Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
1. Agricultura - FEOGA - Liquidación de cuentas - Facultad de control de la Comisión sobre la regularidad de los gastos - Aparición de una duda razonable - Carga de la prueba que incumbe al Estado miembro
2. Agricultura - Organización común de mercados - Carne de vacuno - Prima adicional destinada a hacer frente a la crisis de encefalopatía espongiforme bovina - Concepto de ejecución de los pagos
[Reglamento (CE) nº 1357/96 del Consejo, art. 7; Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión]
Índice
1. Si bien la Comisión está obligada a justificar su decisión de negarse a imputar al FEOGA, sección «Garantía», los gastos efectuados por un Estado miembro, presentando pruebas acerca de las dudas serias y razonables que alberga en cuanto a la existencia o a la pertinencia de los controles efectuados en dicho Estado miembro, no está sin embargo obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles o la irregularidad de los datos transmitidos por el Estado miembro. En efecto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios y aportar las pruebas de la realidad de sus controles y de la inexactitud de lo declarado por la Comisión.
( véase el apartado 66 )
2. El artículo 7 del Reglamento nº 1357/96, que dispone pagos adicionales para 1996 a las primas contempladas en el Reglamento nº 805/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino y por el que se modifica dicho Reglamento, dispone expresamente que los gastos efectuados por los Estados miembros con arreglo a sus artículos 1 y 4, letra a), es decir, las ayudas extraordinarias en forma de pagos adicionales de primas por animal para el año 1995, únicamente serán financiados por la Comunidad cuando dichos pagos hayan sido efectuados «el 15 de octubre de 1996 a más tardar». Esta disposición presupone que los datos necesarios para el pago de las ayudas debían estar ya disponibles en su mayor parte antes de dicha fecha. A este respecto, los puntos 2, inciso ii), y 6, inciso v), del anexo del Reglamento nº 1663/95, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, sección «Garantía», definen la ejecución de los pagos como la orden dirigida a un banco o a un servicio de tesorería del gobierno para que pague lo que se deba al beneficiario, por lo que se exige un pago directo a éste.
( véanse los apartados 95 y 96 )
Partes
En el asunto C-331/00,
República Helénica, representada por los Sres. V. Kontolaimos e I.K. Chalkias y por la Sra. C. Tsiavou, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. M. Condou-Durande, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 2000/449/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 180, p. 49), en la parte que afecta a la República Helénica,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. D.A.O. Edward (Ponente), en funciones de Presidente de la Sala Quinta, y los Sres. A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr y A. Rosas, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora principal;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 6 de junio de 2002,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de febrero de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 11 de septiembre de 2000, la República Helénica solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo primero, la anulación parcial de la Decisión 2000/449/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 180, p. 49; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que impone correcciones financieras con cargo a la República Helénica para los ejercicios financieros 1996, 1997 y 1998.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La financiación de los gastos con cargo al FEOGA
2 El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»), dispone, en sus artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, que la sección de Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
3 El artículo 1, apartado 4, del Reglamento nº 729/70 precisa:
«El Fondo no se hará cargo de los gastos correspondientes a los costes administrativos y al personal sufragados por los Estados miembros y por los beneficiarios de la aportación de dicho Fondo.»
4 A tenor del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70:
«La Comisión, previa consulta al Comité del Fondo:
[...]
c) decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro podrá solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones en un plazo de cuatro meses; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
[...]»
5 El Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1663/95»), determina, entre otras, las obligaciones de los organismos de coordinación que son los únicos representantes del Estado miembro frente a la Comisión. Dichos organismos deben poner a disposición de la Comisión toda la información contable necesaria de tal forma de los servicios de la Comisión puedan realizar los controles necesarios.
6 A tenor del artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1663/95:
«1. En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
[...] El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. [...]
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. [...] la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión. [...] la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. [...]
2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con la Decisión 94/442/CE.»
7 El anexo del Reglamento nº 1663/95 establece los procedimientos administrativos y contables que deben seguir los organismos pagadores de los Estados miembros para garantizar un control eficaz de la admisibilidad de las solicitudes de ayuda y de la conformidad con la normativa comunitaria de los correspondientes pagos.
8 Con arreglo al punto 2, inciso ii), de dicho anexo, el organismo pagador ejercerá, respecto de los gastos del FEOGA, la función de ejecución de los pagos, que consiste en ordenar a los servicios pagadores del organismo, o en determinados casos a un servicio de tesorería del gobierno, que abonen la cantidad autorizada al solicitante (o a su cesionario).
9 El punto 6 del anexo del Reglamento nº 1663/95 regula el procedimiento que debe seguir el organismo pagador a fin de verificar que los controles son eficaces. El punto 6, inciso v), dispone:
«Los procedimientos deberán asegurar que el pago solamente será realizado en favor del beneficiario, en su cuenta bancaria o en la de su cesionario. El pago será ordenado por el servicio pagador del organismo, o, cuando así se considere oportuno, por un servicio de tesorería del gobierno, o mediante cheque expedido por correo, dentro de los cinco días laborables siguientes a la fecha en que se carga al FEOGA. Se establecerán procedimientos para asegurar que todos los pagos en los que no se haya llevado a cabo la transferencia, o bien los cheques no hayan sido cobrados, se abonen de nuevo al fondo. No se realizarán pagos en efectivo. La autorización del funcionario facultado y/o de su supervisor puede ser realizada mediante medios electrónicos siempre y cuando un adecuado nivel de seguridad en estos medios sea asegurado, y siempre que la identidad del firmante sea recogida mediante registros electrónicos.»
10 El artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 296/96 de la Comisión, de 16 de febrero de 1996, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA) y que deroga el Reglamento (CEE) nº 2776/88 (DO L 39, p. 5), establece que los gastos efectuados por un Estado miembro una vez transcurridos los términos o plazos prescritos por la normativa comunitaria deben ser objeto de una reducción, en el momento de la asunción del pago de los anticipos mensuales, según las reglas que formula. Esta disposición está redactada como sigue:
«Todo gasto que se abone una vez transcurridos los términos o plazos reglamentarios será objeto, en el momento de la asunción del pago de los anticipos, de una reducción con arreglo a las reglas siguientes:
a) hasta un 4 % de los gastos pagados en los términos y plazos establecidos: no se efectuará ninguna reducción y el número de meses de retraso no tendrá consecuencia alguna;
b) una vez superado este margen del 4 %, todo gasto suplementario efectuado con un retraso de hasta:
- un mes, se reducirá en un 10 %,
- dos meses, se reducirá en un 25 %,
- tres meses, se reducirá en un 45 %,
- cuatro meses, se reducirá en un 70 %,
- cinco meses o más, se reducirá en un 100 %.
No obstante, la Comisión aplicará un escalonamiento diferente y/o tipos de reducción inferiores o nulos si se dan las condiciones específicas de gestión para determinadas medidas, o si los justificantes fundados son aportados por los Estados miembros.
Las reducciones contempladas en el presente artículo se efectuarán aplicando lo dispuesto en el artículo 13 de la Decisión 94/729/CE.»
11 Conforme al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento nº 296/96 y del artículo 13 de la Decisión 94/729/CE del Consejo, de 31 de octubre de 1994, relativa a la disciplina presupuestaria (DO L 293, p. 14), la Comisión adoptará la decisión de reducir los anticipos mensuales debido al retraso en los pagos por parte de los Estados miembros al término de un procedimiento contradictorio con participación del Estado miembro interesado.
12 A tenor del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 296/96:
«Las reducciones realizadas en aplicación del artículo 13 de la Decisión 94/729/CE y, en particular, las producidas por incumplimiento de los términos y plazos, se efectuarán sin perjuicio de la decisión posterior de liquidación de cuentas.»
El órgano de conciliación
13 El artículo 1, apartado 1, de la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), dispone:
«Se crea, en la Comisión, un órgano de conciliación, que, en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA,
a) podrá examinar un asunto planteado por todo Estado miembro al que, como consecuencia de las comprobaciones efectuadas en virtud del artículo 9 del Reglamento (CEE) nº 729/70 y previa discusión bilateral del resultado de dichas comprobaciones, los servicios competentes de la Comisión hayan comunicado oficialmente, refiriéndose a la presente Decisión, la conclusión de que algunos gastos efectuados por el Estado miembro deberían excluirse de la financiación de la sección Garantía del FEOGA;
b) intentará aproximar las posiciones divergentes de la Comisión y del Estado miembro de que se trate;
c) una vez finalizado su trabajo, elaborará un informe sobre el resultado del intento de aproximación, en el que incluirá todas las observaciones que crea oportunas en caso de que las diferencias subsistan total o parcialmente.»
14 A tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Decisión, «la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas».
Las correcciones financieras a tanto alzado
15 El documento nº VI/216/93 de la Comisión, de 3 de junio de 1993, y el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de octubre de 1997, que sustituyó al primero, contienen las directrices que dicha institución se propone seguir para la aplicación de las correcciones financieras en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA. De acuerdo con dichas directrices, cuando no pueda determinarse el nivel real de pagos irregulares y, por consiguiente, resulte imposible cuantificar el importe de las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad, la Comisión aplicará correcciones financieras a tanto alzado que ascenderán por lo general al 2 %, 5 %, 10 % o 25 % de los gastos declarados, según la envergadura del riesgo de pérdida. Por lo que respecta al tipo del 25 %, éste es aplicable cuando no se aplique el sistema de control o se aplique de forma muy deficiente y existan pruebas de irregularidades muy frecuentes y de negligencia en la lucha contra las prácticas irregulares o fraudulentas.
16 Del documento nº VI/5330/97 resulta que dichas directrices distinguen dos tipos de controles:
«- Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.
- Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»
17 Según el documento nº VI/5330/97,
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debido a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción.»
El sistema integrado de gestión y de control de determinados regímenes de ayudas
18 El Reglamento (CEE) nº 3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 355, p. 1), adoptado en el marco de la reforma de la política agrícola común y de las ayudas directas al productor, dispone que cada Estado miembro creará un sistema integrado de gestión y control (en lo sucesivo, «SIGC») que se aplicará, en particular, a los regímenes de ayudas instaurados por los Reglamentos (CEE) nos 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 181, p. 12), y 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157).
19 A tenor del artículo 2 del Reglamento nº 3508/92:
«El sistema integrado estará compuesto por los siguientes elementos:
a) una base de datos informática;
b) un sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas;
c) un sistema alfanumérico de identificación y registro de las cabezas de ganado;
d) las solicitudes de ayudas;
e) un sistema integrado de control.»
20 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 3508/92 dispone:
«En la base de datos informática se registrarán, por explotación agraria, los datos incluidos en las solicitudes de ayuda. En particular, esta base de datos deberá permitir consultar de forma directa e inmediata a la autoridad competente del Estado miembro los datos correspondientes, como mínimo, a los tres últimos años civiles y/o tres campañas consecutivas.»
21 Con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 3508/92:
«El sistema alfanumérico de identificación de las parcelas agrícolas se elaborará a partir de planos y documentos catastrales y otras referencias cartográficas, o de fotografías aéreas o imágenes espaciales, o de otras referencias justificativas equivalentes, o de varios de estos elementos.»
22 El artículo 5 del Reglamento nº 3508/92 establece:
«El sistema de identificación y de registro de animales que se tomen en consideración para la concesión de una ayuda con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento se establecerá de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4, 5, 6 y 8 de la Directiva 92/102/CEE.»
23 La Directiva 92/102/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, relativa a la identificación y registro de animales (DO L 355, p. 32), exige, concretamente en sus artículos 4, apartado 1, letra a), 5, 6 y 8, que todo poseedor de bovinos lleve un registro en el que consten los animales presentes en su explotación, y que cada animal lleve una marca de identificación con un código alfanumérico. A partir del 1 de julio de 1997, dichas disposiciones fueron completadas, por lo que respecta a la especie bovina, por las del Reglamento (CE) nº 820/97 del Consejo, de 21 de abril de 1997, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno (DO L 117, p. 1), y en particular por lo dispuesto en sus artículos 4 y 5, que obligan a utilizar nuevas marcas auriculares con un código uniforme establecido a escala comunitaria y a constituir una base de datos informatizada destinada a recoger los datos correspondientes a los animales, a las explotaciones agrícolas y a los movimientos de animales.
24 El artículo 7 del Reglamento nº 3508/92 dispone:
«El sistema integrado de control cubrirá todas las solicitudes de ayuda presentadas, y en particular los aspectos relacionados con los controles administrativos, las inspecciones sobre el terreno y, en su caso, las comprobaciones que se realicen mediante sistemas de detección aérea o espacial.»
25 Por lo que se refiere a los controles, el artículo 8 del Reglamento nº 3508/92 precisa:
«1. Los Estados miembros llevarán a cabo controles administrativos de las solicitudes de ayuda.
2. Los controles administrativos se completarán con inspecciones sobre el terreno de una selección de explotaciones agrarias. Para la totalidad de estos controles, cada Estado miembro elaborará un plan de muestreo.
3. Cada Estado miembro nombrará una autoridad encargada de la coordinación de los controles que establece el presente Reglamento.
4. Las autoridades nacionales podrán utilizar sistemas de detección, en las condiciones que se fijen, para determinar la superficie de las parcelas agrícolas, identificar su uso y comprobar su estado.
5. Cuando las autoridades competentes de los Estados miembros confíen parte del trabajo que deba realizarse en aplicación del presente Reglamento a organismos o empresas especializadas, deberán conservar el control y la responsabilidad sobre dichos trabajos.»
26 Con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento nº 3508/92, las reglas relativas a las solicitudes de ayuda, al sistema alfanumérico de identificación y registro de las especies bovinas y al sistema integrado de control previstos por el SIGC debían aplicarse a partir del 1 de febrero de 1993, mientras que los demás elementos del SIGC hubieran debido ser operativos a más tardar a partir del 1 de enero de 1996. Este último plazo fue prorrogado hasta el 1 de enero de 1997 en virtud del artículo 1, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2466/96 del Consejo, de 17 de diciembre de 1996, por el que se modifica el Reglamento nº 3508/92 (DO L 335, p. 1).
27 Los criterios y los procedimientos técnicos referidos a los controles administrativos y sobre el terreno que deben efectuar los Estados miembros en el marco del SIGC se recogen en el Reglamento (CEE) nº 3887/92 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, por el que se establecen las normas de aplicación del sistema integrado de gestión y control relativo a determinados regímenes de ayuda comunitarios (DO L 391, p. 36). A tenor del artículo 6, apartados 1 a 5, de este Reglamento:
«1. Los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de modo que se asegure la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas y primas.
2. El control administrativo a que se refiere el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 3508/92 se basará especialmente en las comprobaciones cruzadas sobre las parcelas y los animales declarados con objeto de evitar la concesión de dobles ayudas injustificadamente para el mismo año civil.
3. Los controles sobre el terreno se efectuarán, como mínimo, sobre una muestra significativa de las solicitudes. Esta muestra debe comprender por lo menos:
- 10 % de las peticiones de ayuda "animales" o de las declaraciones de participación,
- 5 % de las peticiones de ayuda "superficies"; sin embargo, este porcentaje se reduce al 3 % para las peticiones de ayuda "superficies" que superen las 700.000 por Estado miembro y año civil.
En caso de que las visitas sobre el terreno pongan de manifiesto la existencia de irregularidades significativas en una región o parte de una región, las autoridades competentes efectuarán controles adicionales durante el año en curso y aumentarán el porcentaje de solicitudes que serán objeto de control al año siguiente en dicha región o parte de región.
4. La autoridad competente determinará las solicitudes que vayan a ser objeto de controles sobre el terreno, principalmente a partir de un análisis de riesgos, así como de la representatividad de las solicitudes de ayuda presentadas. El análisis de riesgos tendrá en cuenta:
- el importe de la ayuda;
- el número de parcelas y la superficie o el número de animales por el que se solicite la ayuda;
- la evolución en comparación con el año anterior;
- las comprobaciones efectuadas en los controles de los años anteriores;
- otros parámetros que los Estados miembros deberán definir.
5. Los controles sobre el terreno se efectuarán de manera inopinada y se ejercerán sobre el conjunto de las parcelas agrícolas o de los animales comprendidos en una o varias solicitudes. Sin embargo, podrá darse aviso previo, limitado al plazo estrictamente necesario, que en general no será superior a cuarenta y ocho horas.
Por lo menos el 50 % de los controles mínimos de animales [...] se realizarán durante el período de retención [...]»
28 En virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92:
«En caso de que un Estado miembro decida controlar por teledetección totalmente o en parte la muestra referida en el apartado 3 del artículo 6, deberá proceder:
- a la fotointerpretación de imágenes o fotografías aéreas que permitan reconocer las cubiertas vegetales y medir las superficies de todas las parcelas que deban controlarse;
- al control físico de todas las solicitudes cuando la fotointerpretación no permita llegar a la conclusión de que la declaración es correcta a la entera satisfacción de la autoridad competente.»
29 De conformidad con el artículo 12, párrafo primero, del Reglamento nº 3887/92:
«Cada visita de control deberá registrarse en un informe que indique, entre otras cosas, los motivos de la visita, las personas presentes, el número de parcelas visitadas, el número de parcelas medidas, las técnicas de medición utilizadas, el número y la especie de los animales comprobadas sobre el terreno y, en su caso, su número de identificación.»
30 El artículo 17, apartado 1, del Reglamento nº 3887/92 establece:
«En la medida en que, en virtud del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 3508/92, algunos elementos del sistema integrado no sean aún de aplicación, cada Estado miembro adoptará las disposiciones necesarias para la aplicación de las medidas de gestión y control que garanticen el cumplimiento de las condiciones establecidas para la concesión de las ayudas en cuestión.»
Las ayudas a los productores de determinados cultivos herbáceos
31 El Reglamento nº 1765/92 establece en su artículo 15, apartado 3:
«Los pagos contemplados en el presente Reglamento deberán abonarse a los beneficiarios en su totalidad.»
32 El artículo 8 del Reglamento (CE) nº 658/96 de la Comisión, de 9 de abril de 1996, relativo a determinadas condiciones de concesión de pagos compensatorios en el marco del régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos (DO L 91, p. 46), establece que los Estados miembros comunicarán «los datos provisionales [...] a más tardar el 15 de septiembre de la campaña de comercialización en curso y los definitivos a más tardar el 15 de enero siguiente».
Ayudas a los productores de carne de bovino
33 El artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1357/96 del Consejo, de 8 de julio de 1996, que dispone pagos adicionales para 1996 a las primas contempladas en el Reglamento nº 805/68 y por el que se modifica dicho Reglamento (DO L 175, p. 9), establece:
«Los productores cuyo derecho a la prima para el año civil 1996 se refiera a más animales que para los que tuvo derecho en el año civil de 1995 tendrán derecho a nuevos pagos adicionales. Dichos pagos sólo se efectuarán:
- en la medida en que los pagos adicionales a los productores que no tenían derecho a los mismos hayan sido reembolsados o recuperados en el Estado miembro de que se trate, y
- a prorrata del número adicional de primas cobradas para el año civil 1996.»
34 El artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1357/96 establece que los Estados miembros podrán «utilizar las cantidades contempladas en el Anexo para efectuar pagos a los productores de carne de bovino que se enfrenten a dificultades como resultado de la situación del mercado que no pueden ser resueltas completamente mediante las medidas contempladas en los artículos 1, 2 y 3». Los procedimientos administrativos y contables que deben seguirse para el pago de las ayudas se regulan en el anexo del Reglamento nº 1663/95.
35 A tenor del artículo 7 del Reglamento nº 1357/96:
«Las medidas previstas en el presente Reglamento, con excepción de la ayuda nacional contemplada en el artículo 4, se considerarán como medidas de intervención destinadas a estabilizar los mercados agrícolas con arreglo a la definición del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común [...].
La Comunidad sólo financiará los gastos en que hayan incurrido los Estados miembros en relación a los pagos a que se refieren el artículo 1, la letra a) del artículo 4 y el artículo 5 cuando dichos pagos hayan sido efectuados por los Estados miembros el 15 de octubre de 1996 a más tardar.»
Ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura
36 En el marco de las medidas de acompañamiento de la reforma de los mecanismos de apoyo a los mercados agrícolas emprendida en 1992, el Reglamento (CEE) nº 2079/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura (DO L 215, p. 91), contempla la posibilidad de que los Estados miembros instituyan un régimen de ayudas a la jubilación anticipada de los agricultores, cofinanciado por la sección de Garantía del FEOGA. Según su artículo 4, los Estados miembros aplicarán dicho régimen por medio de programas plurianuales de ámbito nacional o regional.
Normativa nacional
37 El artículo 2 de la Ley nº 1409/83, de 30 de septiembre de 1983, relativa a la concesión de ayudas financieras a la agricultura, a la ganadería, a la silvicultura y a la pesca, dispone:
«A efectos de sufragar los gastos administrativos y de gestión que resulten del pago de las ayudas financieras, las cooperativas podrán retener para sí, en el momento del pago a los productores del importe percibido por ellas, un porcentaje que no supere el 2 % de la ayuda financiera que corresponda a cada productor.»
38 Dicha disposición fue modificada por el artículo 37 de la Ley nº 2538/97, en vigor a partir del 1 de diciembre de 1997, que añadió un nuevo párrafo, según el cual «la retención del porcentaje previsto en el párrafo anterior no se aplicará a las cantidades pagadas por cuenta del FEOGA, salvo que la normativa comunitaria disponga otra cosa».
39 Una Orden de los Ministros de Economía y de Agricultura, de 10 de noviembre de 1993, determina en su artículo 3 las obligaciones de las asociaciones de cooperativas agrícolas (en lo sucesivo, «ACA») en lo que atañe a la gestión de las ayudas concedidas a los productores. De sus artículos 3 y 4 se desprende que las organizaciones de que se trata forman parte del mecanismo de pago de las ayudas y, en la práctica, desempeñan un papel clave en materia de gestión de las ayudas comunitarias. El organismo pagador griego, la DIDAGEP, transmite a las ACA las órdenes de pago y abona las ayudas a dichas asociaciones, que a su vez efectúan el pago a los beneficiarios.
40 La Orden Interministerial nº 407756/6081 de los Ministros de Hacienda, de Economía y de Agricultura, de 20 de septiembre de 1994, adoptada en virtud de la Ley nº 2237/94, por la que se adapta el Derecho interno al Reglamento (CEE) nº 2079/92 y se regulan cuestiones conexas, confía la aplicación del programa de jubilación anticipada en la agricultura al Banco Agrícola de Grecia (en lo sucesivo, «ATE»), que actúa en calidad de apoderado del Estado. ATE es responsable de la tramitación de los expedientes completos de cada beneficiario y de la realización de los controles por muestreo.
41 La Orden Ministerial nº 407756/6081 establece en su artículo 6 que el órgano responsable de la aplicación de la ayuda efectuará controles por muestreo sobre el 5 % de los beneficiarios, controles que adoptarán la forma de comprobación sobre el terreno o logística, tanto en lo que respecta al beneficiario de la jubilación anticipada como a su cesionario.
42 Una Orden del Ministro de Agricultura de 31 de enero de 1985 encomienda a las ACA el pago de las ayudas con independencia de su naturaleza financiera. Determina los porcentajes de retenciones, que se escalonan desde el 2 % hasta el 0,5 % según los plazos observados por las ACA para la presentación de los documentos justificativos del pago. Su considerando d) dispone:
«[...] la retención del 2 % como máximo prevista por las disposiciones antes mencionadas se establece con la finalidad de acelerar los pagos de manera que los productores obtengan un beneficio máximo de la percepción a su debido tiempo de las ayudas económicas de cualquier naturaleza que les correspondan.
Desde esta perspectiva, las cooperativas que se atrasen en la presentación de documentos justificativos del pago, o en el pago a los productores una vez percibidos los importes a éstos destinados, no podrán retener el importe antes mencionado, puesto que ello sería contrario al objetivo perseguido por el legislador.»
43 La circular nº 144903 del Ministerio de Agricultura, de 5 de marzo de 1997, establece que las subvenciones deben pagarse en su totalidad a los beneficiarios y que cualquier retención o reducción es contraria al Derecho comunitario.
Hechos y procedimiento administrativo previo
Régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos
44 En una inspección efectuada en Grecia entre el 24 y el 26 de abril de 1996, destinada a examinar la aplicación del régimen de ayuda a los productores de determinados cultivos herbáceos, la Comisión observó importantes carencias y deficiencias en la gestión y control de las ayudas en el sector de los cultivos herbáceos para las cosechas de 1995 a 1997, correspondientes a los ejercicios financieros 1996 a 1998, principalmente en relación con los siguientes aspectos:
- implantación limitada del SIGC por falta de inventario informatizado de las parcelas;
- Direcciones Regionales del Ministerio de Agricultura sin acceso a las bases de datos de las cooperativas por no disponer de ordenadores;
- criterios erróneos de selección de las explotaciones para los controles sobre el terreno;
- controles efectuados tardíamente;
- imposibilidad de establecer una distinción entre el cultivo de trigo y el de trigo duro;
- porcentaje de control de las solicitudes inferior al 10 %;
- datos relativos a los pagos transmitidos por el Gobierno helénico, cuadros y datos estadísticos que presentaban diferencias notables e inexplicadas en lo que respecta al número de solicitudes, de controles sobre el terreno y de controles por teledetección;
- retención del 2 % del total de las ayudas pagadas en favor de las ACA;
- aviso a los agricultores cuatro a cinco días antes de los controles durante la cosecha de 1995;
- errores en la elaboración de los análisis de riesgos para la cosecha de 1995 y retrasos en el análisis de riesgos para la cosecha de 1996;
- falta de realización de controles cruzados durante la cosecha de 1996;
- número de controles efectuados durante la cosecha de 1997 inferior al porcentaje mínimo de control del 20 % de las superficies declaradas.
Régimen de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura
45 Tras una inspección efectuada en junio de 1997, la Comisión hizo saber a las autoridades helénicas, mediante escrito de 5 de noviembre de 1998, que, en lo que respecta a las ayudas a la jubilación anticipada, la calidad de los controles sobre el terreno efectuados por la ATE era insuficiente y, más en particular, que:
- el control de las autoridades helénicas no satisfacía los requisitos relativos al porcentaje anual de controles por muestreo establecido en la Orden interministerial nº 407756/6081;
- ante la falta de realización de controles sobre el terreno en el domicilio del beneficiario de la jubilación anticipada y de su cesionario, era imposible asegurarse de que el agricultor cultivaba efectivamente las superficies cedidas por el jubilado y conocer el número de animales presentes en la explotación;
- no existían decisiones individuales, sino listas de beneficiarios por municipio;
- los beneficiarios no recibían un cálculo detallado de la ayuda;
- no existía ningún dato informatizado, los expedientes estaban incompletos y no contenían inventarios de los controles;
- el agrónomo del comité tripartito de la región que somete las propuestas era la misma persona que efectuaba los controles.
Régimen de primas para los productores de carne de bovino
46 Mediante escritos de la Comisión de 22 de julio de 1997, de 12 de mayo y de 4 de noviembre de 1998, de 19 de marzo, de 8 de abril, de 10 de mayo y de 18 de junio de 1999, la Comisión comprobó:
- la aplicación de una retención del 2 % sobre las primas para los bovinos pagadas por las ACA;
- la falta de aplicación del SIGC y del sistema de identificación y registro de los bovinos;
- la inobservancia del límite nacional impuesto a las primas para bovinos machos durante las campañas de 1996 y 1997;
- el incumplimiento del plazo de pago, que expiraba el 15 de octubre de 1996, y divergencias en las cuentas del ejercicio 1996.
Correcciones propuestas por la Comisión sobre los pagos compensatorios a los productores de cultivos herbáceos, las ayudas a la renta de los agricultores y las ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura, e informe del órgano de conciliación
47 Mediante escrito de 23 de septiembre de 1999, los servicios de la Comisión notificaron a las autoridades helénicas su intención de aplicar una corrección financiera:
1) de 26.482.863.795 GRD en el sector de los cultivos herbáceos debido al retraso comprobado en la aplicación del SIGC, o sea:
- una corrección del 5 % para las solicitudes relativas a las cosechas de 1995 a 1997 que habían sido objeto de un control clásico sobre el terreno
y
- una corrección del 2 % para las solicitudes que habían sido objeto de un control por teledetección, en las que los requisitos relativos a las inspecciones sobre el terreno habían sido satisfechos en general pero se habían observado retrasos en las inspecciones rápidas sobre el terreno;
2) de 134.771.782 GRD, o sea una corrección del 2 % sobre las ayudas a la jubilación anticipada, debido a que el seguimiento de la gestión de dichas ayudas y su supervisión y control por parte de las autoridades centrales no alcanzaban el nivel requerido por los reglamentos comunitarios.
48 Mediante escrito de 2 de noviembre de 1999, las autoridades helénicas recurrieron al órgano de conciliación.
49 En su informe final, fechado el 16 de marzo de 2000, el órgano de conciliación considera, en lo que se refiere a los cultivos herbáceos, que no es posible aproximar los puntos de vista de las dos partes y solicita a los servicios de la Comisión que reexaminen el sistema de control alternativo aplicado en Grecia y deduzcan las consecuencias oportunas sobre el nivel de las correcciones que se han de proponer. Por lo que respecta a las ayudas a la jubilación anticipada, el órgano de conciliación no examinó la cuestión, puesto que el importe de la corrección propuesta era inferior a la cuantía mínima fijada para su intervención.
Correcciones propuestas por la Comisión sobre las primas a los productores de carne de bovino e informe del órgano de conciliación
50 Mediante escrito de 18 de junio de 1999, los servicios de la Comisión notificaron a las autoridades helénicas su intención de aplicar una corrección financiera del 10 % de los gastos correspondientes a los regímenes de primas a los bovinos por los ejercicios 1996, 1997 y 1998, o sea una cantidad de 2.727.000.000 GRD, debido a que dichas autoridades no habían implantado el sistema de identificación y registro de los bovinos, de modo que el SIGC no funcionaba el 1 de enero de 1997, fecha de expiración del plazo señalado para su implantación, y a que los pagos se habían efectuado con retraso y fuera de plazo. Mediante escrito de 31 de agosto de 1999, se completó la corrección propuesta con una corrección adicional de 350.000.000 GRD.
51 Mediante escrito de 14 de julio de 1999, las autoridades helénicas recurrieron al órgano de conciliación.
52 En su informe final, fechado el 21 de enero de 2000, el órgano de conciliación considera que no es posible aproximar los puntos de vista de las dos partes y, estima que podría resultar útil que los servicios de la Comisión reconsiderasen la cuestión de la corrección debida al retraso en los pagos y examinasen nuevamente los controles alternativos aplicados en Grecia para determinar si responden o no a criterios de eficacia general.
La Decisión impugnada
53 Mediante la Decisión impugnada, la Comisión decidió excluir de la financiación comunitaria de los gastos efectuados en relación con las cosechas de 1995 a 1997 en los sectores de los cultivos herbáceos y de la carne de bovino, así como en materia de ayudas a la jubilación anticipada, una suma total de 29.689.019.781 GRD.
54 La República Helénica impugna la decisión del FEOGA de no financiar las siguientes cantidades:
- 26.482.863.795 GRD, pagados en concepto de ayudas compensatorias en el sector de los cultivos herbáceos, en razón de las deficiencias del SIGC y de la retención irregular de una parte de las ayudas (motivos primero, sexto y séptimo);
- 134.771.782 GRD, pagados en concepto de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura, como consecuencia de la deficiente calidad de los controles y de la supervisión (motivos segundo y sexto);
- 1.782.487.651 GRD, pagados en concepto de primas en el sector de la carne de bovino, por no haberse completado la implantación del SIGC o no haber aplicado dicho sistema (motivos tercero y sexto);
- 237.098.402 GRD y 350.000.000 GRD, abonados en concepto de pagos adicionales en el sector de la carne de bovino con arreglo al Reglamento (CE) nº 1357/96, en razón del retraso en la ejecución de tales pagos (motivos cuarto y quinto);
- 560.130.762 GRD, pagados en concepto de primas en el sector de la carne de bovino, por la retención irregular de una parte de dichas primas (séptimo motivo);
- 5.326.625 GRD, incluidos en una corrección total de 141.667.389 GRD y pagados en el sector de los cultivos herbáceos, debido al retraso en la ejecución de los correspondientes pagos (octavo motivo).
55 En apoyo de su recurso, el Gobierno helénico alega fundamentalmente que, las disposiciones reglamentarias han sido interpretadas y aplicadas de forma errónea en la Decisión impugnada, que se basa en ciertos errores de hecho o en una motivación insuficiente, y que, al imponer las correcciones controvertidas, la Comisión rebasó los límites de su potestad discrecional y vulneró el principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo
56 El primer motivo se refiere a las deficiencias en la aplicación del SIGC en el sector de los cultivos herbáceos.
Alegaciones de las partes
57 El Gobierno helénico considera que la Comisión apreció las circunstancias de hecho de forma errónea, vulneró el principio de proporcionalidad e interpretó erróneamente el artículo 4 del Reglamento nº 3508/92.
58 Por lo que respecta al sistema alfanumérico, alega que la identificación de las parcelas por medio de ortofotografías se aplicó parcialmente en diez nomos (distritos) para las solicitudes de 1998, puesto que su aplicación integral estaba prevista para el 1 de enero de 1999. Para las campañas de comercialización anteriores, la identificación y la codificación de las parcelas se efectuaron utilizando sistemas diferentes, pero de idéntico valor probatorio, como las fotografías aéreas, los mapas, los diagramas y los datos sobre distribución de cultivos proporcionados por el servicio topográfico del Ministerio de Agricultura, así como ortofotografías cuando se disponía de ellas. Por lo tanto, en su opinión, la codificación de las parcelas agrícolas por parte de las autoridades helénicas satisfacía, para la campaña de comercialización 1997/1998, las exigencias del artículo 4 del Reglamento nº 3508/92, y las deficiencias invocadas por la Comisión no constituyen un problema grave, dada la complejidad del SIGC, que obliga a utilizar un elevado número de medios técnicos diferentes.
59 En cuanto a la creación de una base de datos informatizada, el Gobierno helénico afirma que ya ha finalizado la instalación de un nuevo equipo informático en las Direcciones Regionales y que ha sido preciso recomenzar el procedimiento de licitación para la creación de un nuevo programa informático. El hecho de que la conexión en red con las Direcciones Regionales esté inacabada explica las divergencias comprobadas en los datos estadísticos. Los retrasos observados en los controles sobre el terreno o por teledetección se deben en su opinión al hecho de que el trabajo se ha encomendado a empresas privadas y a que las licitaciones exigen tiempo, como ocurre por lo demás en todos los Estados miembros.
60 Por lo que se refiere a los controles, el Gobierno helénico afirma que los controles cruzados relativos al doble registro de las parcelas y de las solicitudes se realizan a nivel local y que las Direcciones Provinciales examinan sus resultados, aplicando eventualmente las sanciones previstas por la normativa comunitaria. En todas las etapas de los controles, las Direcciones Locales del Ministerio de Agricultura colaboran con las ACA y, a partir de la campaña de comercialización 1998/1999, la realización de los controles por parte de dichas Direcciones se consigna en listas de controles, sin que se emita ninguna orden de pago antes de que la Dirección Informática de dicho Ministerio haya cruzado las informaciones contenidas en la base de datos con las indicadas en los documentos de pago, conforme a las exigencias del Reglamento nº 1663/95. A partir de la campaña de comercialización 1998/1999, el cruce de datos a escala nacional se realiza con anterioridad a los pagos, mientras que en las campañas precedentes, cuando se detectaban irregularidades después de los pagos, había que obtener el reembolso de las cantidades indebidamente abonadas. Sea como sea, alega, los controles han sido verificados en todos los casos por los servicios locales del Ministerio de Agricultura.
61 Por lo que se refiere al aviso previo en los controles sobre el terreno, el Gobierno helénico afirma que todos los servicios locales aplican un aviso previo de 48 horas y que el caso invocado por la Comisión es fruto del azar y no es representativo de todo el país.
62 En consecuencia, dicho Gobierno sostiene que una corrección del 2 % sobre las solicitudes que fueron objeto de controles por teledetección es errónea, dados los avances realizados para terminar la implantación del SIGC y aplicarlo. En cuanto a una corrección del 5 % sobre las solicitudes objeto de controles clásicos sobre el terreno, es contraria en su opinión al principio de proporcionalidad y debería suprimirse, o al menos reducirse al 2 %.
63 La Comisión sostiene que de la respuesta de las autoridades helénicas se deduce que, durante las campañas de comercialización de 1995 a 1997, las principales medidas del SIGC no se habían implantado. El riesgo de perjuicios para el FEOGA era extremadamente elevado y las carencias comprobadas con ocasión de los controles demuestran en su opinión que existían deficiencias generalizadas en el SIGC, de modo que la corrección del 5 % puede considerarse muy indulgente.
64 Por lo que se refiere a las solicitudes objeto de controles por teledetección, la Comisión señala que las inspecciones rápidas sobre el terreno se efectuaron con retraso y que la comprobación mediante fotografías de determinados hechos que revelaban anomalías respecto de las superficies y de los cultivos no tuvo consecuencias. Las autoridades helénicas se abstuvieron de verificar sobre el terreno, en el momento adecuado, si los productos cultivados en las superficies correspondían a aquéllos para los que se había solicitado la ayuda. Habida cuenta de que las inspecciones sobre el terreno constituyen una parte importante de las técnicas de teledetección, la Comisión considera que la corrección del 2 % aplicada guarda proporción con la manera en que han sido tratadas tales carencias en los demás Estados miembros.
Apreciación del Tribunal de Justicia
65 Es preciso recordar que el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, aun cuando la norma comunitaria específica no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control (sentencia de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión, C-373/99, Rec. p. I-9619, apartado 9).
66 También es preciso recordar que, si bien la Comisión está obligada a justificar su decisión de negarse a imputar a la sección de Garantía del FEOGA los gastos efectuados por un Estado miembro, presentando pruebas acerca de las dudas serias y razonables que alberga en cuanto a la existencia o a la pertinencia de los controles efectuados en dicho Estado miembro, no está sin embargo obligada a demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles o la irregularidad de los datos transmitidos por el Estado miembro. En efecto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios y aportar las pruebas de la realidad de sus controles y de la inexactitud de lo declarado por la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de enero de 1999, Alemania/Comisión, C-54/95, Rec. p. I-35, apartado 35; de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C-247/98, Rec. p. I-1, apartado 7, y de 19 de septiembre de 2002, Alemania/Comisión, C-377/99, Rec. p. I-7421, apartado 95).
67 Según dicha jurisprudencia, incumbía al Gobierno helénico demostrar que, durante los ejercicios 1996 a 1998, que corresponden a las cosechas de 1995 a 1997, la República Helénica había aplicado un sistema de control fiable y eficaz y que las imputaciones formuladas por la Comisión a raíz de los controles materiales llevados a cabo por sus servicios no eran fundadas.
68 Ahora bien, por lo que respecta a la implantación del SIGC, el Gobierno helénico admite que la base de datos informatizada establecida en los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 3508/92 no se había creado dentro del plazo fijado y no funcionaba durante los ejercicios controvertidos.
69 Si bien el Gobierno helénico afirma haber procedido a la identificación alfanumérica de las parcelas agrícolas utilizando medios cartográficos, no ha demostrado sin embargo haberlo hecho utilizando fotografías aéreas o imágenes espaciales y, en todo caso, no ha demostrado que la totalidad de las parcelas agrícolas hubieran sido identificadas al expirar el plazo fijado para la implantación del SIGC, el 1 de enero de 1997.
70 Asimismo, el Gobierno helénico no niega los retrasos y carencias que se le imputan en lo que atañe a los datos estadísticos que deben comunicarse a la Comisión en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 658/96.
71 Por lo que se refiere a los retrasos en la ejecución de los controles por teledetección y en la ejecución de los controles sobre el terreno, retrasos que originaron otras carencias, como las dificultades en la identificación de los cultivos correspondientes a ciertas parcelas, el Gobierno helénico tampoco los niega.
72 En cuanto a la supervisión ejercida por las ACA, el Gobierno helénico no ha demostrado que las bases de datos de éstas sean directamente accesibles mediante conexión informática.
73 Habida cuenta de la importancia que reviste la implantación del SIGC, así como la importancia de las carencias en la ejecución de los controles, las respectivas correcciones a tanto alzado del 5 % y del 2 % parecen conformes a las orientaciones fijadas por la Comisión en sus documentos de trabajo nº VI/216/93 y nº VI/5330/97.
74 Vistas las consideraciones que anteceden, procede desestimar por infundado el primer motivo.
Sobre el segundo motivo
75 El segundo motivo se refiere a la deficiente calidad del control y de la supervisión en materia de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura.
Alegaciones de las partes
76 El Gobierno helénico considera que la totalidad del procedimiento y la aplicación del programa de jubilación anticipada en la agricultura satisfacían las exigencias del Reglamento nº 2079/92 y del anexo del Reglamento nº 1663/95. A nivel nacional, los primeros pagos comenzaron en julio de 1995, siendo el número de participantes de 3.559 beneficiarios solamente en dicho año, de modo que algunos controles por muestreo programados para 1996 se realizaron en 1997; 305 beneficiarios, o sea un 8,5 % del total, se controlaron en 1996. Durante el año 1997 se efectuaron 543 controles por muestreo, o sea un 6,6 % del total de 8.263 beneficiarios del año 1996. Las actas de dichos controles, las fechas y las firmas de los funcionarios competentes se conservan en las agencias del ATE y se hallan a disposición de cualquier órgano de control.
77 El Gobierno helénico precisa que las deficiencias comprobadas durante el control comunitario llevado a cabo en la agencia del ATE en Edesa (Grecia) eran principalmente de carácter administrativo y no estaban relacionadas con ninguna carencia esencial en los documentos que integraban los expedientes de los beneficiarios que dependían de dicha agencia, expedientes en los cuales los servicios de la Comisión habían detectado diversos ejemplos de mala gestión administrativa.
78 La Comisión recuerda que las autoridades helénicas no aportaron las pruebas ni las fechas de los controles. A este respecto comprobó que, si bien el agrónomo estuvo presente en el municipio, no visitó al agricultor que se había acogido a la jubilación anticipada ni a su cesionario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
79 El Gobierno helénico no discute las comprobaciones efectuadas por los servicios de la Comisión sino que cita la disposición legal nacional relativa a la gestión de la jubilación anticipada, sin aportar no obstante pruebas de su aplicación.
80 De ello se deduce que subsiste una duda en cuanto al número y a la frecuencia de los controles, máxime cuando los documentos relativos a los gastos financiados por el FEOGA no figuran en los expedientes o son difíciles de consultar y se han detectado errores sobre la identidad de los beneficiarios o sobre la superficie de las explotaciones cedidas.
81 En estas circunstancias, procede desestimar por infundado el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo
82 El tercer motivo se refiere a la inexistencia o a la implantación incompleta del SIGC, a los retrasos en el pago o al pago fuera de plazo en el sector de la carne de bovino.
Alegaciones de las partes
83 El Gobierno helénico señala que, si bien es cierto que los reglamentos comunitarios imponen la creación del SIGC y del sistema de identificación y registro de los bovinos antes del 1 de enero de 1997, no obstante su aplicación real, su pleno desarrollo y su funcionamiento inmediato y a escala nacional resultan más difíciles debido a las características específicas de Grecia, es decir, al predominio de zonas montañosas y al alejamiento de los ganaderos de los centros urbanos, que exigen plazos más prolongados para la formación y la instrucción de los ganaderos con vistas a la aplicación de los procedimientos previstos por el SIGC.
84 El Gobierno helénico considera que la corrección a tanto alzado del 10 % de los anticipos correspondientes a los gastos en primas bovinas declaradas para la campaña de comercialización de 1997, basada en la falta de aplicación de la base de datos informatizada y del sistema de identificación y registro de los bovinos, es injustificada en la medida en que, por una parte, la identificación de los bovinos mediante nuevas marcas auriculares se hallaba casi terminada y, por otra parte, el hecho de que el sistema central on line no estuviera acabado para el 1 de enero de 1997 no había impedido la aplicación parcial de sistemas informáticos que permitieron controles cruzados con idénticos resultados. Las autoridades helénicas efectuaron controles sobre el terreno para el 100 % de las solicitudes de ayuda, lo que descarta cualquier peligro de pago de primas por animales no subvencionables.
85 La Comisión estima que la corrección aplicada está justificada habida cuenta de la falta de aplicación del sistema de identificación y registro de los bovinos, de la falta de aplicación del SIGC y de todas las deficiencias del sistema administrativo y de control nacional existente. Según la Comisión, aun suponiendo exacta la afirmación de las autoridades helénicas según la cual el 100 % de los solicitantes fueron controlados, afirmación que no se apoya en prueba alguna, ello no basta para considerar que dichos controles eran fiables y conformes a los reglamentos comunitarios pertinentes. No es posible aplicar controles cruzados si, en contra de lo que exige la Directiva 92/102, los bovinos no han sido identificados.
Apreciación del Tribunal de Justicia
86 Es preciso observar que el Gobierno helénico no niega que no se hubiera creado la base de datos informatizada contemplada en el artículo 3 del Reglamento nº 3508/92 ni la implantación incompleta del sistema de identificación y registro de los bovinos.
87 A este respecto, cabe señalar que la inexistencia de un sistema fiable de identificación y registro de los bovinos implica un elevado riesgo de perjuicios para el presupuesto comunitario.
88 Asimismo, la inexistencia de una base de datos informatizada que permita comprobar la totalidad de las informaciones implica también un elevado riesgo de perjuicios para el presupuesto comunitario.
89 En consecuencia, procede desestimar por infundado el tercer motivo.
Sobre los motivos cuarto y quinto
90 Los motivos cuarto y quinto se refieren a las correcciones aplicadas debido al retraso en la ejecución de los pagos adicionales establecidos en el Reglamento nº 1357/96, adoptado con la finalidad de hacer frente a las graves perturbaciones del mercado provocadas por la aparición de la encefalopatía espongiforme bovina. Dichas correcciones se deben a que la República Helénica efectuó pagos adicionales después del 15 de octubre de 1996, a saber, por una parte, pagos remitidos a las ACA después de tal fecha, con vistas a su abono posterior a los beneficiarios, por un importe de 311.006.387 GRD (importe finalmente reducido a 237.098.402 GRD, como consecuencia del informe del órgano de conciliación), y, por otra parte, pagos remitidos a las ACA antes del 15 de octubre de 1996, pero liquidados a los beneficiarios después de dicha fecha, por un importe de 350.000.000 GRD.
Alegaciones de las partes
91 El Gobierno helénico alega que la corrección financiera aplicada es injustificada porque se basa en una premisa jurídica errónea y constituye una sanción desproporcionada, contraria al objetivo de compensar las pérdidas económicas sufridas por los productores debido a las graves perturbaciones del mercado de la carne de bovino provocadas por la aparición de la encefalopatía espongiforme bovina. Era imposible disponer, dentro del plazo de 15 de octubre de 1996, de todos los datos necesarios para determinar el derecho a la prima por el año civil 1996. En realidad, tras haber obtenido todos los datos para el año 1996, las autoridades helénicas iniciaron el procedimiento de reembolso de los pagos indebidos. Tras finalizar la recogida de datos se observó que era necesario pagar determinadas cantidades después del 15 de octubre de 1996, a saber, las primas abonadas a los productores que declaraban un número más elevado de animales subvencionables en 1996 que en 1995 y tenían derecho por tanto a nuevos pagos adicionales. No se trata, a su juicio, de pagos efectuados con retraso, sino de una regularización contable de saldos acreedores o deudores.
92 En opinión del Gobierno helénico, el artículo 7, párrafo segundo, del Reglamento nº 1357/96 debe interpretarse en el sentido de que los pagos adicionales pueden considerarse «efectuados» por los Estados miembros a más tardar el 15 de octubre de 1996 cuando las autoridades competentes hayan dirigido, en esa fecha, órdenes de pago a los organismos encargados del pago a los beneficiarios y, por consiguiente, cuando a estos beneficiarios se les haya reconocido el correspondiente derecho al pago, independientemente de si las cantidades en cuestión han sido percibidas o no. La interpretación contraria sostenida por la Comisión se opone al objetivo del Reglamento nº 1357/96 en los casos en que la imposibilidad de percibir las cantidades se deba a factores subjetivos personales de los beneficiarios. El importe controvertido de 350.000.000 GRD, correspondiente al ejercicio de 1996, está constituido por pequeñas cantidades pagadas a los ganaderos de pequeñas explotaciones después del 15 de octubre de 1996 porque resultó imposible para las ACA encargadas del pago entrar en contacto con ellos debido al carácter montañoso e inaccesible de las regiones ganaderas, pese a que las autoridades habían emitido las órdenes de pago antes del 15 de octubre de 1996.
93 La Comisión opina que el plazo establecido por el artículo 7 del Reglamento nº 1357/96 se aplica a los gastos que pueden ser financiados por la Comunidad, con el 15 de octubre de 1996 como fecha límite, de modo que los gastos efectuados con posterioridad a esta fecha no se financian. Dichos plazos se refieren a la fecha en la que los beneficiarios deben haber percibido las subvenciones y no a la fecha en que esos importes se transfieren a las asociaciones de cooperativas. Según ella, importantes cantidades transferidas a dichas asociaciones para el pago de la ayuda antes del 15 de octubre de 1996 aún no habían llegado a sus destinatarios varios meses después.
94 La Comisión añade que, conforme al Reglamento nº 1357/96, el beneficiario es el ganadero y no la cooperativa, de modo que no puede considerarse que el pago del importe a las ACA sea un procedimiento que respete las exigencias de dicho Reglamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
95 Es preciso recordar que el artículo 7 del Reglamento nº 1357/96 dispone expresamente que los gastos efectuados por los Estados miembros con arreglo a sus artículos 1 y 4, letra a), es decir las ayudas extraordinarias en forma de pagos adicionales de primas por animal para el año 1995, únicamente serán financiados por la Comunidad cuando dichos pagos hayan sido efectuados «el 15 de octubre de 1996 a más tardar». Por consiguiente, esta disposición presupone, como señaló el Abogado General en el punto 107 de sus conclusiones, que los datos necesarios para el pago de las ayudas debían estar ya disponibles en su mayor parte antes de dicha fecha.
96 A este respecto, es preciso destacar que los puntos 2, inciso ii), y 6, inciso v), del anexo del Reglamento nº 1663/95 definen la ejecución de los pagos como la orden dirigida a un banco o a un servicio de tesorería del gobierno para que pague lo que se deba al beneficiario, por lo que se exige un pago directo a éste.
97 Por otra parte, el Gobierno helénico no ha aportado documentos capaces de demostrar que el importe de 311.006.387 GRD se hubiera pagado el 15 de octubre de 1996 a más tardar, ni que el importe de 350.000.000 GRD se hubiera pagado a los beneficiarios en dicha fecha a más tardar. Por lo que respecta al primer importe, dicho Gobierno se limitó a calcular los pagos adicionales que podía abonar legalmente a los ganaderos, pero sin tener en cuenta los pagos efectuados por el año 1995, de un importe de 299.240.392 GRD, que constituían el límite de los pagos adicionales que podían efectuarse por el año 1996 con arreglo al artículo 3 del Reglamento nº 1357/96. Por lo que respecta al segundo importe, no cabe admitir la interpretación preconizada por el Gobierno helénico, según la cual el envío a las ACA, antes del 16 de octubre de 1996, del importe de los pagos adicionales para su abono a los beneficiarios después de dicha fecha satisfacía las exigencias del Reglamento nº 1357/96. En efecto, el artículo 7 de dicho Reglamento exige claramente que se efectúen los pagos a los beneficiarios antes de esa fecha.
98 Habida cuenta de que las correcciones realizadas por la Comisión corresponden al importe de los gastos cuya no conformidad con el Reglamento nº 1357/96 ha sido comprobada, no pueden acogerse los motivos cuarto y quinto.
Sobre el sexto motivo
99 El sexto motivo se refiere al principio de proporcionalidad y a la importancia de las correcciones a tanto alzado impuestas por la Comisión en los sectores de los cultivos herbáceos y de la carne de bovino, así como en materia de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura.
Alegaciones de las partes
100 El Gobierno helénico considera que los servicios de la Comisión no detectaron deficiencias tan graves como para constituir una violación de las normas comunitarias expresas que regulan la aplicación y gestión del SIGC en los sectores de los cultivos herbáceos y de la carne de bovino o la calidad de los controles en materia de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura o para justificar la imposición de las correcciones financieras controvertidas. Por consiguiente, sostiene que la Comisión ha infringido las disposiciones del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y los criterios de corrección a tanto alzado, ha rebasado los límites de su potestad discrecional y ha violado el principio de proporcionalidad, de modo que las correcciones propuestas deberían ser anuladas o reducidas al 2 %.
101 La Comisión considera que el Gobierno helénico no impugna de manera fundada las carencias y deficiencias comprobadas en razón del incumplimiento de la normativa comunitaria.
Apreciación del Tribunal de Justicia
102 En primer lugar, hay que tener en cuenta que el Gobierno helénico no ha conseguido demostrar la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión ni la existencia de un sistema adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y control.
103 En segundo lugar, el Gobierno helénico no ha demostrado que las irregularidades comprobadas no afecten o afecten escasamente al presupuesto comunitario.
104 En consecuencia, es preciso constatar que el Gobierno helénico no ha demostrado que las correcciones aplicadas por la Comisión sean arbitrarias o estén en contradicción con el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70.
105 Por lo tanto, procede desestimar por infundado el presente motivo.
Sobre el séptimo motivo
106 El séptimo motivo se refiere a la retención del 2 % practicada en concepto de gastos administrativos por las ACA sobre el importe de las ayudas pagadas a los beneficiarios. Esta práctica provocó unas correcciones financieras del 2 % de los gastos declarados por la República Helénica en el sector de los cultivos herbáceos por los ejercicios 1996 a 1998 y en el de la carne de bovino por los ejercicios 1996 y 1997.
Alegaciones de las partes
107 El Gobierno helénico alega que la retención, cuyo porcentaje oscila entre el 0,5 % y el 2 %, era de carácter voluntario, consentida por escrito por los interesados y decidida por las ACA como contrapartida de los servicios que prestaban a sus miembros, por ejemplo, la puesta a su disposición de un agrónomo, de un asesor jurídico o de un asesor económico, la posibilidad de recurrir a sus servicios veterinarios y de recibir consejos, etc. Además, las autoridades helénicas afirman que no pueden intervenir en las manifestaciones de libertad contractual entre las cooperativas agrícolas y sus miembros.
108 El Gobierno helénico invoca la circular nº 144903, de 5 de marzo de 1997, que precisa que las subvenciones deben pagarse íntegramente a los beneficiarios y que cualquier retención o disminución es contraria al Derecho comunitario. La retención, que las ACA aplicaban con arreglo al artículo 2 de la Ley nº 1409/83, fue derogada mediante el artículo 37 de la Ley nº 2538/97, que entró en vigor el 1 de diciembre de 1997, de modo que la corrección financiera se impuso basándose en una interpretación errónea de las disposiciones de Derecho interno y debe, por tanto, ser anulada. Con carácter subsidiario alega que, puesto que las retenciones oscilan entre el 0,5 % y el 2 %, la corrección debería fijarse en la media de estas dos cifras, a saber el 1,25 %.
109 La Comisión recuerda que las ACA participan obligatoriamente en la gestión y en el pago de las ayudas compensatorias a los beneficiarios en el sector de los cultivos herbáceos y que, en la práctica, están encargadas del seguimiento de los datos, de la comprobación de su fiabilidad, de la elaboración de una lista informatizada de los pagos y del pago de las ayudas a los agricultores, sean éstos miembros o no de la cooperativa, de modo que no puede considerarse que los servicios que las ACA prestan sean independientes.
110 La Comisión recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual los Estados miembros están obligados, no sólo a abstenerse de establecer o de mantener en vigor medidas que permitan retenciones, sino también a adoptar las medidas necesarias para prohibir cualquier práctica de retención. Pues bien, en el caso de autos, las autoridades helénicas se limitaron a añadir una nueva disposición normativa según la cual la retención no afecta a los importes pagados a cargo del FEOGA, creando así una inseguridad jurídica, y no adoptaron las medidas oportunas para poner término a la práctica de la retención, lo que resulta aún más grave si se tiene en cuenta que las ACA participan obligatoriamente en el pago y en la gestión de las ayudas compensatorias para los cultivos herbáceos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
111 Es preciso señalar que en las sentencias antes citadas de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión (apartados 18, 19 y 32), y de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión (apartados 36 a 39), que se refieren respectivamente a los ejercicios 1994 y 1995, el Tribunal de Justicia ya había desestimado las alegaciones presentadas por la República Helénica para justificar la práctica de la retención.
112 El Gobierno helénico no ha aportado nuevos datos pertinentes para invalidar esta conclusión, ni siquiera teniendo en cuenta la modificación efectuada en el artículo 2 de la Ley nº 1409/83 mediante el artículo 37 de la Ley nº 2538/97 y la circular nº 144903, de 5 de marzo de 1997. En efecto, dichos textos normativos no demuestran que la práctica de la retención haya cesado realmente o que las retenciones efectuadas antes de marzo de 1997 hayan sido devueltas. A este respecto, las críticas de los servicios de la Comisión contra las autoridades helénicas, según las cuales las ACA seguían practicando retenciones pese a la modificación legislativa, no han sido desmentidas por ninguna prueba aportada por dichas autoridades.
113 Puesto que las autoridades helénicas no han cumplido las obligaciones relativas al pago de la totalidad de las ayudas a los beneficiarios que se derivan de los Reglamentos nos 1765/92, 1357/96 y 805/68, y ante la inexistencia de datos que hubieran permitido conocer con precisión la magnitud de las retenciones, procede señalar que la corrección del 2 % está justificada, de modo que debe desestimarse el séptimo motivo.
Sobre el octavo motivo
114 El octavo motivo se refiere a las correcciones financieras por un importe de 5.326.625 GRD que resultan del incumplimiento de los plazos de pago establecidos por el artículo 4 del Reglamento nº 296/96 en el sector de los cultivos herbáceos durante el ejercicio 1998.
Alegaciones de las partes
115 Sin negar que los gastos de que se trata se pagaran después de la expiración de los plazos establecidos, el Gobierno helénico precisa que se trata de pagos efectuados en cuatro casos individuales, en el marco de un procedimiento judicial o de la realización de controles o comprobaciones administrativas especiales con objeto de prevenir irregularidades en las operaciones del FEOGA.
116 La Comisión alega que sólo las dificultades excepcionales surgidas en un gran número de casos constituyen justificaciones válidas para excluir la aplicación de las reducciones de los anticipos establecidas en el artículo 4 del Reglamento nº 296/96.
Apreciación del Tribunal de Justicia
117 Hay que observar que el Gobierno helénico, que se ha remitido a dos escritos que recuerdan las razones de los retrasos en los pagos, no ha aportado ninguna prueba que pueda confirmar la veracidad de dichas razones o demostrar que los retrasos no habían superado unos límites razonables.
118 En consecuencia, debe desestimarse asimismo el octavo motivo y, por lo tanto, procede desestimar el recurso de la República Helénica.
Decisión sobre las costas
Costas
119 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha solicitado la condena de la República Helénica y los motivos formulados por ésta han sido desestimados, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.
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