementari da parte delle autorità elleniche.
52 Laddove tali carenze riguardavano, secondo la Commissione, elementi determinanti di controlli essenziali, quest'ultima ha imposto una rettifica forfettaria del 5% della spesa imputata dalla Repubblica ellenica alle sottovoci di bilancio B01-1505-003 e B01-1505-004 per i provvedimenti di risanamento della produzione di pesche e nettarine.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
53 Per quanto riguarda la censura relativa all'assenza di impegno o all'impegno incompleto a non reimpiantare, il governo ellenico sostiene che la Commissione ha interpretato in maniera errata l'art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento (CE) del Consiglio 24 ottobre 1995, n. 2505, relativo al risanamento della produzione comunitaria di pesche e pesche noci (GU L 258, pag. 1), nonché gli artt. 3 e 4, n. 3, del regolamento n. 2684/95. Tali disposizioni non prevederebbero che l'impegno a non reimpiantare e a trasferire tale obbligo ad un nuovo conduttore debba essere inserito nel testo stesso della domanda di premio d'estirpazione. Al contrario, dalla formulazione e dal nesso sistematico delle dette disposizioni risulterebbe che una tale domanda deve essere corredata esclusivamente dell'accettazione scritta del detto impegno da parte del richiedente. Le decisioni del Ministro dell'Agricoltura 20 dicembre 1995 e 9 gennaio 1996, rispettivamente nn. 417328 e 141517, riporterebbero in maniera chiara i detti obblighi.
54 Inoltre, le autorità elleniche avrebbero sempre preteso, al momento della presentazione della domanda del premio d'estirpazione, sia il deposito da parte dei proprietari di una dichiarazione solenne che affermasse l'obbligo, per gli stessi, di non procedere al reimpianto, sia la redazione di un atto notarile che prevedesse il trasferimento di tale obbligo al nuovo conduttore. Dato che la redazione di ogni atto di cessione di un terreno agricolo sarebbe subordinata alla presentazione di un'attestazione delle autorità competenti, il nuovo conduttore sarebbe sempre informato che il terreno ceduto o locato è sottoposto ai provvedimenti di risanamento in questione, in modo che l'obbligo di non reimpiantare gli verrebbe trasferito.
55 La Commissione ribatte che il sistema applicato dalle autorità elleniche non soddisfaceva i requisiti di cui all'art. 3 del regolamento n. 2684/95. La Commissione rileva che, in due dei tre nòmi visitati, le autorità elleniche non hanno preteso dal richiedente del premio d'estirpazione una dichiarazione scritta riguardante l'impegno di trasferire al nuovo conduttore, in caso di vendita, di locazione o di qualsiasi altro tipo di cessione delle particelle che fossero state oggetto di una domanda, l'obbligo di non reimpiantare. La stessa ritiene che il sistema di trasferimento di proprietà in vigore in Grecia non è tale da rimediare a tale carenza. Pertanto, non sarebbe certo che il richiedente conosca bene tutti gli obblighi che gli incombono in virtù della normativa comunitaria.
Giudizio della Corte
56 Occorre ricordare, in primo luogo, che l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 2505/95 prevede che la concessione del premio d'estirpazione sia subordinata ad un impegno scritto del richiedente di effettuare l'estirpazione e di rinunciare al reimpianto di frutteti destinati alla produzione di pesche, pesche noci e mele diverse dalle mele da sidro. Ai sensi dell'art. 3 del regolamento n. 2684/95, la domanda del premio d'estirpazione dev'essere «corredata» del detto impegno, da un lato, e dell'accordo scritto del proprietario della particella in merito all'estirpazione, dall'altro; con tale accordo quest'ultimo si impegna a trasferire l'obbligo di non reimpiantare ad eventuali nuovi conduttori.
57 Anche se, come rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 67 delle sue conclusioni, dalla formulazione stessa delle due disposizioni menzionate non risulta che le dichiarazioni del richiedente del premio e del proprietario della particella debbano essere menzionate sulla domanda del premio d'estirpazione, tali disposizioni esigono nondimeno che gli stessi abbiano assunto i detti impegni per iscritto.
58 Occorre poi ricordare che, ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2684/95, «[n]on appena ricevuta una domanda di premio d'estirpazione, l'organismo competente verifica i dati ivi contenuti con visite sul posto, registra l'impegno di cui all'articolo 3 e constata, se del caso, che la domanda può essere accettata».
59 Dalla disposizione citata risulta che la domanda di premio d'estirpazione deve essere corredata obbligatoriamente degli impegni scritti richiesti dall'art. 3 del regolamento n. 2684/95, poiché le autorità competenti non possono registrare un impegno di cui le stesse non dispongono.
60 Occorre constatare, infine, che il governo ellenico non contesta la veridicità dei rilievi mossi dai servizi della Commissione in occasione dei controlli effettuati dagli stessi. Pertanto, occorre ritenere dimostrato che le autorità elleniche non hanno sempre preteso una dichiarazione scritta da parte del richiedente del premio d'estirpazione allo scopo di accertarsi che quest'ultimo informasse il nuovo conduttore dell'obbligo di non reimpiantare la particella oggetto della domanda.
61 Orbene, dato che un sistema quale quello applicabile in Grecia non consente alle autorità competenti di disporre, al momento in cui le stesse procedono agli accertamenti previsti all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 2684/95, degli impegni scritti richiesti dall'art. 3 dello stesso regolamento, esso non soddisfa le prescrizioni della normativa comunitaria.
62 Da ciò consegue che, nel caso di specie, la Commissione non ha commesso errori nell'interpretazione e nell'applicazione degli artt. 2, n. 1, del regolamento n. 2505/95, 3 e 4 , n. 1, del regolamento n. 2684/95.
63 Pertanto, il primo motivo dev'essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
64 Per quanto riguarda la mancanza di una data sugli attestati di controllo, il governo ellenico eccepisce alla Commissione di aver svolto un'interpretazione errata dell'art. 4 del regolamento n. 2684/95, nonché una valutazione errata degli elementi di fatto. Tale disposizione non imporrebbe che la data in cui un controllo è stato eseguito sia menzionata sull'attestato di controllo stesso e, in mancanza di indicazione su di questo, la stessa data potrebbe risultare da altri documenti ufficiali. La mancanza della data di controllo sugli attestati nel nomo d'Imathia non sarebbe sufficiente per concludere che i controlli richiesti non sono stati effettuati. Del resto, alcuni documenti ufficiali proverebbero che i detti controlli sono stati eseguiti.
65 La Commissione ritiene che sia impossibile controllare il rispetto delle disposizioni dell'art. 4 del regolamento n. 2684/95 durante il periodo in questione, dato che i documenti che attestavano la visita sul posto da parte degli ispettori nazionali nonché l'accettazione delle domande non riportano alcuna data. Per di più, gli ispettori non sarebbero stati in grado di indicare con precisione la data di visita delle particelle. Per quanto riguarda l'argomento secondo il quale sarebbe possibile ottenere un'indicazione precisa delle date dei controlli per mezzo di altri documenti ufficiali, la Commissione rileva che non è stata fornita alcuna prova dell'esecuzione dei detti controlli entro il termine regolamentare. Secondo la stessa, è indispensabile che tali date siano indicate in modo preciso, in quanto programmi di risanamento come quelli di cui trattasi nel caso di specie sono generalmente limitati nel tempo.
Giudizio della Corte
66 Occorre rilevare che, ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2684/95, la domanda del premio d'estirpazione dev'essere presentata alle autorità competenti degli Stati membri prima dell'inizio delle operazioni d'estirpazione e non oltre il 31 gennaio 1996.
67 L'art. 4 del regolamento n. 2684/95 prevede in particolare che, non appena ricevuta una domanda di premio d'estirpazione, l'organismo competente verifica i dati contenuti nella detta domanda con una visita sul posto e constata, se del caso, che la domanda può essere accettata. Ai sensi dello stesso articolo, l'accettazione della domanda viene notificata al richiedente entro due mesi dalla data di presentazione della stessa. L'estirpazione deve essere eseguita entro due mesi da tale notifica, al massimo entro il 30 aprile 1996.
68 L'art. 5 del regolamento n. 2684/95 recita quanto segue:
«1. L'interessato informa della data prevista per le operazioni di estirpazione l'autorità competente, la quale accerta, con visite effettuate su ciascuna particella, che le operazioni stesse abbiano avuto luogo in conformità al presente regolamento e attesta il momento in cui sono eseguite.
2. Il premio d'estirpazione viene versato al massimo tre mesi dopo l'accertamento di cui al paragrafo 1».
69 Anche se è vero che, come affermato dal governo ellenico, l'art. 4 del regolamento n. 2684/95 non prevede espressamente che la data del controllo previsto dalla stessa disposizione debba essere indicata sull'attestato di controllo, nondimeno, in considerazione del sistema attuato dal regolamento citato, il quale si basa su un calendario e su tempi precisissimi, le autorità competenti devono essere in grado di stabilire la data esatta in cui una determinata particella è stata controllata.
70 Dato che nel caso di specie il governo ellenico non ha presentato, né nella fase della procedura di conciliazione, né dinanzi alla Corte, documenti idonei a stabilire le date esatte in cui i controlli previsti all'art. 4 del regolamento n. 2684/95 sono stati effettuati, occorre dichiarare che lo stesso non ha fornito la prova che le affermazioni fatte a tale proposito dalla Commissione siano errate.
71 Pertanto, il secondo motivo dev'essere ugualmente respinto.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
72 Per quanto riguarda le carenze relative alla previa comunicazione della data prevista per l'estirpazione, il governo ellenico afferma che la Commissione ha interpretato in modo errato l'art. 5 del regolamento n. 2684/95. Tale disposizione non imporrebbe assolutamente che la data prevista per l'estirpazione sia comunicata all'autorità competente per iscritto. Infatti, essa non preciserebbe alcun metodo particolare di comunicazione, in modo che una comunicazione orale della stessa data sarebbe ugualmente valida. Inoltre, poiché lo scopo della detta disposizione sarebbe quello di assicurare che l'estirpazione sia stata effettivamente realizzata, sarebbe sufficiente che l'autorità competente possa attestare che l'estirpazione è stata eseguita in un determinato momento. Il fatto che la comunicazione sia stata fatta per iscritto od oralmente, prima o dopo l'estirpazione, non produrrebbe alcun effetto sulla regolarità delle spese sostenute.
73 La Commissione ricorda che, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 2684/95, l'interessato deve informare della data prevista per le operazioni di estirpazione l'autorità competente. I dati relativi alla data della visita della particella e alla data prevista per l'estirpazione sarebbero molto importanti, tenuto conto del fatto che, da un lato, una verifica sul posto di tutti i dati riguardanti la particella ed il suo impianto dovrebbe essere effettuata al momento della presentazione della domanda e che, dall'altro, le autorità competenti dovrebbero garantire che l'estirpazione sia stata effettuata in conformità alla normativa comunitaria. La comunicazione orale delle date previste per l'estirpazione non risulterebbe da alcuno degli elementi probatori riportati nei fascicoli delle autorità nazionali. La stessa, quindi, non può essere presa in considerazione.
Giudizio della Corte
74 Occorre rilevare, come ha osservato il governo ellenico, che l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2684/95 non prevede in quale modo la data prevista per l'estirpazione debba essere comunicata alle autorità competenti e spetta pertanto alle dette autorità definire i metodi di comunicazione che i richiedenti possono utilizzare validamente per comunicare tale data.
75 Tuttavia, è giocoforza constatare che, ai sensi della giurisprudenza citata ai punti 11 e 17 della presente sentenza, il o i metodi di comunicazione così scelti devono mettere le autorità competenti in condizione di provare che la normativa comunitaria è rispettata e che, quindi, la data d'estirpazione è stata loro effettivamente comunicata, come previsto dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2684/95.
76 Si deve aggiungere che, in considerazione della formulazione dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 2684/95, dalla quale risulta che è la data «prevista» per le operazioni di estirpazione a dover essere comunicata, l'informazione in questione, contrariamente a quanto affermato dal governo ellenico, deve essere trasmessa prima che il richiedente proceda alle dette operazioni.
77 Poiché, nel caso di specie, il governo ellenico non ha contestato la veridicità dei rilievi mossi dalla Commissione in ordine all'assenza di elementi probatori idonei a dimostrare che la data prevista per l'estirpazione è stata comunicata a tempo debito alle autorità competenti, occorre giudicare che la Commissione non ha interpretato in maniera errata l'art. 5 del regolamento n. 2684/95.
78 Pertanto, il terzo motivo dev'essere ugualmente respinto.
Sul quarto motivo
Argomenti delle parti
79 Per quanto riguarda la determinazione della superficie delle particelle che consente di beneficiare di premi d'estirpazione, il governo ellenico sostiene che la Commissione ha interpretato e applicato in maniera errata gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2505/95 nonché l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2684/95. Tali articoli non richiederebbero né che i contratti di affitto riguardanti particelle per le quali sono state presentate domande di premi d'estirpazione siano contratti a lungo termine, né che gli stessi siano stati conclusi entro il 31 gennaio 1996. Rifiutando, cionondimeno, il versamento del premio d'estirpazione nel caso in cui contratti di affitto non soddisfino le dette condizioni, la Commissione avrebbe violato gli articoli menzionati.
80 La Commissione sostiene che nel nomo d'Imathia e nella circoscrizione della sottoprefettura di Edessa (Grecia) venivano accettate in modo generalizzato domande di premi d'estirpazione riguardanti particelle che erano state date in affitto nel corso del mese di gennaio 1996 per una durata che non eccedeva, nella maggior parte dei casi, uno o due anni. Senza rimettere in discussione il diritto di concludere tali contratti di affitto, la stessa considera tuttavia che questi ultimi presentavano un rischio elevato d'inosservanza della normativa comunitaria e che le autorità elleniche avrebbero dovuto, pertanto, verificarne la conformità.
Giudizio della Corte
81 Ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 2505/95, i produttori di pesche e pesche noci della Comunità beneficiano, per la campagna 1995, su loro richiesta e alle condizioni definite in tale regolamento, di un premio unico all'estirpazione dei frutteti destinati alla produzione di pesche e pesche noci.
82 A norma dell'art. 2, n. 1, dello stesso regolamento, la concessione del premio d'estirpazione è subordinata, in particolare, all'impegno scritto del beneficiario di effettuare o fare effettuare l'estirpazione in una sola volta, entro il 30 aprile 1996, di tutti i peschi e peschi noci del suo frutteto di pesche e pesche noci qualora quest'ultimo abbia una superficie inferiore ad 1,5 ettari o di tutto o parte del suo frutteto di pesche e pesche noci qualora quest'ultimo abbia una superficie uguale o superiore a 1,5 ettari, a condizione che la superficie sulla quale è stata effettuata l'estirpazione sia almeno pari a 1,5 ettari.
83 In virtù dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2684/95, il premio d'estirpazione è concesso per l'estirpazione di frutteti aventi una superficie uguale o superiore a 0,5 ettari, in una o più particelle. Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, l'estirpazione deve essere effettuata su una particella intera o, in alcuni casi, su una superficie continua di una stessa particella.
84 Anche se, come sostenuto dal governo ellenico e ammesso dalla Commissione, gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2505/95, e l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2684/95 non vietano la stipulazione di contratti di affitto di breve durata durante il periodo immediatamente precedente la data entro la quale le domande di premio d'estirpazione devono essere presentate, ciò non toglie che, siccome tali disposizioni non vanno considerate isolatamente, ma devono essere lette alla luce degli obblighi ricordati al punto 11 della presente sentenza, spetta alle autorità nazionali, al fine di assicurare la corretta applicazione delle dette disposizioni, prendere le misure ed effettuare i controlli necessari per garantire la regolarità delle spese poste a carico del FEAOG.
85 Da quanto sopra consegue che dette autorità devono usare particolare vigilanza quando constatano la conclusione di un numero eccezionalmente alto di contratti di affitto di breve durata relativi a particelle che, in assenza dei detti contratti, non soddisfarebbero le condizioni stabilite per la concessione dei premi in questione. Esse devono, in tal caso, effettuare controlli supplementari per assicurarsi che i contratti esistano realmente, da un lato, e che una stessa particella non costituisca l'oggetto di più contratti, dall'altro.
86 Dato che, nel caso di specie, alle autorità elleniche non è contestato, da un lato, di essere state a conoscenza della conclusione di un numero eccezionalmente elevato di contratti di affitto di breve durata relativi a particelle la cui superficie ridotta impediva che esse potessero conferire il diritto al versamento di un premio d'estirpazione, né, dall'altro, di aver omesso di controllare tali contratti ai fini indicati al punto precedente, occorre rilevare che le dette autorità non hanno dimostrato la diligenza necessaria per far fronte agli obblighi che ad esse incombono in virtù della normativa comunitaria e che la Commissione non ha commesso errori nell'interpretazione e nell'applicazione degli artt. 1 e 2 del regolamento n. 2505/95 nonché dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 2684/95.
87 Pertanto, il quarto motivo dev'essere ugualmente respinto.
88 Visto il complesso delle considerazioni che precedono, va respinto il ricorso avente ad oggetto l'annullamento della rettifica finanziaria riguardante i provvedimenti di risanamento della produzione di pesche e nettarine relativamente alle sottovoci di bilancio B01-1505-003 e B01-1505-004.
Trasformazione di pesche
89 Le indagini condotte in Grecia nel 1997 dai servizi della Commissione hanno indotto la stessa ad imporre una rettifica finanziaria pari al 10% delle spese dichiarate dalla Repubblica ellenica relativamente alla sottovoce di bilancio B01-1512-001 per la trasformazione di pesche. Come risulta dalla relazione di sintesi, la Commissione ha basato tale decisione sulle censure seguenti:
- la mancanza di affidabilità delle bolle di consegna sulla quali è basato, secondo quanto indicato dalle autorità elleniche, il sistema di controllo greco;
- le gravi carenze rilevate nel sistema di controllo, in quanto le autorità greche non hanno potuto fornire la prova dell'effettiva esecuzione dei controlli che si pretende siano stati compiuti;
- l'inosservanza del prezzo minimo da versare da parte dei trasformatori ai produttori.
90 Per quanto riguarda quest'ultima censura, la relazione di sintesi indica che le disposizioni nazionali riguardanti la qualità delle pesche consegnate per la trasformazione ammettono uno scarto che può raggiungere al massimo il 5% del peso dei prodotti consegnati. Le relative deduzioni andrebbero considerate come una violazione del prezzo minimo che spetta ai produttori. Infatti, una partita di un prodotto potrebbe essere accettata o rifiutata unicamente nel suo insieme e il prezzo minimo da versare dovrebbe essere calcolato in funzione di tutto il quantitativo consegnato.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
91 Il primo motivo sollevato dal governo ellenico verte, da un lato, sull'interpretazione errata dell'art. 15 del regolamento (CEE) della Commissione 7 giugno 1991, n. 1558, che stabilisce modalità di applicazione del regime di aiuti alla produzione per taluni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 144, pag. 31), e dell'art. 14 del regolamento (CE) della Commissione 19 marzo 1997, n. 504, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) del Consiglio n. 2201/96 per quanto riguarda il regime di aiuti alla produzione nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 78, pag. 14), e, dall'altro, sull'errata valutazione degli elementi di fatto.
92 A sostegno del proprio motivo, il governo ellenico afferma che il regolamento n. 1558/91, applicabile durante il periodo interessato dalla rettifica finanziaria, non impone né la compilazione di una bolla di consegna, né l'esistenza di un registro di pesatura, in quanto l'art. 15, n. 1, lett. a), dello stesso regolamento menziona unicamente la compilazione, a titolo facoltativo, di uno scontrino. L'art. 14 del regolamento n. 504/97, il quale, sebbene si riferisca a «ricevute» anziché a scontrini, corrisponderebbe sostanzialmente all'art. 15 del regolamento n. 1558/91, non imporrebbe neanch'esso un obbligo di compilazione di tali documenti, bensì preciserebbe che essi possono «eventualmente» essere compilati.
93 Con riferimento alla valutazione degli elementi di fatto, il governo ellenico sostiene che, nelle indagini condotte dai servizi della Commissione, gli ispettori hanno probabilmente confuso le bolle di consegna con le bolle di spedizione.
94 La Commissione sostiene che, in occasione delle indagini effettuate in Grecia, i suoi servizi sono stati informati dalle autorità elleniche che tutto il sistema di controllo greco era basato sulle bolle di consegna. Orbene, poiché tali bolle, che normalmente avrebbero dovuto essere firmate dai rappresentanti del produttore, del trasportatore e del trasformatore, non recavano tutte le dette firme e non erano, tranne qualche eccezione, corredate di alcuna prova di pesatura, le stesse non costituirebbero prove affidabili riguardo al peso netto esatto dei prodotti consegnati dai produttori. Stando così le cose, il controllo degli aiuti versati sarebbe compromesso ed esisterebbe un rischio elevato di concessione di aiuti non conformi ai regolamenti comunitari.
Giudizio della Corte
95 Occorre ricordare che l'art. 15 del regolamento n. 1558/91 dispone quanto segue:
«1. Il trasformatore tiene registri nei quali deve indicare almeno:
a) le partite di materie prime acquistate ed entrate giornalmente nell'azienda, precisando quali sono oggetto di contratti di trasformazione o di clausole aggiuntive scritte, e i numeri delle ricevute eventualmente compilate per tali partite;
b) il peso di ciascuna partita, nonché il nome e l'indirizzo della controparte contraente;
c) le quantità di prodotti finiti ottenute giornalmente dalla trasformazione delle materie prime, distinguendo quelle che possono beneficiare dell'aiuto;
d) per ciascuna partita, le quantità e i prezzi dei prodotti che lasciano lo stabilimento del trasformatore, specificando il destinatario. Le registrazioni possono essere fatte mediante riferimento ai documenti giustificativi, ove questi contengano i dati di cui trattasi.
2. Il trasformatore conserva le prove di pagamento per tutte le materie prime acquistate in virtù di contratti di trasformazione o di clausole aggiuntive scritte.
3. Il trasformatore è sottoposto alle misure d'ispezione o di controllo ritenute necessarie e deve tenere gli eventuali registri supplementari prescritti dalle autorità nazionali, che consentano a queste di svolgere le operazioni di controllo da esse reputate necessarie. Se il controllo o l'ispezione previsti non possono essere eseguiti per causa imputabile al trasformatore e malgrado l'ingiunzione di rendere possibile tale controllo o tale ispezione, nessun aiuto è versato per la campagna in questione».
96 L'art. 16, nn. 1 e 2, dello stesso regolamento è formulato come segue:
«1. In ciascuna campagna di commercializzazione le autorità competenti esaminano i registri dei trasformatori ed effettuano in loco controlli per sondaggio su un numero di domande d'aiuto equivalente almeno al 15% dei quantitativi di prodotti finiti in questione, allo scopo di verificare, in particolare:
a) se i prodotti finiti per i quali può essere chiesto l'aiuto alla produzione sono conformi alle vigenti norme di qualità. Qualora l'analisi effettuata sui campioni ufficialmente prelevati dia risultati che differiscono dai risultati indicati nel registro del trasformatore e riveli che non sono state rispettate le norme minime di qualità comunitarie, nessun aiuto verrà versato per la trasformazione di cui trattasi;
b) se la quantità di materie prime utilizzate nella trasformazione corrisponde a quella indicata nella domanda di aiuto;
c) se il prezzo pagato per le materie prime utilizzate nella trasformazione dei prodotti di cui alla lettera a) è almeno pari al prezzo minimo stabilito;
d) se le materie prime sono conformi alle norme di qualità.
2. In ciascuna campagna di commercializzazione le autorità competenti procedono inoltre a controlli per sondaggio:
a) del peso delle materie prime consegnate presso gli impianti di trasformazione,
b) delle firme che figurano sulle fatture di cui all'articolo 14, paragrafo 2, e dell'esattezza di tali fatture, ad esempio convocando le parti interessate».
97 Ai sensi dell'art. 14 del regolamento n. 504/97:
«1. Il trasformatore tiene registri nei quali deve indicare almeno:
a) le partite di materie prime acquistate ed entrate giornalmente nell'azienda, precisando quali sono oggetto di contratti di trasformazione o di clausole aggiuntive scritte, e i numeri delle ricevute eventualmente compilate per tali partite;
b) il peso di ciascuna partita, nonché il nome e l'indirizzo della controparte contrattuale;
c) le quantità di prodotti finiti ottenute giornalmente dalla trasformazione delle materie prime, distinguendo tra quelle che possono e quelle che non possono beneficiare dell'aiuto;
d) per i prodotti trasformati a base di pomodori, le quantità di prodotti finiti ottenuti giornalmente dalla trasformazione delle materie prime fuori quota per i quali è stato rispettato il prezzo minimo;
e) per ciascuna partita, le quantità e i prezzi dei prodotti che lasciano lo stabilimento di trasformazione, con indicazione del destinatario. Le registrazioni possono essere fatte mediante riferimento ai documenti giustificativi, ove questi contengano i dati di cui trattasi.
2. Il trasformatore conserva le prove di pagamento per tutte le materie prime acquistate in base a contratti di trasformazione o a clausole aggiuntive scritte.
3. Il trasformatore è sottoposto alle misure d'ispezione o di controllo ritenute necessarie e deve tenere gli eventuali registri supplementari prescritti dalle autorità nazionali, che consentano a queste di svolgere le operazioni di controllo da esse reputate necessarie. Se il controllo o l'ispezione previsti non possono essere eseguiti per causa imputabile al trasformatore e malgrado l'ingiunzione di rendere possibile tale controllo o tale ispezione, nessun aiuto è versato per la campagna in questione».
98 Dagli artt. 15 e 16, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1558/91 nonché dall'art. 14 del regolamento n. 504/97 risulta che le autorità nazionali hanno l'obbligo di eseguire controlli che permettano di garantire il rispetto della normativa comunitaria relativa agli aiuti alla produzione per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli.
99 Dato che il governo ellenico non contesta, da un lato, che il sistema di controllo attuato in Grecia per adempiere a tale obbligo sia basato sull'utilizzo di bolle di consegna e, dall'altro, non rimette assolutamente in discussione la veridicità dei rilievi mossi dai servizi della Commissione in ordine al valore probatorio delle bolle di consegna verificate da questi ultimi, non si può contestare alla Commissione di aver interpretato in maniera errata le disposizioni invocate dal governo ellenico ovvero di aver valutato in maniera errata gli elementi di fatto.
100 Pertanto, il primo motivo dev'essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
101 A sostegno del secondo motivo, vertente sull'interpretazione errata degli artt. 15 e 16 del regolamento n. 1558/91 e sulla valutazione errata degli elementi di fatto, il governo ellenico afferma che la Commissione si riferisce in modo generale alla mancanza di firme su alcuni documenti e all'assenza di controlli, senza precisare tali censure.
102 Il governo ellenico aggiunge che, se l'addebito di un'assenza di controlli, formulato in modo generale dalla Commissione, si riferisce in realtà ad un'assenza di controlli delle scorte, esso è irrilevante, poiché controlli di questo tipo non sarebbero previsti dai regolamenti nn. 1558/91 e 504/97. Ad ogni modo, i servizi competenti avrebbero nondimeno effettuato controlli siffatti e le relazioni di controllo relative a tutte le fabbriche situate nei nòmi visitati dai servizi della Commissione nell'agosto 1998 sarebbero state trasmesse a quest'ultima.
103 D'altra parte, secondo lo stesso governo, la percentuale dei controlli effettuati dalle autorità competenti è sempre stata superiore a quella prevista all'art. 16, n. 1, lett. b), del regolamento n. 1558/91 e non giustificherebbe, quindi, l'applicazione di una rettifica finanziaria.
104 La Commissione afferma che i suoi servizi hanno rilevato l'assenza sia di relazioni di controllo, sia di elementi descrittivi che permettessero di verificare il modo in cui i controlli erano stati effettuati. La stessa indica che, in occasione dei controlli svolti a Giannitsa (Grecia), le autorità elleniche non sono state in grado di produrre copie delle dette relazioni, mentre, riguardo ai controlli realizzati a Edessa, le stesse autorità hanno presentato relazioni che non contenevano alcuna indicazione relativa ai risultati e alle modalità dei controlli.
Giudizio della Corte
105 E' sufficiente rilevare che gli argomenti invocati dal governo ellenico a sostegno del secondo motivo non rispondono alle censure sollevate dalla Commissione e non sono tali da confutare le affermazioni di quest'ultima secondo le quali le relazioni di controllo o erano incomplete, o non potevano essere presentate agli ispettori della Commissione.
106 Da ciò consegue che il secondo motivo dev'essere ugualmente respinto.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
107 Il terzo motivo sollevato dal governo ellenico verte sull'interpretazione errata dell'art. 9 del regolamento n. 504/97. Da tale disposizione, che disciplinerebbe unicamente le relazioni fra i trasformatori e le organizzazioni di produttori, risulterebbe che il prezzo minimo dev'essere corrisposto dai primi alle seconde. In Grecia i pagamenti in questione dovrebbero essere sempre effettuati mediante trasferimento bancario, la cui prova sarebbe inserita in ogni fascicolo di domanda d'aiuto. Le procedure elleniche sarebbero quindi perfettamente conformi al detto art. 9.
108 Per quanto riguarda i pagamenti effettuati dalle organizzazioni di produttori ai propri membri, il governo ellenico sostiene che essi non sono disciplinati dal regolamento n. 1558/91. Nel caso di specie, le organizzazioni di produttori riceverebbero per intero gli importi dovuti dai trasportatori e le trattenute effettuate da alcune delle dette organizzazioni sarebbero destinate a coprire diversi debiti dei produttori. Tali trattenute sarebbero compatibili sia con il regolamento n. 1558/91 sia con il regolamento n. 504/97 e non avrebbero per di più alcuna influenza sul bilancio comunitario. Le stesse non giustificherebbero, quindi, l'applicazione di una rettifica finanziaria. Infrazioni isolate della normativa comunitaria, come quelle rilevate dai servizi della Commissione, non sarebbero tali da compromettere il buon funzionamento del sistema o la gestione regolare delle risorse comunitarie al punto da giustificare l'applicazione di una rettifica finanziaria pari al 10% delle spese dichiarate.
109 La Commissione, da parte sua, sostiene che il terzo motivo non riguarda la censura che è all'origine della rettifica finanziaria controversa, vale a dire la riduzione generalizzata, tramite l'applicazione di una percentuale di scarto, del quantitativo dei prodotti consegnati presi in considerazione per il pagamento del prezzo minimo. Il governo ellenico farebbe riferimento a trattenute diverse da quelle da essa contestate. Le ritenute considerate dal detto governo, le quali sarebbero effettuate dalle organizzazioni di produttori a titolo di canoni vari, ridurrebbero ulteriormente il prezzo minimo versato ai produttori.
Giudizio della Corte
110 E' sufficiente rilevare che gli argomenti invocati dal governo ellenico a sostegno del suo terzo motivo sono irrilevanti nella parte in cui mirano a dimostrare la conformità alla normativa comunitaria delle trattenute effettuate dalle organizzazioni di produttori, mentre dalla relazione di sintesi risulta chiaramente che la Commissione non ha tenuto conto di tali trattenute quando ha deciso di imporre la rettifica finanziaria controversa.
111 Da ciò consegue che il terzo motivo dev'essere parimenti respinto.
Sul quarto motivo
Argomenti delle parti
112 In subordine, il governo ellenico sostiene che l'aliquota della rettifica finanziaria in questione è sproporzionata rispetto alla gravità delle carenze rilevate, che la decisione della Commissione è viziata da un difetto di motivazione, in quanto la Commissione non avrebbe stabilito il livello del rischio cui le finanze comunitarie sarebbero state esposte, e che la Commissione ha abusato del potere discrezionale di cui la stessa dispone nel procedere alla liquidazione dei conti del FEAOG. Tale rettifica finanziaria dovrebbe pertanto essere annullata o, quanto meno, ridotta al 2% delle spese dichiarate.
113 La Commissione sostiene che le carenze rilevate in occasione delle indagini effettuate dai propri servizi l'hanno indotta a concludere che esisteva un rischio elevato di perdite per il FEAOG e che essa poteva, quindi, imporre validamente la rettifica finanziaria controversa.
Giudizio della Corte
114 Occorre ricordare che gli Stati membri hanno l'obbligo di prendere le misure ed effettuare i controlli necessari per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari e che la Commissione ha l'obbligo di rifiutare il finanziamento di spese sostenute da quest'ultimo, quando la stessa rileva l'esistenza di irregolarità.
115 Dato che, come risulta dai punti 99 e 105 della presente sentenza, nel caso di specie il governo ellenico non ha adempiuto a tali obblighi e che le carenze nel sistema di controllo ellenico rilevate dalla Commissione riguardano elementi chiave di tale sistema, la Commissione ha potuto ritenere ragionevolmente che esistesse un rischio elevato di perdite generalizzate per il FEAOG ed imporre, conformemente alle linee guida previste nel documento n. VI/5330/97, una rettifica forfettaria del 10% del totale delle spese in questione.
116 Il quarto motivo dev'essere pertanto ugualmente respinto.
117 Stando così le cose, il ricorso va respinto nella parte in cui ha ad oggetto l'annullamento della rettifica finanziaria relativa alla sottovoce di bilancio B01-1512-001 per la trasformazione di pesche.
118 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, il ricorso della Repubblica ellenica dev'essere integralmente respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
119 A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica ellenica, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.
Full & Egal Universal Law Academy