Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-283/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον G. Valero Jordana, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας, εκπροσωπούμενου από την M. Lσpez-Monνs Gallego, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθού,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι, στο πλαίσιο της προσκλήσεως προς υποβολή πρσφορών για την πραγματοποίηση των εργασιών του Centro Educativo Penitenciario Experimental de Segovia (πειραματικού σωφρονιστικού εκπαιδευτικού κέντρου της Σεγκόβια), στην οποία προέβη η Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA, εταιρία εμπίπτουσα στον ορισμό της αναθέτουσας αρχής ο οποίος περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ L 199, σ. 54), και της οποίας το ποσό υπερβαίνει κατά πολύ το προβλεπόμενο στην οδηγία όριο, το Βασίλειο της Ισπανίας, μη τηρώντας το σύνολο των διατάξεων της εν λόγω οδηγίας και ειδικότερα τους κανόνες δημοσιότητας που προβλέπονται στο άρθρο 11, παράγραφοι 2, 6, 7 και 11, καθώς και τις διατάξεις των άρθρων 12, παράγραφος 1, 29, παράγραφος 3, 18, 27 και 30, παράγραφος 4, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους J.-P. Puissochet, πρόεδρο τμήματος, R. Schintgen, Β. Σκουρή (εισηγητή), N. Colneric και J. N. Cunha Rodrigues, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: S. Alber
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έκθεση τoυ εισηγητή δικαστή,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 7ης Νοεμβρίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 18 Ιουλίου 2003, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι, στο πλαίσιο της προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών και για την πραγματοποίηση των εργασιών του Centro Educativo Penitenciario Experimental de Segovia (πειραματικού σωφρονιστικού εκπαιδευτικού κέντρου της Σεγκόβια), στην οποία προέβη η Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA (στο εξής: SIEPSA), εταιρία εμπίπτουσα στον ορισμο της αναθέτουσας αρχής ο οποίος περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ L 199, σ. 54), και της οποίας το ποσό υπερβαίνει κατά πολύ το προβλεπόμενο στην οδηγία όριο, το Βασίλειο της Ισπανίας, μη τηρώντας το σύνολο των διατάξεων της εν λόγω οδηγίας και ειδικότερα τους κανόνες δημοσιότητας που προβλέπονται στο άρθρο 11, παράγραφοι 2, 6, 7 και 11, καθώς και τις διατάξεις των άρθρων 12, παράγραφος 1, 29, παράγραφος 3, 18, 27 και 30, παράγραφος 4, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
2 Σύμφωνα με τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/37, «η ταυτόχρονη πραγματοποίηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων έργων, που συνάπτονται εντός των κρατών μελών για λογαριασμό του κράτους, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων οργανισμών δημοσίου δικαίου περιλαμβάνει όχι μόνο την κατάργηση των περιορισμών αλλά επίσης τον συντονισμό των εθνικών διαδικασιών ως προς τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων».
3 Στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37 προβλέπονται τα εξής:
«ως αναθέτουσες αρχές νοούνται το κράτος, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις που συγκροτούνται από έναν ή περισσότερους από τους προαναφερόμενους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
Ως οργανισμός δημοσίου δικαίου νοείται κάθε οργανισμός:
- που δημιουργήθηκε ειδικά για να ικανοποιήσει ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα
και
- που έχει νομική προσωπικότητα
και
- του οποίου, είτε η δραστηριότητα χρηματοδοτείται κατά πλειοψηφία από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείριση υπόκειται σε έλεγχο από το κράτος ή τους οργανισμούς αυτούς, είτε άνω του ημίσεος του αριθμού των μελών του οργάνου διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας ορίζεται από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
Οι κατάλογοι των οργανισμών και των κατηγοριών των οργανισμών δημοσίου δικαίου που πληρούν στα κριτήρια που απαριθμούνται στο δεύτερο εδάφιο του παρόντος στοιχείου περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι. Οι κατάλογοι αυτοί είναι όσο το δυνατόν πληρέστεροι, μπορούν δε να αναθεωρηθούν με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 35. [...]»
4 Στο άρθρο 11, παράγραφοι 2, 6, 7 και 11, της οδηγίας 93/37 προβλέπονται τα εξής:
«2. Οι αναθέτουσες αρχές που προτίθενται να συνάψουν μια σύμβαση δημοσίων έργων με διαδικασία ανοικτή, κλειστή ή με διαπραγμάτευση στις περιπτώσεις που αναφέρει το άρθρο 7, παράγραφος 2, γνωστοποιούν την πρόθεσή τους αυτή με σχετική προκήρυξη
[...]
6. Οι προκηρύξεις και ανακοινώσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 1 έως 5 συντάσσονται σύμφωνα με τα υποδείγματα που εμφαίνονται στα παραρτήματα ΙV, V και VΙ και περιέχουν τις πληροφορίες που ζητούνται στα παραρτήματα αυτά.
Οι αναθέτουσες αρχές δεν μπορούν να απαιτούν την ικανοποίηση άλλων όρων εκτός από αυτούς που προβλέπονται στα άρθρα 26 και 27, όταν ζητούν τις πληροφορίες που αφορούν τους όρους οικονομικού και τεχνικού χαρακτήρα που θέτουν στους υποψήφιους εργολήπτες, προκειμένου να τους επιλέξουν [...].
7. Οι προκηρύξεις και ανακοινώσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 1 έως 5 αποστέλλονται από τις αναθέτουσες αρχές, το ταχύτερο δυνατόν, και με τον καταλληλότερο τρόπο, προς την Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων. [...]
[...]
11. Μια προκήρυξη δεν πρέπει να δημοσιεύεται στις επίσημες εφημερίδες ή στον τύπο της χώρας της αναθέτουσας αρχής πριν από την ημερομηνία αποστολής της στην Υπηρεσία Επισήμων Εκδόσεων των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων και πρέπει να αναφέρει την ημερομηνία αυτή. [...]»
5 Το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/37 έχει την ακόλουθη διατύπωση:
«Στις ανοικτές διαδικασίες, η προθεσμία παραλαβής των προσφορών που καθορίζεται από τις αναθέτουσες αρχές, δεν μπορεί ναι είναι μικρότερη των 52 ημερών από την ημερομηνία αποστολής της προκήρυξης.»
6 Στο άρθρο 18 της οδηγίας 93/37 προβλέπονται τα εξής:
«Η ανάθεση του έργου γίνεται βάσει των κριτηρίων που προβλέπονται στο κεφάλαιο 3 του παρόντος τίτλου, λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων του άρθρου 19, μετά από έλεγχο της επάρκειας των εργοληπτών που δεν αποκλείσθηκαν δυνάμει του άρθρου 24, τον οποίο διεξάγουν οι αναθέτουσες αρχές σύμφωνα με τα κριτήρια οικονομικής, χρηματοδοτικής και τεχνικής ικανότητας που αναφέρονται στα άρθρα 26 έως 29.»
7 Στο άρθρο 24 της οδηγίας 93/37 προβλέπονται μεταξύ άλλων τα εξής:
«Κάθε εργολήπτης μπορεί να αποκλεισθεί από τη συμμετοχή στο διαγωνισμό όταν:
α) βρίσκεται υπό πτώχευση, εκκαθάριση, παύση εργασιών, αναγκαστική διαχείριση ή πτωχευτικό συμβιβασμό ή σε οποιαδήποτε ανάλογη κατάσταση που προκύπτει από παρόμοια διαδικασία η οποία προβλέπεται από τις εθνικές νομοθεσίες·
β) έχει κινηθεί εναντίον του διαδικασία κηρύξεως πτωχεύσεως, εκκαθαρίσεως, αναγκαστικής διαχειρίσεως, πτωχευτικού συμβιβασμού ή οποιαδήποτε παρόμοια διαδικασία η οποία προβλέπεται από τις εθνικές νομοθεσίες·
γ) έχει καταδικασθεί για αδίκημα που αφορά την επαγγελματική του διαγωγή βάσει αποφάσεως η οποία έχει ισχύ δεδικασμένου·
δ) έχει διαπράξει σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα που αποδεδειγμένως διαπιστώθηκε με οποιοδήποτε μέσο μπορούν να διαθέσουν οι αναθέτουσες αρχές·
[...]
ζ) είναι ένοχος σημαντικής ψευδούς δηλώσεως κατά την παροχή των πληροφοριών που απαιτούνται κατ' εφαρμογή του παρόντος κεφαλαίου.
[...]».
8 Το άρθρο 27, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/37 προβλέπει τα εξής:
«1. Η απόδειξη των τεχνικών ικανοτήτων του εργολήπτη μπορεί να συνάγεται από:
[...]
γ) δήλωση για τα τεχνικά μέσα, και τον μηχανικό και τεχνικό εξοπλισμό που διαθέτει ο εργολήπτης για την εκτέλεση των έργων·
[...]
ε) δήλωση για το τεχνικό προσωπικό ή για τις τεχνικές υπηρεσίες που θα διαθέσει ο εργολήπτης για την εκτέλεση του έργου, ανεξάρτητα αν ανήκουν ή όχι στην επιχείρηση.»
9 Σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 3, της οδηγίας 93/37, η εγγραφή στους επίσημους καταλόγους, πιστοποιούμενη από τους αρμόδιους οργανισμούς, συνιστά, για τις αναθέτουσες αρχές των λοιπών κρατών μελών, τεκμήριο καταλληλότητας, για έργα που αντιστοιχούν στην κατάταξη του εργολήπτη κατά την έννοια, μεταξύ άλλων, του άρθρου 27 στοιχεία ββ και δδ.
10 Το άρθρο 30, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 93/37 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κριτήρια βάσει των οποίων οι αναθέτουσες αρχές αναθέτουν τα δημόσια έργα είναι τα ακόλουθα:
α) είτε αποκλειστικά η χαμηλότερη τιμή·
β) είτε, αν η ανάθεση γίνεται στον υποβάλλοντα την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη, προσφορά, διάφορα κριτήρια, ανάλογα με το αντικείμενο της οικείας συμβάσεως: π.χ. η τιμή, η προθεσμία εκτελέσεως, τα έξοδα λειτουργίας, η αποδοτικότητα, η τεχνική αξία.
[...]
4. Εάν, για μια δεδομένη σύμβαση, οι προσφορές φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τις προβλεπόμενες εργασίες, η αναθέτουσα αρχή, πριν να απορρίψει τις προσφορές αυτές, ζητά εγγράφως τις διευκρινίσεις που κρίνει σκόπιμες για τα στοιχεία της προσφοράς και επαληθεύει τα στοιχεία της προσφοράς, λαμβάνοντας υπόψη την παρεχόμενη αιτιολόγηση.
Η αναθέτουσα αρχή μπορεί να λαμβάνει υπόψη την αιτιολόγηση σχετικά με την οικονομία που επιτυγχάνεται χάρη στη μέθοδο κατασκευής ή τις τεχνικές λύσεις που έχουν επιλεγεί ή τις εξαιρετικά ευνοϋκές συνθήκες υπό τις οποίες ο προσφέρων εκτελεί τις εργασίες ή την πρωτοτυπία της μελέτης του.
Εάν τα έγγραφα στοιχεία της σύμβασης προβλέπουν την ανάθεση στον προσφέροντα τη χαμηλότερη τιμή, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή την απόρριψη των προσφορών τις οποίες θεωρεί υπερβολικά χαμηλές.
[...]»
11 Στο παράρτημα Ι, μέρος V, της οδηγίας 93/37 περιλαμβάνεται κατάλογος των κατηγοριών των οργανισμών δημοσίου δικαίου όσον αφορά την Ισπανία, στον οποίο αναφέρεται το άρθρο 1, στοιχείο ββ. Πρόκειται για τις ακόλουθες κατηγορίες:
«- Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (διοικητικοί φορείς και κοινοί οργανισμοί κοινωνικής πρόνοιας),
- Organismos Autonomos de la Administracion del Estado (αυτόνομοι οργανισμοί της κρατικής διοίκησης),
- Organismos Autonomos de las Comunidades Autonomas (αυτόνομοι οργανισμοί αυτόνομων κοινοτήτων),
- Organismos Autonomos de las Entidades Locales (αθτόνομοι οργανισμοί τοπικών αρχών),
- Otras entidades sometidas a la legislacion de contratos del Estado espanol (λοιποί φορείς υπαγόμενοι στη νομοθεσία του ισπανικού κράτους στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων).»
12 Το άρθρο 1, σημεία 1 και 2, της οδηγίας 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών (ΕΕ L 199, σ. 84), έχει ως εξής:
«Για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
1) "δημόσιες αρχές": το κράτος, οι αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις μίας ή περισσότερων αρχών ή οργανισμών δημοσίου δικαίου.
Νοείται ως οργανισμός δημοσίου δικαίου, κάθε οργανισμός ο οποίος:
- έχει συσταθεί με συγκεκριμένο σκοπό την κάλυψη αναγκών γενικού συμφέροντος που δεν εμπίπτουν στο βιομηχανικό ή εμπορικό τομέα και
- έχει νομική προσωπικότητα
και
- είτε χρηματοδοτείται, κατά το μεγαλύτερο μέρος, από το κράτος, τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείρισή του υπόκειται στον έλεγχο των οργανισμών αυτών, είτε διοικείται, διευθύνεται ή εποπτεύεται από όργανο του οποίου περισσότερα από τα μισά μέλη διορίζονται από το κράτος, τις αρχές τοπικής αυτοδιοίηκησης, ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου·
2) "δημόσιες επιχειρήσεις": οι επιχειρήσεις στις οποίες οι δημόσιες αρχές μπορούν να ασκούν άμεσα ή έμμεσα, καθοριστική επιρροή είτε επειδή έχουν κυριότητα ή χρηματοδοτική συμμετοχή, είτε λόγω των κανόνων που διέπουν τις επιχειρήσεις αυτές. Η καθοριστική αυτή επιρροή εκ μέρους των δημοσίων αρχών τεκμαίρεται όταν οι εν λόγω αρχές, έμμεσα ή άμεσα:
- κατέχουν το μεγαλύτερο μέρος του καλυφθέντος κεφαλαίου μιας επιχείρησης
ή
- διαθέτουν την πλειονότητα των ψήφων οι οποίες αντιστοιχούν στους τίτλους που έχει εκδώσει η επιχείρηση
ή
- μπορούν να διορίζουν περισσότερα από τα μισά μέλη του διοικητικού, διευθυντικού ή εποπτικού οργάνου της επιχείρησης».
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
Το γενικό καθεστώς στο οποίο υπάγεται η SIEPSA
13 Η οδηγία 93/37 μεταφέρθηκε στο εσωτερικό ισπανικό δίκαιο με τον Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Pϊblicas (νόμος περί δημοσίων συμβάσεων), της 18ης Ιουνίου 1995 (BOE αριθ. 119, της 19ης Μαου 1995, σ. 14601, στο εξής: νόμος αριθ. 13/1995).
14 Το άρθρο 1, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου 13/1995 προβλέπει τα εξής:
«2. Για την εφαρμογή του παρόντος νόμου, ως δημόσια διοίκηση νοείται:
α) η κεντρική διοίκηση του κράτους·
β) οι διοικήσεις των αυτόνομων κοινοτήτων·
γ) οι υπηρεσίες της τοπικής διοικήσεως.
3. Σύμφωνα με τον παρόντα νόμο πρέπει επίσης να συνάπτουν δημόσιες συμβάσεις οι αυτόνομοι οργανισμοί σε όλες τις περιπτώσεις και οι διαθέτοντες ίδια προσωπικότητα λοιποί φορείς δημοσίου δικαίου, οι οποίοι συνδέονται με μια δημόσια διοίκηση ή εξαρτώνται από αυτή, υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) εφόσον δημιουργήθηκαν ειδικά για να ικανοποιήσουν ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα·
β) εφόσον πρόκειται για υπηρεσίες των οποίων είτε η δραστηριότητα χρηματοδοτείται κατά πλειοψηφία από τη δημόσια διοίκηση ή άλλα όργανα δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείριση υπόκειται σε έλεγχο από τη δημόσια διοίκηση ή άλλα όργανα δημοσίου δικαίου, είτε άνω του ημίσεος του αριθμού των μελών του οργάνου διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας ορίζεται από τη δημόσια διοίκηση ή άλλα όργανα δημοσίου δικαίου.»
15 Η φέρουσα τον τίτλο «Αρχές συνάψεως συμβάσεων στον δημόσιο τομέα» έκτη πρόσθετη διάταξη του εν λόγω νόμου έχει ως εξής:
«Οι εμπορικές επιχειρήσεις, στο κεφάλαιο των οποίων μετέχει κατά πλειοψηφία, άμεσα ή έμμεσα, η δημόσια διοίκηση, οι αυτόνομοι οργανισμοί της ή οι υπηρεσίες δημοσίου δικαίου, τηρούν κατά τη σύναψη συμβάσεων τις αρχές της δημοσιότητας και του ανταγωνισμού, εκτός αν η φύση της ακολουθητέας διαδικασίας δεν συμβιβάζεται με τις αρχές αυτές.»
16 Επισημαίνεται ότι, μετά την κατάθεση της παρούσας προσφυγής, το Βασίλειο της Ισπανίας εξέδωσε, με το Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se aprueba el tecto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pϊblicas (βασιλικό νομοθετικό διάταγμα περί εγκρίσεως του κωδικοποιημένου κειμένου του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων), της 16ης Ιουνίου 2000 (ΒΟΕ αριθ. 148, της 21ης Ιουνίου 2000, σ. 21775), ένα νέο κωδικοποιημένο κείμενο του ανωτέρω νόμου το οποίο περιορίζεται εντούτοις στη συγκέντρωση και την κατάταξη των προηγουμένων διατάξεων, χωρίς να επιφέρει ουσιαστικές τροποποιήσεις.
17 Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του Ley 30/1992 de Rιgimen Jurνdico de las Administraciones Pϊblicas y del Procedimiento Administrativo Comϊn (νόμος περί του νομικού καθεστώτος της δημοσίας διοικήσεως και περί της κοινής διοικητικής διαδικασίας), της 26ης Νοεμβρίου 1992, όπως τροποποιήθηκε με τον Ley 4/1999, της 13ης Ιανουαρίου 1999 (ΒΟΕ αριθ. 12, της 14ης Ιανουαρίου 1999, σ. 1739, στο εξής: νόμος 30/1992), προβλέπει τα εξής:
«Οι διαθέτοντες ιδία νομική προσωπικότητα οργανισμοί δημοσίου δικαίου οι οποίοι συνδέονται με οποιονδήποτε φορέα δημοσίας διοικήσεως ή εξαρτώνται από αυτόν θεωρούνται επίσης δημόσια διοίκηση. Η δραστηριότητα των οργανισμών αυτών διέπεται από τον παρόντα νόμο όταν αυτοί ασκούν διοικητικές εξουσίες, το δε υπόλοιπο μέρος των δραστηριοτήτων τους υπόκειται στους κανόνες οι οποίοι διέπουν την ίδρυσή τους.»
18 Από τη δωδέκατη πρόσθετη διάταξη του Ley 6/1997 de Organizaciσn y Funcionamento de la Administraciσn General del Estado (νόμος περί οργανώσεως και λειτουργίας της κεντρικής διοικήσεως του κράτους), της 14ης Απριλίου 1997 (ΒΟΕ αριθ. 90, της 15ης Απριλίου 1997, σ. 11755, στο εξής: νόμος 6/1997), προκύπτει ότι οι κρατικές εμπορικές εταιρίες διέπονται εξ ολοκλήρου από το ιδιωτικό δίκαιο, ανεξαρτήτως της νομικής μορφής τους, πλην των τομέων οι οποίοι διέπονται από τους νόμους σχετικά με τον προϋπολογισμό, τη λογιστική, τον οικονομικό έλεγχο και τις δημόσιες συμβάσεις, δεν μπορούν δε σε καμία περίπτωση να είναι περιβεβλημένες με αρμοδιότητες οι οποίες συνεπάγονται την άσκηση δημόσιας εξουσίας.
19 Επιπλέον, η SIEPSA διέπεται μεταξύ άλλων από το Texto Refundido de la Ley general Presupuestaria (κωδικοποιημένο κείμενο του γενικού νόμου περί προϋπολογισμού), που εγκρίθηκε με το Real Decreto Legislativo 1091/1988, της 23ης Σεπτεμβρίου 1988 (ΒΟΕ αριθ. 234, της 29ης Σεπτεμβρίου 1988, σ. 28406), από το Texto Refundido de la Ley de Sociedades Anσnimas (κωδικοποιημένο κείμενο του νόμου περί ανωνύμων εταιριών), που εγκρίθηκε με το Real Decreto Legislativo 1564/1989, της 22ας Δεκεμβρίου 1989 (ΒΟΕ αριθ. 310, της 27ης Δεκεμβρίου 1989, σ. 40012), από τη γενική νομοθεσία περί ανωνύμων εταιριών καθώς και από το καταστατικό της.
Το καταστατικό της SIEPSA
20 Η SIEPSA είναι κρατική εταιρία, η οποία ιδρύθηκε με απόφαση του υπουργικού συμβουλίου της 21ης Φεβρουαρίου 1992 υπό τη μορφή ανώνυμης εμπορικής εταιρίας. Ιδρυθείσα αρχικώς για διάρκεια οκτώ ετών, η SIEPSA κατέστη εταιρία απεριορίστου χρόνου κατόπιν τροποποιήσεως του καταστατικού της τον Οκτώβριο του 1999. Στις αρχές του έτους 2000, το κεφάλαιό της ανερχόταν σε 85 622 000 000 ESP, το οποίο κάλυψε και κατέβαλε εξ ολοκλήρου το ισπανικό κράτος ως μοναδικός μέτοχος.
21 Σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο καταστατικό της, η εταιρία διευθύνεται και εκπροσωπείται από διοικητικό συμβούλιο. Τα οκτώ μέλη του συμβουλίου αυτού διορίζονται από τη γενική συνέλευση των μετόχων, κατόπιν προτάσεως των Υπουργών Δικαιοσύνης, Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών. Ο πρόεδρος διορίζεται από το διοικητικό συμβούλιο και επιλέγεται μεταξύ των μελών του συμβουλίου τα οποία προτείνει ο Υπουργός Δικαιοσύνης.
22 Ο κοινωνικός σκοπός της SIEPSA, σύμφωνα με την τροποποίηση του καταστατικού της 17ης Ιουλίου 1998, είναι ο ακόλουθος:
«1. Η κατάρτιση και η εκτέλεση προγραμμάτων και ενεργειών που περιλαμβάνει ή μπορεί να περιλαμβάνει στο μέλλον το εγκριθέν με απόφαση του υπουργικού συμβουλίου σχέδιο χρηματοδοτήσεως και δημιουργίας σωφρονιστικών καταστημάτων [...], όσον αφορά την κατασκευή σωφρονιστικών καταστημάτων και βοηθητικών εγκαταστάσεων που πραγματοποιείται από την ίδια την εταιρία ή μέσω τρίτων, καθώς και η εκποίηση ακινήτων και εγκαταστάσεων οι οποίες έπαυσαν πλέον να εξυπηρετούν σωφρονιστικούς σκοπούς και θα παραχωρηθούν στην εταιρία σύμφωνα με τις προβλέψεις του σχεδίου, ώστε αυτή να έχει τη δυνατότητα, σύμφωνα με τις οδηγίες της γενικής διευθύνσεως της σωφρονιστικής διοικήσεως, να προβαίνει ειδικότερα στις ακόλουθες ενέργειες:
α) να ασκεί όλες τις δραστηριότητες συμβούλου και διαχειρίσεως στον τομέα της πολεοδομίας που είναι αναγκαίες για την εφαρμογή του ανωτέρω σχεδίου, καθώς και να συνεργάζεται με δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς για τους προμνημονευθέντες σκοπούς·
β) να εξευρίσκει και να αποκτά τα κατάλληλα ακίνητα ή να διευθετεί, εφόσον είναι αναγκαίο, εκείνα τα οποία αποδεικνύονται πρόσφορα για την εγκατάσταση των νέων σωφρονιστικών καταστημάτων ή των βοηθητικών εγκαταστάσεων, καθώς και να προβαίνει στην καταβολή του αντιτίμου για τις πραγματοποιούμενες από τη σωφρονιστική διοίκηση αγορές, με όλα τα μέσα για την επίτευξη του ανωτέρω στόχου·
γ) να καταρτίζει τα σχέδια για την εκτέλεση των εργασιών και να συντάσσει τους όρους των συμβάσεων για την ανάθεση των έργων·
δ) να συνάπτει τις συμβάσεις για την εκτέλεση των έργων σύμφωνα με τις νόμιμες διαδικασίες και να προβαίνει στις αναγκαίες παρεμβάσεις σχετικά με τη διεύθυνση των εργασιών, τον έλεγχο της ποιότητας, τις μετρήσεις, τις βεβαιώσεις και επιβλέψεις, καθώς και τον εξοπλισμό και τα βοηθητικά υλικά, με τη συνεργασία των τεχνικών τους οποίους υποδεικνύει η σωφρονιστική διοίκηση·
ε) να προβαίνει στην εκτέλεση των αναγκαίων εργασιών διευθετήσεως, κατασκευής και χρηματοδοτήσεως καθώς και να προβλέπει τον αναγκαίο εξοπλισμό για τη λειτουργία των νέων σωφρονιστικών καταστημάτων και των βοηθητικών εγκαταστάσεων.
2. Η εκποίηση των ακινήτων και σωφρονιστικών καταστημάτων που της παραχωρούνται από το κράτος δεδομένου ότι δεν χρησιμοποιούνται πλέον για σωφρονιστικούς σκοπούς [...], τα οποία, εφόσον είναι σκόπιμο για την αύξηση του κέρδους που μπορεί να αποφέρει η εκποίησή τους, μπορούν να παραχωρούνται εν μέρει στις ενδιαφερόμενες τοπικές διοικήσεις ή να ανταλλάσσονται με άλλα ακίνητά τους. Με τις εν λόγω τοπικές διοικήσεις είναι δυνατό να συνάπτονται συμφωνίες συνεργασίας επιτρέπουσες τη βελτίωση αυτή και την ικανοποίηση αναγκών στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων τους. Τα κατά τον τρόπο αυτό αποκτώμενα κεφάλαια διατίθενται για τη χρηματοδότηση των ενεργειών οι οποίες προβλέπονται στο σχέδιο.
[...]»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας
23 Στην Επιτροπή υποβλήθηκε καταγγελία σχετικά με τη διαδικασία συνάψεως συμβάσεως για την ανάθεση των εργασιών του πειραματικού σωφρονιστικού εκπαιδευτικού κέντρου της Σεγκόβια, την οποία έθεσε σε εφαρμογή η SIEPSA σύμφωνα με σχέδιο εγκριθέν από τα Υπουργεία Δικαιοσύνης και Οικονομικών, δεδομένου ότι ο ανώτατος προϋπολογισμός του έργου ανερχόταν σε 4 392 399 500 ESP, εκτός ΦΠΑ. Η πρόσκληση προς υποβολή προσφορών για το έργο αυτό δημοσιεύθηκε στο φύλλο της εφημερίδας «El Paνs» της 3ης Απριλίου 1997.
24 Με έγγραφο της 24ης Σεπτεμβρίου 1997, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή των ισπανικών αρχών επί του ότι, σε αυτή την πρόσκληση προς υποβολή προσφορών, δεν είχαν κατά την άποψή της τηρηθεί πολλές διατάξεις της οδηγίας 93/37.
25 Στην απάντησή τους της 17ης Δεκεμβρίου 1997, οι ισπανικές αρχές υποστήριξαν ότι η SIEPSA, ως εμπορική κρατική εταιρία διεπόμενη από το ιδιωτικό δίκαιο, δεν αποτελεί αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας και ότι, ως εκ τούτου, οι διατάξεις της οδηγίας δεν εφαρμόζονται στην προκειμένη περίπτωση.
26 Μετά την απάντηση αυτή, η Επιτροπή απηύθυνε στις ισπανικές αρχές, στις 6 Νοεμβρίου 1998, έγγραφη όχληση, στην οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι η SIEPSA πρέπει να θεωρείται αναθέτουσα αρχή και, ως εκ τούτου, είναι υποχρεωμένη να συμμορφώνεται προς το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας 93/37, παρά το περιεχόμενο του νόμου 13/1995.
27 Με έγγραφο της 26ης Ιανουαρίου 1999, οι ισπανικές αρχές διατύπωσαν τις παρατηρήσεις τους εμμένοντας, πρώτον, στο επιχείρημα κατά το οποίο οι κρατικές εταιρίες όπως η SIEPSA αποκλείονται του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας και του νόμου 13/1995, καθόσον διέπονται από κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Δεύτερον, υποστήριξαν ότι η SIEPSA δεν πληροί την πρώτη προϋπόθεση του άρθρου 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37, καθόσον ικανοποιεί ανάγκες γενικού συμφέροντος εμπορικού χαρακτήρα. Επιπλέον, θεωρούν ότι η SIEPSA τηρεί επαρκώς τους κανόνες σχετικά με τη δημοσιότητα και τον ανταγωνισμό, δημοσιεύοντας προκηρύξεις διαγωνισμών στις εθνικές και τοπικές εφημερίδες.
28 Εκτιμώντας ότι η απάντηση αυτή ήταν ανεπαρκής, η Επιτροπή εξέδωσε στις 25 Αυγούστου 1999 αιτιολογημένη γνώμη δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ στην οποία, επαναλαμβάνοντας και συμπληρώνοντας το επιχείρημα που είχε διατυπώσει στην έγγραφη όχληση της 6ης Νοεμβρίου 1998, κατέληγε στο συμπέρασμα ότι, στο πλαίσιο της προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών σχετικά με την πραγματοποίηση των εργασιών του πειραματικού σωφρονιστικού και εκπαιδευτικού κέντρου της Σεγκόβια, στην οποία είχε προβεί η SIEPSA, το Βασίλειο της Ισπανίας είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από διάφορες διατάξεις της οδηγίας 93/37.
29 Η Ισπανική Κυβέρνηση απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 22ας Νοεμβρίου 1999, στο οποίο δεν έκανε δεκτή την ανάλυση της Επιτροπής.
30 Εκτιμώντας ότι από τις παρατηρήσεις της Ισπανικής Κυβερνήσεως συνήγετο ότι συνέτρεχαν οι υποδεικνυόμενες στην αιτιολογημένη γνώμη παραβάσεις, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
31 Η Επιτροπή προβάλλει ότι κατά την ακολουθηθείσα διαδικασία για την ανάθεση των εν λόγω έργων, δεν πληρώθηκαν ορισμένες προϋποθέσεις της οδηγίας 93/37. Υπογραμμίζοντας, εκ προοιμίου, ότι ο ανώτατος προϋπολογισμός υπερέβαινε το προβλεπόμενο στην οδηγία 93/37 όριο, το οποίο ανερχόταν τότε σε 5 000 000 ECU, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η προκήρυξη του διαγωνισμού δημοσιεύθηκε αποκλειστικά στον εθνικό τύπο, χωρίς να δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, κατά παράβαση του άρθρου 11, παράγραφοι 2, 7 και 11, της οδηγίας 93/37. Επιπλέον, η προθεσμία για την κατάθεση των προσφορών ήταν μόνο 35 ημερών, ενώ το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας προβλέπει ελάχιστη προθεσμία 52 ημερών για τις ανοικτές διαδικασίες.
32 Η Επιτροπή προβάλλει ακόμα ότι μεταξύ των απαιτουμένων προϋποθέσεων για να μπορεί μια επιχείρηση να υποβάλει προσφορά, είναι αναγκαίο, πρώτον, να εμφαίνεται στον κατάλογο 25 διαφορετικών υποομάδων ως επιχειρηματίας του κράτους, δεύτερον, να διαθέτει καταβληθέν εταιρικό κεφάλαιο ελάχιστου ποσού ενός δισεκατομμυρίου ESP και, τρίτον, να της έχει ανατεθεί κατά τα πέντε τελευταία έτη η εκτέλεση τουλάχιστον τεσσάρων έργων (μεταξύ των οποίων τουλάχιστον δύο κατασκευαστικών), ελάχιστου τελικού ποσού 2 000 000 ESP ανά έργο, όπως επιβεβαιώνεται από τα αντίστοιχα πιστοποιητικά. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η τρίτη προϋπόθεση είναι περιττή δεδομένου ότι, σύμφωνα με το άρθρο 29, παράγραφος 3, της οδηγίας 93/37, η πιστοποιούμενη εγγραφή στους επίσημους καταλόγους συνιστά τεκμήριο ικανότητας έναντι των αναθετουσών αρχών των λοιπών κρατών μελών όσον αφορά τον κατάλογο των έργων που έχουν εκτελεστεί κατά τα πέντε τελευταία έτη.
33 Η Επιτροπή επισημαίνει στη συνέχεια ότι μεταξύ των οκτώ κριτηρίων για την ανάθεση της εκτελέσεως του έργου περιλαμβάνονται «η εθνική ομάδα η οποία ασχολείται διαρκώς με τις εργασίες» και «η ποιότητα εκτελέσεως των ανατεθεισών από τη SIEPSA εργασιών». Συναφώς, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι τα δύο αυτά κριτήρια περιλαμβάνονται στο άρθρο 27 της οδηγίας 93/37 μεταξύ των στοιχείων που μπορούν να αποδείξουν την τεχνική ικανότητα του επιχειρηματία και να συμβάλουν στην επιλογή του, αλλά, αντιστρόφως, δεν μπορούν να χρησιμεύσουν για τον προσδιορισμό της καλύτερης προσφοράς, δεδομένου ότι τα κριτήρια αναθέσεως στα οποία αναφέρεται το άρθρο 30 της οδηγίας δεν μπορούν να αφορούν παρά τη συγκεκριμένη παροχή. Η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι η συμπερίληψη των δύο ανωτέρω κριτηρίων μεταξύ των κριτηρίων αναθέσεως της εκτελέσεως του έργου είναι αντίθετη προς τις διατάξεις των άρθρων 18, 27 και 30, παράγραφος 1, της οδηγίας 93/37.
34 Όσον αφορά το κριτήριο της τιμής, η Επιτροπή εκθέτει ότι από τη συγγραφή υποχρεώσεων προκύπτει ότι «θα δοθεί αρνητικός βαθμός, χωρίς ωστόσο να τις αποκλείει, στις προσφορές, με ποσό θεωρούμενο ασυνήθιστα χαμηλό, ήτοι στις προσφορές των οποίων το ποσό αποκλίνει πλέον των 10 μονάδων από τον αριθμητικό μέσο όρο των επιλεγεισών προτάσεων». Κατά την άποψη της Επιτροπής, η αυτόματη αρνητική μεταχείριση των προσφορών οι οποίες ανέρχονται σε ποσό θεωρούμενο ασυνήθιστα χαμηλό παράγει αποτέλεσμα ισοδύναμο προς την πρακτική του αυτόματου αποκλεισμού των προσφορών αυτών, χωρίς τη δυνατότητα αιτιολογήσεως της τιμής, πράγμα που συνιστά πρακτική αντίθετη προς το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 93/37.
35 Η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι, κατά τη διοργάνωση της επίμαχης προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών, η SIEPSA όφειλε να τηρήσει τις οικείες διατάξεις της οδηγίας 93/37, δεδομένου ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η απορρέουσα από οδηγία υποχρέωση των κρατών μελών να επιτύχουν το προβλεπόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα, καθώς και το δυνάμει του άρθρου 10 ΕΚ καθήκον τους να λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο κατάλληλο να εξασφαλίσει την εκπλήρωση της υποχρεώσεως αυτής, επιβάλλονται σε όλες τις αρχές των κρατών μελών. Η Επιτροπή παραπέμπει συναφώς, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1998, C-353/96, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-8565, σκέψη 23), από την οποία προκύπτει ότι οι οδηγίες στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων θα στερούνταν πρακτικής αποτελεσματικότητας αν η συμπεριφορά μιας αναθέτουσας αρχής δεν μπορούσε να καταλογιστεί στο οικείο κράτος μέλος.
36 Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η πρόσκληση προς υποβολή προσφορών για την εκτέλεση των εργασιών αναφορικά με το πειραματικό σωφρονιστικό εκπαιδευτικό κέντρο της Σεγκόβια, στην οποία είχε προβεί η SIEPSA, δεν ήταν συμβατή με τις απαιτήσεις της οδηγίας 93/37, αλλά υποστηρίζει ότι η εταιρία αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
37 Η Ισπανική Κυβέρνηση παρατηρεί γενικώς ότι η οδηγία 93/37, όπως και οι οδηγίες 93/36/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων προμηθειών (ΕΕ L 199, σ. 1), και 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών (ΕΕ L 209, σ. 1), δεν περιλαμβάνει τις υπό κρατικό έλεγχο εμπορικές εταιρίες, όπως η SIEPSA, στην έννοια του οργανισμού δημοσίου δικαίου. Η διαπίστωση αυτή επιρρωννύεται από το γεγονός ότι η οδηγία 93/38 προβαίνει σε διάκριση μεταξύ της έννοιας του οργανισμού δημοσίου δικαίου, ο οποίος είναι ταυτόσημος στις τέσσερις οδηγίες, και της έννοιας της δημόσιας υπηρεσίας, ο ορισμός της οποίας αντιστοιχεί προς εκείνον της δημόσιας εμπορικής εταιρίας.
38 Η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει συναφώς ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έχει συνείδηση του ότι, στον ιδιωτικό τομέα, πολυάριθμες επιχειρήσεις, παρά το ότι έχουν τη μορφή δημοσίων επιχειρήσεων, επιδιώκουν καθαρά εμπορικό σκοπό, παρά το ότι υπόκεινται στο κράτος, και ασκούν τη δραστηριότητά τους στην αγορά σύμφωνα με τους κανόνες του ελεύθερου ανταγωνισμού και υπό συνθήκες ισότητας με τις λοιπές ιδιωτικές επιχειρήσεις, επιδιώκοντας καθαρά την επίτευξη κέρδους. Αυτός είναι συνεπώς ο λόγος για τον οποίο ο νομοθέτης περιόρισε το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 93/37 στους οργανισμούς οι οποίοι πληρούν σωρευτικώς τις τρεις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας.
39 Η Ισπανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει μεν ότι η SIEPSA πληροί τις δύο τελευταίες προϋποθέσεις του άρθρου 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37, αλλά υποστηρίζει ότι η εν λόγω εταιρία έχει τα χαρακτηριστικά εμπορικής εταιρίας, δεδομένου ότι οι στόχοι και η λειτουργία της είναι καθαρά εμπορικοί και ότι ικανοποιεί επομένως ανάγκες γενικού συμφέροντος εμπορικού χαρακτήρα, πράγμα που δεν εμπίπτει στο πρώτο κριτήριο της εν λόγω διατάξεως.
40 Αναφερόμενη επιπλέον στον κατάλογο που εμφαίνεται στο παράρτημα Ι, μέρος V, της οδηγίας 93/37, όπου περιλαμβάνονται οι κατηγορίες ισπανικών οργανισμών δημοσίων δικαίου που πληρούν τα κριτήρια τα οποία απαριθμούνται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, δεύτερη παράγραφος, της εν λόγω οδηγίας, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η SIEPSA δεν ανήκει σε καμία από τις κατηγορίες αυτές, δεδομένου ότι δεν είναι αυτόνομος οργανισμός και δεν υπόκειται στην ισπανική νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων.
41 Η Ισπανική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι η SIEPSA δεν εμπίπτει στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του νόμου 13/1995 ο οποίος, όπως προκύπτει από το άρθρο του 1, δεν περιλαμβάνει ούτε αναφέρεται στις κρατικές εμπορικές εταιρίες. Συγκεκριμένα, μόνον η έκτη πρόσθετη διάταξη του εν λόγω νόμου αναφέρεται ρητώς σε αυτές τις κρατικές εταιρίες, επιβάλλοντάς τους έτσι την αυστηρή εφαρμογή των αρχών της δημοσιότητας και του ανταγωνισμού όσον αφορά τις διαδικασίες διαγωνισμού για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, αρχών τις οποίες η SIEPSA ετήρησε εν προκειμένω.
42 Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, αυτός ο αποκλεισμός από το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της ισπανικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί δημοσίων συμβάσεων και, κατά συνέπεια, της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως στον ίδιο τομέα εξηγείται από το γεγονός ότι, στην ισπανική έννομη τάξη, οι διεπόμενοι από το ιδιωτικό δίκαιο δημόσιοι οργανισμοί, κατηγορία αποτελούμενη από εμπορικές εταιρίες υπό δημόσιο έλεγχο, όπως η SIEPSA, έχουν κατ' αρχήν ως αποστολή να ικανοποιούν ανάγκες γενικού συμφέροντος, πράγμα που εξηγεί ότι ευρίσκονται υπό δημόσιο έλεγχο, αλλά οι ανάγκες αυτές έχουν εμπορικό ή βιομηχανικό χαρακτήρα, διότι, αν δεν συνέβαινε αυτό, δεν θα αποτελούσαν το αντικείμενο της δραστηριότητας μιας εμπορικής εταιρίας.
43 Όσον αφορά ειδικότερα τη SIEPSA, η Ισπανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι η ανατεθείσα στην εν λόγω εταιρία κυρία αποστολή, ήτοι η κατασκευή νέων σωφρονιστικών καταστημάτων προσαρμοσμένων στις ανάγκες της κοινωνίας, αποτελεί αναγκαιότητα γενικού συμφέροντος εμπορικού χαρακτήρα, που εξυπηρετεί τον απώτερο στόχο της συμβολής στη σωφρονιστική πολιτική, η οποία αποτελεί επίσης θέμα γενικού συμφέροντος.
44 Η SIEPSA ιδρύθηκε για να εξασφαλίζει, είτε μόνη της είτε μέσω τρίτων, την εκτέλεση όλων των ενεργειών οι οποίες αποδεικνύονται αναγκαίες για την ορθή διαχείριση των προγραμμάτων που προβλέπονται στο σχέδιο χρηματοδοτήσεως και δημιουργίας σωφρονιστικών καταστημάτων. Τα χαρακτηριστικά της αποτελούν χαρακτηριστικά μιας ειδικά εμπορικής επιχειρήσεως διεπόμενης από το εμπορικό δίκαιο, υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται ιδίως αναφορικά με τον προϋπολογισμό, τη λογιστική και τον οικονομικό έλεγχο.
45 Συγκεκριμένα, για την επίτευξη των στόχων αυτών, η SIEPSA διενεργεί πράξεις οι οποίες θα πρέπει αντικειμενικά να χαρακτηρίζονται ως εμπορικές, όπως η εξεύρεση και η αγορά ακινήτων για την εγκατάσταση νέων σωφρονιστικών καταστημάτων, η προώθηση και η εκτέλεση εργασιών χωροταξίας και κατασκευής.
46 Η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, ασκώντας τις δραστηριότητες αυτές, η SIEPSA πραγματοποιεί κέρδος και ότι η διενέργεια των πράξεων αυτών με σκοπό την επίτευξη κέρδους αποτελεί τυπικά εμπορική δραστηριότητα, η οποία μπορεί να ασκηθεί επιτυχώς μόνον από εταιρία υποκείμενη στους εμπορικούς κανόνες του ιδιωτικού τομέα, με τον οποίο πρέπει κατ' ανάγκη να είναι σε επαφή. Η Ισπανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι η δραστηριότητα της εταιρίας αυτής δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως διοικητική, διότι στόχος της εταιρίας είναι να εξευρίσκει, όπως κάθε επιχειρηματίας, τα μέσα ή τους οικονομικούς πόρους, αυτό δε ισχύει ακόμα και όταν οι πόροι αυτοί χρησιμοποιούνται για άλλους σκοπούς γενικού συμφέροντος.
47 Επικαλούμενη στη σκέψη 47 της αποφάσεως της 10ης Νοεμβρίου 1998, C-360/96, BFI Holding (Συλλογή 1998, σ. Ι-6821), με την οποία το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι η απουσία ανταγωνισμού δεν συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για τον χαρακτηρισμό ενός φορέα ως οργανισμού δημοσίου δικαίου, η Ισπανική Κυβέρνηση διατείνεται ότι, ανεξαρτήτως του αν υφίσταται τον ανταγωνισμό της αγοράς, η SIEPSA ασκεί δραστηριότητα μη εμπορικού χαρακτήρα, πράγμα που την αποκλείει άνευ ετέρου από την έννοια της αναθέτουσας αρχής η οποία χρησιμοποιείται στην οδηγία 93/37.
48 Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, το γεγονός ότι οι κρατικές εμπορικές εταιρίες όπως η SIEPSA διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο δεν είναι τόσο η αιτία όσο η συνέπεια του χαρακτήρα τους. Η Ισπανική Κυβέρνηση διευκρινίζει συναφώς ότι ο εμπορικός χαρακτήρας της εταιρίας αυτής δεν της χορηγήθηκε λόγω του ότι διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, αλλά ακριβώς ο εμπορικός χαρακτήρας της δραστηριότητάς της είναι αυτός που της προσδίδει τα χαρακτηριστικά της και έχει ως αποτέλεσμα την υπαγωγή της στο ιδιωτικό δίκαιο.
49 Η Ισπανική Κυβέρνηση διατείνεται ότι η απόψή της είναι η μόνη η οποία σέβεται τον αυτόνομο ορισμό του κριτηρίου του μη βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα των αναγκών γενικού συμφέροντος, όπως ο ορισμός αυτός προκύπτει από τις σκέψεις 32 και 36 της προμνημονευθείσας αποφάσεως BFI Holding. Υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι το κράτος υπηρετεί το γενικό συμφέρον και έχει κατά πλειοψηφία συμμετοχή στις κρατικές εμπορικές εταιρίες, είναι λογικό να γίνει δεκτό ότι αυτές θα εξυπηρετούν πάντοτε, σε μεγάλο κατά κανόνα βαθμό, το γενικό συμφέρον. Αν λοιπόν αρκούσε να εκπληρώνει ο οικείος οργανισμός μια αποστολή γενικού συμφέροντος, όπως αυτή του να συμβάλλει στην εφαρμογή των ποινών, για να χαρακτηρίζεται αναθέτουσα αρχή, τότε το κριτήριο κατά το οποίο η αποστολή αυτή πρέπει να έχει μη βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα δεν θα είχε καμία έννοια.
50 Η Ισπανική Κυβέρνηση καταλήγει συνεπώς στο συμπέρασμα ότι στη SIEPSA θα πρέπει να επιφυλάσσεται η ίδια μεταχείριση με αυτή των επιχειρήσεων παροχής αερίου, ηλεκτρισμού ή ύδατος, τομέων οι οποίοι αντιστοιχούν σε ουσιώδεις κοινωνικές ανάγκες που εξυπηρετούνται σήμερα από εξ ολοκλήρου ιδιωτικές επιχειρήσεις. Υπογραμμίζει συναφώς ότι οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν επίσης άλλους στόχους γενικού συμφέροντος ευρύτερου χαρακτήρα, δεδομένου ότι εγγυώνται, μεταξύ άλλων, την εύρρυθμη λειτουργία ουσιωδών τομέων της εθνικής παραγωγικής ζωής.
51 Η Επιτροπή εκτιμά απεναντίας ότι η SIEPSA πληρεί όλες τις προϋποθέσεις του άρθρου 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37 και, κατά συνέπεια, αποτελεί αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
52 Η Επιτροπή επισημαίνει, εκ προοιμίου, ότι το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 93/37 καθορίζεται από την ίδια την οδηγία και όχι από εθνικές διατάξεις και ότι ο χαρακτηρισμός της SIEPSA κατά το ισπανικό δίκαιο στερείται επομένως σημασίας. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, όταν μεταφέρουν τις κοινοτικές οδηγίες στο εθνικό δίκαιο, τα κράτη μέλη οφείλουν να σέβονται την έννοια των όρων και των εννοιών που περιλαμβάνονται σε αυτές, ώστε να διασφαλίζεται η ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων στα διάφορα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, οι ισπανικές αρχές οφείλουν να προσδίδουν στην έκφραση «οργανισμός δημοσίου δικαίου», η οποία χρησιμοποιείται στην οδηγία 93/37, την έννοια την οποία έχει στο κοινοτικό δίκαιο. Επομένως, κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι ο νόμος 13/1995 αποκλείει τη SIEPSA από το πεδίο εφαρμογής των κανόνων του κοινοτικού δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων οφείλεται στο ότι η οδηγία 93/37 δεν μεταφέρθηκε ορθά στο ισπανικό δίκαιο.
53 Επιπλέον, η Επιτροπή προβάλλει ότι η υιοθετούμενη κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου λειτουργική ερμηνεία της εννοίας «αναθέτουσα αρχή» και, κατά συνέπεια, της εννοίας, «οργανισμός δημοσίου δικαίου» συνεπάγεται ότι η τελευταία αυτή έννοια περιλαμβάνει τις υπό δημόσιο έλεγχο εμπορικές εταιρίες, εφόσον αυτές πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/37.
54 Όσον αφορά την υποτιθέμενη διάκριση στην οποία προβαίνει η οδηγία 93/38 μεταξύ των εννοιών οργανισμός δημοσίου και δικαίου και δημόσια επιχείρηση, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η οδηγία αυτή δεν διευκρινίζει την έννοια του οργανισμού δημοσίου δικαίου, η οποία ορίζεται κατά τον ίδιο τρόπο στις τέσσερις εν λόγω οδηγίες, αλλά επεκτείνει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών διατάξεων περί δημοσίων συμβάσεων σε ορισμένους τομείς (ύδατος, ενεργείας, μεταφορών και τηλεπικοινωνιών) οι οποίοι αποκλείονται από τις οδηγίες 93/36, 93/37 και 92/50, για να συμπεριλάβει ορισμένους φορείς έχοντες σημαντική δραστηριότητα στους εν λόγω τομείς, ήτοι τις δημόσιες επιχειρήσεις και εκείνες οι οποίες απολαύουν αποκλειστικών ή ειδικών δικαιωμάτων που χορηγούν οι αρχές. Πρέπει επιπλέον να υπομνηστεί κατά την Επιτροπή ότι η έννοια της δημοσίας επιχειρήσεως ήταν πάντοτε διαφορετική από την έννοια του οργανισμού δημοσίου δικαίου, καθόσον οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου δημιουργούνται για να ικανοποιούν ειδικά ανάγκες γενικού συμφέροντος μη έχουσες βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, ενώ οι δημόσιες επιχειρήσεις ασκούν τη δραστηριότητά τους για την ικανοποίηση αναγκών βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα.
55 Η Επιτροπή δεν δέχεται επίσης την ερμηνεία της Ισπανικής Κυβερνήσεως, κατά την οποία η έννοια «οργανισμός δημοσίου δικαίου» εξαρτάται από τη συμπερίληψη στους καταλόγους που περιλαμβάνει για κάθε κράτος μέλος το παράρτημα Ι της οδηγίας 93/37, με αποτέλεσμα μια κοινοτική έννοια να καταλήγει να έχει διαφορετικές σημασίες, αναλόγως του τρόπου κατά τον οποίο καταρτίστηκαν οι διάφοροι κατάλογοι του παραρτήματος Ι.
56 Κατά την Επιτροπή, η προτεινόμενη από την Ισπανική Κυβέρνηση ερμηνεία έχει σε αντίθεση προς τον κύριο στόχο της οδηγίας 93/37, ο οποίος διατυπώνεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της, και είναι επίσης αντίθετη προς το άρθρο 1, στοιχείο ββ, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας, κατά το οποίο οι εν λόγω κατάλογοι «είναι όσο το δυνατόν πληρέστεροι». Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η έκφραση αυτή δεν μπορεί να εκληφθεί παρά υπό την έννοια ότι σημαίνει ότι οι εν λόγω κατάλογοι δεν είναι εξαντλητικοί, αυτή δε η ερμηνεία επιβεβαιώθηκε από το Δικαστήριο στη σκέψη 50 της προμνημονευθείσας αποφάσεως BFI Holding. Καταλήγει επομένως στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι οι κρατικές εταιρίες δεν εμφαίνονται, άμεσα ή έμμεσα, στον κατάλογο των «οργανισμών δημοσίου δικαίου» του παραρτήματος Ι, μέρος V, της οδηγίας 93/37 δεν σημαίνει ότι αποκλείονται από την έννοια αυτή, η οποία ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας.
57 Όσον αφορά ειδικότερα τις προϋποθέσεις οι οποίες διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 93/37, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η διάταξη αυτή δεν κάνει καμία μνεία του καθεστώτος, δημοσίου ή ιδιωτικού, υπό το οποίο έχουν ιδρυθεί οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου, ούτε της επιλεγείσας νομικής μορφής, αλλά ενδιαφέρεται για άλλα κριτήρια, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ο σκοπός για τον οποίο ιδρύθηκαν οι εν λόγω οργανισμοί.
58 Η Επιτροπή εκτιμά επομένως ότι η SIEPSA ιδρύθηκε ειδικώς για να ικανοποιεί ανάγκες γενικού συμφέροντος έχουσες μη βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, ήτοι να συμβάλλει στην εφαρμογή της σωφρονιστικής πολιτικής του κράτους με τη διαχείριση προγραμμάτων και την εκτέλεση ενεργειών που προβλέπονται στο εγκριθέν από το υπουργικό συμβούλιο σχέδιο χρηματοδοτήσεως και δημιουργίας σωφρονιστικών καταστημάτων.
59 Επικαλούμενη τη σκέψη 24 της αποφάσεως της 15ης Ιανουαρίου 1998, C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. Ι-73), η Επιτροπή υποστηρίζει ότι αυτό το γενικό συμφέρον, στενά συνδεόμενο με τη δημόσια τάξη, με τη λειτουργία του κράτους, συμπεριλαμβανομένης της ίδιας της ουσίας του κράτους, καθόσον αυτό κατέχει το μονοπώλιο της κατασταλτικής εξουσίας που συνιστά η εφαρμογή των στερητικών της ελευθερίας ποινών, δεν παρουσιάζει ούτε εμπορικό ούτε βιομηχανικό χαρακτήρα.
60 Η Επιτροπή ανασκευάζει στη συνέχεια το επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατά το οποίο οι εταιρίες οι οποίες, όπως η SIEPSA, ασκούν τη δραστηριότητά τους στην αγορά υποκείμενες στις αρχές του ελεύθερου ανταγωνισμού όπως ακριβώς και οι ιδιωτικές επιχειρήσεις και επιδιώκουσες ομοίως το κέρδος, έχουν καθαρά εμπορικό σκοπό και αποκλείονται ως εκ τούτου από το πεδίο εφαρμογής των κοινοτικών οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων. Ειδικότερα, η Επιτροπή αναφέρει ως παράδειγμα τη σύναψη συμβάσεων για την κατασκευή δημοσίων φυλακών ή για την εκποίηση των κρατικών σωφρονιστικών καταστημάτων, που αποτελούν δύο από τους εταιρικούς στόχους της SIEPSA και δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως δραστηριότητες υποκείμενες στον ανταγωνισμό της αγοράς.
61 Η Επιτροπή υποστηρίζει επιπλέον ότι από τη σκέψη 47 της προμνημονευθείσας αποφάσεως BFI Holding προκύπτει ότι, έστω και αν γινόταν δεκτό ότι η SIEPSA ασκεί δραστηριότητα υποκείμενη στον ελεύθερο ανταγωνισμό, το στοιχείο αυτό δεν αποκλείει τη δυνατότητα να χαρακτηριστεί αναθέτουσα αρχή.
62 Πέραν αυτού, η Επιτροπή διατείνεται ότι η επιχειρηματολογία της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατά την οποία όλες οι δραστηριότητες της SIEPSA είναι εμπορικές στερείται ερείσματος.
63 Πρώτον, εκθέτει ότι, αντίθετα προς τους ισχυρισμούς της Ισπανικής Κυβερνήσεως, η ασκούμενη από τη SIEPSA δραστηριότητα δεν μπορεί να παραβληθεί προς τη δραστηριότητα του ιδιωτικού τομέα. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι η εταιρία αυτή δεν προσφέρει φυλακές στην «ανύπαρκτη» αγορά των σωφρονιστικών καταστημάτων αλλά ενεργεί ως εκπρόσωπος της κρατικής διοικήσεως για να συνδράμει σε ένα τυπικά κρατικό καθήκον: την κατασκευή, τη διαχείριση και την εκποίηση των κρατικών σωφρονιστικών καταστημάτων. Η Επιτροπή επισημαίνει συναφώς ότι, όπως προκύπτει από το καταστατικό της, η SIEPSA ακολουθεί, κατά την εκπλήρωση της αποστολής της, τις κατευθυντήριες γραμμές που χαράσσονται από τη γενική διεύθυνση της σωφρονιστικής διοικήσεως και ότι η εκποίηση ακινήτων και η χρήση των ποσών που συλλέγονται πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές οι οποίες προέρχονται από τη γενική διεύθυνση της κρατικής περιουσίας.
64 Δεύτερον, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Ισπανική Κυβέρνηση διαχωρίζει την ανάγκη κατασκευής σωφρονιστικών καταστημάτων (για την οποία συνάγει ότι έχει τη φύση γενικού συμφέροντος εμπορικού χαρακτήρα) από τον απώτερο στόχο που συνίσταται στη συμβολή στη σωφρονιστική πολιτική (που χαρακτηρίζει ως γενικού συμφέροντος). Επισημαίνει ότι ο διαχωρισμός αυτός πέραν του ότι είναι τεχνητός διότι οι δύο ανάγκες συνδέονται στενά, είναι αντίθετος προς τη συλλογιστική που ακολούθησε το Δικαστήριο σε άλλες υποθέσεις, στα πλαίσια των οποίων έκρινε ότι η συλλογή και η επεξεργασία οικιακών αποβλήτων (προμνημονευθείσα απόφαση BFI Holding), ή η εκτύπωση επισήμων διοικητικών εγγράφων (προμνημονευθείσα απόφαση Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ.), αποτελούν ανάγκες γενικού συμφέροντος μη βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα, χωρίς να διαχωρίσει τις δραστηριότητες αυτές από τους απώτερους στόχους τους, ήτοι τη δημόσια υγεία και την προστασία του περιβάλλοντος αφενός και τη δημόσια τάξη και τη θεσμική λειτουργία του κράτους αφετέρου.
65 Τρίτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι και αν ακόμα η SIEPSA ασκούσε ενδεχομένως κερδοσκοπία, ο σκοπός αυτός δεν θα απέκλειε τη δυνατότητα να ικανοποιεί η εταιρία αυτή ανάγκες γενικού συμφέροντος μη έχουσες βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα. Κατά την άποψη της Επιτροπής, μπορεί μεν η επιδίωξη κέρδους να συνιστά διακριτικό στοιχείο της δραστηριότητας της εταιρίας, αλλά ουδόλως συνάγεται από το γράμμα της οδηγίας 93/37 ότι ο σκοπός αυτός αποκλείει τη δυνατότητα να θεωρηθούν ως στερούμενες βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα οι ανάγκες γενικού συμφέροντος για την ικανοποίηση των οποίων δημιουργήθηκε η SIEPSA.
66 Είναι επιπλέον αμφισβητήσιμο ότι η επιδίωξη κέρδους αποτελεί στόχο για μια κρατική εταιρία όπως η SIEPSA, η οποία χρηματοδοτείται αποκλειστικά με δημόσιους πόρους και ιδρύθηκε για την επεξεργασία και την εφαρμογή σχεδίου σχετικά με τη χρηματοδότηση και τη δημιουργία σωφρονιστικών καταστημάτων. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή είναι προφανές ότι, σε τέτοιον τομέα, η επίτευξη κέρδους δεν αποτελεί στοιχείο που ένα κράτος μέλος θεωρεί πρωτεύον. Προς στήριξη του ισχυρισμού της, επισημαίνει ότι από τις «χρηματοοικονομικές εκθέσεις του κρατικού δημόσιου τομέα», τις οποίες συνέταξε για τα οικονομικά έτη 1997 και 1998 η Intervenciσn General del Estado, προκύπτει ότι η SIEPSA σημείωσε κατά τα οικονομικά αυτά έτη σημαντικές ζημίες.
67 Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι και αν ακόμη υποτεθεί ότι η SIEPSA ασκεί δραστηριότητες εμπορικού χαρακτήρα, οι δραστηριότητες αυτές δεν αποτελούν παρά ένα μέσον που καθιστά δυνατή την ικανοποίηση ανάγκης γενικού συμφέροντος μη βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα, ήτοι την εφαρμογή της σωφρονιστικής πολιτικής του κράτους, ανάγκης για την ικανοποίηση της οποίας ιδρύθηκε ακριβώς η εταιρία.
Η εκτίμηση του Δικαστηρίου
68 Όπως εκτίθεται στη σκέψη 36 της παρούσας αποφάσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η πρόσκληση προς υποβολή προσφορών για τη σύναψη συμβάσεως αναφορικά με τις εργασίες του πειραματικού σωφρονιστικού εκπαιδευτικού κέντρου της Σεγκόβια, στην οποία προέβη η SIEPSA, δεν ήταν συμβατή με τις απαιτήσεις της οδηγίας 93/37, αλλά υποστηρίζει ότι η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται στις ακολουθούμενες από την εν λόγω εταιρία διαδικασίες για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, διότι η εταιρία αυτή δεν μπορεί να θεωρηθεί οργανισμός δημοσίου δικαίου και, επομένως, αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
69 Πρέπει εκ προοιμίου να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, για να χαρακτηρίζεται ως οργανισμός δημοσίου δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/37, ένας φορέας πρέεπι να ικανοποιεί σωρευτικώς τις τρεις προϋποθέσεις οι οποίες τίθενται στην εν λόγω διάταξη, ήτοι πρέπει να είναι οργανισμός που δημιουργήθηκε ανάγκες γενικού συμφέροντος μη έχουσες βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, να έχει νομική προσωπικότητα και να τελεί σε στενή σχέση εξαρτήσεως προς το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου (προμνημονευθείσα απόφαση Manesmann Anlagenbau Austria κ.λπ., σκέψεις 20 και 21 και απόφαση της 15ης Μαου 2003, C-214/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, μη δημοσιευθείσα ακόμα στη Συλλογή, σκέψη 52).
70 Εν προκειμένω, οι διάδικοι συμφωνούν μεν επί του ότι η SIEPSA πληροί τις προϋποθέσεις που τίθεται στη δεύτερη και τρίτη περίπτωση του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 93/37, αλλά διαφωνούν επί του αν οι ανάγκες γενικού συμφέροντος για την ικανοποίηση των οποίων ιδρύθηκε ειδικώς η SIEPSA στερούνται εμπορικού χαρακτήρα.
71 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί κατ' αρχάς ότι, με την προμνημονευθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, το Δικαστήριο απέρριψε ήδη τα επιχειρήματα που η Ισπανική Κυβέρνηση αντλεί εκ του ότι, σύμφωνα με την εν προκειμένω ισχύουσα ισπανική κανονιστική ρύθμιση, ήτοι το άρθρο 1, παράγραφος 3, του νόμου 13/1995, σε συνδυασμό με την έκτη πρόσθετη διάταξη του ίδιου νόμου, οι εμπορικές εταιρίες υπό δημόσιο έλεγχο, όπως η SIEPSA, αποκλείονται του προσωπικού πεδίου εφαρμογής τόσο της ισπανικής όσο και της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί δημοσίων συμβάσεων.
72 Ειδικότερα, για να κρίνει αν ο αποκλεισμός αυτός εξασφαλίζει τη ορθή μεταφορά της έννοιας «αναθέτουσα αρχή» η οποία περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεωνκρατικωων προμηθειών και δημοσίων έργων (ΕΕ L 395, σ. 33), το Δικαστήριο, εκτιμώντας ότι το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής συμπίπτει, μεταξύ άλλων, με εκείνο της οδηγίας 93/37, αναφέρθηκε στο περιεχόμενο της έννοιας «οργανισμός δημοσίου δικαίου» η οποία χρησιμοποιείται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, της τελευταίας αυτής οδηγίας (βλ., υπό την έννοια αυτή, την προμνημονευθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψεις 48, 50 και 51).
73 Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο επισήμανε ότι, κατά πάγια νομολογία, υπό το φως του επιδιωκόμενου από την εν λόγω οδηγία διπλού στόχου, ήτοι της υπάρξεως ανταγωνισμού και της διαφάνειας, η έννοια αυτή πρέπει να τυγχάνει τόσο λειτουργικής όσο και ευρείας ερμηνείας (βλ., υπό την έννοια αυτή, την προμνημονευθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 53).
74 Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο διαπίστωσε στις σκέψεις 54 και 55 της προμνημονευθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Ισπανίας ότι, κατά πάγια νομολογία, για την επίλυση του ζητήματος του ενδεχομένου χαρακτηρισμού ενός φορέα ως οργανισμού δημοσίου δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 93/37 πρέπει να εξετάζεται αποκλειστικά αν ο οικείος φορέας πληροί σωρευτικώς τις τρεις προϋποθέσεις που τίθενται στην εν λόγω διάταξη, και ότι το καθεστώς ιδιωτικού δικαίου του φορέα αυτού δεν αποτελεί κριτήριο ικανό να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό του ως αναθέτουσας αρχής κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
75 Το Δικαστήριο διευκρίνισε επιπλέον ότι η ερμηνεία αυτή, η οποία είναι η μόνη κατάλληλη να διασφαλίσει πλήρως την πρακτική αποτελεσματικότητα της οδηγίας 93/37, δεν έχει ως αποτέλεσμα να παραβλέπεται ο βιομηχανικός ή εμπορικός χαρακτήρας των αναγκών γενικού συμφέροντος την ικανοποίηση των οποίων εξασφαλίζει ο οικείος φορέας, δεδομένου ότι το στοιχείο αυτό λαμβάνεται κατ' ανάγκη υπόψη για να καθοριστεί εάν ο εν λόγω φορέας πληροί την προϋπόθεση που τίθεται στην πρώτη περίπτωση του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερη παράγραφος, της οδηγίας 93/37 (βλ., υπό την έννοια αυτή, την προμνημονευθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψεις 56 και 58).
76 Το συμπέρασμα αυτό δεν ανασκευάζεται από την απουσία ρητής αναφοράς, στην οδηγία 93/37, στην ειδική κατηγορία των «δημοσίων επιχειρήσεων», η οποία χρησιμοποιείται ωστόσο στην οδηγία 93/38. Όπως επισήμανε ορθά η Επιτροπή, η τελευταία αυτή οδηγία θεσπίστηκε με σκοπό να επεκταθεί η εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών, οι οποίοι δεν καλύπτονταν από άλλες οδηγίες. Υπό το πρίσμα αυτό, ο κοινοτικός νομοθέτης υιοθέτησε, χρησιμοποιώντας τις έννοιες «δημόσιες εξουσίες», αφενός, και «δημόσιες επιχειρήσεις», αφετέρου, μια λειτουργική θεώρηση, ανάλογη προς εκείνη που χρησιμοποιείται στις οδηγίες 92/50, 93/36 και 93/37. Κατά τον τρόπο αυτό, εξασφάλισε τη συμπερίληψη στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 93/38 όλων των φορέων που προκηρύσσουν διαγωνισμούς για την ανάθεση έργων στους τομείς που ρυθμίζονται από την εν λόγω οδηγία, εφόσον οι φορείς αυτοί πληρούν ορισμένα κριτήρια, ανεξαρτήτως της μορφής και του νομικού καθεστώτος τους.
77 Όσον αφορά εξάλλου το επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατά το οποίο η SIEPSA δεν περιλαμβάνεται στις κατηγορίες ισπανικών οργανισμών δημοσίου δικαίου οι οποίες απαριθμούνται στον κατάλογο του παραρτήματος Ι της οδηγίας 93/37, πρέπει να υπομνηστεί ότι στη σκέψη 39 της αποφάσεως της 27ης Φεβρουαρίου 2003, C-373/00, Adolf Truley (Συλλογή 2003, σ. Ι-1931), το Δικαστήριο έκρινε ότι ο κατάλογος αυτός ουδόλως έχει εξαντλητικό χαρακτήρα, ο δε βαθμός ακριβείας του διαφέρει σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Το Δικαστήριο συνήγαγε το συμπέρασμα ότι αν ένας συγκεκριμένος οργανισμός δεν περιλαμβάνεται στον εν λόγω κατάλογο, πρέπει να ελέγχεται, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, η νομική και πραγματική κατάσταση του οργανισμού αυτού, προκειμένου να εξετάζεται αν εξυπηρετεί ή δεν εξυπηρετεί ανάγκη γενικού συμφέροντος (προμνημονευθείσα απόφαση Adolf Truley, σκέψη 44).
78 Στην συνέχεια, όσον αφορά ειδικότερα την έννοια «ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα» η οποία διατυπώνεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, της οδηγίας 93/37, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να αποσαφηνίσει το περιεχόμενο της έννοιας αυτής στο πλαίσιο διαφόρων κοινοτικών οδηγιών περί του συντονισμού των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων.
79 Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έκρινε ότι η έννοια αυτή εμπίπτει στο κοινοτικό δίκαιο και πρέπει επομένως να τυγχάνει, εντός όλης της Κοινότητας, αυτόνομης και ομοιόμορφης ερμηνείας, η οποία πρέπει να αναζητείται λαμβανομένων υπόψη των συμφραζομένων της διατάξεως εντός της οποίας περιλαμβάνεται η έννοια αυτή και του στόχου τον οποίο επιδιώκει η οικεία κανονιστική ρύθμιση (βλ., υπό την έννοια αυτή, την προμνημονευθείσα απόφαση Adolf Truley, σκέψεις 36, 40 και 45).
80 Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, συνιστούν κατά κανόνα ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα, κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο ββ, των κοινοτικών οδηγιών περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, ανάγκες που, αφενός, εξυπηρετούνται κατά τρόπο διαφορετικό από την προσφορά αγαθών ή υπηρεσιών στην αγορά και τις οποίες, αφετέρου, για λόγους που άπτονται του γενικού συμφέροντος, επιλέγει να ικανοποιήσει το ίδιο το κράτος ή επί των οποίων επιθυμεί να διατηρήσει καθοριστική επιρροή (βλ., μεταξύ άλλων, την προμνημονευθείσα απόφαση Adolf Truley, σκέψη 50, και την απόφαση της 22ας Μαου 2003, C-18/01, Korhonen κ.λπ., μη δημοσιευθείσα ακόμα στη Συλλογή, σκέψη 47).
81 Από τη νομολογία προκύπτει επίσης ότι η ύπαρξη ή η απουσία ανάγκης γενικού συμφέροντος μη έχουσας εμπορική ή βιομηχανικό χαρακτήρα, πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένου του συνόλου των σχετικών νομικών και πραγματικών δεδομένων, όπως των περιστάσεων υπό τις οποίες συστάθηκε ο οικείος οργανισμός και των συνθηκών υπό τις οποίες ασκεί τη δραστηριότητά του, συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, της απουσίας ανταγωνισμού στην αγορά της μη επιδιώξεως κερδοσκοπικού σκοπού κατά κύριο λόγο, της μη αναλήψεως κινδύνων συνδεομένων με τη δραστηριότητα αυτή, καθώς και της ενδεχομένης δημοσίας χρηματοδοτήσεως της οικείας δραστηριότητας (βλ., υπό την έννοια αυτή, τις προμνημονευθείσες αποφάσεις Adolf Truley, σκέψη 66, και Korhonen κ.λπ., σκέψεις 48 και 59).
82 Συγκεκριμένα, όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο στη σκέψη 51 της προμνημονευθείσας αποφάσεως Korhonen, αν ο οργανισμός ασκεί τη δραστηριότητά του υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς, ο σκοπός του είναι κερδοσκοπικός και φέρει τις συνδεόμενες με την άσκηση της δραστηριότητάς του ζημίες, δεν είναι πολύ πιθανόν ότι οι ανάγκες που επιδιώκει να ικανοποιήσει δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα.
83 Κατά συνέπεια, το κατά πόσον οι ανάγκες γενικού συμφέροντος που επιδιώκει να ικανοποιήσει η SIEPSA έχουν ή όχι βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα πρέπει να εκτιμηθεί βάσει των κριτηρίων αυτών που συνάγονται από τη νομολογία.
84 Δεν αμφισβητείται ότι η SIEPSA ιδρύθηκε ειδικά για να αναλάβει κατ' αποκλειστικότητα την εκτέλεση των προγραμμάτων και ενεργειών που προβλέπονται στο σχέδιο χρηματοδοτήσεως και δημιουργίας σωφρονιστικών καταστημάτων, εν όψει της εφαρμογής της σωφρονιστικής πολιτικής του ισπανικού κράτους. Συναφώς, όπως προκύπτει από το καταστατικό της, ασκεί όλες τις δραστηριότητες που αποδεικνύονται αναγκαίες για την κατασκευή, τη διαχείριση και την εκποίηση του συνόλου των σωφρονιστικών καταστημάτων του κράτους αυτού.
85 Δεδομένου ότι οι ανάγκες γενικού συμφέροντος με την ικανοποίηση των οποίων είναι επιφορτισμένη η SIEPSA συνιστούν κατά συνέπεια αναγκαία προϋπόθεση για την άσκηση της κατασταλτικής εξουσίας του κράτους, είναι άμεσα συνδεδεμένες με τη δημόσια τάξη.
86 Αυτή η άμεση σύνδεση εκδηλώνεται ιδίως με την καθοριστική επιρροή που ασκεί το κράτος στην εκπλήρωση της ανατεθείσας στη SIEPSA αποστολής. Συγκεκριμένα, η SIEPSA εκτελεί εγκεκριμένο από το υπουργικό συμβούλιο σχέδιο χρηματοδοτήσεως και δημιουργίας σωφρονιστικών καταστημάτων και ασκεί τις δραστηριότητές της σύμφωνα με τις διδόμενες από τη δημόσια διοίκηση κατευθυντήριες γραμμές.
87 Επιπλέον, εφόσον η επιβολή ποινών συνιστά αρμοδιότητα του κράτους, δεν υφίσταται αγορά για τα αγαθά και τις υπηρεσίες που προσφέρει η SIEPSA αναφορικά με τον σχεδιασμό και τη δημιουργία σωφρονιστικών καταστημάτων. Όπως επισήμανε ορθά η Επιτροπή, οι δραστηριότητες όπως η χρηματοδότηση και η δημιουργία σωφρονιστικών καταστημάτων, που περιλαμβάνονται μεταξύ των κυρίων στόχων της SIEPSA, δεν υπόκεινται στον ανταγωνισμό της αγοράς. Η εταιρία αυτή δεν μπορεί επομένως να θεωρηθεί οργανισμός προσφέρων αγαθά και υπηρεσίες στην ελεύθερη αγορά, σε ανταγωνιστική σχέση με άλλους επιχειρηματίες.
88 Όσον αφορά το επιχείρημα που η Ισπανική Κυβέρνηση αντλεί εκ του ότι η SIEPSA ασκεί κερδοσκοπικά τις δραστηριότητές της, αρκεί η επισήμανση ότι, και αν ακόμα υποτεθεί ότι οι δραστηριότητες της SIEPSA αποφέρουν κέρδη, δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτό ότι η επιδίωξη τέτοιων κερδών συνιστά καθεαυτή τον κύριο στόχο της εν λόγω εταιρίας.
89 Συγκεκριμένα, από το καταστατικό της εταιρίας αυτής προκύπτει σαφώς ότι οι δραστηριότητες όπως η αγορά ακινήτων για την εγκατάσταση νέων σωφρονιστικών καταστημάτων, η προώθηση και η εκτέλεση εργασιών χωροταξίας και κατασκευής ή ακόμα η εκποίηση μη χρησιμοποιούμενων εγκαταστάσεων αποτελούν απλώς τα μέσα τα οποία η εταιρία θέτει σε εφαρμογή για την επίτευξη του κύριου στόχου της, ο οποίος είναι η συμβολή στην πραγματοποίηση της σωφρονιστικής πολιτικής του κράτους.
90 Το συμπέρασμα αυτό επιρρωννύεται από το γεγονός ότι, όπως επισήμανε η Επιτροπή χωρίς να την αντικρούσει η Ισπανική Κυβέρνηση, η SIEPSA υπέστη κατά τα έτη 1997 και 1998 σημαντικές οικονομικές ζημίες.
91 Πρέπει συναφώς να προστεθεί ότι, ανεξαρτήτως του αν υφίσταται επίσημος μηχανισμός αντισταθμίσεως των ενδεχόμενων ζημιών της SIEPSA, δεν είναι πιθανό να φέρει η ίδια τον συνδεόμενο με τη δραστηριότητά της οικονομικό κίνδυνο. Συγκεκριμένα, λαμβανομένου υπόψη ότι η εκπλήρωση της αποστολής της εταιρίας αυτής αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο της σωφρονιστικής πολιτικής του ισπανικού κράτους, φαίνεται εύλογο να λαμβάνει το κράτος αυτό υπό την ιδιότητά του ως μοναδικού μετόχου, όλα τα αναγκαία μέτρα ώστε να αποφευχθεί ενδεχόμενη πτώχευση της SIEPSA.
92 Υπό τις συνθήκες αυτές, υφίσταται η δυνατότητα, σε διαδικασία συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων, η SIEPSA να καθορίζει τη στάση της βάσει εκτιμήσεων μη καθαρώς οικονομικής φύσεως. Ακριβώς λοιπόν για τον αποκλεισμό τέτοιου ενδεχομένου επιβάλλεται η εφαρμογή των κοινοτικών οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων (βλ., υπό την έννοια αυτή, μεταξύ άλλων, τις προμνημονευθείσες αποφάσεις Adolf Truley, σκέψη 42, και Korhonen κ.λπ., σκέψεις 51 και 52).
93 Βάσει του συνόλου των νομικών και πραγματικών δεδομένων που διέπουν τη δραστηριότητα της SIEPSA, όπως εκτέθηκαν στις σκέψεις 84 έως 92 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι ανάγκες γενικού συμφέροντος για την ικανοποίηση των οποίων ιδρύθηκε ειδικώς η εταιρία αυτή έχουν μη βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα.
94 Κατά συνέπεια, ένας φορέας όπως η SIEPSA πρέπει να χαρακτηριστεί οργανισμός δημοσίου δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο ββ, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 93/37 και, ως εκ τούτου, αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια της πρώτης παραγράφου της διατάξεως αυτής.
95 Η οδηγία 93/37 εφαρμόζεται επομένως στους ακολουθούμενες από την εν λόγω εταιρία διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.
96 Βάσει των ανωτέρω εκτιμήσεων, διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, μη τηρώντας το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας 93/37 στο πλαίσιο της προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών σχετικά με την πραγματοποίηση των εργασιών του Centro Educativo Penitenciario Experimental de Segovia, στην οποία προέβη η Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA, εταιρία εμπίπτουσα στον ορισμό της αναθέτουσας αρχής που περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
97 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα και το Βασίλειο της Ισπανίας ηττήθηκε, το κράτος αυτό πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(έκτο τμήμα),
αποφασίζει:
1) Το Βασίλειο της Ισπανίας, μη τηρώντας το σύνολο των διατάξεων της οδηγίας 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων, στο πλαίσιο της προσκλήσεως προς υποβολή προσφορών σχετικά με την πραγματοποίηση των εργασιών του Centro Educativo Penitenciario Experimental de Segovia, στην οποία προέβη η Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, SA, εταιρία εμπίπτουσα στον ορισμό της αναθέτουσας αρχής που περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 93/37, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
Full & Egal Universal Law Academy