Sammendrag
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
Frie varebevægelser - told - afgifter med tilsvarende virkning - overførsel af affald - pligt til betaling af bidrag til solidaritetsfonden for tilbageførsel af affald - uforeneligt med traktaten
(Art. 23 EF og 25 EF)
Sammendrag
$$En medlemsstat tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til artikel 23 EF og 25 EF, når den bestemmer, at der ved overførsel af affald til andre medlemsstater er pligt til at betale et bidrag til en solidaritetsfond for tilbageførsel af affald.
Et sådant bidrag er således ikke vederlag for en tjenesteydelse, der faktisk ydes til de enkelte berørte erhvervsdrivende. Den pågældende medlemsstats efterkommelse af en forpligtelse, som i henhold til fællesskabsretten påhviler alle medlemsstaterne og er begrundet i beskyttelsen af sundheden og miljøet, giver ikke eksportører af affald etableret på dens område nogen bestemt eller sikker fordel.
Et sådant bidrag er heller ikke en lovlig byrde, idet det er en modydelse for en foranstaltning, som i fællesskabsretten er pålagt for at fremme de frie varebevægelser, når det ikke er godtgjort, at det bidrag, der opkræves i forbindelse med den enkelte overførsel af affald på nogen måde er forbundet med de faktiske omkostninger, som den pågældende virksomhed må antages at ville påføre staten, i tilfælde af at det er nødvendigt at returnere det overførte affald og at bortskaffe eller nyttiggøre det.
( jf. præmis 35, 37 og 38, 45, 51 samt domskonkl. )
Parter
I sag C-389/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.C. Schieferer, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved B. Muttelsee-Schön, som befuldmægtiget, bistået af professor H.-J. Koch,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23 EF og 25 EF, idet den har udstedt Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) [lov om overvågning af og kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald (lov om overførsel af affald)] af 30. september 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2771), hvorved der etableres en solidaritetsfond for tilbageførsel af affald, og hvorved eksportører af affald til bl.a. de øvrige medlemsstater pålægges at bidrage til fonden,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af dommer D.A.O. Edward som fungerende formand for Femte Afdeling og dommerne A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr og A. Rosas (refererende dommer),
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: ekspeditionssekretær H.A. Rühl,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 27. juni 2002, hvorunder Kommissionen var repræsenteret ved J.C. Schieferer og Forbundsrepublikken Tyskland ved W.-D. Plessing, som befuldmægtiget, bistået af H.-J. Koch,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 14. november 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 20. oktober 2000 har Kommissionen i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23 EF og 25 EF, idet den har udstedt Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen, (Abfallverbringungsgesetz) [lov om overvågning af og kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald (lov om overførsel af affald)] af 30. september 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2771, herefter »AbfVerbrG«), hvorved der etableres en solidaritetsfond for tilbageførsel af affald, og hvorved eksportører af affald til bl.a. de øvrige medlemsstater pålægges at bidrage til fonden.
Retsforskrifter
Basel-konventionen og fællesskabsretten
2 Det er i artikel 23 EF og 25 EF bestemt, at Fællesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling, og som indebærer forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater, såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning.
3 Overførsel af affald inden for, til og fra Fællesskabet er omfattet af bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1). Forordningens artikel 1, stk. 2 og 3, fastsætter, hvilke former for overførsel af affald der ikke henhører under forordningens anvendelsesområde.
4 Forordning nr. 259/93 iværksætter bl.a. de forpligtelser, som Fællesskabet og medlemsstaterne har påtaget sig som parter i konventionen om kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og bortskaffelse heraf, undertegnet i Basel den 22. marts 1989 (herefter »Basel-konventionen«). Konventionen er blevet godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1. februar (EFT L 39, s. 1). Ud over Fællesskabet er også samtlige medlemsstater parter i Basel-konventionen.
5 Parterne i Basel-konventionen må i henhold til konventionens artikel 4, stk. 5, ikke tillade, at farligt affald eller andet affald eksporteres til eller importeres fra en stat, som ikke er part i konventionen. Denne bestemmelse kan imidlertid under visse betingelser fraviges i medfør af konventionens artikel 11.
6 Basel-konventionens artikel 8 pålægger eksportstaten pligt til at sørge for, at det pågældende affald, såfremt en grænseoverskridende transport af farligt affald eller andet affald, hvortil der er givet samtykke fra de berørte stater, ikke kan fuldføres i overensstemmelse med kontraktvilkårene, og der ikke kan findes alternative dispositioner til at bortskaffe affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde, af eksportøren føres tilbage til eksportstaten inden for en frist på 90 dage.
7 Basel-konventionens artikel 9, stk. 2, litra a), bestemmer, at hvis en grænseoverskridende transport af farligt affald eller andet affald anses for ulovlig transport som følge af eksportørens eller producentens adfærd, skal eksportstaten sørge for, at det pågældende farlige affald føres tilbage til eksportstaten af eksportøren eller af producenten, eller om nødvendigt af staten selv.
8 Den pligt til at føre affaldet tilbage, som er fastsat i Basel-konventionens artikel 8, er i Fællesskabets retsorden iværksat ved artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 259/93, der har følgende ordlyd:
»Såfremt en overførsel af affald, som de berørte kompetente myndigheder har givet tilladelse til, ikke kan gennemføres efter bestemmelserne i ledsagedokumentet eller kontrakten i artikel 3 og 6, sørger den kompetente afsendelsesmyndighed for, at anmelderen inden for en frist på 90 dage efter det tidspunkt, hvor afsendelsesmyndigheden er blevet underrettet, returnerer affaldet til denne myndigheds område eller til et andet sted i afsendelsesstaten, medmindre den er overbevist om, at affaldet kan bortskaffes eller nyttiggøres på en anden, miljømæssigt forsvarlig måde.«
9 Artikel 26, stk. 2, litra a), i forordning nr. 259/93, der gennemfører den pligt til at føre affaldet tilbage, som er fastsat i Basel-konventionens artikel 9, stk. 2, er affattet således:
»Såfremt anmelderen er ansvarlig for en sådan ulovlig overførsel, sørger den kompetente afsendelsesmyndighed for, at det pågældende affald:
a) af anmelderen eller om nødvendigt af myndigheden selv returneres til afsendelsesstaten [...]«
10 Endvidere bestemmer artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 259/93 følgende:
»Ved al overførsel af affald, der er omfattet af denne forordning, skal der stilles finansiel sikkerhed eller tilsvarende forsikring til dækning af transportomkostningerne, herunder de tilfælde, der er nævnt i artikel 25 og 26, og omkostningerne ved bortskaffelse eller nyttiggørelse.«
11 For så vidt angår administrative omkostninger og omkostninger i forbindelse med overførsel, bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet bestemmes i artikel 33 i forordning nr. 259/93:
»1. Der kan pålægges anmelderen passende administrative omkostninger ved iværksættelse af anmeldelses- og overvågningsproceduren samt sædvanlige omkostninger ved passende analyser og kontrol.
2. Omkostninger i forbindelse med returneringen af affaldet, herunder overførsel, bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet på en anden, miljømæssigt forsvarlig måde i medfør af artikel 25, stk. 1, og artikel 26, stk. 2, afholdes af anmelderen eller, hvis dette ikke er muligt, af de berørte medlemsstater.
3. Omkostninger i forbindelse med bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet på en anden, miljømæssigt forsvarlig måde i medfør af artikel 26, stk. 3, afholdes af modtageren.
4. Omkostninger i forbindelse med bortskaffelse eller nyttiggørelse, herunder eventuel overførsel i medfør af artikel 26, stk. 4, afholdes af anmelderen og/eller modtageren afhængigt af de involverede kompetente myndigheders afgørelse.«
Nationale bestemmelser
12 AbfVerbrG's § 8, stk. 1, bestemmer, at der skal etableres en solidaritetsfond for tilbageførsel af affald (»Solidarfonds Abfallrückführung«, herefter »solidaritetsfonden«).
13 Denne bestemmelses 6. og 7. pkt. har følgende ordlyd:
»Til dækning af solidaritetsfondens ydelser og administrative omkostninger betaler de i forordningen [nr. 259/93] omhandlede anmeldere et bidrag til denne fond, idet der tages hensyn til arten og kvantiteten af det affald, der overføres. Bidrag der ikke er anvendt inden udløbet af en periode på tre år, og som ikke er medgået til refusion af de tillægsbeløb, der er betalt i henhold til stk. 2, tilbagebetales med en forholdsmæssig andel til bidragyderne.«
14 AbfVerbrG's § 8, stk. 2, 1. pkt., har følgende ordlyd:
»Hvis de beløb, der betales af solidaritetsfonden [...] er utilstrækkelige til at dække omkostningerne ved tilbageførslen og ved en uskadelig nyttiggørelse eller destruktion under iagttagelse af almene hensyn, er delstaterne forpligtede til, efter fradrag af en ved lov [...] fastsat andel, som afholdes af forbundsstaten, at yde en supplerende dækning efter en fordelingsnøgle, der fastsættes på baggrund af befolknings- og beskatningsgrundlaget (Königstein-nøglen) eller efter en anden fordelingsnøgle, som delstaterne bliver enige om.«
15 Ud over pligten til at yde bidrag til solidaritetsfonden havde anmelderen allerede i medfør af AbfVerbrG's § 7, stk. 1, pligt til at stille finansiel sikkerhed eller tilsvarende forsikring for overførsel af affald i overensstemmelse med artikel 27 i forordning nr. 259/93.
16 I § 17 i Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung (bekendtgørelse om solidaritetsfonden for tilbageførsel af affald) af 20. maj 1996 (BGBl. 1996 I, s. 694, herefter »bekendtgørelsen om solidaritetsfonden«) præciseres, at bidragspligten opstår samtidig med pligten til at give meddelelse om det affald, der føres uden for Forbundsrepublikken Tysklands område. Samme bekendtgørelses § 18 bestemmer, hvordan bidraget beregnes, idet det er fastsat til 0,30 DEM, 3,00 DEM, 10,00 DEM eller 15,00 DEM pr. ton, afhængig af affaldets art.
Den administrative procedure
17 Ved åbningsskrivelse af 25. maj 1998 meddelte Kommissionen de tyske myndigheder, at bidraget til solidaritetsfonden, der opkræves i medfør af AbfVerbrG, efter dennes opfattelse er en afgift med tilsvarende virkning som told ved udførsel, der er forbudt i henhold til EF-traktatens artikel 9 og 12 (efter ændring nu artikel 23 EF og 25 EF). Kommissionen understregede videre, at der i henhold til forordning nr. 259/93 ikke skal opkræves et sådant bidrag.
18 De tyske myndigheder anførte i deres svar af 11. september 1998, at bidraget til solidaritetsfonden var en rimelig modydelse for en særlig og/eller individuel fordel, der blev ydet til de erhvervsdrivende, og at bidraget følgelig ikke var en afgift med tilsvarende virkning. Den tyske regering gjorde endvidere gældende, at de særlige kendetegn ved affald kunne begrunde visse begrænsninger i den frie bevægelighed for denne type af varer.
19 Den 16. august 1999 tilstillede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland en begrundet udtalelse, hvori den afviste de argumenter, som de tyske myndigheder var fremkommet med, idet den dog præciserede, at den ikke anfægtede det bidrag, der blev ydet i forbindelse med udførsel af affald fra Tyskland til et tredjeland. Kommissionen anmodede denne medlemsstat om at efterkomme den pågældende udtalelse inden en frist på to måneder efter dens meddelelse.
20 Da den tyske regering i svarskrivelsen af 21. januar 2000 fortsat bestred at have begået det af Kommissionen påståede traktatbrud, besluttede Kommissionen at anlægge denne sag.
Traktatbruddet
21 Kommissionen har gjort gældende, at pligten til at betale et bidrag til solidaritetsfonden, som i medfør af AbfVerbrG påhviler alle eksportører af affald, er delvis uforenelig med fællesskabsretten. Kommissionen er af den opfattelse, at bidraget, da det skal betales i forbindelse med overførsel af affald til andre medlemsstater, er en afgift med tilsvarende virkning som told ved udførsel, der er forbudt i henhold til artikel 23 EF og 25 EF.
22 Det bemærkes herved indledningsvis, som Domstolen gentagne gange har fastslået, at forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkninger er begrundet i det forhold, at selv minimale økonomiske byrder ved grænseoverskridelsen hindrer varernes bevægelighed, hvilket forværres af de administrative formaliteter i forbindelse hermed. Følgelig udgør enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer ved grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, en afgift med tilsvarende virkning som told i den i artikel 23 EF og 25 EF forudsatte betydning, også selv om afgiften ikke tilfalder staten (jf. bl.a. dom af 9.11.1983, sag 158/82, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3573, præmis 18, og af 27.9.1988, sag 18/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 5427, præmis 5).
23 Ifølge Domstolens praksis kan en sådan byrde dog ikke betegnes som en afgift med tilsvarende virkning som told, såfremt den er led i en almindelig, intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på indenlandsk producerede og importerede eller eksporterede produkter, såfremt den pågældende byrde udgør et forholdsmæssigt vederlag for en til den erhvervsdrivende erlagt tjenesteydelse, eller endelig, under visse omstændigheder, såfremt den vedrører kontrol, der skal udøves for at opfylde fællesskabsretlige forpligtelser (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 6 og den heri nævnte retspraksis).
24 Det er i den foreliggende sag ubestridt, at bidragspligten til solidaritetsfonden er en økonomisk byrde, hvis størrelse i henhold til AbfVerbrG's § 8, stk. 1, 6. pkt., fastsættes på grundlag af arten og kvantiteten af det affald, der overføres. Det fremgår af denne bestemmelse sammenholdt med § 17 i bekendtgørelsen om solidaritetsfonden, at bidragspligten påhviler enhver, der er forpligtet til at give meddelelse om en overførsel af affald i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 259/93, og opstår samtidig med pligten til at give meddelelse om affald, der føres ud af Forbundsrepublikken Tysklands område.
25 Den tyske regering har anerkendt, at det omtvistede bidrag umiddelbart ligner en »afgift med tilsvarende virkning«, som fastlagt i Domstolens praksis. Regeringen har imidlertid bestridt, at det pågældende bidrag er en byrde, der er forbudt efter artikel 23 EF og 25 EF.
26 Ifølge den tyske regering er bidraget til solidaritetsfonden for det første et passende vederlag for de tjenesteydelser, der faktisk præsteres til de enkelte erhvervsdrivende. For det andet er det en lovlig byrde, idet det er en modydelse for en foranstaltning, som i henhold til fællesskabsretten er pålagt medlemsstaterne for at fremme de frie varebevægelser. Under disse omstændigheder henhører det omtvistede bidrag således efter den tyske regerings opfattelse under de af Domstolen fastlagte undtagelser, hvorefter en økonomisk byrde ikke nødvendigvis er en afgift med tilsvarende virkning som told.
Hvorvidt bidraget til solidaritetsfonden kan anses for vederlag for en tjenesteydelse, der er præsteret til erhvervsdrivende
27 Den tyske regering har nærmere bestemt gjort gældende, at staten leverer en finansiel tjenesteydelse til de erhvervsdrivende, idet den i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i Basel-konventionen og forordning nr. 259/93 finansierer returneringen af affaldet til dennes område i de tilfælde, hvor udførslen af affaldet er ulovlig eller ikke har kunnet gennemføres, når den ansvarlige ikke har været i stand til at afholde omkostningerne eller ikke har kunnet udpeges. Tjenesteydelsen indeholder en reel fordel for erhvervsdrivende, der udfører affald fra Forbundsrepublikken Tyskland, idet den subsidiære sikkerhedsstillelse, som staten har påtaget sig, medfører, at de kan få adgang til markederne såvel i Fællesskabets øvrige medlemsstater som i de øvrige stater, der er parter i Basel-konventionen.
28 Den tyske regering har anført, at selv om solidaritetsfondens midler anvendes i forbindelse med returneringen af ulovligt udført affald, er det udelukkende de erhvervsdrivende, der lovligt udfører affald, og som bidrager til fonden, der drager fordel af den omstændighed, at staten stiller sikkerhed for returneringen. Den tjenesteydelse, som staten således præsterer, er ifølge den tyske regering en individuel fordel for enhver eksportør af affald, da denne ved enhver lovlig transaktion, hvorom der er givet meddelelse i henhold til forordning nr. 259/93, udnytter de eksportmuligheder, som sikkerhedsstillelsen skaber. Det beløb, der opkræves i bidrag for hver enkelt udførsel, er desuden fastsat på grundlag af arten og kvantiteten af det affald, der overføres, og står efter den tyske regerings opfattelse i et rimeligt forhold til - således som dette udtryk er fortolket i Domstolens praksis - den konkrete tjenesteydelse, som præsteres til den erhvervsdrivende. Den enkelte anmelders bidrag opkræves således ifølge den tyske regering som modydelse for den faktiske anvendelse af den eksportmulighed, som returneringsgarantien skaber.
29 Den tyske regering har understreget, at det i AbfVerbrG's § 8 omhandlede bidrag netop har til formål at dække omkostningerne ved den finansielle sikkerhed, som skaber mulighed for hver enkelt overførsel af affald over grænsen. Det er følgelig efter den tyske regerings opfattelse berettiget at pålægge de erhvervsdrivende, der drager fordel heraf, at afholde en rimelig og forholdsmæssig andel af de reelle omkostninger ved tjenesteydelsen.
30 Det bemærkes herved, at den af den tyske regering anførte argumentation bygger på den forudsætning, at de muligheder for at eksportere affald, som de erhvervsdrivende etableret i Tyskland drager fordel af, i vidt omfang kan tilskrives den omstændighed, at medlemsstaten accepterer at stille subsidiær sikkerhed for finansieringen i de tilfælde, hvor det viser sig at være nødvendigt at returnere affaldet.
31 Det kan imidlertid fastslås, at disse erhvervsdrivendes eksportmuligheder på ingen måde adskiller sig fra de eksportmuligheder, som konkurrenter etableret i andre medlemsstater har.
32 Overførslerne af affald fra Tyskland er således omfattet af de samme bestemmelser og undergivet de samme betingelser, som gælder for overførsler, der foretages fra andre medlemsstater, da disse bestemmelser og betingelser navnlig er fastsat i forordning nr. 259/93. Selv for så vidt angår eksport til de øvrige stater, der er parter i Basel-konventionen - bidrag, der betales i forbindelse med en sådan eksport, er ganske vist ikke direkte omfattet af den foreliggende sag - har erhvervsdrivende etableret i Tyskland de samme muligheder som andre eksportører inden for Fællesskabet, hvilket skyldes den omstændighed, at Fællesskabet og alle dets medlemsstater er parter i denne konvention, og at de forpligtelser, der er fastsat i konventionen, er gennemført i Fællesskabets retsorden ved forordning nr. 259/93.
33 Det er endvidere ubestridt, at Forbundsrepublikken Tyskland ved at acceptere at afholde omkostningerne i forbindelse med returneringen af affaldet, herunder dets overførsel og dets bortskaffelse eller nyttiggørelse, i de situationer, hvor det ikke er muligt at få en bestemt erhvervsdrivende til at afholde dem, blot overholder en forpligtelse, som på ensartet vis påhviler alle medlemsstaterne i medfør af artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 259/93.
34 Som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til afgørelse, bidrager denne forpligtelse til at sikre, at der ikke gennemføres nogen grænseoverskridende transport af affald uden tilstrækkelige garantier med hensyn til beskyttelsen af miljøet og sundheden. Mange andre af de forpligtelser, der påhviler udførselsstaterne i henhold til diverse bestemmelser i international ret eller i fællesskabsretlige bestemmelser om overførsel af affald, forfølger det samme formål. For at den således etablerede særlige ordning for overførsel af affald kan fungere hensigtsmæssigt, er det naturligvis en forudsætning, at de enkelte stater overholder samtlige de forpligtelser, der påhviler dem.
35 Når henses hertil, indebærer den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland efterkommer en forpligtelse, som i henhold til fællesskabsretten påhviler alle medlemsstaterne, begrundet i almene hensyn til beskyttelse af sundheden og miljøet, ikke, at der gives eksportører af affald etableret i Tyskland nogen bestemt eller sikker fordel (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 7).
36 Denne konklusion bestyrkes af den omstændighed, at bidragspligten over for solidaritetsfonden opstår samtidig med pligten til at give meddelelse om affald, der føres uden for tysk område, og at den økonomiske byrde, der afholdes af eksportørerne, udelukkende fastsættes på grundlag af arten og kvantiteten af det affald, der overføres. Bidraget er således ikke modydelse for nogen tjenesteydelse, der er erlagt til dem, hverken i kraft af den kategori af erhvervsdrivende de tilhører eller individuelt.
37 Det omtvistede bidrag er således ikke vederlag for en tjenesteydelse, der faktisk ydes til de enkelte berørte erhvervsdrivende.
Hvorvidt bidraget er en modydelse for en foranstaltning, som i fællesskabsretten er pålagt for at fremme de frie varebevægelser
38 Det skal herefter undersøges, om bidraget til solidaritetsfonden, som anført af den tyske regering, er en lovlig byrde, idet det er en modydelse for en foranstaltning, som i fællesskabsretten er pålagt for at fremme de frie varebevægelser.
39 Det bemærkes i denne forbindelse, at når formålet med den omhandlede økonomiske byrde alene er at sikre en finansielt og økonomisk begrundet modydelse for en forpligtelse, der, på ens måde, påhviler samtlige medlemsstater i henhold til fællesskabsretten, kan den ikke ligestilles med told og er derfor heller ikke omfattet af forbuddet efter artikel 23 EF og 25 EF (dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, præmis 34-36, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 14). Den blotte omstændighed, at andre medlemsstater selv accepterer over det offentlige budget at finansiere returneringen af affald, herunder dets overførsel og dets bortskaffelse eller nyttiggørelse, ændrer i princippet ikke ved denne konklusion (jf. i denne retning dom af 12.7.1977, sag 89/76, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1355, præmis 18, af 31.1.1984, sag 1/83, IGF, Sml. s. 349, præmis 21 og 22, og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 15).
40 I henhold til Domstolens praksis skal den økonomiske byrde, der pålægges erhvervsdrivende, imidlertid være økonomisk berettiget, idet der skal bestå en direkte sammenhæng mellem beløbets størrelse og de faktiske omkostninger ved den virksomhed, som byrden skal finansiere, i det foreliggende tilfælde den eventuelle returnering af det overførte affald, herunder dets overførsel og dets bortskaffelse eller nyttiggørelse (jf. i denne retning dom af 2.5.1990, C-111/89, Bakker Hillegom, Sml. I, s. 1735, præmis 11 og 12).
41 Den tyske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at de bidrag, som i Tyskland skal betales til solidaritetsfonden, ikke overstiger statens omkostninger, og at de enkelte ydelser hver for sig står i et rimeligt forhold til den konkrete fordel, som den enkelte erhvervsdrivende får. Ifølge den tyske regering overlader artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 259/93 desuden medlemsstaterne et vist spillerum til at afgøre, hvordan de omkostninger, som de risikerer at skulle afholde som garanter for returneringen af affald, skal finansieres f.eks. ved betaling af bidrag.
42 Det bemærkes imidlertid, at det allerede i artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 259/93 er bestemt, at omkostninger i forbindelse med returnering af affaldet, herunder overførsel, bortskaffelse eller nyttiggørelse af affaldet på en anden, miljømæssigt forsvarlig måde afholdes af anmelderen. De pågældende omkostninger afholdes kun af de berørte medlemsstater, hvis det viser sig umuligt at få dem afholdt af anmelderen.
43 Det bemærkes videre, at artikel 25, stk. 1, og artikel 26, stk. 2, litra a), i forordning nr. 259/93 foreskriver, at de erhvervsdrivende, der har anmeldt overførsler af affald, som ikke kan gennemføres, eller som er ulovlige, selv skal sørge for, at affaldet returneres.
44 Det er endvidere i artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 259/93 bestemt, at der ved al overførsel af affald, der er omfattet af den pågældende forordning, skal stilles finansiel sikkerhed eller tilsvarende forsikring til dækning af bl.a. omkostningerne ved en eventuel returnering af affaldet, herunder omkostningerne ved dets overførsel og dets bortskaffelse eller nyttiggørelse.
45 Det er således ikke godtgjort, at det bidrag, der opkræves i forbindelse med den enkelte overførsel af affald, når en sådan er blevet anmeldt i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 259/93, på nogen måde er forbundet med de faktiske omkostninger, som den pågældende virksomhed må antages at ville påføre staten, i tilfælde af at det er nødvendigt at returnere det overførte affald og at bortskaffe eller nyttiggøre det. På grundlag af forordningens bestemmelser, som er gentaget i denne doms præmis 42-44, ser det i øvrigt ud til, at de tilfælde, hvor en stat som oftest vil være forpligtet til at afholde omkostningerne i forbindelse med returnering af affald, herunder omkostningerne ved dets overførsel og dets bortskaffelse eller nyttiggørelse, netop er de tilfælde, hvor der, fordi der ikke er sket nogen anmeldelse, ikke er stillet nogen sikkerhed eller en tilsvarende forsikring og dermed heller ikke er betalt noget bidrag.
46 Det må fastslås, at der ikke består nogen sammenhæng mellem størrelsen af bidraget og de faktiske omkostninger ved den virksomhed, som det skal finansiere, på trods af, som fastslået i AbfVerbrG's § 8, stk. 1, 7. pkt., at de bidrag, der ikke er anvendt af solidaritetsfonden inden udløbet af en periode på tre år, tilbagebetales til de erhvervsdrivende i forhold til størrelsen af de indbetalte beløb. Såfremt det antages, at formålet med denne periodiske ordning for tilbagebetaling, som anført af den tyske regering, er at afpasse de individuelle bidrag efter statens faktiske omkostninger, skal det bemærkes, at den del af bidragene, der anvendes til dækning af solidaritetsfondens administrative omkostninger, ikke refunderes. Det samme gælder det finansielle tab, som de erhvervsdrivende under alle omstændigheder lider, fordi de gennem tre år må undvære de omhandlede beløb, hvilket ikke kompenseres ved betaling af renter. Den omstændighed, at solidaritetsfondens samlede fondsmidler gradvis er blevet reduceret, idet den samlede sum oprindeligt var fastsat til 75 mio. DEM, mens den på tidspunktet for anlæggelsen af denne sag ikke oversteg 16 mio. DEM, gør det heller ikke muligt at fastslå, hvor store faktiske omkostninger staten har pådraget sig i forbindelse med gennemførelsen af returneringspligten, ligesom det heller ikke kan fastslås, at de individuelle bidrag er fastsat på et passende niveau, når henses til omkostningernes størrelse.
47 Ved afgørelsen af, om det enkelte bidrag står i et rimeligt forhold til den påståede fordel for den enkelte erhvervsdrivende, er det tilstrækkeligt at gentage, som Domstolen har fastslået i denne doms præmis 35-37, at de erhvervsdrivende, der anmodes om at betale bidrag til solidaritetsfonden, ikke får nogen faktisk og individuel fordel af den virksomhed, som finansieres af fonden.
48 For så vidt angår det spillerum, der eventuelt måtte være overladt medlemsstaterne i medfør af artikel 33, stk. 2, i forordning nr. 259/93, kan det under ingen omstændigheder udnyttes til at pålægge anmelderne yderligere byrder, som ikke er berettigede.
49 Det skal i øvrigt fremhæves, at de administrative omkostninger ved iværksættelse af anmeldelses- og overvågningsproceduren samt sædvanlige omkostninger ved passende analyser og kontrol pålægges anmelderen, således som det er præciseret i artikel 33, stk. 1, i forordning nr. 259/93.
50 Bidraget til solidaritetsfonden er følgelig en afgift med tilsvarende virkning som told ved udførsel, der er forbudt efter artikel 23 EF og 25 EF.
51 Det må herefter fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23 EF og 25 EF, idet den i AbfVerbrG har bestemt, at der ved overførsel af affald til andre medlemsstater er pligt til at betale et bidrag til solidaritetsfonden.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
52 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 23 EF og 25 EF, idet den i Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen, (Abfallverbringungsgesetz) af 30. september 1994 har bestemt, at der ved overførsel af affald til andre medlemsstater er pligt til at betale et bidrag til solidaritetsfonden for tilbageførsel af affald.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Full & Egal Universal Law Academy