Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
1. Ricorso di annullamento - Legittimazione ad agire della Commissione - Posizione assunta dalla Commissione al momento dell'adozione dell'atto impugnato - Irrilevanza
(Art. 230 CE)
2. Ricorso di annullamento - Motivi - Difetto o insufficienza di motivazione - Motivo distinto da quello vertente sulla legittimità sostanziale
(Art. 230 CE)
3. Atti delle istituzioni - Regolamenti - Regolamenti di base e regolamenti di esecuzione - Competenze di esecuzione attribuite dal Consiglio - Principi e norme per l'esercizio delle competenze di esecuzione sancite dalla seconda decisione sulla comitatologia - Carattere non vincolante dei criteri di scelta tra le varie procedure istituite dalla decisione
(Art. 202 CE; decisione del Consiglio 1999/468/CE, art. 2)
4. Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata - Atto non conforme a una norma di condotta indicativa
(Art. 253 CE; decisione del Consiglio 1999/468, art. 2)
5. Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata
(Art. 253 CE)
Massima
1. L'art. 230 CE attribuisce alla Commissione il diritto di contestare, mediante un ricorso d'annullamento, la legittimità di qualsiasi atto adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, senza che l'esercizio di tale diritto sia condizionato dalla posizione assunta dalla Commissione in occasione della procedura di adozione dell'atto di cui trattasi.
( v. punto 28 )
2. Nell'ambito di un ricorso di annullamento la mancanza o l'insufficienza della motivazione rientra nella violazione delle forme sostanziali, ai sensi dell'art. 230 CE, e costituisce un motivo distinto da quello, vertente sulla legittimità sostanziale dell'atto impugnato, che riguarda la violazione di una norma di diritto relativa all'applicazione del Trattato ai sensi del medesimo articolo.
( v. punto 34 )
3. Costituendo un atto di diritto derivato, la decisione 1999/468, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (seconda decisione sulla comitatologia), non può integrare le norme del Trattato.
Tuttavia, risulta dall'art. 202, terzo trattino, CE, sulla base del quale essa è stata adottata, che il Consiglio è legittimato a stabilire principi e norme cui devono rispondere le modalità di esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Tali principi e tali norme devono quindi essere rispettati al momento dell'adozione degli atti che conferiscono competenze d'esecuzione alla Commissione, siano essi adottati dal solo Consiglio o da quest'ultimo in codecisione con il Parlamento. Fra detti principi e norme il Consiglio può stabilire le modalità di scelta fra le varie procedure alle quali può essere subordinato l'esercizio, da parte della Commissione, delle competenze di esecuzione conferitele. Esso può definire criteri vincolanti o limitarsi a dettare criteri indicativi.
Dal suo testo, nonché dal quinto considerando della decisione, risulta che l'art. 2 della medesima enuncia soltanto semplici criteri indicativi, il che è peraltro confermato da una dichiarazione comune emessa dal Consiglio e dalla Commissione al momento dell'adozione della decisione.
( v. punti 39-47 )
4. Anche se un atto adottato da un'istituzione comunitaria non sancisce una norma di diritto alla cui osservanza questa istituzione sia comunque tenuta, ma enuncia semplicemente una norma di condotta indicativa della prassi da seguire, l'istituzione non può discostarsene senza fornire i motivi che ve l'hanno indotta.
Questo vale per l'art. 2 della decisione 1999/468, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (seconda decisione sulla comitatologia), considerato lo scopo da esso perseguito. Pertanto, quando il legislatore comunitario si discosta, nella scelta di una procedura di comitato, dai criteri di cui all'art. 2 di detta decisione deve motivare tale scelta. Risulta infatti dal quinto considerando della decisione che i criteri per la scelta delle procedure di comitato sono stati definiti con l'intento di una maggiore coerenza e prevedibilità nella scelta del tipo di comitato. Un siffatto obiettivo sarebbe compromesso qualora il legislatore comunitario, nell'adottare un atto di base che conferisce competenze d'esecuzione alla Commissione, potesse discostarsi dai criteri definiti nella seconda decisione sulla comitatologia senza dover esporre i motivi che lo hanno indotto a farlo.
( v. punti 51-55 )
5. La motivazione di un atto comunitario deve figurare nell'atto medesimo e dev'essere adottata dall'autore di questo, di guisa che una dichiarazione rilasciata dal solo Consiglio non può comunque servire a motivare un regolamento adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, come il regolamento n. 1655/2000, riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE).
( v. punto 66 )
Parti
Nella causa C-378/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra D. Maidani, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. C. Pennera e M. Moore, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
e
Consiglio dell'Unione europea, rappresentato dai sigg. J.-P. Jacqué e G. Houttuin, in qualità di agenti,
convenuti,
sostenuti da
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla sig.ra G. Amodeo, in qualità di agente, assistita dal sig. M. Hoskins, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo,
avente ad oggetto un ricorso diretto all'annullamento del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1655, riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE) (GU L 192, pag. 1), in quanto assoggetta l'adozione delle misure di attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione prevista dall'art. 5 della decisione del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/468/CE, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23),
LA CORTE,
composta dai sigg. G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, J.-P. Puissochet e M. Wathelet, presidenti di sezione, C. Gulmann, A. La Pergola (relatore), P. Jann e V. Skouris, dalle F. Macken e N. Colneric e dai sigg. S. von Bahr e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig. L.A. Geelhoed
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 4 giugno 2002,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 3 ottobre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 ottobre 2000, la Commissione delle Comunità europee ha chiesto, ai sensi dell'art. 230, primo comma, CE, l'annullamento del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1655, riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE) (GU L 192, pag. 1), in quanto assoggetta l'adozione delle misure di attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione prevista dall'art. 5 della decisione del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/468/CE, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23; in prosieguo: la «seconda decisione sulla comitatologia»).
2 Con ordinanza del presidente della Corte 30 aprile 2001, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea.
Contesto normativo
Il Trattato CE
3 Ai termini dell'art. 202, terzo trattino, CE:
«Per assicurare il raggiungimento degli scopi stabiliti dal presente trattato e alle condizioni da questo previste, il Consiglio:
(...)
- conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. Il Consiglio può sottoporre l'esercizio di tali competenze a determinate modalità. Il Consiglio può anche riservarsi, in casi specifici, di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Le suddette modalità devono rispondere ai principi e alle norme che il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione previo parere del Parlamento europeo, avrà stabilito in via preliminare».
La seconda decisione sulla comitatologia
4 La seconda decisione sulla comitatologia è stata adottata in base all'art. 202, terzo trattino, CE e sostituisce la decisione del Consiglio 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 197, pag. 33; in prosieguo: la «prima decisione sulla comitatologia»).
5 La prima decisione sulla comitatologia prevedeva che il Consiglio potesse sottoporre l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione a modalità che dovevano essere conformi alle procedure dette «di comitato» definite dalla suddetta decisione.
6 Secondo il quinto, il nono, il decimo e l'undicesimo considerando della seconda decisione sulla comitatologia, questa mira, in primo luogo, nell'intento di una maggiore coerenza e prevedibilità nella scelta del tipo di comitato, a stabilire i criteri per la scelta delle procedure di comitato, fermo restando che questi non sono vincolanti, in secondo luogo, a semplificare le modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione nonché a rafforzare la partecipazione del Parlamento nei casi in cui l'atto di base che conferisce le competenze d'esecuzione alla Commissione è stato adottato secondo la procedura di cui all'art. 251 CE, in terzo luogo, a migliorare l'informazione del Parlamento e, in quarto luogo, a migliorare l'informazione del pubblico circa le procedure di comitato.
7 Ai termini dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia:
«La scelta delle modalità procedurali per l'adozione delle misure di esecuzione è improntata ai seguenti criteri:
a) Le misure di gestione, come quelle relative all'applicazione della politica agricola comune e della politica comune della pesca, o quelle relative all'attuazione di programmi che hanno rilevanti implicazioni di bilancio, dovrebbero essere adottate secondo la procedura di gestione.
b) Le misure di portata generale intese a dare applicazione alle disposizioni essenziali di un atto di base, ivi comprese le misure concernenti la salute o la sicurezza delle persone, degli animali o delle piante, dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione.
Quando un atto di base prevede che talune disposizioni non essenziali di tale atto possono essere adeguate o aggiornate tramite procedure di esecuzione, dette misure dovrebbero essere adottate secondo la procedura di regolamentazione.
c) Fatta salva l'applicazione delle lettere a) e b), la procedura consultiva è applicata ogniqualvolta si ritenga che sia la più appropriata».
8 Agli artt. 3-6 della seconda decisione sulla comitatologia sono definite rispettivamente quattro procedure intitolate «Procedura consultiva» (art. 3), «Procedura di gestione» (art. 4), «Procedura di regolamentazione» (art. 5) e «Procedura di salvaguardia» (art. 6).
9 Con l'approvazione della seconda decisione sulla comitatologia, il Consiglio e la Commissione hanno reso la dichiarazione che segue, pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 17 luglio 1999 (GU C 203, pag. 1):
«La Commissione ed il Consiglio convengono che le disposizioni relative ai comitati che assistono la Commissione nell'esercizio delle competenze di esecuzione previste in applicazione della decisione 87/373/CEE debbano essere adeguate senza indugio al fine di allinearle agli articoli da 3 a 6 della decisione 1999/468/CE, conformemente alle procedure legislative appropriate.
(...)
Una modifica del tipo di comitato previsto in un atto di base dovrà essere effettuata caso per caso, durante il normale processo di aggiornamento della legislazione, conformemente, tra l'altro, ai criteri di cui all'articolo 2.
Tali adeguamenti o modifiche dovrebbero essere effettuati in ottemperanza degli obblighi che gravano sulle istituzioni comunitarie. Essi non dovrebbero compromettere il raggiungimento degli obiettivi dell'atto di base o l'efficacia dell'azione comunitaria».
Il regolamento n. 1655/2000
10 Il regolamento n. 1655/2000 è stato adottato in base all'art. 175, n. 1, CE e sostituisce il regolamento (CE) del Consiglio 21 maggio 1992, n. 1973 (GU L 206, pag. 1), che aveva creato lo strumento finanziario per l'ambiente (in prosieguo: «LIFE»).
11 Secondo l'art. 1 del regolamento n. 1655/2000, «[l']obiettivo generale di LIFE è contribuire all'applicazione, all'aggiornamento e allo sviluppo della politica comunitaria nel settore dell'ambiente e della legislazione ambientale, in particolare nel settore dell'integrazione dell'ambiente nelle altre politiche, nonché allo sviluppo sostenibile nella Comunità».
12 I progetti che rispondono ai criteri stabiliti dal regolamento n. 1655/2000 possono vedersi concedere sostegni finanziari alle condizioni e secondo le procedure stabilite da tale regolamento.
13 Secondo l'art. 2 del suddetto regolamento, LIFE è diviso in tre settori tematici denominati «LIFE-Natura» «LIFE-Ambiente» e «LIFE-Paesi terzi».
14 L'art. 8, n. 1, del regolamento n. 1655/2000 dispone:
«L'applicazione di LIFE avviene per fasi. La terza fase inizia il 1° gennaio 2000 e si conclude il 31 dicembre 2004. Il quadro finanziario per l'attuazione della terza fase per il periodo 2000-2004 è stabilito a 640 milioni di EUR».
15 Ai termini del ventesimo considerando del regolamento n. 1655/2000:
«Le misure necessarie per l'attuazione del presente regolamento sono adottate in base alla decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione».
16 Dagli artt. 3, n. 7, e 11, n. 1, del regolamento n. 1655/2000 risulta che, nell'esercizio delle competenze di esecuzione del suddetto regolamento, la Commissione è assistita da un comitato che è, nel caso delle misure riguardanti il settore LIFE-Natura, quello istituito dall'art. 20 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7), e, negli altri casi, quello istituito dall'art. 11, n. 1, del regolamento n. 1655/2000.
17 La procedura di comitato applicata per l'adozione delle misure di attuazione del regolamento n. 1655/2000 è, in forza dell'art. 11, n. 2, di questo, la procedura di regolamentazione prevista dall'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia.
18 Le misure che la Commissione è legittimata ad adottare in forza delle competenze esecutive conferitele dal regolamento n. 1655/2000 sono di due tipi.
19 Si tratta, da una parte, dei provvedimenti riguardanti la concessione di un sostegno finanziario a progetti di conservazione della natura e alle loro misure di accompagnamento (art. 3), a progetti di dimostrazione, di sviluppo e/o di aggiornamento della politica e della legislazione della Comunità nel settore dell'ambiente, nonché alle loro misure di accompagnamento (art. 4), a progetti di assistenza tecnica ai paesi terzi nonché alle loro misure di accompagnamento (art. 5), o a progetti presentati da paesi dell'Europa centrale e orientale, candidati all'adesione, in base al LIFE-Natura o al LIFE-Ambiente (art. 6). I citati progetti e misure di accompagnamento cui viene concesso un sostegno finanziario sono riportati in una decisione quadro o in una decisione rivolta agli Stati membri dalla Commissione.
20 Si tratta, dall'altra, dell'adozione di linee direttrici riguardanti la selezione dei progetti di dimostrazione presentati in base al settore LIFE-Ambiente (art. 4, n. 4). Queste linee direttrici, pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, devono favorire una sinergia tra le attività di dimostrazione ed i principi direttivi della politica comunitaria in materia di ambiente, nell'ottica di uno sviluppo durevole.
21 Quando è stato adottato il regolamento n. 1655/2000 il Consiglio e le Commissione hanno rilasciato delle dichiarazioni (GU 2000, L 192, pag. 10).
22 La Commissione ha in particolare dichiarato:
«La Commissione nota che il Parlamento europeo ed il Consiglio convengono in merito all'opportunità di adottare una procedura di regolamentazione per la scelta dei progetti, rispetto alla procedura di gestione suggerita dalla Commissione nella proposta modificata presentata dopo la pronuncia del Parlamento europeo in seconda lettura.
La Commissione, ribadendo quanto dichiarato allorché la posizione comune è stata adottata, sottolinea nuovamente quanto sia importante dare applicazione ai criteri fissati dall'articolo 2 della decisione del Consiglio 1999/468/CE, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione.
La Commissione ritiene che la scelta dei progetti, date le sue notevoli implicazioni in termini di bilancio, debba essere effettuata seguendo la procedura di gestione.
La Commissione ritiene inoltre che ignorare le disposizioni dell'articolo 2 della decisione del Consiglio 1999/468/CE, in un caso tanto evidente quanto appunto il caso in oggetto, contravvenga sia ai principi ispiratori che al disposto della decisione del Consiglio.
La Commissione si vede pertanto costretta ad adottare le dovute riserve in materia, compreso il diritto di adire la Corte di giustizia quando e se lo riterrà opportuno».
23 Il Consiglio ha fatto la seguente dichiarazione:
«Il Consiglio prende atto della dichiarazione della Commissione sulla scelta della procedura di comitato affinché quest'ultima adotti misure di attuazione nel quadro del regolamento LIFE.
Scegliendo la procedura di regolamentazione di cui all'articolo 5 della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, il Consiglio ha tenuto conto dell'esperienza acquisita con la procedura di regolamentazione nel quadro dello strumento LIFE nella prima fase (dal 1992) e nella seconda fase (dal 1996), nonché della natura di tale strumento, che svolge un ruolo essenziale per la tutela dell'ambiente nella Comunità e contribuisce all'attuazione e allo sviluppo della politica comunitaria in questo settore.
Il Consiglio rammenta che i criteri fissati all'articolo 2 della decisione 1999/468/CE del Consiglio non sono vincolanti sotto il profilo giuridico e hanno un carattere indicativo. Il Consiglio ritiene che il campo di applicazione delle competenze di esecuzione nel regolamento in questione giustifichi pienamente il ricorso alla procedura di regolamentazione».
Sulla ricevibilità
24 In primo luogo, il Consiglio ha espresso nel corso del procedimento scritto, dubbi sulla possibilità per la Commissione di proporre un ricorso d'annullamento al fine di far prevalere il suo punto di vista circa il tipo di procedura di comitato che si sarebbe dovuto scegliere per l'adozione delle misure d'attuazione di cui al regolamento n. 1655/2000.
25 Il Consiglio sostiene in proposito che, nella procedura di adozione del regolamento n. 1655/2000, la Commissione non si è avvalsa, per difendere il suo punto di vista, di tutte le possibilità offertele dal Trattato. In particolare, dopo aver adottato, prima dell'entrata in vigore della seconda decisione sulla comitatologia, una proposta di regolamento che prevedeva una procedura di comitato corrispondente alla procedura di regolamentazione, la Commissione ha omesso, dopo l'entrata in vigore della suddetta decisione, di presentare, prima dell'adozione di una posizione comune con il Consiglio, una proposta modificata che prevedesse l'applicazione della procedura di gestione, mentre l'art. 250 CE le conferiva questa prerogativa.
26 Secondo il Consiglio, il comportamento della Commissione nel caso di specie non collima affatto con lo spirito di leale cooperazione fra istituzioni.
27 Se ed in quanto, con le osservazioni sopra menzionate, il Consiglio abbia inteso contestare la ricevibilità del ricorso, occorre far presente quanto segue.
28 L'art. 230 CE opera una netta distinzione fra il diritto d'impugnazione delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri, da un lato, e quello delle persone fisiche e giuridiche, dall'altro, attribuendo in particolare alla Commissione il diritto di contestare, con un ricorso d'annullamento, la legittimità di qualsiasi atto adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, senza che l'esercizio di tale diritto sia subordinato alla prova di un interesse ad agire (v., in tal senso, sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493, punto 3). Peraltro, l'esercizio di tale diritto non è nemmeno condizionato dalla posizione assunta dalla Commissione in occasione della procedura di adozione dell'atto in questione (v., per analogia, con riferimento alle posizioni assunte dai rappresentanti degli Stati membri che formano il Consiglio in occasione dell'adozione di un regolamento, sentenza 12 luglio 1979, causa 166/78, Italia/Consiglio, Racc. pag. 2575, punto 6).
29 In secondo luogo, occorre constatare, come ha fatto l'avvocato generale ai paragrafi 136 e 137 delle sue conclusioni, che la scelta delle procedure di comitato fatta dall'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 può essere scissa dalle altre disposizioni del suddetto regolamento, di guisa che è possibile agire per l'annullamento parziale del regolamento n. 1655/2000 in quanto prevede il ricorso ad un comitato di regolamentazione.
30 Da quanto precede risulta che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
31 A sostegno del proprio ricorso la Commissione deduce due motivi, che riguardano, da un lato, la violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia e, dall'altro, la violazione della ratio della detta decisione.
32 Con la prima parte del primo motivo, la Commissione sostiene che non sono stati osservati i criteri enunciati all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
33 Con la seconda parte dello stesso motivo, la Commissione afferma che non si è tenuto conto né degli effetti giuridici dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia né degli obblighi da questa derivanti. Essa fa valere in proposito che, non tenendo conto degli effetti giuridici dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, il legislatore comunitario ha violato l'obbligo di motivazione che vi si collega, giacché ha omesso di indicare nel regolamento n. 1655/2000 i motivi che lo hanno indotto ad optare per una procedura di comitato diversa da quella che i criteri stabiliti da tale disposizione avrebbero dovuto indurlo a scegliere.
34 Si deve ricordare in proposito che la mancanza o l'insufficienza della motivazione rientra nella violazione delle forme sostanziali, ai sensi dell'art. 230 CE, e costituisce un motivo distinto da quello, vertente sulla legittimità nel merito dell'atto impugnato, che riguarda la violazione di una norma di diritto relativa all'applicazione del Trattato ai sensi del medesimo articolo (v., in tal senso, sentenze 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719, punto 67, e 30 marzo 2000, causa C-265/97 P, VBA/Florimex e a., Racc. pag. I-2061, punto 114).
35 Si deve quindi considerare che la seconda parte del primo motivo della Commissione solleva un motivo, distinto da quello riguardante la violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia, relativo al fatto che il regolamento n. 1655/2000, in quanto subordina l'adozione dei provvedimenti di attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia, senza spiegare le ragioni per le quali i criteri di scelta tra le diverse procedure di comitato definiti all'art. 2 della suddetta decisione non sono stati seguiti nel caso di specie, ha violato l'obbligo di motivazione sancito dall'art. 253 CE.
Sul motivo relativo alla violazione dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia
36 In via preliminare, occorre accertare se l'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia costituisca una regola di diritto relativa all'applicazione del Trattato, ai sensi dell'art. 230 CE, che il legislatore comunitario è tenuto ad osservare quando adotta un atto di diritto derivato direttamente sulla base del Trattato (in prosieguo: un «atto di base»), come il regolamento n. 1655/2000.
37 La Commissione sostiene in proposito che, in forza dell'art. 202 CE, le modalità cui il Consiglio può subordinare l'esercizio delle competenze d'esecuzione conferite alla Commissione devono rispondere ai principi e alle norme che questo avrà stabilito in via preliminare, di guisa che le disposizioni della seconda decisione sulla comitatologia, che enunciano tali principi e tali norme, hanno un carattere organico e il legislatore comunitario è tenuto ad osservarle quando adotta un atto di base.
38 Secondo il Parlamento, la Commissione interpreta erroneamente l'art. 202 CE. Il legislatore comunitario non sarebbe tenuto ad osservare la seconda decisione sulla comitatologia al momento di adottare un atto di base. L'art. 202 CE legittimerebbe il Consiglio soltanto ad imporre alla Commissione norme relative all'esercizio delle competenze che lo sono state attribuite, come quelle relative allo svolgimento delle diverse procedure di comitato, non invece ad enunciare norme che limitino la facoltà del legislatore comunitario di scegliere liberamente caso per caso tra le diverse procedure, definendo in anticipo i criteri applicabili a tale scelta.
39 In proposito, occorre tener presente in via preliminare che, costituendo un atto di diritto derivato, la seconda decisione sulla comitatologia, come la prima, non può integrare le norme del Trattato (v. sentenza 27 ottobre 1992, causa C-240/90, Germania/Commissione, Racc. pag. I-5383, punto 42).
40 Tuttavia, risulta dall'art. 202, terzo trattino, CE, sulla base del quale è stata adottata la seconda decisione sulla comitatologia, che il Consiglio è legittimato a stabilire principi e norme cui devono rispondere le modalità di esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Tali principi e tali norme devono quindi essere rispettati al momento dell'adozione degli atti che conferiscono competenze d'esecuzione alla Commissione ed occorre considerare che l'art. 202 CE si richiama in proposito sia agli atti adottati dal solo Consiglio sia agli atti adottati da quest'ultimo in codecisione con il Parlamento (v., in tal senso, sentenza 2 ottobre 1997, causa C-259/95, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-5303, punto 26).
41 Poiché il settore dei principi e delle norme che il Consiglio è legittimato a fissare in materia non è limitato dall'art. 202 CE alla definizione delle diverse procedure cui può essere subordinato l'esercizio da parte della Commissione delle competenze di esecuzione che le sono conferite, si deve ammettere che essi possono anche vertere sulle modalità di scelta fra tali diverse procedure.
42 Avendo quindi constatato che il Consiglio può stabilire i principi e le norme da rispettare al momento della scelta tra diverse procedure di comitato e che il legislatore comunitario è tenuto ad osservarli allorché adotta un atto di base che conferisce competenze di esecuzione alla Commissione, occorre esaminare quale portata la seconda decisione sulla comitatologia abbia inteso conferire nel caso di specie ai criteri di scelta di cui all'art. 2. Infatti, come l'avvocato generale ha rilevato al paragrafo 87 delle sue conclusioni, l'art. 202 CE, pur consentendo al Consiglio di adottare in materia criteri vincolanti, non lo richiede necessariamente, dato che il Consiglio si può limitare a definire criteri indicativi.
43 In proposito, occorre anzitutto constatare che la seconda decisione sulla comitatologia non ha inteso conferire carattere vincolante ai criteri di cui all'art. 2.
44 Una siffatta interpretazione risulta, in primo luogo, dal testo dell'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
45 Come è stato rilevato dall'avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni, l'uso del modo condizionale nella maggior parte delle versioni linguistiche della seconda decisione sulla comitatologia indica che i criteri di cui all'art. 2 della suddetta decisione per la scelta della procedura di gestione o di regolamentazione non sono vincolanti. Inoltre, tale articolo segnala che la scelta delle modalità procedurali per l'adozione delle misure di esecuzione «è improntata» ai criteri enunciati.
46 Questa interpretazione trova conferma nel quinto considerando della seconda decisione sulla comitatologia da cui risulta espressamente che i criteri per la scelta delle procedure di comitato non sono vincolanti.
47 Inoltre, la dichiarazione comune fatta dal Consiglio e dalla Commissione all'atto dell'adozione della seconda decisione sulla comitatologia mostra che qualsiasi modifica del tipo di comitato previsto in un atto di base deve effettuarsi «caso per caso», dato che i criteri di cui all'art. 2 della suddetta decisione servono solo ad improntare tale scelta, il che indica che tali criteri non hanno, secondo gli autori di tale dichiarazione, carattere vincolante.
48 Da quanto precede risulta che i criteri stabiliti dall'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non hanno carattere vincolante e che, pertanto, il motivo relativo al fatto che il regolamento n. 1655/2000 non avrebbe osservato i suddetti criteri dev'essere respinto in quanto non fondato.
Sul motivo tratto dalla violazione dell'obbligo di motivazione
49 Si deve accertare, in primo luogo, se il legislatore comunitario fosse tenuto nel caso di specie a motivare perché nell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 avesse scelto la procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia, e, in secondo luogo, eventualmente, se avesse adempiuto l'obbligo di motivazione.
Sull'esistenza di un obbligo di motivazione
50 Occorre anzitutto rilevare che, contrariamente a quanto sostengono il Parlamento e il Consiglio, il fatto che i criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non abbiano carattere vincolante non esclude che tale disposizione possa avere taluni effetti giuridici ed in particolare che il legislatore comunitario sia tenuto a motivare, su questo punto, l'atto di base che adotta, quando si discosta da tali criteri.
51 In proposito, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, anche se un atto adottato da un'istituzione comunitaria non enuncia una norma di diritto alla cui osservanza questa istituzione sia comunque tenuta, ma enuncia semplicemente una norma di condotta indicativa della prassi da seguire, la suddetta istituzione non può discostarsene senza fornire i motivi che ve l'hanno indotta (v., in tal senso, sentenze 30 gennaio 1974, causa 148/73, Louwage/Commissione, Racc. pag. 81, punto 12; 1° dicembre 1983, causa 190/82, Blomefield/Commissione, Racc. pag. 3981, punto 20; 1° dicembre 1983, causa 343/82, Michael/Commissione, Racc. pag. 4023, punto 14, e 13 dicembre 1984, cause riunite 129/82 e 274/82, Lux/Corte dei conti, Racc. 4127, punto 20).
52 La medesima soluzione si impone nel caso di specie alla luce della finalità perseguita dall'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
53 Risulta infatti dal quinto considerando della seconda decisione sulla comitatologia che i criteri per la scelta delle procedure di comitato sono stati definiti dalla suddetta decisione con l'intento di una maggiore coerenza e prevedibilità nella scelta del tipo di comitato.
54 Un siffatto obiettivo sarebbe compromesso qualora il legislatore comunitario nell'adottare un atto di base che conferisce competenze d'esecuzione alla Commissione potesse discostarsi dai criteri definiti nella seconda decisione sulla comitatologia senza dover esporre i motivi che lo hanno indotto a farlo.
55 Da quanto precede risulta che, quando il legislatore comunitario si discosta, nella scelta di una procedura di comitato, dai criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia deve motivare tale scelta.
56 Si deve quindi accertare se, nel caso di specie, il legislatore comunitario, optando, nel regolamento n. 1655/2000, per la procedura di regolamentazione, abbia fatto una scelta che si discosta dai criteri enunciati nella seconda decisione sulla comitatologia e se, pertanto, tale scelta dovesse costituire oggetto di una motivazione nel suddetto regolamento.
57 La Commissione sostiene in proposito che l'applicazione dei criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia avrebbe dovuto indurre il legislatore comunitario a scegliere, nel caso del regolamento n. 1655/2000, la procedura di gestione e non la procedura di regolamentazione.
58 Secondo la Commissione, le misure da adottare per l'esecuzione del regolamento n. 1655/2000 sono misure di gestione. Infatti, si tratta per la Commissione, da una parte, di predisporre l'elenco dei progetti ammissibili al finanziamento comunitario, previo accertamento che essi soddisfino l'insieme delle condizioni e dei criteri enunciati dal regolamento n. 1655/2000, e, dall'altro, di stabilire le linee direttrici, in conformità all'art. 4, n. 4, del suddetto regolamento. Tali linee direttrici sarebbero strettamente collegate alla gestione del programma LIFE e mirerebbero sostanzialmente ad offrire ai potenziali candidati una guida pratica di presentazione dei progetti di dimostrazione ammissibili alla LIFE-Ambiente.
59 Il Parlamento e il Consiglio si limitano a sostenere che i criteri di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia non producono alcun effetto giuridico, senza prendere posizione sulla questione se la scelta della procedura di regolamentazione effettuata dall'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 si discosti dai suddetti criteri.
60 In proposito occorre constatare, come è stato fatto dall'avvocato generale ai paragrafi 121-123 delle sue conclusioni, che le misure che la Commissione è legittimata ad adottare in forza delle competenze di esecuzione che le conferisce il regolamento n. 1655/2000 si definiscono come misure di gestione relative all'attuazione di un programma che comporta rilevanti implicazioni di bilancio, ai sensi dell'art. 2, lett. a), della seconda decisione sulla comitatologia.
61 Tali misure di esecuzione rientravano quindi, in linea di principio, nella procedura di gestione di cui all'art. 4 della seconda decisione sulla comitatologia o, eventualmente, in conformità all'art. 2, lett. c), della suddetta decisione, nella procedura di consultazione di cui all'art. 3.
62 Ne consegue che, quando ha scelto, come poteva farlo, di discostarsi dai criteri indicativi di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia decidendo di far ricorso, per l'adozione delle misure di esecuzione del regolamento n. 1655/2000, alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della suddetta decisione, il legislatore comunitario era tenuto a motivare tale scelta.
Sull'adempimento dell'obbligo di motivazione
63 La Commissione sostiene che il regolamento n. 1655/2000 non contiene alcuna adeguata motivazione per quanto riguarda la scelta delle procedure di comitato effettuata nel suddetto regolamento e che la dichiarazione fatta dal Consiglio, quando ha adottato tale regolamento non consente di soddisfare l'obbligo di motivazione su questo punto.
64 Il Consiglio sostiene che il legislatore comunitario, pur non essendo tenuto a farlo, ha adeguatamente motivato, nel ventesimo considerando del regolamento n. 1655/2000, la propria decisione di far ricorso al comitato di regolamentazione. Tale motivazione sarebbe costituita dalla dichiarazione che il Consiglio ha rilasciato all'atto dell'adozione del suddetto regolamento e che è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
65 In proposito occorre anzitutto rilevare che non si può tener conto di tale dichiarazione per valutare se il regolamento n. 1655/2000 soddisfi l'obbligo di motivazione previsto dall'art. 253 CE.
66 Infatti, la motivazione di un atto comunitario deve figurare nell'atto stesso (v., in tal senso, sentenza 16 novembre 2000, causa C-291/98 P, Sarrió/Commissione, Racc. pag. I-9991, punti 73 e 75) e deve essere adottata dall'autore dell'atto (v., in tal senso, sentenza 15 giugno 1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punto 67), di guisa che, nel caso di specie, una dichiarazione rilasciata dal solo Consiglio non può comunque servire a motivare un regolamento adottato congiuntamente dal Parlamento e dal Consiglio, come il regolamento n. 1655/2000.
67 Esaminando poi se il regolamento n. 1655/2000 contenga esso stesso una motivazione sufficiente per quanto riguarda la scelta delle procedure di comitato applicabile, occorre constatare che il ventesimo considerando, che è la sola disposizione del regolamento in cui tale scelta viene motivata, si limita ad indicare che occorre adottare le misure necessarie per l'attuazione del suddetto regolamento «in conformità» con la seconda decisione sulla comitatologia.
68 Ora, un'indicazione del genere, che equivale ad un semplice rinvio alla norma comunitaria vigente, non può costituire una motivazione sufficiente (v., in tal senso, sentenza 1° luglio 1986, causa 185/85, Usinor/Commissione, Racc. pag. 2079, punto 21). Infatti, essa non consente di conoscere i motivi specifici per cui, nel caso del regolamento n. 1655/2000, è stata scelta la procedura di regolamentazione, allorché tale scelta non risulta conforme ai criteri indicativi di cui all'art. 2 della seconda decisione sulla comitatologia.
69 Ne consegue che il motivo che la Commissione trae dalla violazione dell'obbligo di motivazione previsto dall'art. 253 CE risulta fondato.
70 Non occorre perciò esaminare l'ultimo motivo dedotto dalla Commissione, relativo alla violazione della ratio della seconda decisione sulla comitatologia.
71 La Commissione ha concluso per l'annullamento del regolamento n. 1655/2000 in quanto assoggetta l'adozione delle misure d'attuazione del programma LIFE alla procedura di regolamentazione di cui all'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia. Il ricorso della Commissione mira quindi ad ottenere l'annullamento dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000, da cui risulta la scelta della procedura di regolamentazione prevista dall'art. 5 della seconda decisione sulla comitatologia per l'adozione delle misure di attuazione del programma LIFE.
72 Da quanto precede deriva che l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 dev'essere annullato.
Sulla limitazione degli effetti dell'annullamento
73 La Commissione chiede alla Corte di mantenere in vigore gli effetti del regolamento n. 1655/2000 fino alla sua modifica, che dovrà aver luogo il più presto possibile dopo la pronuncia della presente sentenza.
74 Nell'interesse della certezza del diritto, occorre accogliere la domanda della Commissione.
75 Occorre quindi che la Corte si avvalga del potere conferitole dall'art. 231, secondo comma, CE di indicare gli effetti di un regolamento annullato che vanno considerati definitivi.
76 Nelle circostanze del caso di specie questo potere sarà esercitato correttamente statuendo che la presente sentenza non incide sulle misure di esecuzione del regolamento n. 1655/2000 già adottate alla data della sua pronuncia e che gli effetti dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 saranno integralmente conservati fino a che il Parlamento e il Consiglio non avranno adottato nuove disposizioni riguardanti la procedura di comitato cui sono sottoposte le misure di esecuzione del suddetto regolamento.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
77 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Parlamento e del Consiglio alle spese, questi ultimi, che sono rimasti soccombenti, vanno condannati alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) L'art. 11, n. 2, del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1655, riguardante lo strumento finanziario per l'ambiente (LIFE), è annullato.
2) La presente sentenza non influisce sulle misure di esecuzione del regolamento n. 1655/2000 già adottate alla data della sua pronuncia.
3) Gli effetti dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 1655/2000 saranno integralmente conservati fintantoché il Parlamento e il Consiglio non avranno adottato nuove disposizioni riguardanti la procedura di comitato cui sono sottoposte le misure di esecuzione del suddetto regolamento.
4) Il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea sono condannati alle spese.
Full & Egal Universal Law Academy