Sammanfattning
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1. Jordbruk - EUGFJ - Avslut av räkenskaper - Kommissionens befogenhet att kontrollera utgifternas rättsenlighet - Skäligt tvivel - Medlemsstatens bevisbörda
2. Jordbruk - Gemensamma jordbrukspolitiken - Finansiering genom EUGFJ - Förfarande för avslut av räkenskaper - Medlingsförfarande - Kommissionens yttrande efter bilateralt möte - Tvingande verkan saknas
(Kommissionens förordning nr 1663/95, artikel 8)
Sammanfattning
$$1. När kommissionen vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, är den inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som utförts av medlemsstaterna är otillräckliga, utan endast att det föreligger allvarliga och berättigade skäl att betvivla de kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som lättast kan samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att kontrollerna verkligen har genomförts samt att, i förekommande fall, bevisa att kommissionens påståenden är felaktiga.
( se punkt 35 )
2. Inom ramen för det medlingsförfarande som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1663/95 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), medför inte enbart den omständigheten att de slutsatser som antagits av generaldirektoratet för jordbruk, efter samråd med andra enheter vid kommissionen, inte överensstämmer med vare sig det yttrande som generaldirektoratet för jordbruk avgav efter det bilaterala mötet eller den berörda medlemsstatens inställning, att kommissionen skall anses ha åsidosatt artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 1663/95 genom att ha agerat så att den skyldighet att hålla ett bilateralt möte som föreskrivs i denna bestämmelse förlorat sitt syfte. Det bilaterala mötet är nämligen bara en förberedande etapp inför kommissionens beslut, och kommissionens yttrande efter ett sådant möte binder den inte för framtiden. Generaldirektoratet för jordbruk kan fortfarande, innan det formellt antar sina slutsatser, samråda med andra enheter vid kommissionen. När generaldirektoratet för jordbruk ändrar innehållet i det yttrande som det tidigare har avgivit, måste det konstateras att ingen överenskommelse har konkretiserats mellan parterna, och den berörda medlemsstaten kan fortfarande begära att ett medlingsförfarande inleds. Det som är viktigt är att det bilaterala mötet har givit möjlighet till en kontradiktorisk debatt avseende de tvistiga punkterna och att alla de punkter som debatterats under mötet beaktas av kommissionen när den formellt lägger fram sina slutsatser.
( se punkterna 69, 70 och 72 )
Parter
I mål C-346/00,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av R. Magrill, i egenskap av ombud, biträdd av P. Roth, QC,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Niejahr och K. Fitch, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/449/EG av den 5 juli 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 180, s. 49), i den del detta innebär att utgifter på 5 039 175,46 euro som verkställts av Förenade kungariket inom sektorn för jordbruksgrödor avseende räkenskapsåren 1996 och 1997 skall undantas från gemenskapsfinansiering,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av D.A.O. Edward, tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (referent) och A. Rosas,
generaladvokat: A. Tizzano,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden avgivits vid förhandlingen den 20 juni 2002, av: Förenade kungariket, företrätt av P. Ormond, i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av M. Niejahr och K. Fitch,
och efter att den 23 januari 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 20 september 2000 med stöd av artikel 230 första stycket EG väckt talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2000/449/EG av den 5 juli 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 180, s. 49), i den del detta innebär att utgifter på 5 039 175,46 euro som verkställts av Förenade kungariket inom sektorn för jordbruksgrödor avseende räkenskapsåren 1996 och 1997 skall undantas från gemenskapsfinansiering.
Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 5.2 c i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, p. 13; svensk specialutgåva område 3, volym 3, s. 23), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, s. 1) (nedan kallad förordning nr 729/70) föreskrivs följande:
"2. Efter att har hört fondkommittén skall kommissionen:
...
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
Varje beslut om att vägra finansiering skall föregås av att resultaten av kommissionens undersökningar och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen varefter de två berörda parterna skall sträva efter att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds, i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader. Resultaten härav skall anges i en rapport, vilken skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
En vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. ..."
3 I artikel 8.1 och 8.2 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 158, s. 6) föreskrivs följande:
"1. När kommissionen, till följd av en eventuell undersökning[,] anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser, de korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa framtida uppfyllande av reglerna och en utvärdering av de utgifter som den föreslår skall uteslutas enligt artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70. Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall svara inom två månader och kommissionen kan därvid ändra sitt ställningstagande. I berättigade fall får kommissionen medge en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen inleda en ömsesidig diskussion och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas. Kommissionen skall sedan formellt meddela sina slutsatser till medlemsstaten med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG. ...
2. De beslut som avses i artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70 skall fattas efter det att eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet har granskats enligt bestämmelserna i beslut 94/442/EG."
4 Genom kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (EGT L 182, s. 45) inrättades ett förlikningsorgan som intervenerar i samband med räkenskapsavslutet för EUGFJ. Enligt artikel 1.2 a i detta beslut "skall organets ståndpunkt inte föregripa kommissionens slutliga beslut om räkenskapsavslutet ...".
5 Riktlinjerna för schablonmässiga korrigeringar har fastlagts i kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 (nedan kallat dokument nr VI/5330/97). När det, med hänsyn till den information som har framkommit genom undersökningen, inte är möjligt att uppskatta den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit genom att extrapolera den ekonomiska förlusten, genom statistik eller genom andra uppgifter som det är möjligt att verifiera, kan en schablonmässig korrigering användas. Vilken korrigering som skall tillämpas beror på hur allvarliga de överträdelser är som konstaterades när kontrollerna genomfördes.
6 Kommissionen gör åtskillnad mellan två kontrollkategorier:
"- Nyckelkontroller. Det är de fysiska och administrativa kontroller som behövs för att verifiera sakinnehållet, i synnerhet att det som ansökan gäller existerar och att kvantitativa och kvalitativa förhållanden stämmer, tidsgränserna har följts, skördekraven är uppfyllda osv. Det görs dels på plats och dels genom dubbelkontroller av oberoende databaser som fastighetsregister.
- Kompletterande kontroller. De gäller de administrativa rutiner som krävs för att behandla ansökningarna riktigt - verifiera att tidsgränserna för inlämnande av ansökan har hållits, upptäcka dubbla ansökningar, analysera risker, besluta om påföljder, övervaka förfarandena."
7 På grundval av dokument nr VI/5330/97 tillämpar kommissionen följande schablonmässiga korrigeringar:
"När en eller flera nyckelkontroller inte har gjorts eller har gjorts så dåligt eller så sällan att de inte alls har räckt till för att avgöra om ansökningarna berättigade till stöd eller förhindrade oegentligheter, är en rättelse på tio procent berättigad, eftersom det med skäl kan antas att EUGFJ har löpt en betydande risk för stora förluster.
När alla nyckelkontrollerna har utförts men inte varit tillräckligt många, inte utförts tillräckligt ofta eller inte varit så djupgående som krävs, är en rättelse på fem procent berättigad eftersom det med skäl kan antas att kontrollerna inte ger tillräcklig garanti för att ansökningarna berättigade till stöd, och att EUGFJ alltså har löpt en betydande risk för förlust.
Om en medlemsstat på ett lämpligt sätt har utfört nyckelkontrollerna men helt har underlåtit att utföra en eller flera kompletterande kontroller på ett effektivt sätt, är en korrigering på två procent berättigad mot bakgrund av den låga risken för förlust för fonden och mot bakgrund av att överträdelsen är mindre allvarlig."
Bakgrunden och det berörda förfarandet för avslut av räkenskaperna
8 Under ett kontrolluppdrag som utfördes av kommissionen mellan den 30 juni och den 4 juli 1997 avseende stöden inom sektorn för jordbruksgrödor i England och Wales (nedan kallad kontrolluppdraget) besökte kommissionen Bristol Regional Service Centre (nedan kallad Bristolförvaltningen). Kommissionen utförde där en mer ingående granskning av tre ansökningar om utbetalning, vilka hade varit föremål för inspektioner på plats som utförts av en och samma inspektör (nedan kallad inspektören i fråga).
9 Förenade kungariket och kommissionen är inte överens om valet av dessa tre ansökningar för granskningen. Enligt Förenade kungariket borde inspektioner som utförts av andra inspektörer ha kunnat kontrolleras. Kommissionen har däremot hävdat att det, vid tidpunkten för kontrolluppdraget, inte fanns någon annan inspektion som var avslutad och kunde kontrolleras av dess tjänstemän.
10 Förenade kungariket och kommissionen är dock överens om att betydande oegentligheter har upptäckts i de tre utvalda fallen.
11 Den behöriga myndigheten i Förenade kungariket för administrationen av systemet för utbetalningar avseende odlingsbara ytor, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (ministeriet för jordbruks-, fiske- och livsmedelsfrågor, nedan kallat MAFF), omplacerade omedelbart den inspektör som varit ansvarig för de tre bristfälliga inspektionerna till andra uppgifter. I samförstånd med kommissionen åtog sig MAFF att på nytt utföra samtliga inspektioner härrörande från år 1997 som hade utförts av inspektören i fråga, samt att kontrollera ett stickprov av fall som hade kontrollerats av andra inspektörer från Bristolförvaltningen, för att fastställa huruvida problemet var allvarligare än vad kommissionen hade upptäckt.
12 I en skrivelse av den 8 oktober 1997 överlämnade myndigheterna i Förenade kungariket en redogörelse för sina kontroller till kommissionen. Kontrollerna visade att inspektören i fråga under år 1997 hade utfört fem andra inspektioner och att fyra av dessa innehöll avvikelser. Emellertid hade inte någon begäran om finansiering ännu föranlett någon utbetalning vid det datum då kontrollerna utfördes. Följaktligen hade avvikelserna kunnat korrigeras i tid och EUGFJ hade inte åsamkats någon ekonomisk förlust för år 1997 på grund av dem. För övrigt hade inte upprepningen av de inspektioner som utförts av andra inspektörer avslöjat några avvikelser.
13 I en skrivelse av den 12 december 1997 underrättade kommissionen, i enlighet med artikel 8 i förordning nr 1663/95, Förenade kungariket om de avvikelser som konstaterats vid kontrolluppdraget och påpekade förekomsten av brister med avseende på kvaliteten vid inspektionernas kontroll. Den vitsordade att de åtgärder som vidtagits av de behöriga nationella myndigheterna hade förhindrat att gemenskapen led en ekonomisk förlust år 1997, men den begärde att den skulle få information dels om utbetalningar som gjorts under åren 1995 och 1996, dels om åtgärder som vidtagits för att identifiera och korrigera eventuella oegentligheter som begåtts under dessa år. Kommissionen angav närmare att den, med hänsyn till hur allvarliga de konstaterade oegentligheterna var, hade för avsikt att undanta en del av de utgifter som hade uppgivits under åren 1995 och 1996 från gemenskapsfinansiering.
14 Myndigheterna i Förenade kungariket svarade genom en skrivelse av den 17 mars 1998 och uppgav att, efter att ha upprepat samtliga inspektioner som utförts av inspektören i fråga, beloppet av de upptäckta oegentligheterna uppgick till 9,45 procent av samtliga de ansökningar om utbetalning som han hade kontrollerat under år 1997. Vad gäller de oegentligheter som inspektören i fråga hade kunnat undgå att upptäcka under åren 1995 och 1996, åtog sig sagda myndigheter att kontrollera alla de fall som han hade handlagt. De uppgav även att det potentiella förlustbeloppet för EUGFJ kunde beräknas med tillämpning av samma procentsats om 9,45 procent på det totala värdet av de ansökningar om finansiering som inspektören i fråga kontrollerat under åren 1995 och 1996. Slutligen gav samma myndigheter i denna skrivelse den information som kommissionen efterfrågat rörande det totala belopp som utbetalats för EUGFJ:s räkning i sektorn för jordbruksgrödor i den aktuella regionen för de ovannämnda åren.
15 I en skrivelse av den 21 augusti 1998 gav Förenade kungariket kommissionen ytterligare uppgifter rörande systemet för utbildning och kontroll av inspektörerna.
16 Det bilaterala möte som förutses i artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 1663/95 (nedan kallat det bilaterala mötet) hölls den 16 september 1998.
17 Efter detta möte meddelade generaldirektoratet för jordbruk vid kommissionen (nedan kallat generaldirektoratet för jordbruk), genom telex av den 4 november 1998, myndigheterna i Förenade kungariket att det avsåg att föreslå en finansiell korrigering på 9,45 procent, vilket motsvarar nivån på de oegentligheter som konstaterats för år 1997, och att tillämpa denna korrigeringssats på de stödansökningar för åren 1995 och 1996 som kontrollerats av inspektören i fråga.
18 I en skrivelse av den 2 augusti 1999 meddelade emellertid generaldirektoratet för jordbruk att det efter undersökning och samråd med kommissionens enheter, med tillämpning av riktlinjerna för beräkningen av finansiell korrigering som fastlagts i dokument nr VI/5330/97, hade beslutat att göra en korrigering på två procent, tillämplig på totalbeloppet av de utgifter som kontrollerats av Bristolförvaltningen.
19 I denna skrivelse förklarade kommissionen att de brister som upptäckts gällde en nyckelkontroll och kunde motivera en kraftigare korrigering. Kommissionen preciserade att den emellertid hade beaktat att MAFF under åren 1995 och 1996 hade ett övervakningssystem, även om dess kvalitet inte var likvärdig med det som infördes därefter, och att effektiva åtgärder hade vidtagits för att komma till rätta med bristerna så snart de hade framkommit.
20 I en skrivelse av den 6 oktober 1999 begärde Förenade kungariket därefter att ett förlikningsförfarande enligt beslut 94/442 skulle inledas. Sammanträdet inför förlikningsorganet hölls den 3 februari 2000.
21 I sin slutrapport av den 8 mars 2000 anmodade förlikningsorganet kommissionen att ompröva sin bedömning av det övervakningssystem som tillämpades i den relevanta regionen under Bristolförvaltningen (nedan kallad den berörda regionen). Det drog slutsatsen att de tre kontroller som kommissionen utfört inte var representativa för kvaliteten på de kontroller som utförts i hela den berörda regionen. Det ansåg att de preciseringar som givits av myndigheterna i Förenade kungariket för att förklara att övervakningssystemet ännu inte hade gjort det möjligt att uppdaga oegentligheterna i fråga när kontrolluppdraget utfördes, men att det skulle ha gjorts därefter, var rimliga.
22 Trots förlikningsorganets ställningstagande i dess slutrapport informerade kommissionen i en skrivelse av den 16 april 2000 Förenade kungarikets myndigheter att den vidhöll sitt tidigare ställningstagande och att den bland annat stödde sig på det förhållandet att övervakningssystemet för kontroller på plats under åren före år 1997 hade varit otillräckligt. Den noterade särskilt att efter införandet av ett system som innebar förnyade kontroller på plats steg nivån på avslöjade avvikelser från 5,86 procent under år 1996 till 15,07 procent under år 1997. Kommissionen drog slutsatsen att detta var en tydlig indikation på att kvaliteten på kontrollerna på plats hade förbättrats under år 1997, efter kommissionens granskning.
23 Den 5 juli 2000 antog kommissionen beslut 2000/449, som är föremål för denna talan. Genom detta beslut bekräftade kommissionen tillämpningen av en schablonmässig korrigering på två procent för alla stödansökningar som handlagts av Bristolförvaltningen under åren 1995 och 1996.
Första grunden: Felaktig fastställelse av övervakningen av kontrollerna på plats som otillräcklig
Parternas ställningstaganden
24 Genom sin första grund har Förenade kungariket hävdat att kommissionen gjorde en felbedömning när den ansåg att Förenade kungariket inte hade ett adekvat övervakningssystem för kontrollerna på plats i den berörda regionen under åren 1995 och 1996.
25 Förenade kungariket har understrukit att beslut 2000/449 grundas dels på de avvikelser som upptäcktes under kontrolluppdraget i de tre fall som kommissionen valt ut, dels på den ökade mängden upptäckta oegentligheter i den berörda regionen under år 1997 i förhållande till år 1996.
26 Vad gäller de oegentligheter som upptäcktes under kontrolluppdraget har Förenade kungariket gjort gällande att det övervakningssystem som införts skulle ha gjort det möjligt att avslöja dessa oegentligheter. Förenade kungariket har hävdat att skälet till att detta ännu inte var fallet var att kommissionens granskning ägde rum i slutet av den första månaden under den period av fyra månader under vilken inspektionerna utfördes av de nationella myndigheterna. Enligt Förenade kungariket hade helt enkelt övervakningssystemet ännu inte tillämpats vid datumet för granskningen.
27 Detta övervakningssystem innefattade en kontroll av en del av inspektörernas rapporter, som utfördes av en enhetschef och gällde särskilt varaktigheten av kontrollerna på plats, som hade utförts av inspektörerna. I förevarande fall var emellertid varaktigheten av de kontroller på plats som utförts av inspektören i fråga så mycket kortare än normalt att sagda kontroll utan tvekan skulle ha avslöjat avvikelserna.
28 Övervakningssystemet innefattade även ett antal inspektioner som utfördes gemensamt av en inspektör och en enhetschef eller en överordnad inspektör. De utfördes med eller utan förvarning. Övervakningen var förstärkt beträffande nya eller oerfarna inspektörer. I förevarande fall var inspektören i fråga en av de yngsta och skulle därför ha underställts en utökad övervakning. Eftersom enbart ett fåtal inspektioner hade utförts vid tillfället för kommissionens granskning, hade ännu inte någon gemensam inspektion utförts.
29 Förenade kungariket har framhållit att kommissionen inte kan stödja sig på ökningen av antalet uppdagade avvikelser under år 1997, efter införandet av ett systematiskt kontrollsystem, för att fastslå att det tidigare systemet var otillräckligt. Det skulle nämligen leda till att man beaktar omständigheter som inträffat efter den aktuella perioden. Vidare skulle ett sådant resonemang vara vilseledande eftersom det ökade antalet avvikelser som upptäckts senare skulle kunna förklaras med att de ekonomiska villkoren hade försämrats och att jordbrukarna, på denna grund, hade en tendens att maximera sina stödansökningar.
30 Kommissionen har gjort gällande att felaktigheter har framkommit i de flesta andra inspektioner som utförts av inspektören i fråga under år 1997, efter de kontroller som utförts av Förenade kungariket under samma år i samförstånd med kommissionen.
31 Den har vidare konstaterat att även om kontrollen av de inspektioner som utförts av inspektören i fråga under åren 1995 och 1996 inte har medfört att några väsentliga felaktigheter har kunnat avslöjas, har Förenade kungariket dock vitsordat att det inte alltid är möjligt att upptäcka felaktigheter när den skörd för vilken bidraget beviljats sedan länge är avslutad.
32 Enligt kommissionen är det inte säkert att väsentliga fel inte har begåtts av inspektören i fråga, eller till och med av andra inspektörer, under åren 1995 och 1996.
33 Kommissionen har hävdat att den ifrågavarande inspektörens arbete var så föga tillfredsställande att den var tvungen att sluta sig till att väsentliga oegentligheter hade begåtts av honom under åren 1995 och 1996. Den omständigheten att ingen av de oegentligheter som begåtts av denne inspektör under dessa två år uppdagats med hjälp av det övervakningssystem som tillämpades under denna tid föranleder kommissionen att anse att detta system var otillräckligt.
34 Den märkbara ökningen av antalet upptäckta avvikelser under år 1997 i jämförelse med de föregående åren, på grund av införandet av ett förstärkt övervakningssystem, har likaledes fått kommissionen att dra slutsatsen att felaktigheter har passerat obemärkt under de åren.
Domstolens bedömning
35 Domstolen erinrar om att kommissionen, när den vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelser, inte är skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som utförts av medlemsstaterna är otillräckliga, utan endast att det föreligger allvarliga och berättigade skäl att betvivla de kontroller som genomförts av de nationella myndigheterna. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för EUGFJ. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att kontrollerna verkligen har genomförts samt att, i förekommande fall, bevisa att kommissionens påståenden är felaktiga (se, bland annat, dom av den 19 september 2002 i mål C-377/99, Tyskland mot kommissionen, REG 2002, s. I-7421, punkt 95).
36 I förevarande fall framgår det att allvarliga felaktigheter har uppdagats i de tre fall som valts ut av kommissionen och, vidare, att väsentliga felaktigheter har framkommit i samtliga de ärenden som kontrollerats av inspektören i fråga.
37 Av detta följer att kommissionen har haft grund för att allvarligt ifrågasätta kvaliteten på de kontroller som utförts i den berörda regionen.
38 Det ankom följaktligen på Förenade kungariket att genom så utförliga bevis som möjligt visa att de uppdagade avvikelserna inte generellt berörde inspektörernas kontroller och att det fanns ett adekvat övervakningssystem.
39 I detta hänseende har Förenade kungariket visat att övriga inspektörers arbete inte företedde några avvikelser under år 1997. Vad gäller åren 1995 och 1996, har Förenade kungariket dock vidgått att felaktigheter har begåtts av inspektören i fråga. Förenade kungariket har ansett att det enbart var fråga om mindre felaktigheter, samtidigt som det vitsordat att det var svårare att upptäcka felaktigheter eftersom kontrollen skedde långt efter det att skörden avslutats.
40 Det skall konstateras att den omständigheten att det, efter kontroller som utförts på begäran av kommissionen, framkom felaktigheter i de ärenden som undersökts av inspektören i fråga under åren 1995 och 1996, medan övervakningssystemet som tillämpades under dessa två år inte hade lett till att de avslöjades, var av sådan karaktär att den stärkte kommissionens ursprungliga tvivel.
41 Under dessa omständigheter och utan att det ens är nödvändigt att undersöka det berättigade i kommissionens andra argument rörande en jämförelse av övervakningssystemen före och efter år 1997, anser domstolen att kommissionen hade goda skäl för bedömningen att systemet som tillämpades i den berörda regionen under åren 1995 och 1996 var otillräckligt.
Den andra och den tredje grunden: Felaktig beräkning av de förluster som EUGFJ har förorsakats och en finansiell korrigering som strider mot proportionalitetsprincipen
Parternas argument
42 Genom sin andra och sin tredje grund har Förenade kungariket i andra hand gjort gällande att kommissionen i vart fall har åsidosatt föreskrifterna i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, genom att på ett felaktigt sätt ha uppskattat det belopp som skulle undantas från gemenskapsfinansieringen, och åsidosatt proportionalitetsprincipen, genom att ha ålagt en finansiell korrigering utan relation till den förlustrisk som EUGFJ utsattes för.
43 Förenade kungariket har gjort gällande att de oegentligheter som konstaterades under år 1997 bara gällde en enda inspektör och att tillämpningen av en korrigering som beräknats på basis av en schablonmässig korrigeringssats på två procent, tillämpad på alla stödansökningar som handlagts vid Bristolförvaltningen under åren 1995 och 1996, följaktligen inte var berättigad.
44 Förenade kungariket har erinrat om att för år 1997 visade kontrollerna att 12 av 13 inspektörer utförde sina kontroller på ett korrekt sätt. Vidare har det vitsordats att EUGFJ inte led någon förlust det året, på grund av MAFF:s korrigerande åtgärder.
45 Vad gäller de kontroller som utfördes under åren 1995 och 1996 av inspektören i fråga har de endast givit upphov till minimala felaktigheter. Kontrollerna har inte avslöjat några felaktigheter i det arbete inspektören i fråga utförde under år 1995 och endast avslöjat tre ansökningar i vilka något för höga belopp begärdes under år 1996. Summan av dessa för högt begärda belopp uppgick till 919,66 GBP och återtogs senare och krediterades EUGFJ:s konto. Att Förenade kungariket inte kan förklara orsaken till att ifrågavarande inspektörs effektivitet märkbart föll under år 1997 i jämförelse med år 1996 innebär inte att han under år 1996 begick ett större antal fel än dem som kontrollerna har uppdagat.
46 Förenade kungariket har gjort gällande att, om det med hänsyn till gränserna för den nya kontrollen ett år senare, måste anses berättigat att göra ett avdrag för de föregående åren, skall detta avdrag i vart fall begränsas till de utbetalningar som är relaterade till de stödansökningar som den ifrågavarande inspektören behandlade. Den schablonmässiga korrigeringen på 9,45 procent, vilken motsvarar andelen oegentligheter som fastställts för år 1997, borde tillämpas på de ansökningar som inspektören i fråga hade undersökt under åren 1995 och 1996. Förenade kungariket har noterat att detta för övrigt motsvarar det finansiella avdrag som ursprungligen föreslagits av generaldirektoratet för jordbruk.
47 Förenade kungariket har tillagt att det avdrag som slutligen gjorts av kommissionen leder till att man från gemenskapsfinansieringen undantar belopp som är 23 gånger högre än vad som ursprungligen föreslogs av generaldirektoratet för jordbruk, och att ett sådant avdrag följaktligen måste anses vara uppenbart oproportionerligt.
48 Kommissionen har i motsats till detta gjort gällande att den schablonmässiga korrigeringen på två procent var skälig med hänsyn till de riktlinjer som fastlagts i dokument nr VI/5330/97.
49 Den har understrukit att två faktorer var särskilt viktiga för att fastställa den lämpliga korrigeringen; för det första avsaknad av en nyckelkontroll, det vill säga inspektören i fråga hade inte utfört en adekvat kontroll på plats, för det andra avsaknad av en kompletterande kontroll, vilket berodde på att Bristolförvaltningen inte tillhandahöll en tillräcklig utbildning och att det inte fanns en adekvat övervakning som gjorde det möjligt att undvika sådana fel som dem som har begåtts.
50 Kommissionen har vidhållit att en schablonmässig korrigering är berättigad när det, som i förevarande fall, är omöjligt att efter omständigheterna utvärdera vilken verkan kontrollens konstaterade brister med avseende på kvaliteten kan ha haft på gemenskapens utgifter. Den har preciserat att den, med beaktande av de allvarliga brister som uppenbarats i fråga om nyckelkontroller, skulle ha varit berättigad att tillämpa en nivå på fem procent. Kommissionen har trots detta ansett det vara lämpligt att tillämpa en nivå på två procent, med beaktande av att den huvudsakliga försummelsen avsåg en kompletterande kontroll och att snabba och effektiva korrigerande åtgärder vidtogs så snart problemet hade upptäckts.
51 Kommissionen har avvisat Förenade kungarikets argument att den tillämpade korrigeringen skulle vara oproportionerlig, det vill säga att denna skulle vara 23 gånger högre än den som skulle ha ålagts om enbart ifrågavarande inspektörs arbete hade beaktats. Kommissionen har gjort gällande att denna jämförelse är obegriplig och har understrukit att en schablonmässig korrigering beslutas i syfte att reflektera den troliga verkan som de konstaterade bristerna har haft på gemenskapsutgifterna.
Domstolens bedömning
52 Genom sin andra och sin tredje grund har Förenade kungariket opponerat sig mot att en schablonmässig korrigering tillämpas på alla de utgifter som kontrollerats i den berörda regionen under åren 1995 och 1996, och mot att korrigeringssatsen var två procent.
53 Vad beträffar den typ av korrigering som har tillämpats kan det med beaktande av dokument nr VI/5330/97 erinras om att, när det inte är möjligt att exakt utvärdera den ekonomiska förlust som gemenskapen har åsamkats, en schablonmässig korrigering kan användas.
54 Som framgår av resultaten av de kontroller som utfördes under år 1997 på begäran av kommissionen var det inte möjligt att exakt fastställa omfattningen av de felaktigheter som begicks under år 1996 av inspektören i fråga och inte heller av de felaktigheter som eventuellt begicks av honom under år 1995, eller av de andra inspektörerna under dessa två år.
55 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att kommissionen har haft grund för att tillämpa en schablonmässig korrigering på alla kontrollerade stödansökningar i den berörda regionen under de två ovannämnda åren.
56 Vad gäller korrigeringssatsen på två procent bör det understrykas att det är den allra lägsta nivå som kan tillämpas. Liksom kommissionen har noterat, hade den kunnat tillämpa en korrigeringssats på fem procent med hänsyn till de riktlinjer som har fastlagts i dokument nr VI/5330/97, men den har särskilt beaktat de åtgärder som vidtagits av myndigheterna i Förenade kungariket så snart de felaktigheter som hade begåtts under år 1997 hade upptäckts.
57 Med hänsyn till att de avvikelser som har konstaterats är så allvarliga och att Förenade kungariket inte har kunnat framlägga tillräckliga bevis för att felaktigheter av samma typ inte begicks under åren 1995 och 1996 av inspektören i fråga eller av andra inspektörer, anser domstolen att en korrigering på två procent inte är oproportionerlig.
58 Följaktligen kan talan inte vinna bifall på den andra och den tredje grunden som åberopats av Förenade kungariket.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter
Parternas argument
59 Förenade kungariket har hävdat att kommissionen inte har iakttagit de formföreskrifter som föreskrivs i artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 1663/95, enligt vilka kommissionen och den berörda medlemsstaten skall hålla ett bilateralt möte rörande grunden för de utgifter som kommissionen föreslår att man skall undanta från gemenskapsfinansieringen och försöka nå en överenskommelse.
60 Förenade kungariket anser att det strider mot dessa formföreskrifter att kommissionen efter det bilaterala mötet föreslog att blygsamma summor skulle undantas från gemenskapsfinansieringen, och att den nio månader senare beslutade att undanta en mycket större summa, beräknad på en helt annan grund och som var resultatet av att andra enheter vid kommissionen, vilka inte deltagit i det bilaterala mötet, hade intervenerat. Förenade kungariket har tillagt att under dessa omständigheter förlorar det bilaterala mötet sitt syfte.
61 Kommissionen har avvisat den fjärde grund som åberopats av Förenade kungariket och gjort gällande att den inte har åsidosatt de regler som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1663/95. Den har särskilt hävdat att den, genom sin skrivelse av den 12 december 1997, korrekt har informerat Förenade kungariket om de konstaterade oegentligheterna. Den har tillagt att dess avsikt att tillämpa en korrigering för de 24 föregående månaderna nämndes i denna skrivelse, i enlighet med bestämmelserna i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, och att Förenade kungariket följaktligen borde ha vetat att en korrigering på två procent, eller till och med mer, skulle kunna komma att tillämpas.
62 Kommissionen har vidhållit att ett bilateralt möte organiserades i enlighet med det tillämpliga förfarandet med representanter från generaldirektoratet för jordbruk. Den har vitsordat att generaldirektoratet för jordbruk, när detta möte avslutades, ansåg att den finansiella korrigeringen endast skulle tillämpas på de ansökningar om stöd som kontrollerats av inspektören i fråga. Kommissionen har emellertid hävdat att det bara rörde sig om den ståndpunkt som detta direktorat avsåg att lägga fram för kommissionen och inte om ett definitivt beslut.
63 Att kommissionen kollegialt bedömde att oegentligheterna förtjänade en strängare korrigering än den som inledningsvis hade förutsetts innebär inte att syftet med det bilaterala mötet skulle förloras. Mötet gjorde det möjligt för Förenade kungariket och kommissionen att ha ett fördjupat utbyte av åsikter, vilket gjorde det möjligt att klargöra de rättsliga frågorna och de faktiska omständigheterna.
Domstolens bedömning
64 Genom denna grund har Förenade kungariket hävdat att kommissionen har åsidosatt de formföreskrifter som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1663/95 genom att agera så att skyldigheten att hålla ett bilateralt möte som föreskrivs i denna artikel förlorade sitt syfte.
65 Parterna bestrider inte att ett bilateralt möte har ägt rum mellan representanter för generaldirektoratet för jordbruk å ena sidan och representanter för Förenade kungariket å andra sidan.
66 Den omstridda punkten är huruvida detta bilaterala möte har förlorat sitt syfte till följd av att andra enheter vid kommissionen, som inte hade deltagit i sagda möte, konsulterades efter detta, och att kommissionen därefter presenterade slutsatser som skilde sig från dem vilka gav uttryck åt den gemensamma ståndpunkt som parterna verkade ha kommit fram till vid mötet.
67 Efter sagda bilaterala möte, genom telex av den 4 november 1998, uppgav kommissionen att den hade för avsikt att föreslå en korrigering som var begränsad till 9,45 procent av de stödansökningar som kontrollerats av inspektören i fråga. Genom detta telex, i vilket den uttryckte sin inställning, nämnde generaldirektoratet för jordbruk ett korrigeringsbelopp som motsvarade det som Förenade kungariket självt hade framfört i sin skrivelse av den 17 mars 1998 och verkade följaktligen ge uttryck åt en för de två parterna gemensam ståndpunkt. I sin skrivelse av den 2 augusti 1999 föreslog emellertid generaldirektoratet för jordbruk en betydligt högre korrigering, motsvarande två procent av det totala antalet kontrollerade stödansökningar i den berörda regionen.
68 I detta avseende innebär inte nödvändigtvis den omständigheten, att slutsatserna i skrivelsen av den 2 augusti 1999 varken motsvarade dem som fanns i telexet av den 4 november 1998 eller den gemensamma ståndpunkt som parterna kan ha kommit fram till under det bilaterala mötet, att detta möte har förlorat sitt syfte.
69 Det bilaterala mötet är nämligen bara en förberedande etapp inför kommissionens beslut, och kommissionens yttrande efter ett sådant möte binder den inte för framtiden. Generaldirektoratet för jordbruk kan fortfarande, innan det formellt antar sina slutsatser, samråda med andra enheter vid kommissionen. När, som i förevarande fall, generaldirektoratet för jordbruk ändrar innehållet i det yttrande som det tidigare har avgivit, måste det konstateras att ingen överenskommelse har konkretiserats mellan parterna och den berörda medlemsstaten kan fortfarande begära att ett förlikningsförfarande inleds.
70 Det som är viktigt är att det bilaterala mötet har tillåtit en kontradiktorisk debatt avseende de tvistiga punkterna och att alla de punkter som debatterats under mötet beaktas av kommissionen när den formellt lägger fram sina slutsatser. Kommissionen kan emellertid göra en annan bedömning av omfattningen av risken för EUGFJ, än den som har uttryckts under sagda möte, vilket kan leda till att den föreslår en annan korrigering än den som ursprungligen förutsetts.
71 Emellertid skall det konstateras att det i förevarande fall faktiskt hölls en debatt under det bilaterala mötet, särskilt avseende de konstaterade bristerna och den ekonomiska förlust som EUGFJ hade förorsakats samt avseende omfattningen av den tillämpliga korrigeringen, och att de punkter som debatterades under detta möte beaktades av kommissionen när den formellt lade fram sina slutsatser.
72 Enbart den omständigheten att de slutsatser som antagits av generaldirektoratet för jordbruk, efter samråd med andra enheter vid kommissionen, inte överensstämmer med vare sig det yttrande som generaldirektoratet för jordbruk avgav efter det bilaterala mötet eller Förenade kungarikets inställning, medför följaktligen inte att kommissionen skall anses ha åsidosatt artikel 8.1 andra stycket i förordning nr 1663/95 genom att ha agerat så att den skyldighet att hålla ett bilateralt möte som föreskrivs i denna bestämmelse förlorade sitt syfte.
73 Följaktligen skall talan inte vinna bifall på den fjärde grunden som åberopats av Förenade kungariket.
74 Eftersom ingen av de grunder som Förenade kungariket har åberopat kan godtas, skall talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
75 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har yrkat att Förenade kungariket skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och denna
stat har tappat målet, skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy