Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1. Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Utjämningsstöd till bananproducenter - Vägran att finansiera utgifter på grund av oegentligheter vid tillämpningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser - Finansiell korrigering som föreskrivs i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 - Tidsmässigt tillämpningsområde - Datum som skall beaktas för beräkning av tjugofyramånadersfristen
(Rådets förordningar nr 729/70, artikel 5.2 c, och nr 1287/95)
2. Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Vägran att finansiera utgifter på grund av oegentligheter vid tillämpningen av gemenskapsrättsliga bestämmelser - Bestridande av den berörda medlemsstaten - Bevisbörda - Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten
3. Institutionernas rättsakter - Motivering - Skyldighet - Omfattning - Beslut om avslut av räkenskaper avseende utgifter som finansierats genom EUGFJ
(Artikel 253 EG)
Sammanfattning
1. Enligt bestämmelserna i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, i dess lydelse enligt förordning nr 1287/95, kan kommissionen besluta att utgifter som inte är förenliga med gemenskapsbestämmelserna, och som är hänförliga till någon av de tjugofyra månader som föregått kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kommissionens kontroller, inte skall omfattas av gemenskapens finansiering. Detta korrigeringsförfarande infördes i förordning nr 729/70 genom förordning nr 1287/95 och kan tillämpas på räkenskapsår efter den 16 oktober 1992, vilka inte har varit föremål för ett beslut om avslut av räkenskaper innan förordning nr 1287/95 trädde i kraft. När det gäller stöd inom banansektorn är det avgörande datumet för tillämpningen av den frist som föreskrivs i artikel 5.2 c det datum då det slutliga beloppet för utjämningsstödet fastställdes och då restbeloppet utbetalades. Belopp som utbetalats under föregående år kan visserligen förekomma i beslutet om avslut av räkenskaper men de utgör ändå endast provisoriska utbetalningar som förutsätter ställande av säkerhet. Dessa betalningar är därmed inte heller relevanta för fastställandet av datum för stödets betalning vid beräkningen av tjugofyramånadersfristen.
( se punkterna 36-38 och 41-43 )
2. När det gäller finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken genom EUGFJ ankommer det på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, inte genom att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta, utan genom att förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det följaktligen ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta.
( se punkt 68 )
3. Motiveringen av ett beslut måste, under de särskilda omständigheter då beslut om avslut av räkenskaper utarbetas, anses vara tillräcklig då den stat till vilken det är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet och varit medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet.
( se punkt 83 )
Parter
I mål C-329/00,
Konungariket Spanien, företrätt av R. Silva de Lapuerta, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av S. Pardo och M. Niejahr, båda i egenskap av ombud, biträdda av J. Guerra Fernández, abogado, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/449/EG av den 5 juli 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 180, s. 49), till den del det i detta beslut föreskrivs att en finansiell korrigering skall ske för de utgifter som Konungariket Spanien har deklarerat som utjämningsstöd för bananer för regleringsåren 1995 och 1996,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av D.A.O. Edward, tillförordnad avdelningsordförande, samt domarna A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (referent) och A. Rosas,
generaladvokat: J. Mischo,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 3 oktober 2002 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Konungariket Spanien har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 8 september 2000, med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/449/EG av den 5 juli 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 180, s. 49) (nedan kallat det ifrågasatta beslutet) till den del det i detta beslut föreskrivs att en finansiell korrigering skall ske för de utgifter som Konungariket Spanien har deklarerat som utjämningsstöd för bananer för regleringsåren 1995 och 1996.
Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 5.2 b och c i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1) (nedan kallad förordning nr 729/70), föreskrivs följande:
"Efter att ha hört fondkommittén skall kommissionen
...
b) före den 30 april året efter det aktuella budgetåret och på grundval av de uppgifter som avses i punkt 1 b, granska och godkänna årsredovisningen för de utbetalande organen.
...
Beslutet [om avslut av räkenskaper] skall inte påverka beslut som fattas senare i enlighet med c.
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
...
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
En vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. ..."
3 Kommissionens riktlinjer för finansiell korrigering definierades i dokumentet VI/5330/97 av den 23 december 1997 om "Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ" (nedan kallat dokument nr VI/5330/97). När det inte är möjligt att utifrån uppgifterna från undersökningen uppskatta gemenskapens förluster kan en schablonmässig korrigering övervägas. De tillämpliga korrigeringssatserna är 2 procent, 5 procent eller 10 procent i förhållande till förlustriskens storlek. I exceptionella fall kan högre korrigeringssatser fastställas, ytterst så att gemenskapsfinansiering helt utesluts.
4 Beviljandet av stöd inom banansektorn regleras framför allt i rådets förordning (EEG) nr 404/93 av den 13 februari 1993 om den gemensamma organisationen av marknaden för bananer (EGT L 47, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 48, s. 129), och i kommissionens förordning (EEG) nr 1858/93 av den 9 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 404/93 vad avser systemet med ersättning för inkomstbortfall i samband med saluförande av bananer (EGT L 170, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 50, s. 254), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 796/95 av den 7 april 1995 (EGT L 80, s. 17) (nedan kallad förordning nr 1858/93).
5 Enligt förordning nr 404/93 kan gemenskapsproducenter av bananer beviljas ett stöd som ersättning för eventuellt inkomstbortfall till följd av införandet av den gemensamma organisationen av marknaden för bananer.
6 Enligt artikel 12.1 och 12.3-12.7 i förordning nr 404/93 gäller följande:
"1. Ersättning för inkomstbortfall skall beviljas till producenter i gemenskapen som är medlemmar av en erkänd producentorganisation vilken i gemenskapen avyttrar bananer vilka uppfyller de fastställda gemensamma normerna. ...
...
3. Ersättningen skall beräknas på grundval av skillnaden mellan
- den fasta referensinkomsten för bananer producerade och saluförda inom gemenskapen,
och
- den genomsnittliga produktionsinkomst som under det aktuella året erhållits på gemenskapens marknad för bananer producerade och avyttrade inom gemenskapen.
4. Den fasta referensinkomsten skall utgöras av
- genomsnittspriset för bananer producerade i gemenskapen och avyttrade under en referensperiod före den 1 januari 1993, vilken skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 27,
- minus den genomsnittliga kostnaden för transport och leverans fritt ombord.
...
5. Den genomsnittliga produktionsinkomsten för bananer producerade i gemenskapen skall för varje år utgöras av
- genomsnittspriset för bananer producerade i gemenskapen och avyttrade under det aktuella året,
- minus den genomsnittliga kostnaden för transport och leverans fritt ombord.
6. Kommissionen skall före den 1 mars varje år och i enlighet med förfarandet i artikel 27 fastställa utjämningsstödet för året innan.
...
7. Om det ställs en säkerhet får ett förskott beräknat på det föregående årets utjämningsstöd utbetalas."
7 I artikel 4.1, 4.3 och 4.5 i förordning nr 1858/93 föreskrivs följande:
"1. Ansökningar om förskott får inlämnas i enlighet med den tidplan som fastställs i artikel 7.2
...
3. Förskottet skall betalas ut under förutsättning att en säkerhet har ställts. Säkerhetsbeloppet skall fastställas till 50 % av förskottet.
...
5. Säkerheten skall släppas fri så snart de behöriga myndigheterna utbetalar det slutliga stödet."
8 I artikel 7.2 b i förordning nr 1858/93 föreskrivs att ansökan om utbetalningen av restbeloppet skall inlämnas den 31 januari året efter det år ansökan om stöd avser. Restbeloppet skall omfatta stöd för bananer som saluförts under november och december det år som begäran om stödet avser, liksom i förekommande fall justeringen av de belopp som utbetalas för bananer som saluförts under månaderna januari-oktober det året på grundval av det slutliga stödbeloppet.
9 Enligt artikel 10 i förordning nr 1858/93 gäller följande:
"De behöriga nationella myndigheterna skall efter att ha kontrollerat ansökningarna om stöd och de stödjande dokumenten betala antingen förskottsbeloppet eller det slutliga stödet inom två månader efter den månad när ansökan lämnades in."
10 Kvalitetsnormer för bananer antogs i enlighet med artikel 4 i förordning nr 404/93. Dessa normer återfinns i kommissionens förordning (EG) nr 2257/94 av den 16 september 1994 om fastställande av kvalitetsnormer för bananer (EGT L 245, s. 6; svensk specialutgåva, område 3, volym 61, s. 52).
Omständigheterna i målet och det administrativa förfarandet
11 Vid en kontroll som genomfördes i januari 1997 konstaterade kommissionen att under år 1995 och år 1996 hade betydande kvantiteter bananer, som beaktats vid beräkningen av utjämningsstödet, sålts på den lokala marknaden på Kanarieöarna till extremt låga priser, under 10 ESP per kilo, och ända ned till 1 ESP per kilo. Enligt kontrollanterna var det möjligt att dessa bananer faktiskt inte saluförts eller att de inte uppfyllde villkoren om lägsta kvalitet som föreskrivs för att stöd skall beviljas, det vill säga de kvalitetsnormer som fastställs i förordning nr 2257/94, och de spanska myndigheterna borde alltså med hänsyn till prisangivelserna ha företagit extra kvalitetskontroller.
12 När det gäller bananer som salufördes år 1995 hade producenterna under året erhållit förskott på utjämningsstödet. Det slutliga stödbeloppet fastställdes följande år, år 1996, då också restbeloppet utbetalades.
13 I skrivelse av den 8 juli 1997 meddelade kommissionen Konungariket Spanien de iakttagelser som den gjort under sina undersökningar och informerade om därav uppkomna tveksamheter huruvida försäljningen till extremt låga priser under år 1995 och år 1996 var förenlig med erforderliga villkor enligt gemenskapslagstiftningen.
14 Kommissionen genomförde en ny kontroll i november 1997.
15 Vid ett tvåpartsmöte den 31 mars 1998 godkände kommissionen att myndigheterna i den autonoma regionen Kanarieöarna skulle företa en revision hos de företag som antogs ha köpt bananer till nedsatt pris under regleringsåret 1996. Revisionen skedde i maj 1998 vid ett antal företag, bland annat vid de företag som hade köpt bananer av producenterna under juli och augusti år 1996. Av revisionsrapporten som överlämnades till kommissionen den 2 juli 1998 framgick att inte ett enda parti hade saluförts av dessa mellanhänder till detaljisterna till ett pris under 10 ESP/kg.
16 Kommissionen ansåg att denna rapport bekräftade dess analyser.
17 I skrivelse av den 15 juni 1999 förordade kommissionen en finansiell korrigering grundad på skillnaden mellan det utjämningsstöd som utbetalats till de spanska producenterna och det utjämningsstöd som skulle ha utbetalats till dem om banankvantiteterna som sålts till extremt låga priser och motsvarande priser helt eller delvis hade undantagits från beräkningen av den genomsnittliga gemenskapsersättningen.
18 I skrivelse av den 4 augusti 1999 begärde de spanska myndigheterna att ett förlikningsförfarande skulle inledas.
19 Förlikningsorganet lämnade sin slutrapport den 4 februari 2000. I denna angavs att det var utomordentligt svårt att uttala sig om diskussionen mellan parterna, eftersom det var slutsatser snarare än säkra faktiska omständigheter som låg till grund för deras ställningstaganden. I rapporten angavs vidare att det av tillgängliga uppgifter inte kunde uteslutas att de ifrågavarande bananerna var av lägre kvalitet än enligt de gemensamma normerna, men att det var föga troligt att den bristande kvaliteten skulle ha berört samtliga kvantiteter i fråga. Förlikningsorganet tillade att det också kunde ha förekommit fusk beträffande de faktiskt sålda kvantiteterna, men att något konkret bevis i den riktningen inte hade företetts.
20 Enligt förlikningsorganet var alltså även de spanska myndigheternas resonemang trovärdigt. Det var framför allt möjligt att små kvantiteter bananer, som uppfyllde de gemensamma kvalitetsnormerna, hade avsatts till lägre pris än självkostnadspriset, eftersom försäljningen av dem givit producenterna möjlighet att erhålla det utjämningsstöd som de annars skulle ha förlorat. En sådan metod var inte förbjuden.
21 Förlikningsorganets slutsats var att något närmande mellan de två parternas ståndpunkter inte var möjligt men kommissionen anmodades likväl att mot bakgrund av de påpekanden som organet lämnat till kommissionen granska grundvalen för sitt förslag till finansiell korrigering.
22 Den 15 maj 2000 antog kommissionen sin sammanfattande rapport, varvid den fastställde att de spanska myndigheterna inte hade lyckats visa att försäljningen år 1995 och år 1996 till utomordentligt låga priser faktiskt ägt rum, och att den uppfyllde de föreskrivna gemensamma kvalitetsvillkoren. Kommissionen angav att den föreslagit en finansiell korrigering med 100 procent av utjämningsstödet för de banankvantiteter som saluförts till ett pris under 5 ESP per kilo och med 25 procent av utjämningsstödet avseende banankvantiteter som saluförts till ett pris på mellan 5 och 10 ESP per kilo. Denna korrigering innebar att beräkningen av utjämningsbeloppet efter avdrag för varorna i fråga måste göras om, för att fastställa genomsnittspriset vid utförsel ur lagret och för att förhindra att den påstådda försäljningen inverkade på det slutliga utjämningsstödet. Det totala korrigeringsbeloppet uppgick till 428 882 534 ESP.
23 Kommissionen antog det ifrågasatta beslutet den 5 juli 2000 med föreläggande om den finansiella korrigering som angivits i den sammanfattande rapporten.
Den första grunden: Felaktig korrigering av betalningar under år 1995
Parternas yttranden
24 Den spanska regeringen har hävdat att det ifrågasatta beslutet felaktigt har utsträckts till att omfatta belopp som utbetalats som utjämningsstöd mellan den 1 januari 1995 och den 15 oktober samma år, eftersom dessa belopp ingick i räkenskaper som avslutats genom kommissionens beslut 1999/187/EG av den 3 februari 1999 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk för räkenskapsåret 1995 (EGT L 61, s. 37). Det ifrågasatta beslutet kränker således principen om skydd för berättigade förväntningar liksom rättssäkerhetsprincipen.
25 Den spanska regeringen har tillbakavisat kommissionens påstående att beloppen som utbetalades år 1995 skall anses utgöra förskott som inte kunde upptas i räkenskaperna genom beslut 1999/187. Kommissionens antagande att utjämningsstödet inte kunde anses definitivt uppburet innan återstående stödbelopp hade betalats ut och att inget belopp som betalats innan restbeloppet betalades ut kunde upptas i räkenskaperna är felaktigt.
26 Enligt den spanska regeringen utgör de olika betalningarna fram till den slutliga betalningen av utjämningsstöd inom banansektorn inte förskott och de kan, i motsats till det system som är tillämpligt på stöd för utveckling av landsbygden, vilket i enlighet med artikel 7.4 femte stycket b i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103) utgör ett särskilt system, upptas i räkenskaperna.
27 Den spanska regeringen har också tillbakavisat argumenten som kommissionen med stöd av tolfte och sista skälen i beslut 1999/187 har framfört med påstående om att den kan ompröva vissa aspekter av beslutet om avslut av räkenskaper.
28 Den spanska regeringen har angående tolfte skälet i beslut 1999/187 konstaterat att däri förekommer en hänvisning till artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, enligt vilken kommissionen kan välja att inte gemenskapsfinansiera utgifter inom en viss tidsfrist på grund av att de inte är förenliga med gemenskapslagstiftningen. Enligt nämnda regering är denna bestämmelse emellertid inte tillämplig på betalningar under räkenskapsåret 1995 eftersom den har sin grund i en ändring i förordning nr 729/70 genom förordning nr 1287/95, vilken inte trädde i kraft förrän räkenskapsåret 1996.
29 Även om förordning nr 1287/95 vore tillämplig i föreliggande fall skulle endast utgifter efter den 8 juli 1995 kunna beaktas eller, med andra ord, utgifter under de tjugofyra månader som föregick skrivelsen av den 8 juli 1997, vilken var kommissionens första skriftliga meddelande till Konungariket Spanien om resultatet av kommissionens kontroll. Den spanska regeringen har emellertid hävdat att lejonparten av utgifterna under räkenskapsåret 1995 redan hade uppstått vid denna tidpunkt. Härav följer att förfarandet för finansiell korrigering var preskriberat eftersom det avsåg merparten av utgifterna år 1995.
30 Den spanska regeringen har i fråga om sista skälet i beslut 1999/187, enligt vilket det "[i] detta beslut [inte] fastställs ... vilka finansiella konsekvenser kommissionen, vid avslut av räkenskaperna i efterhand, bör dra av undersökningar som pågår den dag då detta beslut antas", nämligen den 3 februari 1999, betonat att den på intet sätt bestrider att utredningarna avseende räkenskapsåren 1996 och 1997 inte hade avslutats vid denna tidpunkt. Undersökningarna berörde emellertid inte alls utgifterna under räkenskapsåret 1995, vilka upptagits i räkenskaperna som avslutats och godkänts.
31 Kommissionen har i första hand vidhållit att eftersom stödet slutgiltigt utbetalades år 1996 kan beslut 1999/187, som avser räkenskapsåret 1995, inte avsluta räkenskaper i vilka förskott som utbetalats år 1995 upptagits.
32 Kommissionen har hävdat att den, för att kunna anse att det i enlighet med förordning nr 1858/93 föreligger en rätt till stöd, måste förfoga över alla uppgifter avseende den årliga period som granskas. Denna motsvarar regleringsåret och pågår från den 1 januari till den 31 december det år som avses. Det är först när kommissionen i slutet av året har dessa uppgifter som den dels granskar huruvida det förelegat sådana omständigheter som motiverar betalning av stödet, i den meningen att produktionsintäkterna varit lägre än referensintäkterna, dels fastställer stödbeloppet. Först då kan restbeloppet betalas och säkerheterna frisläppas. De belopp som måste utbetalas innan stödbeloppet fastställs utgör endast provisoriska förskott som blir föremål för en senare revision, varför de inte heller omfattas av avslutade räkenskaper.
33 Kommissionen har för det andra tillbakavisat den spanska regeringens argument avseende tolkningen av artikel 7.4 femte stycket b i förordning nr 1258/1999 dels då den förordningen endast är tillämplig på utgifter under tiden efter den 1 januari 2000, varför det inte är möjligt att därav göra en tolkning som skulle kunna extrapoleras på fallet i fråga, dels då den bestämmelse som den spanska regeringen åberopat rör en annan sektor, nämligen sektorn för stöd för utveckling av landsbygden.
34 Kommissionen har för det tredje tillbakavisat den spanska regeringens påstående, med stöd av artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, att den finansiella korrigeringen i alla fall inte skulle kunna tillämpas på utgifter före den 8 juli 1995, vilka utgör huvuddelen av utgifterna för utjämningsstöd under år 1995. Kommissionen har gjort gällande att även om förskotten betalades under år 1995, skedde utbetalningen av själva stödet inte förrän år 1996. Återkravet av detta stöd är följaktligen inte preskriberat.
35 Kommissionen har slutligen för det fjärde, i motsats till den spanska regeringen, hävdat att eftersom undersökningarna av det omtvistade utjämningsstödet inte klart hade avslutats den 3 februari 1999 när beslut 1999/187 fattades, oavsett om detta berodde på att kommissionen ännu inte hade meddelat slutresultatet till de spanska myndigheterna, kan detta beslut enligt sista skälet i detsamma inte hindra kommissionen från att ifrågasätta nämnda stöd, däri även inbegripet beloppen som utbetalades år 1995.
Domstolens bedömning
36 Domstolen påpekar att kommissionen enligt bestämmelserna i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, vilka för övrigt avses i tolfte skälet i beslut 1999/187, kan besluta att utgifter som inte är förenliga med gemenskapsbestämmelserna, och som är hänförliga till någon av de tjugofyra månader som föregått kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kommissionens kontroller, inte skall omfattas av gemenskapens finansiering.
37 Domstolen erinrar om att dessa bestämmelser intogs i förordning nr 729/70 genom förordning nr 1287/95 och att lagstiftaren härigenom införde ett korrigeringsförfarande förenat med en tidsgräns på tjugofyra månader.
38 Domstolen har fastställt att detta korrigeringsförfarande kan tillämpas på räkenskapsår efter den 16 oktober 1992, vilka inte har varit föremål för ett beslut om avslut av räkenskaper innan förordning nr 1287/95 trädde i kraft (se dom av den 6 december 2001 i mål C-373/99, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I-9619, punkt 80). I föreliggande mål är det räkenskapsåret 1995 som är i fråga och beslutet om avslut av räkenskaperna, det vill säga beslut 1999/187 fattades den 3 februari 1999, alltså efter det att förordning nr 1287/95 trätt i kraft. Därmed kunde korrigeringsförfarandet i motsats till vad den spanska regeringen hävdat tillämpas på detta räkenskapsår.
39 Den spanska regeringen har emellertid hävdat att även om korrigeringsförfarandet kunde tillämpas på räkenskapsåret 1995, följer det av den tjugofyramånadersfrist som föreskrivs i det förfarandet att korrigeringen i föreliggande fall inte kunde tillämpas på alla belopp som utbetalades under detta räkenskapsår.
40 Det skall därför prövas om kommissionen iakttog den tjugofyramånadersfrist som föreskrivs i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 när den fattade det ifrågasatta beslutet.
41 Parterna är i detta avseende ense om att kommissionens skriftliga meddelande är från den 8 juli 1997 och att det således är detta datum som skall beaktas för beräkning av tjugofyramånadersfristen som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Kommissionen skulle alltså i förekommande fall tillämpa korrigeringsförfarandet på Konungariket Spaniens utgifter från och med den 8 juli 1995.
42 Det skall också påpekas att den spanska regeringen inte har bestridit att det slutliga beloppet för utjämningsstöd för bananer som saluförts under år 1995 fastställdes och att restbeloppet utbetalades under år 1996.
43 Domstolen anser emellertid att detta datum är avgörande för tillämpningen av artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Belopp som utbetalats under föregående år kan visserligen förekomma i beslutet om avslut av räkenskaper men de utgör ändå endast provisoriska utbetalningar som förutsätter ställande av säkerhet, något som kommissionen också med fog har gjort gällande. Dessa betalningar är därmed inte heller relevanta för fastställandet av datum för stödets betalning vid beräkningen av tjugofyramånadersfristen.
44 Domstolen konstaterar att stödutgiften är hänförlig till år 1996, alltså inom en frist på tjugofyra månader före kommissionens skriftliga meddelande av den 8 juli 1997.
45 Härav följer att kommissionen genom att fatta det ifrågasatta beslutet inte överskred tjugofyramånadersfristen som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 när den korrigerade stödet som fastställdes år 1996 för regleringsåret 1995.
46 Domstolen slår, mot bakgrund av det ovan anförda, fast att principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar inte åsidosattes till nackdel för Konungariket Spanien genom att utgifterna för stöd under år 1996 för bananer som salufördes under år 1995 korrigerades i det ifrågasatta beslutet.
47 Talan skall således inte bifallas på den spanska regeringens första grund avseende en felaktig tillämpning av det ifrågasatta beslutet på betalningar under räkenskapsåret 1995.
Den andra grunden: Användning av felaktiga uppgifter och en feltolkning
Parternas argument
48 Den spanska regeringen har för det första anfört att kommissionen felaktigt använde uppgifter om saluföring avseende räkenskapsåren 1996 och 1997 genom att tillämpa dessa på regleringsåren 1995 och 1996, tillika kalenderår, vilka inte sammanfaller i tiden med de valda räkenskapsåren.
49 Kommissionen har svarat att den använde de uppgifter som den fått av de spanska myndigheterna. Kommissionen har därvid gjort gällande att den vid upprepade tillfällen uppmanat nämnda myndigheter att tillhandahålla mer exakta uppgifter och angivit att den varit beredd att göra om beräkningarna.
50 Den spanska regeringen har för det andra avvisat kommissionens slutsatser, vilken med stöd av konstaterandet att försäljningspriset var mycket lågt, har hävdat att de nationella myndigheternas kontroller begränsats till att avse administrativa sådana och att det finns en verklig risk för att de utfärdade fakturorna avser bananer som faktiskt inte har saluförts eller bananer av sämre kvalitet än den gemensamma normen.
51 Den spanska regeringen har för det första betonat att de "nedsatta priserna" endast avser mycket små kvantiteter. I fråga om räkenskapsåret 1995 utgör bananer som sålts till priser under 5 ESP per kilo och de bananer som sålts till ett pris mellan 5 och 10 ESP per kilo 0,48 procent respektive 0,40 procent av den totala mängden bananer för vilken utjämningsstöd begärdes under detta räkenskapsår. När det gäller räkenskapsåret 1996 utgör dessa bananer 0,90 respektive 0,50 procent av den totala mängden för vilken utjämningsstöd begärdes under detta räkenskapsår.
52 Den spanska regeringen har för det andra gjort gällande att efterlevnaden av de gemensamma kvalitetsnormerna säkerställs med genomförandet av de kontroller som föreskrivs i kommissionens förordning (EG) nr 2898/95 av den 15 december 1995 om bestämmelser för kontroll av efterlevnad av kvalitetsnormer för bananer (EGT L 304, s. 17). Andra kontroller har genomförts till följd av konjunkturproblem, angivelser eller på grund av tecken på oegentligheter. Dessutom finns ett "automatiskt alarmsystem", vilket innebär att särskilda kontroller genomförs när rapporter som upprättats av de behöriga myndigheterna anger att priserna har fallit under en viss nivå.
53 Förutom dessa kontroller genomförde Intervención General de la Administración del Estado (en avdelning vid det spanska finansdepartementet) och Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias (Kanarieöarnas självständiga revisionsmyndighet) kontroller i efterhand hos mottagarna av utjämningsstödet. Med hjälp av dessa kontroller kunde det fastställas att saluföringen av bananer till nedsatta priser verkligen hade ägt rum och att de sålda bananerna överensstämde med gemensamma kvalitetsnormer.
54 Den spanska regeringen har för det tredje hänvisat till förlikningsorganets påpekande att det är föga troligt att bananer av lägre kvalitet än de gemensamma normerna har saluförts när det finns ett överskottsutbud. Regeringen har nämligen förklarat att köparna under sådana förutsättningar föredrar att köpa bananer till ett något högre pris men som är av en kvalitet som överensstämmer med dessa normer.
55 För det fjärde finns det enligt den spanska regeringen många konjunkturmässiga skäl till den låga prisnivån på ömarknaden, till exempel överskottsutbudet på den kontinentala marknaden, det faktum att alternativa frukter som erbjuds till lägre priser har dykt upp på marknaden och vissa klimatologiska faktorer. De betydande prisvariationerna under året bekräftas i de prislistor som varje vecka tillämpas av grossisterna på den kanariska marknaden och som tillställts förlikningsorganet och bifogats yttrandena till domstolen.
56 Den spanska regeringen har för det femte betonat att enligt förlikningsorganet är det fullt möjligt att mindre kvantiteter bananer som uppfyller gemensamma kvalitetsnormer har saluförts till lägre pris än självkostnadspriset så snart som försäljningen av dem givit producenterna möjlighet att erhålla det utjämningsstöd som de annars inte skulle ha kunnat erhålla.
57 Den spanska regeringen har för det sjätte slutligen hävdat att kriterierna enligt dokument nr VI/5330/97 för att genomföra en schablonmässig korrigering på intet sätt är uppfyllda i förevarande fall.
58 Kommissionen har hävdat att den måste vidta finansiell korrigering till följd av dess slutsatser efter en stickprovskontroll från ett urval av mer än hundra betalningsärenden. Somliga av de priser som konstaterats, som var lägre än 5 ESP eller som låg mellan 5 och 10 ESP, kunde enligt kommissionen betecknas som "symboliska". Den har som en jämförelse anfört att det genomsnittliga årliga priset för saluföring av bananer uppgick till 16 ESP per kilo år 1995 och 22,7 ESP per kilo år 1996. På veckobasis var det lägsta genomsnittspriset 10 ESP per kilo år 1995 och 18 ESP per kilo år 1996, även om det under den fjortonde veckan år 1996 noterades ett prisfall ned till 9,47 ESP per kilo.
59 Enligt kommissionen tydde förklaringarna från Kanarieöarnas myndigheter på att kontrollen av försäljningen endast varit rent administrativ och ytlig. Det följer dessutom av de granskade uppgifterna att de regionala jordbruksmyndigheternas kontrollresurser endast hade utnyttjats i liten omfattning. När det gäller det "automatiska alarmsystemet" trädde detta i kraft först år 1997 då de regleringsår som var föremål för avslut av räkenskaperna för år 1995 och år 1996 hade avslutats.
60 Kommissionen har anfört att den mot bakgrund av dessa omständigheter ansåg att de symboliska priserna motsvarade fiktiva försäljningar eller försäljning av varor understigande de gemensamma kvalitetsnormerna samtidigt som den godtog att det kunde föreligga skäligt tvivel beträffande de kvantiteter som saluförts till ett pris av mellan 5 och 10 ESP per kilo.
61 Kommissionen har preciserat att den vid ett ömsesidigt möte godtog att myndigheterna på Kanarieöarna genomförde en revision för att jämföra mellanhändernas inköp av bananer och deras senare försäljning av dessa bananer. Den rapport som utarbetades efter denna revision avseende månaderna juli och augusti 1996 - en period då priserna dock har en tendens att sjunka - visade att priset på bananer av andra sortering, med andra ord av lägre kvalitet, hållit sig på mellan 10 och 50 ESP per kilo. Enligt kommissionen har rapporten följaktligen inte kunnat visa att saluföring till ett pris understigande 10 ESP verkligen har skett. Den spanska regeringen har inte heller med sina senare klargöranden avseende denna rapport kunnat bevisa att denna försäljning verkligen har ägt rum.
62 Kommissionen anser för det fjärde att varken överskottsutbudet eller förekomsten av alternativa varor på marknaden eller de klimatologiska skälen kan förklara förekomsten av så låga priser på marknaden.
63 Kommissionen har vidgått att vissa producenter kan vilja sälja sin produktion till vilket pris som helst för att få utjämningsstöd. Den har dock tillagt att försäljningen under alla omständigheter måste vara verklig och avse bananer av kontrollerad kvalitet. Med de konstaterade priserna framstår det dock inte för kommissionen som möjligt att dessa två villkor skulle ha uppfyllts.
64 Kommissionen har gjort gällande att dess argument på intet sätt motsägs av prislistorna som den spanska regeringen har lagt fram. Dessa påvisar de betydande fluktuationerna på priset på bananer från Kanarieöarna, men förklarar ändå inte de utomordentligt låga försäljningspriser som kommissionen har konstaterat. Dessa prislistor avser för övrigt partihandelspriser, medan korrigeringen har beräknats på priser för försäljning mellan producenter och grossister. Prislistorna utgör alltså inte något relevant bevismedel.
65 Kommissionen har hävdat att den spanska regeringens hänvisningar till vissa kriterier i dokument nr VI/5330/97 är irrelevanta, eftersom de avser schablonmässiga korrigeringar. Kommissionen tillämpade emellertid inte några sådana korrigeringar i förevarande fall, eftersom den kunde uppskatta den skada som faktiskt lidits.
Domstolens bedömning
66 Domstolen konstaterar i fråga om den påstådda användningen av felaktiga uppgifter att kommissionen begärde att få information från de spanska myndigheterna avseende år 1995 och år 1996. Efter att ha fått information avseende räkenskapsåren 1995 och 1996, som löper från oktober månad varje år till september månad påföljande år, men inte avseende försäljningsåren, vilka motsvarar kalenderåren, uppmanade kommissionen nämnda myndigheter vid flera tillfällen att rätta den information som lämnats. Myndigheterna efterkom emellertid inte denna uppmaning.
67 Domstolen finner således att kommissionen inte begick något fel när den begärde att få information om år 1995 och år 1996 och när den därefter använde de enda uppgifter som de spanska myndigheterna lämnat och som de inte ens efter kommissionens uppmaning rättade.
68 Domstolen erinrar i fråga om kommissionens påstått felaktiga tolkning av resultaten av dess kontroller att det ankommer på kommissionen att styrka att reglerna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, inte genom att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som dessa har inkommit med inte är korrekta, utan genom att förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper och att det följaktligen ankommer på medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende dessa kontroller eller sifferuppgifter samt, i förekommande fall, bevisning för att kommissionens påståenden inte är korrekta (se bland annat dom av den 11 januari 2001 i mål C-247/98, Grekland mot kommissionen, REG 2001, s. I-1, punkterna 7-9).
69 Domstolen finner i föreliggande fall att kommissionen, med hänsyn till de onormalt låga priserna som den upptäckt på den kanariska marknaden, med fog har kunnat hysa allvarliga tvivel avseende effektiviteten av de kontroller som genomförts, liksom att de påstådda försäljningarna verkligen ägt rum och att de saluförda bananernas kvalitet överensstämde med de gemensamma kvalitetsnormerna.
70 Det ankom således på den spanska regeringen att förebringa en så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för den påstådda försäljningen och för att de avsatta produkterna överensstämde med de gemensamma kvalitetsnormerna. Det ankom framför allt på denna regering att bevisa att eventuella avvikelser skulle ha upptäckts med hjälp av det kontrollsystem som tillämpades.
71 Den spanska regeringen har i detta avseende tillhandahållit information om dels det befintliga kontrollsystemet, dels om att försäljningen verkligen ägt rum och att de sålda bananernas kvantitet överensstämt med de gemensamma kvalitetsnormerna.
72 Det skall prövas om denna information utgör tillräcklig bevisning.
73 När det gäller kontrollerna framgår det för det första av den spanska regeringens yttranden att det så kallade "automatiska alarmsystemet" inte trädde i kraft förrän år 1997. Härav följer att detta system inte var relevant för prövningen av om kontrollerna av år 1995 och år 1996 var ändamålsenliga. För det andra gäller att även om det fanns ett allmänt kontrollsystem följer det inte av den spanska regeringens yttranden att särskilda kontroller som regel föreskrevs när onormalt låga priser hade konstaterats på marknaden, och inte heller att sådana kontroller ägde rum i föreliggande fall. Av detta följer att kommissionen på goda grunder kunde anse att genomförda kontroller var otillräckliga.
74 När det gäller tillhandahållen information avseende de omtvistade försäljningarna har den spanska regeringen hävdat att veckoprislistorna under år 1995 och år 1996 bekräftar att det förekom betydande prisfluktuationer på bananmarknaden. Det skall emellertid konstateras att även om dessa listor faktiskt avslöjar att det förekom betydande prisfluktuationer, bevisar de inte att de omtvistade försäljningarna verkligen ägde rum. Dessutom avser listorna de priser som tillämpades av grossisterna och inte de som tillämpades av producenterna. Stödet beviljades emellertid producenterna på grundval av deras försäljningspris och inte på basis av grossisternas fakturerade priser. Listorna utgör alltså inte något avgörande bevismedel.
75 Den spanska regeringen har också åberopat resultatet från internrevisionen avseende juli och augusti år 1996. Eftersom denna revision påvisade priser som samtliga översteg 10 ESP, förstärktes kommissionens initiala tvivel. Den spanska regeringen har inte heller lyckats bevisa att den försäljning som omfattades av revisionen faktiskt skedde till priser under 10 ESP.
76 Förlikningsorganets kommentarer, till vilka den spanska regeringen har hänvisat, utgör inte heller något bevis, utan är endast möjliga förklaringar till de onormalt låga priser som konstaterats på marknaden.
77 Den spanska regeringen synes alltså inte kunna förebringa några konkreta bevis för att försäljning verkligen skett till onormalt låga priser eller att de därvid försålda bananerna överensstämde med de gemensamma kvalitetsnormerna. Domstolen finner under dessa förhållanden att kommissionen inte begick något fel när den vidhöll sina initiala slutsatser avseende det föga trovärdiga i att de omtvistade försäljningarna ägde rum i enlighet med gemenskapslagstiftningen, och avseende behovet av att företa en finansiell korrigering.
78 När det gäller storleken på den tillämpade korrigeringen, och i synnerhet den anmärkning som den spanska regeringen riktat till kommissionen för att inte ha iakttagit kriterierna för schablonmässiga korrigeringar, är det tillräckligt att konstatera att korrigeringen som skedde i föreliggande fall inte var schablonmässig utan en beräkning av EUGFJ:s förlust, vilket kommissionen på goda grunder har påpekat. Härav följer att kriterierna för schablonmässiga korrigeringar som föreskrivs i dokument nr VI/5330/97 inte var tillämpliga.
79 Talan skall således inte bifallas på den andra grunden avseende användning av felaktiga uppgifter och feltolkning.
Den tredje grunden: Bristfällig motivering
Parternas argument
80 Den spanska regeringen har hävdat att det ifrågasatta beslutet är otillräckligt motiverat. Kommissionen har inte, vare sig under förfarandet innan det ifrågasatta beslutet fattades eller i detta beslut, angivit skälen till att procentsatsen för de bananer som undantagits från gemenskapsfinansieringen är 100 procent för bananer som saluförts till ett lägre pris än 5 ESP per kilo, men 25 procent för bananer som saluförts till ett pris på mellan 5 och 10 ESP per kilo. I det ifrågasatta beslutet finns över huvud taget ingen motivering på denna punkt, vilket har hindrat den spanska regeringen från att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden.
81 Kommissionen har bestridit den av den spanska regeringen anförda grunden. Kommissionen har erinrat om att det enligt rättspraxis inte krävs någon detaljerad motivering, eftersom medlemsstaten medverkat vid utarbetandet av beslutet. Kommissionen har angivit att den spanska regeringen i förevarande fall alltsedan den 15 juni 1999, och även dessförinnan, kände till att grunden för korrigeringen var försäljningsprisets osedvanligt låga nivå.
82 Kommissionen har dessutom påpekat att de spanska myndigheterna inte vid något tillfälle under förfarandet har ifrågasatt metoden för fastställande av procentsatserna för korrigeringen, och att Konungariket Spanien hela tiden har insett skälet till denna.
Domstolens bedömning
83 Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis måste motiveringen av ett beslut, under de särskilda omständigheterna då beslut om avslut av räkenskaper utarbetas, anses vara tillräcklig då den stat till vilken det är riktat har medverkat vid utarbetandet av beslutet och varit medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet (se dom av den 22 november 2001 i mål C-147/99, Italien mot kommissionen, REG 2001, s. I-8999, punkt 57).
84 Det framgår i detta avseende av kommissionens förfarande, som omnämnts i punkterna 10-22 i föreliggande dom, att de spanska myndigheterna medverkade vid utarbetandet av beslutet och att de hade kännedom om kommissionens tvivel och dess skäl för att företa en finansiell korrigering. Domstolen finner därför att kommissionen inte har åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 253 EG, och talan skall därför inte bifallas på den spanska regeringens tredje grund.
85 Talan skall med hänsyn till samtliga ovanstående omständigheter ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
86 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy