Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
1. Agricultura - Organização comum de mercado - Bananas - Regime das importações - Contingente pautal - Tomada em consideração das dificuldades inerentes à passagem dos regimes nacionais para a organização comum de mercado
(Regulamento n.° 404/93 do Conselho, artigos 19.° , n.° 2, e 30.° )
2. Responsabilidade extracontratual - Condições - Violação suficientemente caracterizada do direito comunitário - Margem de apreciação da instituição quando da adopção do acto
(Artigo 288.° , segundo parágrafo, CE)
3. Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Fundamentos - Fundamentos de um acórdão que contêm uma violação do direito comunitário - Parte decisória procedente por outras razões jurídicas - Improcedência
4. Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância - Fundamentos - Fiscalização pelo Tribunal de Justiça da qualificação jurídica dos factos - Admissibilidade
[Artigo 225.° CE; Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, artigo 51.° ]
5. Recurso de anulação - Pessoas singulares ou colectivas - Actos que lhes dizem directa e individualmente respeito - Recusa da Comissão em adoptar medidas regulamentares permitindo aos importadores de bananas em proveniência de um país terceiro fazerem face às dificuldades resultantes da queda da produção no referido país na sequência de eventos climáticos excepcionais - Inadmissibilidade
(Artigo 230.° , quarto parágrafo, CE; Regulamento n.° 404/93 do Conselho, artigos 16.° , n.° 3, 18.° , e 19.° , n.° 1)
Sumário
1. Se o artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas, autoriza a Comissão e, conforme as circunstâncias, a obriga a regulamentar as situações especialmente difíceis devidas ao facto de os importadores de bananas de países terceiros ou de bananas não tradicionais ACP encontrarem dificuldades que ameaçam a sua sobrevivência quando lhes é atribuído um contingente excepcionalmente pequeno com base nos anos de referência que devem ser tomados em consideração por força do artigo 19.° , n.° 2, do mesmo regulamento, não se exclui de forma alguma que este artigo possa igualmente aplicar-se a outros tipos de dificuldades, desde que estas sejam inerentes à passagem dos regimes nacionais existentes antes da entrada em vigor do referido regulamento para a organização comum de mercado.
( cf. n.os 46, 47 )
2. O direito comunitário reconhece o direito à reparação, desde que se encontrem satisfeitas três condições, ou seja, que a regra de direito violada tenha por objectivo conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao autor do acto e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas. No que se refere à segunda condição, o critério decisivo para considerar que uma violação de direito comunitário é suficientemente caracterizada é o da violação manifesta e grave, pela instituição comunitária em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação. Quando esta instituição apenas dispõe de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada. Daqui decorre que o critério decisivo para se determinar se se está em presença de tal violação não é a natureza individual do acto em causa, mas a margem de apreciação de que dispõe a instituição quando da sua adopção.
( cf. n.os 53-55 )
3. Embora os fundamentos de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância contenham uma violação do direito comunitário, se a sua parte decisória se mostrar fundada por outras razões jurídicas, deve ser negado provimento ao recurso dele interposto.
( cf. n.° 57 )
4. Sendo embora certo que resulta dos artigos 225.° CE e 51.° do Estatuto do Tribunal de Justiça que o recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância está limitado às questões de direito e que, portanto, o Tribunal de Primeira Instância é, em princípio, o único competente para constatar e apreciar os factos, o Tribunal de Justiça é todavia competente para exercer a fiscalização da qualificação jurídica desses factos e das consequências jurídicas daí retiradas pelo Tribunal de Primeira Instância.
( cf. n.° 69 )
5. Um acto de alcance geral como um regulamento só pode dizer individualmente respeito a pessoas singulares ou colectivas se as atingir em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, as individualiza de modo análogo ao do destinatário.
Não diz individualmente respeito aos principais importadores de bananas de origem somali o regulamento que, segundo os mesmos, a Comissão deveria ter adoptado, em aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas, a fim de adaptar o contingente pautal previsto no artigo 18.° do mesmo regulamento para fazer face aos efeitos das inundações excepcionais verificadas em 1997 e 1998 sobre a produção de bananas na Somália.
Com efeito, mesmo que este regulamento pudesse, relativamente à parte adaptada do contingente pautal, derrogar um acto de repartição fixado no artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 404/93, só diria respeito aos referidos importadores em virtude da sua qualidade objectiva de importadores de bananas de origem somali, ao mesmo título que a qualquer outro operador económico que se encontrasse numa situação idêntica.
( cf. n.os 73, 75, 76, 79 )
Partes
No processo C-312/00 P,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. van der Hauwaert e L. Visaggio, na qualidade de agentes, assistidos por A. Dal Ferro, avvocato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
que tem por objecto um recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Quarta Secção) de 8 de Junho de 2000, Camar e Tico/Comissão e Conselho (T-79/96, T-260/97 e T-117/98, Colect., p. II-2193), em que se pede a anulação desse acórdão,
sendo as outras partes no processo:
Camar Srl, com sede em Florença (Itália), representada por W. Viscardini Donà, M. Paolin e S. Donà, avvocati, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente em primeira instância nos processos T-79/96, T-260/97 e T-117/98,
Tico Srl, com sede em Pádua (Itália), representada por W. Viscardini Donà, M. Paolin e S. Donà, avvocati, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente em primeira instância no processo T-117/98,
Conselho da União Europeia, representado por F. Ruggeri Laderchi, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrido em primeira instância no processo T-260/97,
República Francesa, representada por C. Vasak e G. de Bergues, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente em primeira instância nos processos T-79/96 e T-260/97,
e
República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por F. Quadri, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
interveniente em primeira instância no processo T-79/96,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: G. C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen (relator) e C. W. A. Timmermans, presidentes de secção, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues e A. Rosas, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 16 de Abril de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Agosto de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias interpôs, nos termos do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Junho de 2000, Camar e Tico/Comissão e Conselho (T-79/96, T-260/97 e T-117/98, Colect., p. II-2193, a seguir «acórdão recorrido»), pedindo a anulação deste acórdão.
Enquadramento jurídico
2 No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância expôs o enquadramento jurídico da forma seguinte:
«1 O Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), substituiu os diferentes regimes nacionais anteriores por um regime comum de trocas com os países terceiros. Este regulamento previa, na versão em vigor aquando da ocorrência dos factos que estão na origem dos presentes processos, a abertura de um contingente pautal anual para as importações de bananas provenientes dos países terceiros e dos países de África, Caraíbas e Pacífico (ACP). O seu artigo 15.° , artigo 15.° -A após ter sido modificado pelo Regulamento n.° 3290/94 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, relativo às adaptações e medidas transitórias necessárias no sector da agricultura para a execução dos acordos concluídos no âmbito das negociações comerciais multilaterais do Uruguay Round (JO L 349, p. 105), estabelecia uma distinção entre as bananas tradicionais e não tradicionais conforme se incluam, ou não, nas quantidades, tal como estavam fixadas em anexo ao Regulamento n.° 404/93, tradicionalmente exportadas pelos Estados ACP para a Comunidade. Para a Somália, a quantidade das importações tradicionais era de 60 000 toneladas.
2 O artigo 18.° , n.° 1, do Regulamento n.° 404/93 (após as modificações introduzidas pelo Regulamento n.° 3290/94) previa que, para as importações de bananas de países terceiros e de bananas não tradicionais ACP, se procederia à abertura de um contingente pautal de 2,1 milhões de toneladas (peso líquido) para 1994 e de 2,2 milhões de toneladas (peso líquido) para os anos seguintes. No quadro deste contingente pautal, as importações de bananas de países terceiros ficavam sujeitas à cobrança de um direito de 75 ecus/tonelada e as importações de bananas não tradicionais ACP a um direito igual a zero. Além disso, o artigo 18.° , n.° 2, previa, no seu segundo parágrafo, que as importações efectuadas à margem do contingente, quer se trate de importações não tradicionais provenientes dos países ACP ou dos países terceiros, ficavam sujeitas a um direito calculado com base na pauta aduaneira comum.
3 O artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 404/93, repartia o contingente pautal assim aberto, afectando 66,5% à categoria de operadores que comercializaram bananas de países terceiros ou bananas não tradicionais ACP (categoria A), 30% à categoria de operadores que comercializaram bananas comunitárias ou bananas tradicionais ACP (categoria B) e 3,5% à categoria de operadores estabelecidos na Comunidade que começaram, em 1992, a comercializar bananas que não comunitárias ou tradicionais ACP (categoria C).
4 De acordo com o artigo 19.° , n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 404/93, para o segundo semestre de 1993, cada operador obtinha a emissão de certificados com base na metade da quantidade média anual comercializada durante os anos de 1989 a 1991.
5 O artigo 19.° , n.° 4, do Regulamento n.° 404/93, estabelecia que, na hipótese de um aumento do contingente pautal, a quantidade disponível suplementar seria atribuída aos operadores das categorias constantes do n.° 1 do referido artigo.
6 Nos termos do artigo 16.° , n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 404/93, devia elaborar-se anualmente uma estimativa da produção e do consumo na Comunidade, bem como das importações e exportações. A estimativa podia ser revista, em caso de necessidade, durante a campanha, designadamente para tomar em consideração efeitos de circunstâncias excepcionais que afectassem as condições de produção ou de importação. Nesse caso, o contingente pautal previsto no artigo 18.° era adaptado de acordo com o procedimento previsto no artigo 27.°
7 O artigo 18.° , n.° 1, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 404/93 previa a possibilidade de se verificar um aumento do volume de contingente anual com base na estimativa a que se refere o artigo 16.° , e remetia no que toca ao procedimento a seguir para efeitos desse aumento, para o artigo 27.° desse mesmo regulamento.
8 O artigo 20.° do referido regulamento conferia à Comissão o poder de adoptar e rever a estimativa referida no artigo 16.° e de aprovar modalidades de aplicação do regime das trocas com os países terceiros à Comunidade, que podiam incidir, nomeadamente, sobre as medidas complementares relativas à emissão dos certificados, à sua duração de validade e às condições da sua transmissibilidade.
9 O artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 previa que:
No caso de ser necessário adoptar medidas específicas, a partir de Julho de 1993, para facilitar a transição dos regimes existentes antes da entrada em vigor do presente regulamento para o regime nele previsto, designadamente para ultrapassar dificuldades sensíveis, a Comissão adoptará, de acordo com o processo previsto no artigo 27.° , as medidas de transição consideradas necessárias.
10 O artigo 27.° do mesmo regulamento, referido, designadamente, pelos artigos 16.° , 18.° e 30.° , autorizava a Comissão a adoptar as medidas necessárias à execução desse regulamento de acordo com o processo dito do comité de gestão.
11 As normas de execução do regime de importação de bananas para a Comunidade figuravam, na época em que ocorreram os factos que estão na origem dos presentes processos, no Regulamento (CEE) n.° 1442/93 da Comissão, de 10 de Junho de 1993 (JO L 142, p. 6). De acordo com os artigos 4.° e 5.° desse regulamento, a repartição do contingente pautal entre os operadores da categoria A (66,5%) efectuava-se com base nas quantidades de bananas de países terceiros ou não tradicionais ACP comercializadas durante cada um dos três anos anteriores ao que precede o ano para o qual o contingente pautal foi aberto. A repartição do contingente entre operadores da categoria B (30%), por seu lado, era feita com base nas quantidades de bananas comunitárias ou tradicionais ACP comercializadas durante um período de referência calculado da mesma forma que para a categoria A.
12 Por força do disposto nos artigos 19.° , n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 404/93, 4.° e 5.° do Regulamento n.° 1442/93, o período de referência tinha um desfazamento anual de um ano. Em consequência, se, para as importações a realizar em 1993, o período de referência incluía os anos de 1989, 1990 e 1991, para as que deviam ser efectuadas em 1997, incluía os anos de 1993, 1994 e 1995.
[...]
15 Entre 1994 e 1996, na sequência das tempestades tropicais Debbie, Iris, Luis e Marilyn, que danificaram os bananeirais da Martinica, da Guadalupe, das ilhas de São Vincente e Granadinas, Santa Lúcia e Domínica, a Comissão adoptou diversos regulamentos [Regulamentos (CE) n.° 2791/94 da Comissão, de 16 de Novembro de 1994, n.° 510/95 da Comissão, de 7 de Março de 1995, e n.° 1163/95 da Comissão, de 23 de Maio de 1995, relativos à atribuição, a título excepcional, de uma quantidade suplementar ao contingente pautal de importação de bananas, respectivamente, para 1994, para o primeiro trimestre de 1995 e para o segundo trimestre de 1995, na sequência da tempestade Debbie (respectivamente, JO L 296, p. 33; JO L 51, p. 8, e JO L 117, p. 12); Regulamentos (CE) n.° 2358/95 da Comissão, de 6 de Outubro de 1995, n.° 127/96 da Comissão, de 25 de Janeiro de 1996, e n.° 822/96 da Comissão, de 3 de Maio de 1996, relativos à atribuição, a título excepcional, de uma quantidade suplementar ao contingente pautal de importação de bananas, respectivamente, para o quarto trimestre de 1995, para o primeiro trimestre de 1996 e para o segundo trimestre de 1996, na sequência das tempestades Iris, Luis e Marilyn (respectivamente, JO L 241, p. 5; JO L 20, p. 17, e JO L 111, p. 7)]. Estes regulamentos tinham determinado um aumento do contingente pautal e estabelecido as regras específicas para a repartição dessa quantidade suplementar entre os operadores que agrupam ou representam directamente os produtores de bananas afectados pelos prejuízos causados por essas tempestades. Essas regras de repartição derrogavam o critério enunciado no artigo 19.° , n.° 4, do Regulamento n.° 404/93.
16 Os referidos regulamentos foram adoptados pela Comissão ao abrigo dos artigos 16.° , n.° 3, 20.° e 30.° do Regulamento n.° 404/93.
17 A justificação apresentada para efeitos da adopção desses regulamentos foi a de que essas tempestades tropicais provocaram graves prejuízos nos bananeirais das regiões comunitárias da Martinica e da Guadalupe, bem como nos Estados ACP de São Vincente e Granadinas, Santa Lúcia e Domínica; que os efeitos dessas circunstâncias excepcionais na produção das regiões atingidas se farão sentir durante vários meses, afectando sensivelmente as importações e o abastecimento do mercado comunitário e que essa situação poderá traduzir-se num aumento significativo dos preços de mercado em certas regiões da Comunidade.
18 Quanto ao sistema de aumento do contingente pautal previsto pelo artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, a Comissão expôs no quarto considerando desses regulamentos:
a adaptação do contingente pautal deve permitir, por um lado, abastecer adequadamente o mercado comunitário... e, por outro, compensar os operadores que agrupem ou representem directamente os produtores que, para além de terem sofrido prejuízos, correm o risco, na ausência de medidas adequadas, de perder por muito tempo as suas posições tradicionais no mercado comunitário.
19 No quinto considerando, a Comissão expôs:
... que as medidas a adoptar devem revestir um carácter específico transitório, na acepção do artigo 30.° do Regulamento... n.° 404/93; que efectivamente, antes da entrada em vigor da nova organização comum de mercado, em 1 de Julho de 1993, certas organizações nacionais de mercado já contemplavam, para enfrentar casos de necessidade ou circunstâncias excepcionais como as tempestades referidas, dispositivos que asseguravam o abastecimento do mercado junto de outros fornecedores, salvaguardando, todavia, os interesses dos operadores vítimas destes acontecimentos excepcionais.»
Os factos na origem do litígio
3 No que se refere aos factos na origem do litígio, o Tribunal de Primeira Instância declarou o seguinte no acórdão recorrido:
«20 A recorrente, Camar srl, foi criada em 1983 pelo grupo de investimento italiano De Nadai a fim de importar bananas de origem somali para Itália. Até 1994 foi o único importador e, até 1997, o principal importador desse tipo de bananas.
21 Entre 1984 e 1990, a cultura da banana atinge o seu apogeu na Somália com uma produção anual de 90 000 a 100 000 toneladas. Uma parte dessa produção foi importada para a Europa (51 921 toneladas em 1998, 59 388 toneladas em 1989 e 57 785 toneladas em 1990), especialmente para Itália, pela Camar (45 130 toneladas em 1990).
22 Em 31 de Dezembro de 1990, eclodiu uma guerra civil na Somália que esteve na origem de uma interrupção do fluxo normal das importações da Camar.
23 Desde o início da guerra até à entrada em vigor da organização comum de mercado, em Julho de 1993, a Camar abasteceu o mercado italiano fornecendo-se em determinados países ACP, os Camarões e as ilhas do sotavento, bem como em determinados países terceiros, a partir dos quais já importava desde 1988.
24 Da instituição da organização comum de mercado, em Julho de 1993, até ao fim de 1997, a Camar recebeu certificados de categoria A (4 008,521 toneladas em 1993, 8 048,691 toneladas em 1994, 3 423,761 toneladas em 1995 e 5 312,671 toneladas em 1996) e certificados da categoria B (5 622,938 toneladas em 1993, 10 739,088 toneladas em 1994, 6 075,934 toneladas em 1995 e 2 948,596 toneladas em 1996). Em 1997, a Camar recebeu certificados de importação para uma quantidade de 7 545,723 toneladas para a categoria A, e de 2 140,718 toneladas para a categoria B.
25 Durante esse período, as quantidades de bananas importadas da Somália pela recorrente representaram uma quantidade de cerca de 482 toneladas em 1993, 1 321 toneladas em 1994, 14 140 toneladas em 1995 e 15 780 toneladas em 1996. Em 1997, previa-se uma produção de bananas somalis de cerca de 60 000 toneladas, mas, na sequência de problemas climáticos e em virtude da inexistência de outro porto capaz para além do de Mogadiscio, as exportações provenientes da Somália limitaram-se a 21 599 toneladas, das quais 12 000 toneladas foram comercializadas pela Camar.
[...]
27 A partir da entrada em vigor da organização comum de mercado, a Camar solicitou por diversas vezes aos serviços da Comissão que aumentassem o contingente de bananas de países terceiros numa quantidade igual à diferença entre a quantidade tradicional de bananas somalis previstas pelo Regulamento n.° 404/93 (60 000 toneladas) e as quantidades efectivamente importadas ou que podiam ser importadas para a Comunidade pela Camar e que lhe atribuíssem certificados que correspondessem à diferença entre essas quantidades. Neste contexto, a recorrente invocou como precedentes as medidas tomadas pela Comissão na sequência dos ciclones Debbie, Iris, Luis e Marilyn.»
Os recursos no Tribunal de Primeira Instância
O processo T-79/96
4 No processo T-79/96, a Camar Srl (a seguir «Camar») pediu ao Tribunal de Primeira Instância que declarasse que, ao não adoptar, no que se refere à campanha de 1996, as medidas necessárias para permitir à demandante superar as suas dificuldades de abastecimento devidas à crise somali e que a demandante tinha solicitado à Comissão no quadro de uma acção por omissão instaurada nos termos do artigo 175.° , segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 232.° , segundo parágrafo, CE), a Comissão tinha violado os artigos 30.° do Regulamento n.° 404/93 e 40.° , n.° 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 34.° , n.° 2, CE). Pediu, além disso, a condenação da Comissão na reparação dos prejuízos que lhe tinham sido causados por esta omissão.
5 Em apoio da sua acção por omissão, a Camar invocou dois fundamentos consistindo, por um lado, na violação da obrigação de intervir, imposta pelo artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, para facilitar a passagem dos diferentes regimes nacionais para a organização comum de mercado criada pelo referido regulamento e, por outro lado, na obrigação de agir que impende sobre a Comissão em nome do princípio da não discriminação face aos operadores que tinham tradicionalmente comercializado bananas provenientes de determinados países ACP e de determinados departamentos franceses do ultramar atingidos pelas tempestades tropicais.
O processo T-260/97
6 No processo T-260/97, a Camar pediu ao Tribunal de Primeira Instância a anulação da decisão da Comissão de 17 de Julho de 1997 (a seguir «decisão de 17 de Julho de 1997»), pela qual esta tinha indeferido o seu pedido com vista a que, nos termos do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, os certificados de importação de bananas de países terceiros e não tradicionais ACP que lhe deviam ser atribuídos na qualidade de operador da categoria B para o ano de 1997 e para os anos seguintes, até ao restabelecimento das suas quantidades de referência normais, fossem determinados com base nas quantidades de bananas que a Camar tinha comercializado durante os anos de 1988 a 1990. Além disso, requereu a condenação da Comissão a reparar os prejuízos passados e futuros sofridos em virtude desta decisão. A título subsidiário, pediu que o Conselho fosse condenado a indemnizá-la por não ter adoptado, no quadro do Regulamento n.° 404/93, disposições específicas que permitissem fazer face a situações como a sua.
7 Em apoio do seu pedido de anulação, a Camar invocou vários fundamentos, consistindo os três primeiros na violação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, em virtude, em primeiro lugar, de uma interpretação errada deste, em segundo lugar, de uma apreciação errada dos factos e, em terceiro lugar, de desvio de poder.
8 Em apoio do seu pedido de indemnização formulado contra o Conselho, a Camar sustentou que, no caso de se revelar que a Comissão não dispunha dos poderes necessários para resolver o seu caso, teria de deduzir-se daí que o Regulamento n.° 404/93 devia ser considerado ilegal por ter deixado subsistir esse vazio jurídico.
O processo T-117/98
9 No processo T-117/98, a Camar e a Tico Srl (a seguir «Tico») pediram ao Tribunal de Primeira Instância a anulação da decisão da Comissão de 23 de Abril de 1998, pela qual esta indeferiu o seu pedido para adaptar, nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, o contingente pautal relativo aos dois primeiros trimestres do ano de 1998, tomando em conta as importações do ano de 1996 provenientes da Somália, perante a redução das quantidades disponíveis de bananas somalis provocada pelo fenómeno meteorológico conhecido pelo nome de «El Niño» que, de Outubro de 1997 a Janeiro de 1998, tinha causado estragos nas plantações de bananas da Somália. A Camar e a Tico pediram além disso a condenação da Comissão a indemnizá-las dos prejuízos sofridos em virtude desta decisão.
10 Em apoio dos seus pedidos de anulação, a Camar e a Tico invocaram quatro fundamentos, três dos quais consistiam na violação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, pelo facto de a Comissão, em primeiro lugar, ter violado as condições de aplicação do referido artigo, em segundo lugar, não ter analisado os efeitos das circunstâncias excepcionais previstas neste artigo e, em terceiro lugar, não ter implementado o processo previsto no artigo 27.° do referido regulamento.
O acórdão recorrido
A parte decisória
11 No acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância decidiu o seguinte:
«1) No processo T-79/96, a Comissão não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas, ao não tomar as medidas necessárias, na acepção desse artigo, no que respeita à demandante.
2) No processo T-260/97, a decisão da Comissão de 17 de Julho de 1997, que indefere o pedido apresentado pela recorrente com base no artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, é anulada.
3) No processo T-117/98, a decisão da Comissão de 23 de Abril de 1998, que indefere o pedido apresentado pelas recorrentes com base no artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, é anulada.
4) Nos processos T-79/96 e T-117/98, o pedido de indemnização é julgado inadmissível.
5) No processo T-260/97, a Comissão é condenada a reparar o prejuízo sofrido pela recorrente em virtude da decisão de 17 de Julho de 1997 que indefere o pedido apresentado pela recorrente com base no artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93.
As partes informarão o Tribunal, num prazo de seis meses a contar da data de prolação do presente acórdão, do acordo a que chegaram no que toca aos montantes a pagar.
Na ausência de acordo, apresentarão ao Tribunal, dentro do mesmo prazo, os seus pedidos quantificados.
6) A Comissão é condenada nas despesas dos processos T-79/96 e T-117/98.
7) A Comissão é condenada a suportar 90% das despesas no processo T-260/97.
8) O Conselho é condenado a suportar 10% das despesas no processo T-260/97.
9) A República Italiana e a República Francesa suportarão as suas próprias despesas.»
12 Na sequência de um requerimento apresentado pela Comissão nos termos do artigo 85.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, este, por despacho de 6 de Dezembro de 2000, decidiu da forma seguinte quanto às despesas relativas aos procedimentos cautelares que a Camar tinha requerido nos processos T-79/96 e T-260/97:
«1) A Comissão é condenada a suportar as suas próprias despesas, bem como as efectuadas pela Camar no processo T-79/96 R.
2) A Comissão é condenada a suportar as suas próprias despesas no processo T-260/97 R e 90% das efectuadas pela Camar no mesmo processo.
3) O Conselho suportará as suas próprias despesas no processo T-260/97 R.
4) A Camar suportará 10% das despesas que efectuou no processo T-260/97 R.
5) A República Italiana e a República Francesa suportarão as suas próprias despesas no processo T-79/96 R.
6) A República Francesa suportará as suas próprias despesas no processo T-260/97 R.»
13 Nos termos do artigo 77.° , alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, este decidiu, por despacho de 7 de Fevereiro de 2001, suspender a instância no processo T-260/97 até ser proferido o acórdão do Tribunal de Justiça pondo termo à instância no presente recurso.
Os fundamentos nos processos T-79/96 e T-260/97
14 No que se refere aos processos T-79/96 e T-260/97, o Tribunal de Primeira Instância declarou a título prévio, no n.° 102 do acórdão impugnado, que a Camar, tanto na acção por omissão (T-79/96) como no recurso de anulação (T-260/97), pretendia obter a declaração de que a Comissão, ou através da abstenção no primeiro caso ou através da recusa expressa no segundo, tinha violado a sua obrigação de agir nos termos do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93. Por consequência, decidiu examinar conjuntamente os fundamentos relativos a este artigo.
15 O Tribunal de Primeira Instância recordou, antes de mais, no n.° 138 do acórdão recorrido, que o Tribunal de Justiça já se tinha pronunciado sobre a interpretação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, no acórdão de 26 de Novembro de 1996, T. Port (C-68/95, Colect., p. I-6065). Tendo observado, no n.° 139 do acórdão recorrido, que não se contestava que as dificuldades da Camar não resultavam do seu comportamento anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93, entendeu, tendo em conta os n.os 36 e 38 do acórdão T. Port, já referido, que se podia considerar que as condições de aplicação do artigo 30.° daquele regulamento se encontravam satisfeitas, no caso concreto, se a Camar tivesse deparado com dificuldades ligadas à passagem do regime nacional para o regime comunitário e se essas dificuldades exigissem, para ser resolvidas, a intervenção da Comissão.
16 A este propósito, o Tribunal de Primeira Instância declarou nomeadamente, no n.° 140 do acórdão recorrido, o seguinte:
«No que respeita às dificuldades de abastecimento invocadas pela requerente, cabe sublinhar, antes de mais, que, no que respeita à possível substituição das fontes de abastecimento em bananas, o regime italiano anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93 era sensivelmente mais maleável do que o regime comunitário. Tal como a requerente sublinha, sem ser desmentida pela Comissão, o regime italiano permitia importar bananas ACP com isenção de direitos aduaneiros sem limites quantitativos. Além disso, no que respeita à importação de bananas de países terceiros, embora o regime italiano previsse um contingente quantitativo, os operadores podiam beneficiar desse contingente sem atender às quantidades e à origem das bananas importadas nos anos anteriores. Em contrapartida, a organização comum de mercado no sector da banana, instituída pelo Regulamento n.° 404/93, prevê, por um lado, que as bananas ACP só podem entrar no mercado comunitário com isenção de direitos aduaneiros até ao esgotamento das quantidades tradicionais ou do contingente pautal e, por outro, que os operadores, individualmente considerados, só podem obter certificados de importação de acordo com a proveniência das bananas (Comunidade, países tradicionais ACP, países terceiros e países não tradicionais ACP) e em função das quantidades médias importadas ao longo de um período de referência. Forçoso é concluir que a instituição da organização comum de mercado acarretou uma limitação das possibilidades de importação existentes no quadro da regulamentação italiana anterior ao Regulamento n.° 404/93.»
17 Após ter declarado, nos n.os 141 e 142 do acórdão recorrido, que, em virtude nomeadamente do regime instituído pelo Regulamento n.° 404/93, era difícil a um operador que perde os seus fornecedores habituais de bananas comunitárias ou de bananas tradicionais ACP substituí-los por outros fornecedores dessas bananas, o Tribunal concluiu da forma seguinte no n.° 143 do acórdão recorrido:
«[...] as dificuldades de abastecimento em bananas da requerente, embora conexionadas com a eclosão da guerra civil na Somália em finais de 1990, são uma consequência directa da entrada em vigor da organização comum de mercado pois, com efeito, esse regime implicou para a Camar uma diminuição objectiva importante da possibilidade, oferecida pelo regime italiano anterior, de substituir a oferta deficiente de bananas somalis. Estas dificuldades tiveram, portanto, graves consequências a nível da viabilidade da actividade económica da Camar e puseram em causa a prossecução dessa actividade. Constituíram, por consequência, dificuldades sensíveis que, na acepção do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, tal como interpretado pelo n.° 38 do acórdão T. Port, já referido, contribuem para o surgimento da obrigação da Comissão de adoptar as medidas julgadas necessárias.»
18 O Tribunal de Primeira Instância analisou, nos n.os 144 a 148 do acórdão recorrido, se as medidas requeridas pela Camar para fazer face a estas dificuldades eram necessárias ou se essas dificuldades podiam ser ultrapassadas de outra forma. A este respeito, concluiu, no n.° 149 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação ao considerar que a Camar estava em condições de ultrapassar as dificuldades sensíveis provocadas pela passagem do regime nacional italiano para o regime comunitário baseando-se no funcionamento do mercado. Acrescentou no mesmo número que, com efeito, a adopção, pela Comissão, de medidas transitórias na acepção do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 era o único meio capaz de permitir enfrentar as dificuldades com que a Camar deparou.
19 Nos n.os 150 e 151 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância prosseguiu da forma seguinte:
«150 Esta conclusão não é infirmada pelo argumento da Comissão segundo o qual o artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, tal como foi interpretado pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão T. Port, já referido, só lhe impõe a obrigação de agir caso os importadores de bananas deparem com dificuldades que não decorrem apenas da passagem do regime nacional para o regime comunitário, mas ameaçam a sua sobrevivência.
151 Importa observar que, no n.° 43 do acórdão T. Port, já referido, o Tribunal de Justiça afirmou que o artigo 30.° pode obrigar a Comissão a regulamentar as situações especialmente difíceis devidas ao facto de os importadores de bananas de países terceiros ou de bananas não tradicionais ACP encontrarem dificuldades que ameaçam a sua sobrevivência. No entanto, esta afirmação não pode ser entendida no sentido de que a Comissão só tem a obrigação de intervir nesses casos. Com efeito, por um lado, essa interpretação estava em contradição com a letra do artigo 30.° , que, como já se sublinhou, prevê que a Comissão adopte as medidas necessárias para ultrapassar as dificuldades sensíveis, e era incompatível com os princípios da boa administração e da protecção do livre exercício das actividades profissionais. Por outro lado, a referência à ameaça à sobrevivência do operador foi ocasionada pela especificidade da questão prejudicial (v. acórdão T. Port, já referido, n.° 23).»
20 Nos n.os 152 e 153 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância, tendo em conta o conjunto destas considerações, acolheu o primeiro fundamento no processo T-79/96, bem como os primeiro, segundo e terceiro fundamentos no processo T-260/97 e, sem examinar os outros fundamentos apresentados, julgou procedentes os pedidos da Camar destinados a obter a declaração, no processo T-79/96, de que fora ilegalmente que a Comissão se abstivera de adoptar as medidas necessárias nos termos do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 e, no processo T-260/97, da ilegalidade da decisão de 17 de Julho de 1997.
21 No processo T-260/97, o Tribunal de Primeira Instância julgou igualmente procedente o pedido de indemnização formulado contra a Comissão. No n.° 205 do acórdão recorrido, recordou a sua jurisprudência segundo a qual, no domínio dos actos administrativos, qualquer violação do direito constitui uma ilegalidade susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade. No n.° 206 deste acórdão, declarou que a decisão de 17 de Julho de 1997 devia ser qualificada de acto administrativo, mesmo baseada no artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 que atribui àquela instituição um largo poder de apreciação, e que, portanto, dado que a referida decisão tinha sido tomada em violação desta disposição, a primeira condição necessária à existência da responsabilidade da Comunidade estava preenchida.
22 Após ter declarado que as outras condições aplicáveis neste contexto estavam igualmente preenchidas e que, portanto, se verificava a existência de responsabilidade da Comunidade devido à conduta da Comissão, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 212 do acórdão recorrido, que não tinha de se pronunciar sobre a responsabilidade do Conselho, invocada pela Camar a título subsidiário.
Os fundamentos no processo T-117/98
23 No que se refere à admissibilidade do pedido de anulação no processo T-117/98, o Tribunal de Primeira Instância recordou, no n.° 93 do acórdão recorrido, que resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que, quando, como no caso concreto, uma decisão negativa da Comissão disser respeito à adopção de um regulamento, é necessário, para que os particulares possam impugnar essa decisão, que demonstrem que, embora não sendo destinatários do regulamento em questão, este lhes diz directa e individualmente respeito.
24 No que se refere à questão de saber se o regulamento que a Comissão se recusou a adoptar no caso concreto diria directa e individualmente respeito à Camar e à Tico, o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 96 do acórdão recorrido, o seguinte:
«[...] esse regulamento, cuja execução não teria deixado qualquer poder discricionário às autoridades nacionais, teria afectado as recorrentes em virtude de uma situação de facto que as caracteriza relativamente a qualquer outra pessoa. Com efeito, as medidas solicitadas à Comissão visavam a atribuição de uma quantidade suplementar de certificados de importação aos operadores vítimas das inundações na Somália, proporcional ao prejuízo sofrido. Ora, dos autos resulta que, até 1997, a Camar era o principal importador de bananas de origem somali e que, a partir do quarto trimestre de 1997, a Tico lhe sucedeu temporariamente nessa posição. A diminuição das quantidades disponíveis de bananas somalis durante o quarto trimestre de 1997 e o primeiro semestre de 1998 afectou, portanto, particularmente as recorrentes que, por consequência, seriam as principais beneficiárias do aumento do contingente pautal. Nestas circunstâncias, forçoso é observar que a recusa da Comissão de adaptar o contingente pautal não afectou as recorrentes do mesmo modo que qualquer outro importador de bananas somalis, antes os tendo afectado em razão de uma situação de facto que os caracterizava relativamente a qualquer outro operador económico que actua no mesmo mercado.»
25 Em consequência, no n.° 97 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou admissível o recurso de anulação no processo T-117/98.
26 Quanto à questão de mérito, o Tribunal de Primeira Instância começou por observar, no n.° 161 do acórdão recorrido, que, através do primeiro fundamento deduzido no processo T-117/98, a Camar e a Tico alegavam que, durante o último trimestre de 1997 e os dois primeiros trimestres de 1998, se encontravam satisfeitas, na perspectiva dos efeitos do fenómeno climático «El Niño» sobre a produção somali, as condições de aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93.
27 O Tribunal de Primeira Instância salientou, no n.° 163 do acórdão recorrido, que decorre nomeadamente dos n.os 27 e 31 do acórdão T. Port, já referido, que se deve verificar o preenchimento simultâneo de duas condições para que o artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93 se aplique: por um lado, a ocorrência de uma circunstância excepcional que afecte a produção de bananas comunitárias ou as importações de bananas tradicionais ACP e, por outro, a concretização de um risco de abastecimento deficiente de bananas no mercado comunitário.
28 Após ter considerado, no n.° 164 do acórdão recorrido, que as inundações excepcionais que tinham ocorrido na Somália, de 1997 a 1998, devidas ao fenómeno climático «El Niño», satisfaziam a primeira condição de aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, o Tribunal observou, no que se refere à segunda condição, o seguinte:
«167 [...] importa sublinhar, a título preliminar, não ser necessário que os recorrentes façam prova da existência de uma real insuficiência de abastecimento do mercado comunitário, sendo suficiente a demonstração da existência desse risco. Ora, os recorrentes, ao afirmarem, sem que a Comissão os desminta, que durante o último trimestre de 1997 e o primeiro semestre de 1998 se tinha verificado uma forte diminuição das importações de bananas somalis, forneceram um elemento de prova susceptível de apoiar o que afirmavam quanto à existência desse risco para o mercado italiano, no seu conjunto, e, portanto, para uma parte substancial do mercado comunitário. A Comissão, por seu lado, não apresentou elementos susceptíveis de refutar essas afirmações quando, em resposta a um pedido escrito do Tribunal, esclareceu poder-se considerar que o mercado comunitário estava suficientemente abastecido em 1997 dado que, por referência a 1996 face a uma redução das importações de bananas ACP tradicionais de 94 000 toneladas (das quais 3 522 da Somália) e a um aumento da procura comunitária de 86 000 toneladas, a produção comunitária aumentou cerca de 126 000 toneladas e as importações dos países terceiros cerca de 64 000 toneladas.
168 Em primeiro lugar, no que respeita ao aumento da produção de bananas comunitárias em 1997, cabe sublinhar que a Comissão não explicou de que maneira esse aumento podia compensar as reduções das importações somalis em 1998. Em segundo lugar, no que respeita ao aumento das importações dos países terceiros ocorrida em 1997, por referência a 1996, forçoso é observar que dos dados fornecidos pela própria Comissão resulta que essas importações, em 1997, não esgotaram o contingente pautal fixado na estimativa; não se pode, portanto, afirmar que existiu um aumento, relativamente às previsões, susceptível de suprir um eventual abastecimento insuficiente.
169 Além disso, importa observar que, se, como a resposta da recorrida parece sugerir, a Comissão, na avaliação do risco de abastecimento insuficiente do mercado em 1998, se tivesse efectivamente apoiado em dados relativos à produção de bananas comunitárias em 1997, teria cometido um erro de direito na aplicação do artigo 16.° do Regulamento n.° 404/93. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já sublinhou no seu acórdão T. Port, já referido (n.° 31), o aumento da produção de bananas comunitárias, que pode ser tomado em consideração para compensar uma diminuição das importações de bananas tradicionais ACP ocorrida ao longo de um ano, deve efectuar-se em função das indicações da estimativa do mesmo ano e não por referência à produção do ano anterior.
170 Por último, o facto de a Comissão, como o admitiu na audiência, receber semanalmente dados relativos à situação do mercado da banana, torna incompreensível a circunstância de, ao longo de todo o processo, nunca ter fornecido dados relativos ao abastecimento do mercado comunitário em 1998 para responder às afirmações das recorrentes. Nestas condições, apoiando-se apenas em dados relativos a 1997, a Comissão reforçou os elementos de prova relativos à situação de mercado em 1998, fornecidos pelas recorrentes.
171 Do que precede resulta que, no caso em apreço, também se encontra satisfeita a segunda condição de aplicação do artigo 16.° , n.° 3.»
29 Tendo desta forma acolhido o fundamento que consistia na violação das condições de aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, o Tribunal de Primeira Instância julgou procedente o pedido de anulação formulado no processo T-117/98, sem examinar os outros fundamentos deduzidos.
O presente recurso
30 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- anular o acórdão recorrido;
- julgar improcedente o pedido no processo T-79/96;
- julgar improcedente o pedido de anulação e de indemnização no processo T-260/97;
- julgar inadmissível ou improcedente o pedido no processo T-117/98;
- condenar a Camar e a Tico nas despesas efectuadas no âmbito do presente recurso e do processo no Tribunal de Primeira Instância.
31 A Camar e a Tico concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- negar provimento ao presente recurso interposto pela Comissão;
- condenar a Comissão nas despesas.
32 O Conselho pede que o Tribunal de Justiça se digne:
- reformar o acórdão recorrido;
- condenar a Camar e a Tico nas despesas do Conselho respeitantes ao processo em primeira instância, aos procedimentos cautelares e ao presente recurso.
33 A República Francesa, que tinha intervindo em apoio do pedido da Comissão no processo T-79/96 e dos pedidos da Comissão e do Conselho no processo T-260/97, conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- anular o acórdão recorrido;
- em consequência, julgar improcedentes os pedidos nos processos T-79/96 e T-260/97;
- condenar a Camar e a Tico nas despesas.
34 A República Italiana, que tinha intervindo em apoio do pedido da Camar no processo T-79/96, conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- negar provimento ao recurso interposto pela Comissão;
- condenar a Comissão nas despesas.
35 Em apoio do seu pedido, a Comissão deduz três fundamentos. Um desses fundamentos consiste na violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, de duas das condições de aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 e diz respeito aos processos T-79/96 e T-260/97. Os dois outros fundamentos, que se referem ao processo T-117/98, consistem na violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, respectivamente, das condições de admissibilidade do recurso de anulação da decisão de recusa de adoptar um acto de alcance geral e da segunda das condições de aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, mencionadas no n.° 27 do presente acórdão.
Quanto às condições de aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 (processos T-79/96 e T-260/97)
Argumentos das partes
36 A Comissão, apoiada aqui pelo Governo francês, considera que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 está dependente do preenchimento, nomeadamente, de duas condições, a saber, por um lado, que as dificuldades que se deparam à empresa interessada sejam devidas à passagem do antigo regime nacional para o novo regime comunitário e, por outro, que essas dificuldades sejam susceptíveis de ameaçar a sobrevivência da referida empresa.
37 No que se refere à primeira destas condições, a Comissão e o Governo francês criticam o Tribunal de Primeira Instância por se ter limitado a afirmar, no n.° 140 do acórdão recorrido, que o regime italiano anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93 era sensivelmente mais maleável do que o regime instituído por este regulamento, sem examinar os efeitos concretos do primeiro regime sobre a posição da Camar e, nomeadamente, a questão de saber se o mesmo regime teria permitido à referida empresa ultrapassar as dificuldades ligadas às importações de bananas provenientes da Somália durante os anos de 1995 e 1996.
38 No que se refere à segunda destas condições, a Comissão e o Governo francês sustentam que, no n.° 151 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou erradamente que a ameaça à sobrevivência da empresa interessada não é uma condição necessária para a aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 e que a Comissão tem o dever de intervir, nos termos desta disposição, mesmo na ausência dessa ameaça. Baseiam-se, quanto a este ponto, nomeadamente, no n.° 43 do acórdão T. Port, já referido, no qual o Tribunal de Justiça declarou que «o artigo 30.° do [R]egulamento [n.° 404/93] autoriza e, consoante as circunstâncias, impõe que a Comissão regulamente as situações especialmente difíceis devidas ao facto de os importadores de bananas de países terceiros ou de bananas não tradicionais ACP encontrarem dificuldades que ameaçam a sua sobrevivência».
39 A Comissão deduz do que antecede que o acórdão recorrido deve ser anulado não apenas na parte em que julgou procedentes a acção por omissão e o pedido de anulação dos processos T-79/96 e T-260/97 mas também na parte em que, no processo T-260/97, condenou a Comissão a reparar os prejuízos sofridos pela Camar em virtude da decisão de 17 de Julho de 1997. Alega, quanto a este último aspecto, que, nos termos do n.° 206 do acórdão recorrido, a sua responsabilidade resulta do facto de que esta decisão teria sido tomada em violação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93. Ora, não sendo esse o caso, não pode haver responsabilidade da Comissão.
40 O Conselho pede igualmente que o acórdão recorrido seja anulado na parte em que conclui pela responsabilidade da Comissão pelos prejuízos sofridos pela Camar. Para este efeito, sustenta que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. acórdão de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C-352/98 P, Colect., p. I-5291, n.os 43 a 46) que não é a natureza individual ou geral de um acto, mas a margem de apreciação de que dispõe o autor do acto, que determina se a ilegalidade deste dá lugar, por esse facto, à reparação ou se é necessário provar uma violação caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objecto conferir direitos aos particulares. Em consequência, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que a Comissão dispõe na matéria, o Tribunal de Primeira Instância não deveria ter declarado, no n.° 206 do acórdão recorrido, que a simples ilegalidade da decisão de 17 de Julho de 1997 bastava para implicar a responsabilidade extracontratual da Comunidade. Deveria ter verificado se esta ilegalidade constituía uma violação caracterizada de uma norma jurídica tendo por objecto conferir direitos aos particulares.
41 A Camar e a Tico, assim como o Governo italiano, alegam que a Comissão pretende erradamente que o Tribunal de Primeira Instância não verificou se o regime nacional anterior teria permitido à Camar ultrapassar as dificuldades que se lhe depararam em 1995 e em 1996. Além disso, fazem uma leitura diferente do acórdão T. Port, já referido, cujo n.° 43 tem por objecto não indicar que uma das condições de aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 é a existência de uma ameaça para a sobrevivência dos operadores interessados, mas sim opor os artigos 30.° e 16.° , n.° 3, do mesmo regulamento. Este número deve, com efeito, ser lido em relação com a questão específica colocada no caso concreto pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Apreciação do Tribunal de Justiça
42 Resulta do vigésimo segundo considerando do Regulamento n.° 404/93 que o artigo 30.° deste regulamento se destina a fazer face à perturbação do mercado interno que a substituição, no sector das bananas, dos diferentes regimes nacionais por uma organização comum de mercado criava o risco de provocar. Segundo o mesmo considerando, a referida disposição dá à Comissão a possibilidade de tomar todas as medidas de transição necessárias para ultrapassar as dificuldades resultantes da aplicação da organização comum de mercado. Além disso, o Tribunal de Justiça tem julgado no sentido de que a aplicação do referido artigo 30.° está subordinada à condição de que as medidas específicas que a Comissão deve adoptar visem facilitar a passagem dos regimes nacionais para a organização comum de mercado e que sejam necessárias para esse efeito (v., nomeadamente, acórdão de 27 de Setembro de 2001, Cordis/Comissão, C-442/99 P, Colect., p. I-6629, n.° 12).
43 Ora, o Tribunal de Primeira Instância não só referiu, no n.° 140 do acórdão recorrido, que o regime italiano anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93 era sensivelmente mais maleável do que o regime comunitário e que a instituição da organização comum de mercado acarretou uma limitação das possibilidades de importação existentes neste regime nacional, mas também afirmou, no n.° 143 do dito acórdão, que as dificuldades de abastecimento encontradas pela Camar eram uma consequência directa da entrada em vigor da organização comum de mercado, pois, com efeito, esta tinha precisamente implicado para a Camar uma diminuição objectiva importante da possibilidade, oferecida pelo regime nacional, de substituir a oferta deficiente de bananas somalis.
44 Desta forma, o Tribunal de Primeira Instância demonstrou de maneira suficiente a existência de um nexo entre as dificuldades de abastecimento encontradas pela Camar e a substituição do regime italiano anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 404/93 pela organização comum de mercado.
45 No que se refere à objecção da Comissão e do Governo francês, segundo a qual só as dificuldades que ameaçam a sobrevivência da empresa interessada podem justificar a intervenção da Comissão nos termos do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93, importa referir que, após ter qualificado, no n.° 143 do acórdão recorrido, de «dificuldades sensíveis» os problemas encontrados pela Camar, na acepção desta disposição, o Tribunal de Primeira Instância declarou, com razão, nos n.os 150 e 151 do mesmo acórdão, que do acórdão T. Port, já referido, não se pode deduzir a exigência de dificuldades que ameacem a sobrevivência da empresa.
46 Com efeito, no processo que deu lugar a este acórdão, solicitava-se ao Tribunal de Justiça que respondesse a uma questão prejudicial visando saber se os artigos 16.° , n.° 3, ou 30.° do Regulamento n.° 404/93 obrigam a Comissão «a regulamentar as situações especialmente difíceis que se apresentam pelo facto de os importadores de bananas de países terceiros ou de bananas não tradicionais ACP encontrarem dificuldades que ameaçam a sua sobrevivência quando lhes é atribuído um contingente excepcionalmente pequeno com base nos anos de referência que devem ser tomados em consideração por força do artigo 19.° , n.° 2, do regulamento [n.° 404/93]» (v. acórdão T. Port, já referido, n.os 23 e 26).
47 Ao responder a esta questão no sentido de que o artigo 30.° , mas não o artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, é aplicável àquela situação, o Tribunal de Justiça não exclui de forma alguma que o mesmo artigo 30.° possa igualmente aplicar-se a outros tipos de dificuldades, desde que estas sejam inerentes à passagem dos regimes nacionais existentes antes da entrada em vigor do referido regulamento para a organização comum de mercado.
48 Qualquer outra interpretação seria, aliás, contrária à letra do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 assim como à finalidade desta disposição, tal como esta resulta do vigésimo segundo considerando do referido regulamento, que não exige de forma alguma que a aplicação deste artigo seja limitada aos casos de dificuldades que ameaçam a sobrevivência da empresa interessada.
49 Assim, o fundamento que consiste na violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, das condições de aplicação do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 é improcedente.
50 Em consequência, também não merece acolhimento o pedido com vista a julgar improcedentes a acção por omissão e o pedido de anulação nos processos T-79/96 e T-260/97.
51 No que se refere ao pedido com vista à anulação do acórdão recorrido na parte em que condena a Comissão a reparar os prejuízos invocados pela Camar no processo T-260/97, resulta igualmente do que antecede que deve ser declarado improcedente o fundamento da Comissão segundo o qual esta condenação seria baseada numa aplicação errada do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93.
52 Quanto ao fundamento através do qual o Conselho censura o Tribunal de Primeira Instância por se ter baseado, para concluir pela constituição da responsabilidade da Comissão, na jurisprudência segundo a qual, no domínio dos actos administrativos, qualquer violação do direito constitui uma ilegalidade susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade, importa recordar que o regime construído pelo Tribunal de Justiça em matéria de responsabilidade extracontratual da Comunidade tem, designadamente, em consideração a complexidade das situações a regular, as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos e, de uma forma mais especial, a margem de apreciação de que dispõe o autor do acto impugnado (v. acórdãos de 5 de Março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-1029, n.° 43, e Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 40).
53 Deve igualmente recordar-se que o direito comunitário reconhece o direito à reparação, desde que se encontrem satisfeitas três condições, ou seja, que a regra de direito violada tenha por objectivo conferir direitos aos particulares, que a violação seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo de causalidade directo entre a violação da obrigação que incumbe ao autor do acto e o prejuízo sofrido pelas pessoas lesadas (v. acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame, n.° 51, e Bergaderm e Goupil/Comissão, n.os 41 e 42).
54 No que se refere à segunda condição, o critério decisivo para considerar que uma violação de direito comunitário é suficientemente caracterizada é o da violação manifesta e grave, pela instituição comunitária em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação (v. acórdãos, já referidos, Brasserie du pêcheur e Factortame, n.° 55, e Bergaderm e Goupil/Comissão, n.° 43). Quando esta instituição apenas dispõe de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (acórdãos de 23 de Maio de 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Colect., p. I-2553, n.° 28; de 8 de Outubro de 1996, Dillenkofer e o., C-178/94, C-179/94 e C-188/94 a C-190/94, Colect., p. I-4845, n.° 25; de 2 de Abril de 1998, Norbrook Laboratories, C-127/95, Colect., p. I-1531, n.° 109; de 4 de Julho de 2000, Haim, C-424/97, Colect., p. I-5123, n.° 38; e Bergaderm e Goupil/Comissão, já referido, n.° 44).
55 Decorre do que antecede que o critério decisivo para se determinar se se está em presença de tal violação não é a natureza individual do acto em causa, mas a margem de apreciação de que dispõe a instituição quando da sua adopção.
56 Nestas condições, deve concluir-se que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito quando declarou que a responsabilidade da Comissão era susceptível de se verificar pelo simples facto da ilegalidade da decisão de 17 de Julho de 1997, sem ter em conta a margem de apreciação de que aquela dispunha quando da adopção deste acto.
57 Todavia, importa recordar que, embora os fundamentos de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância contenham uma violação do direito comunitário, se a sua parte decisória se mostrar fundada por outras razões jurídicas, deve ser negado provimento ao recurso dele interposto (v. acórdãos de 9 de Junho de 1992, Lestelle/Comissão, C-30/91 P, Colect., p. I-3755, n.° 28, e de 13 de Julho de 2000, Salzgitter/Comissão, C-210/98 P, Colect., p. I-5843, n.° 58).
58 Ora, no n.° 145 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância declarou que, tal como o Tribunal de Justiça tinha sublinhado no n.° 38 do acórdão T. Port, já referido, a Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação da necessidade de medidas transitórias a adoptar com fundamento no artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93.
59 Além disso, conforme resulta do n.° 18 do presente acórdão, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.° 149 do acórdão recorrido, por um lado, que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação ao considerar que a Camar estava em condições de ultrapassar as dificuldades sensíveis provocadas pela passagem do regime nacional italiano para o regime comunitário baseando-se no funcionamento do mercado e, por outro lado, que a adopção, pela Comissão, de medidas transitórias na acepção do artigo 30.° do Regulamento n.° 404/93 era o único meio capaz de permitir enfrentar as dificuldades com que a Camar deparou.
60 Esta inobservância manifesta e grave, pela Comissão, dos limites impostos ao seu poder de apreciação constitui uma violação suficientemente caracterizada do direito comunitário, na acepção da jurisprudência citada nos n.os 53 e 54 do presente acórdão, e, portanto, é susceptível de implicar a responsabilidade da Comunidade.
61 Dado que não é contestado que as outras condições exigidas para a constituição da responsabilidade extracontratual da Comunidade estão preenchidas no caso concreto, o Tribunal de Primeira Instância teve razão ao julgar procedente o pedido de indemnização apresentado contra a Comissão no processo T-260/97.
62 Em consequência, o pedido com vista à anulação do acórdão recorrido, na parte em que condena a Comissão a reparar os prejuízos invocados pela Camar no presente processo, deve ser julgado improcedente.
Quanto às condições de admissibilidade de um recurso de anulação dirigido contra a recusa de adoptar um acto de alcance geral (processo T-117/98)
Argumentos das partes
63 Segundo a Comissão, o Conselho e o Governo francês, o Tribunal de Primeira Instância considerou erradamente, no n.° 96 do acórdão recorrido, que o regulamento que a Comissão, alegadamente, estava obrigada a adoptar nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93 dizia individualmente respeito à Camar e à Tico, dado que estas eram os principais importadores de bananas de origem somali e eram, assim, lesadas em virtude de uma situação de facto que as caracterizava relativamente a qualquer outro operador económico com actividade no mesmo mercado.
64 Para estas três partes, a medida requerida, a saber, o aumento do contingente pautal para a importação de bananas de países terceiros e de bananas não tradicionais ACP, previsto no artigo 18.° do Regulamento n.° 404/93, só deveria ser tomada em virtude de um acto de alcance geral e abstracto, cuja natureza normativa, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, não poderia ser posta em causa pela possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito aos quais se aplica num dado momento, desde que esteja assente que esta aplicação se efectua em virtude de uma situação objectiva de direito e de facto definida pelo acto em relação com a finalidade deste último.
65 Sustentam igualmente que o facto de se subordinar a admissibilidade de um recurso interposto por uma empresa à análise do lugar desta empresa no mercado faria depender o acesso aos meios de recurso previstos no Tratado da apreciação jurisdicional das evoluções deste mercado e atribuiria às empresas mais importantes uma qualidade privilegiada para agir, o que é contrário ao princípio da não discriminação.
66 O Conselho alega, além disso, que, se a situação necessitasse realmente de uma adaptação do contingente pautal nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, a Comissão não seria obrigada a atribuir novas quantidades aos importadores de bananas somalis, de forma que, contrariamente ao que afirmou o Tribunal de Primeira Instância no n.° 96 do acórdão recorrido, a Camar e a Tico não teriam necessariamente de ser os principais beneficiários do regulamento que a Comissão se recusou a adoptar.
67 A Camar e a Tico, assim como o Governo italiano, alegam que as conclusões do Tribunal de Primeira Instância relativas à admissibilidade do pedido de anulação dirigido contra a recusa da Comissão de agir nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93 não podem ser postas em causa no âmbito do presente recurso, uma vez que se fundam em verificações de facto relativas à posição destas duas sociedades no mercado.
68 A título subsidiário, a Camar e a Tico, assim como o Governo italiano, sustentam que o Tribunal de Primeira Instância fez uma aplicação correcta da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância na matéria. Quanto a este ponto, alegam em particular que, quando da adopção das medidas requeridas, a Comissão deveria ter previsto não apenas um aumento do contingente pautal mas igualmente regras específicas de repartição da quantidade suplementar atribuída, que fossem susceptíveis de garantir que a Camar e a Tico pudessem efectivamente delas beneficiar.
Apreciação do Tribunal de Justiça
69 No que se refere à admissibilidade do fundamento, importa referir que, sendo embora certo que resulta dos artigos 225.° CE e 51.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça que o presente recurso está limitado às questões de direito e que, portanto, o Tribunal de Primeira Instância é, em princípio, o único competente para constatar e apreciar os factos, o Tribunal de Justiça é todavia competente para exercer a fiscalização da qualificação jurídica desses factos e das consequências jurídicas daí retiradas pelo Tribunal de Primeira Instância (v., nomeadamente, acórdãos de 28 de Maio de 1998, Deere/Comissão, C-7/95 P, Colect., p. I-3111, n.° 21, e de 2 de Outubro de 2001, BEI/Hautem, C-449/99 P, Colect., p. I-6733, n.os 44 e 45).
70 Ora, no caso em apreço, a Comissão, o Conselho e o Governo francês não contestam o facto, verificado pelo Tribunal de Primeira Instância, de a Camar e a Tico serem os principais importadores comunitários de bananas de origem somali, mas alegam que esta constatação não basta para concluir que o regulamento, cuja adopção as referidas sociedades tinham requerido à Comissão nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, lhes diria individualmente respeito.
71 Pondo assim em causa as consequências jurídicas que o Tribunal de Primeira Instância extraiu da referida constatação de facto, este fundamento deve ser declarado admissível.
72 Com vista a apreciar a procedência do referido fundamento, importa referir, a título liminar, que as partes não contestam a afirmação, feita pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 93 do acórdão recorrido, segundo a qual a decisão negativa da Comissão, que foi objecto de recurso no processo T-117/98, incide sobre a adopção do regulamento e, portanto, os particulares só podem requerer a anulação desta decisão se demonstrarem que o referido regulamento lhes diria directa e individualmente respeito.
73 Ora, é jurisprudência constante que um acto de alcance geral como um regulamento só pode dizer individualmente respeito a pessoas singulares ou colectivas se as atingir em razão de determinadas qualidades que lhes são específicas ou de uma situação de facto que as caracteriza em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, as individualiza de modo análogo ao do destinatário (v., nomeadamente, acórdãos de 22 de Novembro de 2001, Antillean Rice Mills/Conselho, C-451/98, Colect., p. I-8949, n.° 49, e de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C-50/00 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 36).
74 Todavia, conforme recordaram a Comissão, o Conselho e o Governo francês, a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem uma medida se aplica não implica de modo algum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que se verifique que essa aplicação se faz devido a uma situação objectiva de direito ou de facto definida pelo acto em causa (v., nomeadamente, acórdão Antillean Rice Mills/Conselho, já referido, n.° 52).
75 Tendo em conta o que antecede, verifica-se que não dizia individualmente respeito à Camar e à Tico o regulamento que, segundo as mesmas, a Comissão deveria ter adoptado, em aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, a fim de adaptar o contingente pautal previsto no artigo 18.° do mesmo regulamento para fazer face aos efeitos das inundações excepcionais verificadas em 1997 e 1998 sobre a produção de bananas na Somália.
76 Com efeito, mesmo que este regulamento pudesse, relativamente à parte adaptada do contingente pautal, derrogar um acto de repartição fixado no artigo 19.° , n.° 1, do Regulamento n.° 404/93 (v., neste sentido, acórdão de 4 de Fevereiro de 1997, Bélgica e Alemanha/Comissão, C-9/95, C-23/95 e C-156/95, Colect., p. I-645, n.° 34), só diria respeito à Camar e à Tico em virtude da sua qualidade objectiva de importadores de bananas de origem somali, ao mesmo título que a qualquer outro operador económico que se encontrasse numa situação idêntica.
77 Não se pode considerar que o referido regulamento diga individualmente respeito à Camar e à Tico, com fundamento em que, na qualidade de principais importadores de bananas de origem somali, elas daí teriam eventualmente retirado mais vantagens do que outros operadores, dado que é certo que a circunstância de uma disposição jurídica poder ter efeitos concretos diferentes em relação aos diversos sujeitos de direito a que se aplica não contradiz o seu carácter regulamentar, desde que essa situação seja objectivamente determinada (v., nomeadamente, acórdão de 5 de Maio de 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conselho e Comissão, 101/76, Recueil, p. 797, n.° 24, Colect., p. 303, e despacho de 25 de Abril de 2002, Galileo e Galileo International/Conselho, C-96/01 P, Colect., p. I-4025, n.° 41).
78 É certo que, como o Tribunal de Justiça recordou no n.° 44 do acórdão Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, já referido, a condição segundo a qual uma pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de um regulamento se o mesmo lhe disser individualmente respeito deve ser interpretada à luz do princípio da protecção jurisdicional efectiva, tendo em conta as diversas circunstâncias susceptíveis de individualizar um recorrente.
79 Todavia, importa observar que, no n.° 96 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância se baseou unicamente na circunstância de a Camar e a Tico serem os principais importadores de bananas de origem somali, para concluir que o regulamento que aquelas tinham pedido à Comissão para adoptar nos termos do artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93 lhes diria individualmente respeito.
80 Nestas condições, o fundamento que consiste na violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, das condições de admissibilidade de um recurso de anulação dirigido contra a recusa de adoptar um acto de alcance geral é procedente.
81 Por conseguinte, o acórdão recorrido deve ser anulado na parte em que, no processo T-117/98, concedeu provimento ao recurso de anulação da decisão da Comissão, de 23 de Abril de 1998, que indefere o pedido apresentado pela Camar e pela Tico com fundamento no artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento n.° 404/93, sem que seja necessário examinar a procedência do fundamento que consiste na violação de uma das condições de aplicação do artigo 16.° , n.° 3, do referido regulamento.
82 Em conformidade com o artigo 54.° , primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, este pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal de Primeira Instância, julgar definitivamente o litígio se o mesmo estiver em condições de ser julgado. É o que sucede no caso em apreço.
83 Não tendo a Camar e a Tico alegado qualquer outra circunstância para além da que foi considerada pelo Tribunal de Primeira Instância para concluir pela admissibilidade do recurso de anulação no processo T-117/98, há que constatar, a este propósito, que decorre dos n.os 72 a 79 do presente acórdão que o referido recurso deve ser rejeitado por inadmissível.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
84 Nos termos do artigo 122.° , primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, se um recurso for julgado improcedente ou for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
85 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Camar e a Tico sido vencidas no processo T-117/98 e tendo a Comissão pedido a sua condenação, há que condená-las nas despesas deste processo.
86 Nos termos do artigo 69.° , n.° 3, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° deste regulamento, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas ou decidir que cada parte suporte as suas despesas se cada parte obtiver vencimento parcial, ou em circunstâncias excepcionais. Tendo a Comissão assim como a Camar e a Tico ficado parcialmente vencidas, há que condená-las a suportar as suas próprias despesas referentes à presente instância.
87 Nos termos do artigo 69.° , n.° 4, do Regulamento de Processo, igualmente aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° deste regulamento, os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Em aplicação desta disposição, o Conselho, a República Francesa e a República Italiana suportam as suas despesas referentes à presente instância.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Anular o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Junho de 2000, Camar e Tico/Comissão e Conselho (T-79/96, T-260/97 e T-117/98), na parte em que, no processo T-117/98, concedeu provimento ao recurso de anulação da decisão da Comissão das Comunidades Europeias, de 23 de Abril de 1998, que indefere o pedido apresentado pela Camar Srl e pela Tico Srl com fundamento no artigo 16.° , n.° 3, do Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) O recurso de anulação no processo T-117/98 é rejeitado por inadmissível.
4) A Camar Srl e a Tico Srl são condenadas nas despesas no processo T-117/98.
5) Cada uma das partes suportará as suas despesas referentes à presente instância.
Full & Egal Universal Law Academy