Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
1. Milieu - Afvalstoffen - Verordening nr. 259/93 inzake overbrenging van afvalstoffen - Bevoegdheid van autoriteiten van bestemming van voorgenomen overbrenging om kwalificatie (nuttige toepassing of verwijdering) te controleren en om bezwaar te maken tegen op onjuiste kwalificatie gebaseerde overbrenging - Bevoegdheid van lidstaten om algemene kwalificatieregels op te stellen - Voorwaarden
(Verordening nr. 259/93 van de Raad, art. 7, lid 2)
2. Milieu - Afvalstoffen - Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen - Bijlage II B - Onderscheid tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing - Gebruik van afvalstoffen in cementovens - Kwalificatie als handeling voor nuttige toepassing - Voorwaarden
(Richtlijn 75/442 van de Raad, zoals gewijzigd bij beschikking 96/350 van de Commissie, bijlage II B)
Samenvatting
$$1. Volgens het bij verordening nr. 259/93 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, ingevoerde systeem moeten alle bevoegde autoriteiten die een kennisgeving van een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen ontvangen, controleren of de door de kennisgever opgegeven kwalificatie aan de bepalingen van de verordening beantwoordt. Indien deze kwalificatie onjuist is, moeten voornoemde autoriteiten hun bezwaar tegen de overbrenging baseren op deze onjuiste kwalificatie, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren worden gedefinieerd die de lidstaten kunnen maken. Dit systeem verzet zich er niet tegen dat de lidstaten in besluiten van algemene strekking criteria formuleren aan de hand waarvan een handeling voor nuttige toepassing kan worden onderscheiden van een verwijderingshandeling, op voorwaarde dat de toegepaste criteria stroken met die van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij beschikking 96/350.
( cf. punten 33-36 )
2. De verbranding van afvalstoffen vormt een handeling voor nuttige toepassing in de zin van punt R 1 van bijlage II B bij richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij beschikking 96/350, wanneer zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen als middel voor energieopwekking doordat zij in de plaats komen van een primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend. In het bijzonder kan het gebruik van afvalstoffen als brandstof in cementovens worden aangemerkt als handeling voor nuttige toepassing, wanneer deze handeling voornamelijk tot doel heeft het gebruik van afvalstoffen als middel voor energieopwekking mogelijk te maken, wanneer de omstandigheden waaronder deze handeling wordt verricht, de conclusie wettigen dat daadwerkelijk sprake is van een middel voor energieopwekking en wanneer het merendeel van de afvalstoffen wordt verbrand bij de handeling en het merendeel van de vrijgekomen energie wordt teruggewonnen en gebruikt.
Hieruit volgt dat wanneer het gebruik van afvalstoffen als brandstof voldoet aan de voorwaarden van punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, deze handeling moet worden aangemerkt als handeling voor nuttige toepassing, zonder dat daarbij criteria een rol kunnen spelen als de calorische waarde van de afvalstoffen, het gehalte aan schadelijke stoffen van de verbrande afvalstoffen of het feit dat de afvalstoffen al dan niet zijn vermengd.
( cf. punten 41-47 )
Partijen
In zaak C-228/00,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Jürgensen als gemachtigde, bijgestaan door D. Sellner, Rechtsanwalt,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar andere lidstaten met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, C. W. A. Timmermans (rapporteur), D. A. O. Edward, P. Jann en S. von Bahr, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 25 april 2002, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door G. zur Hausen en de Bondsrepubliek Duitsland door W.-D. Plessing als gemachtigde, bijgestaan door D. Sellner,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 7 juni 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld teneinde te doen vaststellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar andere lidstaten met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1; hierna: verordening").
Het toepasselijke recht
De communautaire regelgeving
Richtlijn 75/442/EEG
2 Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32; hierna: richtlijn"), heeft als voornaamste doelstelling, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Volgens de vierde overweging van de considerans van de richtlijn is het inzonderheid van belang de terugwinning van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen.
3 De richtlijn definieert verwijdering" in artikel 1, sub e, als alle in bijlage II A bedoelde handelingen", en nuttige toepassing" in artikel 1, sub f, als alle in bijlage II B bedoelde handelingen".
4 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:
a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen [...]
b) in de tweede plaats
i) de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of
ii) het gebruik van afvalstoffen als energiebron."
5 Bijlage II A bij de richtlijn, getiteld Verwijderingshandelingen", noemt in punt D 10 [v]erbranding op het land".
6 Bijlage II B bij de richtlijn, getiteld Nuttige toepassing", noemt in punt R 1 [h]oofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
De verordening
7 De verordening regelt met name het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten.
8 Artikel 2, sub i, van de verordening definieert verwijdering" als de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder e". Artikel 2, sub k, van de verordening definieert nuttige toepassing" als de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder f".
9 Titel II van de verordening, getiteld Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten", omvat twee afzonderlijke hoofdstukken, waarvan het eerste betrekking heeft op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen (artikelen 3 tot en met 5) en het tweede op de procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (artikelen 6 tot en met 11). De procedure voor deze tweede categorie afvalstoffen is minder streng dan die voor de eerste categorie.
10 Krachtens artikel 6, lid 1, van de verordening moet de producent of de houder van afvalstoffen, wanneer hij voornemens is in bijlage III bij deze verordening genoemde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (oranje lijst van afvalstoffen) van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen en/of deze door een of meer andere lidstaten heen te voeren, een kennisgeving zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.
11 Artikel 7, lid 2, van de verordening regelt de termijn en de voorwaarden en modaliteiten die de bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en van doorvoer moeten naleven om bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Deze bepaling schrijft met name voor, dat bezwaren moeten zijn gebaseerd op artikel 7, lid 4.
12 Artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening bepaalt:
De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
- op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7
of
- indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming
of
- indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde autoriteit van verzending alle overbrengingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is, overeenkomstig de nationale wetgeving weigeren
of
- indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat of lidstaten vóór de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten
of
- indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen."
De Duitse regelgeving
13 De ministeries van Milieu van de deelstaten Nordrhein-Westfalen en Baden-Württemberg hebben op 19 juni en 8 december 1995, respectievelijk op 24 maart 1995, circulaires uitgebracht met betrekking tot de overbrenging naar andere lidstaten van afvalstoffen bestemd voor de verbranding in ovens van de cementindustrie.
14 Deze circulaires bevatten criteria ter onderscheiding of een overbrenging van afvalstoffen onder de categorie nuttige toepassing dan wel de categorie verwijdering valt.
15 Deze criteria zijn ontleend aan de algemene criteria die in het Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (wet betreffende recycling en afvalstoffen) van 27 september 1994 (BGBl. 1994 I, blz. 2705) zijn geformuleerd om in geval van zuiver nationale handelingen de terugwinning van energie te kunnen onderscheiden van de thermische behandeling, dat wil zeggen de verwijdering.
16 Volgens de in punt 13 van dit arrest genoemde circulaires kunnen onder de in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn genoemde handeling slechts vallen afvalstoffen:
- die zijn bestemd om hoofdzakelijk als brandstof te worden gebruikt;
- met een minimale calorische waarde van 11 000 kJ/kg;
- waarvan de verbranding een brandstofrendement van ten minste 75 % oplevert;
- waarvan de vervuiling naar verwachting geen extra kosten bij de nuttige toepassing zal opleveren;
- die een bepaald maximumgehalte aan schadelijke stoffen niet overschrijden;
- die aan de hiervoor vermelde voorwaarden voldoen zonder dat daarvoor vermenging of conditionering met licht ontvlambare afvalstoffen noodzakelijk is.
17 De Duitse regering heeft verder uiteengezet, dat ook de deelstaten Niedersachsen en Rheinland-Pfalz bij het formuleren van criteria om in geval van verbranding van afvalstoffen nuttige toepassing te kunnen onderscheiden van verwijdering, aansluiting hebben gezocht bij het Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.
De precontentieuze procedure
18 Naar aanleiding van een bij haar ingediende klacht heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland op 3 juli 1997 een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij deze lidstaat verzocht binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen te maken met betrekking tot de grief dat de bevoegde Duitse autoriteiten artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening hebben geschonden door zich te verzetten tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar België op grond dat sprake zou zijn van voor verwijdering bestemde afvalstoffen in plaats van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, zoals door de kennisgever aangegeven. Volgens de Commissie waren de betrokken afvalstoffen hoofdzakelijk bedoeld om in België als brandstof voor ovens van de cementindustrie te worden gebruikt en waren zij dus wel degelijk bestemd voor nuttige toepassing, zodat de Duitse autoriteiten zich uitsluitend tegen de overbrenging daarvan konden verzetten op basis van artikel 7, lid 4, van de verordening.
19 Na een verlenging van de antwoordtermijn heeft de Duitse regering op 30 december 1997 naar aanleiding van deze aanmaningsbrief te kennen gegeven dat, gelet op diverse criteria, energieproductie niet het hoofddoel van de verbranding van de betrokken afvalstoffen kon zijn, zodat enkel sprake kon zijn van een verwijderingshandeling als bedoeld in punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn en niet van een handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij voornoemde richtlijn.
20 Daar zij dit antwoord onbevredigend achtte, heeft de Commissie op 19 februari 1999 een met redenen omkleed advies tot de Bondsrepubliek Duitsland gericht waarin zij tevens melding maakte van nog een andere klacht over de overbrenging van afvalstoffen naar België en waarin zij opnieuw haar standpunt kenbaar maakte dat de betrokken overbrengingen van afvalstoffen wel degelijk onder de categorie handelingen voor nuttige toepassing vielen en dat de door de bevoegde Duitse autoriteiten gehanteerde criteria om een handeling als afvalverwerking aan te merken, niet in overeenstemming waren met het gemeenschapsrecht. Concluderend heeft de Commissie als haar oordeel te kennen gegeven dat de Bondsrepubliek Duitsland artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening had geschonden en heeft zij deze lidstaat verzocht binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan aan het met redenen omkleed advies te voldoen.
21 Na om een verlenging van deze termijn te hebben verzocht, heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie op 23 juli 1999 haar schriftelijke antwoord doen toekomen. Dit antwoord kwam in wezen neer op een herhaling van de eerdere argumenten van de Duitse autoriteiten, namelijk dat de nationale autoriteiten de criteria moeten kunnen preciseren om in geval van verbranding van afvalstoffen verwijderingshandelingen te kunnen onderscheiden van handelingen voor nuttige toepassing, nu het gemeenschapsrecht op dit punt geen welomschreven criteria bevat.
22 In deze omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid
23 De Bondsrepubliek Duitsland werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, stellende dat de Commissie noch tijdens de precontentieuze procedure noch in het verzoekschrift het exacte voorwerp van geschil voldoende duidelijk heeft afgebakend om haar in staat te stellen zich tegen de jegens haar geuite grieven te verweren.
24 De Duitse regering preciseert dat de Commissie niet duidelijk heeft aangegeven om welke individuele administratieve beschikkingen het in casu gaat. De drie in punt 13 van dit arrest genoemde circulaires van de deelstaten Nordrhein-Westfalen en Baden-Württemberg kunnen volgens haar niet worden beschouwd als bezwaren tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen, omdat zij slechts een algemene omschrijving geven van een aantal criteria om thermische verwijdering te kunnen onderscheiden van de terugwinning van energie.
25 In dit verband zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie onder meer arresten van 10 mei 2001, Commissie/Nederland, C-152/98, Jurispr. blz. I-3463, punt 23, en 15 januari 2002, Commissie/Italië, C-439/99, Jurispr. blz. I-305, punt 10).
26 Hieruit volgt in de eerste plaats, dat het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 23). Het beroep dient dus op dezelfde overwegingen en middelen te berusten als het met redenen omkleed advies (zie onder meer arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië, C-35/96, Jurispr. blz. I-3851, punt 28).
27 In de tweede plaats moet het met redenen omkleed advies een duidelijke en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de gronden die de Commissie tot de overtuiging hebben gebracht, dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (zie onder meer arrest van 4 december 1997, Commissie/Italië, C-207/96, Jurispr. blz. I-6869, punt 18).
28 Geconstateerd moet worden dat in casu aan deze vereisten is voldaan.
29 De Commissie heeft immers zowel tijdens de precontentieuze procedure als in haar verzoekschrift duidelijk aangegeven, dat zij de Bondsrepubliek Duitsland verwijt artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening niet te zijn nagekomen door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar een andere lidstaat met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof. De Commissie heeft gepreciseerd dat zij zich in dit verband heeft gebaseerd op de administratieve praktijken in sommige deelstaten, en zij heeft de data genoemd van sommige individuele administratieve beschikkingen van de bevoegde Duitse autoriteiten alsook de data waarop deze autoriteiten circulaires hebben uitgevaardigd die als grondslag voor deze administratieve praktijken dienden.
30 Tijdens de precontentieuze procedure heeft de Duitse regering niet het bestaan van deze administratieve praktijken ontkend, doch argumenten aangevoerd ten bewijze dat deze praktijken in overeenstemming waren met de bepalingen van de verordening.
31 In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat de Commissie, ofschoon zij de door haar genoemde individuele administratieve beschikkingen noch heeft overgelegd noch gedetailleerd heeft omschreven, de Bondsrepubliek Duitsland in staat heeft gesteld verweer tegen de door haar geuite grieven te voeren.
32 Hieruit volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
33 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens het bij de verordening ingevoerde systeem alle bevoegde autoriteiten die een kennisgeving van een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen ontvangen, moeten controleren of de door de kennisgever opgegeven kwalificatie aan de bepalingen van de verordening beantwoordt en tegen de overbrenging bezwaar moeten maken indien deze opgaaf onjuist is (arrest van 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 40).
34 Indien zij van oordeel is dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven, moet de bevoegde autoriteit van verzending haar bezwaar tegen de overbrenging baseren op deze onjuiste opgaaf, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren worden gedefinieerd die de lidstaten kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 47).
35 Artikel 7, lid 2, van de verordening, waaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zich slechts tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen kunnen verzetten in de in artikel 7, lid 4, limitatief opgesomde gevallen, belet deze autoriteiten dus in beginsel niet, tegen een bepaalde overbrenging bezwaar te maken op grond dat het in werkelijkheid afvalstoffen betreft die voor verwijdering bestemd zijn, en verzet zich er niet tegen dat de lidstaten in besluiten van algemene strekking criteria formuleren aan de hand waarvan een handeling voor nuttige toepassing kan worden onderscheiden van een verwijderingshandeling.
36 Deze administratieve praktijken zijn echter slechts in overeenstemming met artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening voorzover criteria ter onderscheiding van verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen worden toegepast die stroken met de criteria als geformuleerd in de bepalingen van de richtlijn waarnaar artikel 2, sub i en k, van de verordening ter definiëring van deze begrippen verwijst.
37 Om vast te stellen of de betrokken administratieve praktijken inhouden dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, moet derhalve worden onderzocht of de bezwaren van de bevoegde Duitse autoriteiten tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar een andere lidstaat alsook de circulaires die de algemene criteria bevatten waarop deze bezwaren steunen, in overeenstemming zijn met het onderscheid dat in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn wordt gemaakt tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing.
38 De Commissie stelt dat het gebruik van een mengsel van afvalstoffen als brandstof in cementovens een handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn is.
39 Volgens de Duitse regering hebben de in geding zijnde overbrengingen van afvalstoffen betrekking op voor verbranding op het land bestemde afvalstoffen - een in punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn vermelde handeling - zodat het om verwijderingshandelingen in de zin van voornoemde richtlijn gaat.
40 In dit verband dient eraan te worden herinnerd, dat volgens punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn als handeling voor nuttige toepassing van afvalstoffen wordt aangemerkt het hoofdgebruik [daarvan] als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
41 Voornoemde bepaling moet aldus worden uitgelegd dat zij doelt op het gebruik van afvalstoffen als brandstof in cementovens, in de eerste plaats omdat de betrokken handeling voornamelijk tot doel heeft het gebruik van afvalstoffen als wijze van energieopwekking mogelijk te maken. De term gebruik" in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn betekent namelijk, dat de in deze bepaling genoemde handeling voornamelijk tot doel heeft dat afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen, namelijk het opwekken van energie.
42 In de tweede plaats valt het gebruik van afvalstoffen als brandstof in cementovens onder de handeling bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, wanneer de omstandigheden waaronder deze handeling moet worden verricht, de conclusie wettigen dat daadwerkelijk sprake is van een wijze van energieopwekking". Dit veronderstelt enerzijds dat er bij de verbranding van de afvalstoffen meer energie wordt opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt, en anderzijds dat een deel van het surplus aan energie die bij verbranding vrijkomt, daadwerkelijk wordt gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte die door de verbranding wordt geproduceerd, hetzij na omzetting, in de vorm van elektriciteit.
43 In de derde plaats volgt uit het woord hoofd"-gebruik in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, dat de afvalstoffen hoofdzakelijk moeten worden gebruikt als brandstof of andere wijze van energieopwekking, hetgeen betekent dat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt.
44 Deze uitlegging strookt met het begrip nuttige toepassing zoals dat uit de richtlijn voortvloeit.
45 Uit artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn en uit de vierde overweging van de considerans ervan volgt namelijk, dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 69).
46 De verbranding van afvalstoffen vormt dus een nuttige toepassing wanneer zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen als wijze van energieopwekking doordat zij in de plaats komen van een primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend.
47 Aangezien het gebruik van afvalstoffen als brandstof voldoet aan de in de punten 41 tot en met 43 van dit arrest genoemde voorwaarden, valt het onder de in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn vermelde handeling voor nuttige toepassing, zonder dat daarbij criteria een rol kunnen spelen als de calorische waarde van de afvalstoffen, het gehalte aan schadelijke stoffen van de verbrande afvalstoffen of het feit dat de afvalstoffen al dan niet zijn vermengd.
48 In dit verband zij eraan herinnerd, dat ook al kan een bepaalde handeling waarbij afvalstoffen als brandstof worden gebruikt, worden aangemerkt als een handeling voor nuttige toepassing, de bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending in de gevallen van artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening bezwaren kunnen maken tegen een overbrenging van afvalstoffen die met het oog op een dergelijke handeling plaatsvindt.
49 In het bijzonder kunnen de betrokken bevoegde autoriteiten volgens het vijfde streepje van voornoemde bepaling bezwaren maken tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, indien de verhouding tussen de wel en de niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen.
50 Deze autoriteiten kunnen onder meer criteria in aanmerking nemen als die welke zijn genoemd in punt 47 van dit arrest, teneinde per concreet geval aan te tonen dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder volgens artikel 7, lid 4, sub a, vijfde streepje, van de verordening bezwaar kan worden gemaakt tegen een bepaalde overbrenging van afvalstoffen.
51 In casu moet worden geconstateerd, dat de administratieve praktijken van de bevoegde Duitse autoriteiten niet voldoen aan de eisen van de verordening als hiervoor omschreven.
52 De bevoegde Duitse autoriteiten hebben in het kader van deze administratieve praktijken namelijk bezwaar gemaakt tegen overbrengingen van afvalstoffen die zijn bestemd om in België te worden gebruikt als brandstof in ovens van de cementindustrie, omdat deze overbrengingen naar hun mening een verwijderingshandeling tot doel hadden in plaats van een handeling voor nuttige toepassing, zonder dat dit bezwaar wordt gerechtvaardigd door de niet-inachtneming van een van de in de punten 41 tot en met 43 van dit arrest genoemde voorwaarden.
53 Ofschoon de betrokken afvalstoffen bestemd waren om als brandstof te worden gebruikt in België, waar zij primaire energiebronnen voor het stoken van cementovens moesten vervangen, hebben de bevoegde Duitse autoriteiten geweigerd de betrokken overbrengingen aan te merken als de in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn bedoelde handeling voor nuttige toepassing, op de enkele grond dat deze overbrengingen niet voldeden aan sommige van de in hun circulaires geformuleerde algemene criteria, zoals het criterium van de minimale calorische waarde van de afvalstoffen.
54 Zoals echter uit punt 47 van dit arrest blijkt, zijn deze criteria niet relevant om te bepalen of het gebruik van afvalstoffen als brandstof in een cementoven een verwijderingshandeling dan wel een handeling voor nuttige toepassing in de zin van de richtlijn en de verordening is.
55 In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar andere lidstaten met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
56 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar de Commissie heeft geconcludeerd tot verwijzing van de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten en de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient deze in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar andere lidstaten met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
Full & Egal Universal Law Academy