Leitsätze
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
Freier Warenverkehr - Zölle - Abgaben gleicher Wirkung - Verbringung von Abfällen - Pflichtbeitrag zu einem Solidarfonds für die Wiedereinführung von Abfällen - Unvereinbarkeit mit dem EG-Vertrag
(Artikel 23 und 25 EG)
Leitsätze
$$Ein Mitgliedstaat verstößt gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG, wenn er die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von einem Pflichtbeitrag zu einem Solidarfonds für die Wiedereinführung von Abfällen abhängig macht.
Ein solcher Beitrag stellt kein Entgelt für einen den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern tatsächlich und individuell geleisteten Dienst dar, da den im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ansässigen Abfallexporteuren dadurch, dass dieser eine Verpflichtung erfuellt, die das Gemeinschaftsrecht im Interesse des Gesundheits- und Umweltschutzes allen Mitgliedstaaten auferlegt, kein bestimmter, tatsächlich gewährter Vorteil verschafft wird.
Ferner kann ein solcher Beitrag nicht deswegen als zulässige Belastung angesehen werden, weil er eine durch das Gemeinschaftsrecht zwecks Förderung des freien Warenverkehrs auferlegte Maßnahme ausgleicht, denn es ist nicht dargetan, dass der Beitrag, der bei jeder Abfallverbringung erhoben wird, irgendeinen Zusammenhang mit den tatsächlichen Kosten hat, die dem Staat aus diesem Vorgang entstehen können, falls es erforderlich werden sollte, die verbrachten Abfälle wieder einzuführen oder sie zu beseitigen oder zu verwerten.
( vgl. Randnrn. 35, 37-38, 45, 51, und Tenor )
Parteien
In der Rechtssache C-389/00
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch J. C. Schieferer als Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch B. Muttelsee-Schön als Bevollmächtigte im Beistand von Prof. H.-J. Koch,
eklagte,
wegen Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlass des Gesetzes über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) vom 30. September 1994 (BGBl. I S. 2771), mit dem ein Solidarfonds Abfallrückführung errichtet und für die Ausfuhr von Abfällen, u. a. in andere Mitgliedstaaten, von den Exporteuren ein Beitrag zu diesem Fonds erhoben wird, gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG verstoßen hat,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Richters D. A. O. Edward in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Fünften Kammer sowie der Richter A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr und A. Rosas (Berichterstatter),
Generalanwalt: A. Tizzano
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 27. Juni 2002, in der die Kommission durch J. C. Schieferer und die Bundesrepublik Deutschland durch W.-D. Plessing als Bevollmächtigten im Beistand von H.-J. Koch vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. November 2002,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission hat mit Klageschrift, die am 20. Oktober 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlass des Gesetzes über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) vom 30. September 1994 (BGBl. I S. 2771, im Folgenden auch: AbfVerbrG)), mit dem ein Solidarfonds Abfallrückführung errichtet und für die Ausfuhr von Abfällen, u. a. in andere Mitgliedstaaten, von den Exporteuren ein Beitrag zu diesem Fonds erhoben wird, gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG verstoßen hat.
Rechtlicher Rahmen
Basler Übereinkommen und Gemeinschaftsrecht
2 Nach den Artikeln 23 EG und 25 EG ist Grundlage der Gemeinschaft eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfasst das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben.
3 Die Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Gemeinschaft unterliegt der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1). Abfallverbringungen, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, werden in Artikel 1 Absätze 2 und 3 bezeichnet.
4 Die Verordnung Nr. 259/93 dient u. a. der Erfuellung der Verpflichtungen, die die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Vertragsparteien des Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung eingegangen sind, das am 22. März 1989 in Basel (Schweiz) unterzeichnet worden ist (im Folgenden: Basler Übereinkommen). Dieses Übereinkommen ist durch den Beschluss 93/98/EWG des Rates vom 1. Februar 1993 (ABl. L 39, S. 1) im Namen der Gemeinschaft genehmigt worden. Neben der Gemeinschaft sind alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien des Basler Übereinkommens.
5 Nach Artikel 4 Absatz 5 des Basler Übereinkommens erlauben die Vertragsparteien weder die Ausfuhr gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle in eine Nichtvertragspartei noch deren Einfuhr aus einer Nichtvertragspartei. Ausnahmen von dieser Regel sind jedoch unter bestimmten Bedingungen in Artikel 11 des Übereinkommens vorgesehen.
6 Nach Artikel 8 des Basler Übereinkommens sorgt der Ausfuhrstaat, wenn eine grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle, der die betroffenen Staaten zugestimmt haben, nicht entsprechend den Bestimmungen des Vertrages zu Ende geführt werden kann, dafür, dass die betreffenden Abfälle vom Exporteur in den Ausfuhrstaat zurückgeführt werden, falls innerhalb einer Frist von 90 Tagen keine anderen Regelungen für ihre umweltgerechte Entsorgung getroffen werden können.
7 Gilt eine grenzüberschreitende Verbringung gefährlicher Abfälle oder anderer Abfälle infolge des Verhaltens des Exporteurs oder des Erzeugers als unerlaubter Verkehr, sorgt nach Artikel 9 Absatz 2 Buchstabe a des Basler Übereinkommens der Ausfuhrstaat dafür, dass die betreffenden Abfälle vom Exporteur oder vom Erzeuger oder, falls notwendig, von ihm selbst in den Ausfuhrstaat zurückgeführt werden.
8 Die in Artikel 8 des Basler Übereinkommens vorgesehene Wiedereinfuhrpflicht wurde durch Artikel 25 Absatz 1 der Verordnung Nr. 259/93 in das Gemeinschaftsrecht übernommen, der wie folgt lautet:
Kann ein Abfalltransport, dem die betroffenen zuständigen Behörden zugestimmt haben, nicht rechtzeitig gemäß den Bestimmungen des in den Artikeln 3 und 6 genannten Begleitscheins bzw. Vertrages durchgeführt werden, so sorgt die zuständige Behörde am Versandort innerhalb von 90 Tagen, nachdem sie verständigt wurde, dafür, dass die notifizierende Person die Abfälle in ihren Zuständigkeitsbereich oder an einen anderen Ort im Versandstaat zurücksendet, es sei denn, es ist hinreichend sichergestellt, dass die Beseitigung oder Verwertung auf eine andere umweltverträgliche Weise erfolgen kann."
9 Artikel 26 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93 setzt die in Artikel 9 Absatz 2 des Basler Übereinkommens vorgesehene Wiedereinfuhrpflicht folgendermaßen um:
Hat die notifizierende Person die illegale Verbringung zu verantworten, so sorgt die zuständige Behörde am Versandort dafür, dass die betreffenden Abfälle
a) von der notifizierenden Person oder erforderlichenfalls von der zuständigen Behörde selbst wieder in den Versandstaat verbracht werden ..."
10 Ferner bestimmt Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung Nr. 259/93:
Für jede Verbringung von Abfällen, die unter diese Verordnung fällt, ist die Hinterlegung einer Sicherheitsleistung oder der Nachweis einer entsprechenden Versicherung erforderlich, durch die die Kosten der Beförderung einschließlich der Rücksendung in den Fällen nach den Artikeln 25 und 26 und der Beseitigung oder Verwertung abgedeckt sind."
11 Hinsichtlich der Auferlegung der Verwaltungskosten sowie der Kosten der Verbringung, der Beseitigung oder der Verwertung der Abfälle bestimmt Artikel 33 der Verordnung Nr. 259/93 Folgendes:
(1) Der notifizierenden Person kann die Kostentragung für angemessene Verwaltungskosten für die Durchführung des Notifizierungs- und Überwachungsverfahrens sowie die für angemessene Analysen und Kontrollen üblichen Kosten auferlegt werden.
(2) Die Kosten der Wiedereinfuhr der Abfälle einschließlich der Verbringung, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle auf eine andere, umweltverträgliche Weise gemäß Artikel 25 Absatz 1 und Artikel 26 Absatz 2 werden der notifizierenden Person oder, sofern dies nicht möglich ist, den betreffenden Mitgliedstaaten auferlegt.
(3) Die Kosten der Beseitigung oder Verwertung auf eine andere, umweltverträgliche Weise gemäß Artikel 26 Absatz 3 werden dem Empfänger auferlegt.
(4) Die Kosten der Beseitigung oder Verwertung einschließlich der etwaigen Verbringung gemäß Artikel 26 Absatz 4 werden nach Maßgabe der Entscheidung der betroffenen zuständigen Behörden der notifizierenden Person und/oder dem Empfänger auferlegt."
Nationales Recht
12 § 8 Absatz 1 AbfVerbrG sieht die Errichtung eines Solidarfonds Abfallrückführung" (im Folgenden: Solidarfonds) vor.
13 § 8 Absatz 1 Sätze 6 und 7 AbfVerbrG bestimmt:
Notifizierende Personen im Sinne der [Verordnung Nr. 259/93] sind verpflichtet, unter Berücksichtigung von Art und Menge der zu verbringenden Abfälle Mitgliedsbeiträge zur Deckung der Leistungen und Verwaltungskosten des Solidarfonds an die Anstalt zu leisten. Mitgliedsbeiträge, die nach jeweils drei Jahren nicht verwendet worden sind, werden an die Beitragspflichtigen nach vorheriger Rückzahlung der nach Absatz 2 geleisteten Nachschüsse anteilig rückerstattet."
14 Weiter heißt es in § 8 Absatz 2 Satz 1 AbfVerbrG:
Soweit die vom Solidarfonds ... bereitzustellenden Mittel zur Abdeckung der durch Rückführungen und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung entstehenden Kosten nicht ausreichen, sind die Länder nach Abzug eines durch Rechtsverordnung ... festzulegenden Bundesanteils nach einem entsprechend Bevölkerungszahl und Steueraufkommen gebildeten Verteilungsschlüssel (Königsteiner Schlüssel) oder einem anderen zwischen den Ländern vereinbarten Schlüssel zum Nachschuss verpflichtet."
15 Zu der Verpflichtung zur Leistung von Beiträgen zum Solidarfonds kommt die in § 7 Absatz 1 AbfVerbrG vorgesehene Pflicht der notifizierenden Person hinzu, in Ausführung von Artikel 27 der Verordnung Nr. 259/93 für die Verbringung von Abfällen eine Sicherheit zu leisten oder eine entsprechende Versicherung nachzuweisen.
16 Nach § 17 der Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung vom 20. Mai 1996 (BGBl. I S. 694, im Folgenden: Solidarfondsverordnung) entsteht die Beitragspflicht mit der Notifizierungspflicht für aus dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu verbringende Abfälle. In § 18 dieser Verordnung sind die Modalitäten für die Bemessung der Beiträge festgelegt; diese betragen je nach Abfallart 0,30 DM, 3,00 DM, 10,00 DM bzw. 15,00 DM pro Tonne.
Vorverfahren
17 Mit Mahnschreiben vom 25. Mai 1998 wies die Kommission Deutschland darauf hin, dass sie den Beitrag zum Solidarfonds, der aufgrund des Abfallverbringungsgesetzes erhoben werde, für eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Ausfuhrzoll halte, die nach den Artikeln 9 und 12 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 23 EG und 25 EG) verboten sei. Außerdem sei ein solcher Beitrag in der Verordnung Nr. 259/93 nicht vorgesehen.
18 Mit Schreiben vom 11. September 1998 antwortete Deutschland, dass der Beitrag zum Solidarfonds ein angemessenes Entgelt dafür sei, dass den Wirtschaftsteilnehmern ein besonderer und/oder individualisierter Vorteil gewährt werde. Er stelle daher keine Abgabe zollgleicher Wirkung dar. Da es sich um Abfälle besonderer Art handele, seien bestimmte Beschränkungen des freien Verkehrs solcher Waren berechtigt.
19 Am 16. August 1999 sandte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie das deutsche Vorbringen zurückwies, gleichzeitig aber darauf hinwies, dass sie die Zulässigkeit der Beiträge, die für die Ausfuhr von Abfällen aus Deutschland in Drittstaaten erhoben würden, nicht in Frage stelle. Sie forderte die Bundesrepublik auf, dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten ab ihrer Zustellung nachzukommen.
20 Da die deutsche Regierung in ihrem Antwortschreiben vom 21. Januar 2000 die ihr vorgeworfene Vertragsverletzung weiterhin bestritt, hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
Zur Vertragsverletzung
21 Die Kommission macht geltend, die Verpflichtung zur Entrichtung von Beiträgen zum Solidarfonds, die sich für die Abfallexporteure aus dem Abfallverbringungsgesetz ergebe, sei teilweise mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar. Soweit dieser Beitrag bei der Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten zu entrichten sei, handele es sich nämlich um eine nach den Artikeln 23 EG und 25 EG verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Ausfuhrzoll.
22 Hierzu ist vorab daran zu erinnern, dass der Gerichtshof bereits mehrfach festgestellt hat, dass die Rechtfertigung für das Verbot von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung darin liegt, dass finanzielle Belastungen, die ihren Grund im Überschreiten der Grenzen haben, auch wenn sie noch so geringfügig sind, eine Behinderung des freien Warenverkehrs darstellen, die durch die damit verbundenen Verwaltungsformalitäten noch erschwert wird. Eine den Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung stellt sonach, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung eine Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne der Artikel 23 und 25 EG dar, selbst wenn sie nicht zugunsten des Staates erhoben wird (siehe u. a. Urteile vom 9. November 1983 in der Rechtssache 158/82, Kommission/Dänemark, Slg. 1983, 3573, Randnr. 18, und vom 27. September 1988 in der Rechtssache 18/87, Kommission/Deutschland, Slg. 1988, 5427, Randnr. 5).
23 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gilt das jedoch dann nicht, wenn die fragliche Belastung Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung ist, die systematisch sämtliche inländischen und eingeführten Waren nach gleichen Kriterien erfasst, wenn sie ein der Höhe nach angemessenes Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellt oder aber - unter bestimmten Voraussetzungen - wenn sie sich auf Kontrollen bezieht, die zur Erfuellung von Verpflichtungen, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, durchgeführt werden (Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 6, und die dort zitierte Rechtsprechung).
24 Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass der Pflichtbeitrag zum Solidarfonds eine finanzielle Belastung darstellt, deren Höhe nach § 8 Absatz 1 Satz 6 AbfVerbrG entsprechend der Art und Menge der zu verbringenden Abfälle bestimmt wird. Nach dieser Vorschrift in Verbindung mit § 17 der Solidarfondsverordnung gilt die Beitragspflicht für jeden, der eine Abfallverbringung im Sinne der Verordnung Nr. 259/93 zu notifizieren hat, und sie entsteht mit der Pflicht zur Notifizierung einer Abfallverbringung aus dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland.
25 Die deutsche Regierung räumt ein, dass der streitige Beitrag dem Anschein nach dem von der Rechtsprechung verwendeten Begriff der Abgaben zollgleicher Wirkung" entspreche. Sie bestreitet jedoch, dass dieser Beitrag eine nach den Artikeln 23 EG und 25 EG verbotene Belastung darstelle.
26 Der Beitrag zum Solidarfonds stelle nämlich zum einen ein angemessenes Entgelt für den Wirtschaftsteilnehmern tatsächlich und individuell geleistete Dienste dar. Zum anderen stelle er als Ausgleich für eine Maßnahme, die den Mitgliedstaaten vom Gemeinschafrecht zwecks Förderung des freien Warenverkehrs auferlegt sei, eine zulässige Belastung dar. Der streitige Beitrag falle daher aus diesem zweifachen Grund unter die von der Rechtsprechung des Gerichtshofes zugelassenen Ausnahmen, die es ermöglichten, eine finanzielle Belastung nicht als Abgabe mit zollgleicher Wirkung anzusehen.
Der Beitrag zum Solidarfonds als Entgelt für einen den Wirtschaftsteilnehmern geleisteten Dienst
27 Die deutsche Regierung ist der Meinung, dass der Staat den Wirtschaftsteilnehmern eine Finanzdienstleistung erbringe, indem er gemäß dem Basler Übereinkommen und der Verordnung Nr. 259/93 bei Abfallausfuhren, die illegal erfolgt seien oder nicht zu Ende gebracht werden könnten, die Finanzierung der Wiedereinfuhr in sein Hoheitsgebiet garantiere, falls der Verantwortliche nicht in der Lage sei, die Kosten dafür zu tragen, oder nicht ermittelt werden könne. Dieser Dienst stelle für die Wirtschaftsteilnehmer, die Abfälle aus der Bunderepublik Deutschland ausführten, einen tatsächlichen Vorteil dar, da ihnen die vom Staat übernommene subsidiäre Garantie den Zugang zu den Märkten der anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sowie zu den anderen Vertragsstaaten des Basler Übereinkommens ermögliche.
28 Die Mittel des Solidarfonds würden zwar für die Wiedereinfuhr illegal ausgeführter Abfälle eingesetzt, aber allein diejenigen Wirtschaftsteilnehmer, die Abfälle legal exportierten und den Solidarbeitrag leisteten, hätten einen Vorteil aus der staatlichen Garantenstellung. Dieser vom Staat erbrachte Dienst stelle einen individuellen Vorteil für jeden Abfallexporteur dar, der mit jedem zulässigen, gemäß der Verordnung Nr. 259/93 notifizierten Vorgang die durch die Garantie geschaffenen Exportmöglichkeiten in Anspruch nehme. Außerdem stehe die Höhe des für eine bestimmte Ausfuhr erhobenen Beitrags, die entsprechend der Art und Menge der zu verbringenden Abfälle festgelegt werde, in - im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes - angemessenem Verhältnis zu dem konkreten Dienst, der dem Wirtschaftsteilnehmer erbracht werde. Der Beitrag jeder notifizierenden Person werde somit als Entgelt für die konkrete Inanspruchnahme der durch die Wiedereinfuhrgarantie geschaffenen Exportmöglichkeiten erhoben.
29 Der in § 8 AbfVerbrG vorgesehene Beitrag solle genau die Kosten decken, die durch die Finanzierungsgarantie entstuenden, durch die jede einzelne grenzüberschreitende Abfallverbringung erst ermöglicht werde. Folglich sei es gerechtfertigt, die reellen Kosten dieses Dienstes in angemessener und verhältnismäßiger Weise auf die Wirtschaftsteilnehmer abzuwälzen, die davon profitierten.
30 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass dem Vorbringen der deutschen Regierung die These zugrunde liegt, dass die Möglichkeiten der Abfallausfuhr, von denen die in Deutschland ansässigen Wirtschaftsteilnehmer profitierten, in erheblichem Maße dem Umstand zugeschrieben werden könnten, dass der Staat eine subsidiäre Garantie für die Finanzierung der Wiedereinfuhren von Abfall übernehme, wenn diese erforderlich werden sollten.
31 Jedoch unterscheiden sich die Ausfuhrmöglichkeiten, von denen diese Wirtschaftsteilnehmer profitieren, nicht von denen, die ihren in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Konkurrenten offen stehen.
32 Die Abfallverbringung aus Deutschland unterliegt nämlich denselben Regeln und Bedingungen, die für Verbringungen aus anderen Mitgliedstaaten gelten, da diese Regeln und Bedingungen insbesondere durch die Verordnung Nr. 259/93 aufgestellt werden. Selbst bei den Ausfuhren in andere Vertragsstaaten des Basler Übereinkommens sind, auch wenn die anlässlich dieser Ausfuhren gezahlten Beiträge durch die vorliegende Klage nicht unmittelbar betroffen sind, die den in Deutschland ansässigen Wirtschaftsteilnehmern zu Verfügung stehenden Möglichkeiten dieselben wie die Möglichkeiten der anderen Exporteure der Gemeinschaft, da die Gemeinschaft und alle ihre Mitgliedstaaten Vertragsparteien dieses Übereinkommens sind und die sich daraus ergebenden Verpflichtungen durch die Verordnung Nr. 259/93 in die Gemeinschaftsrechtsordnung übernommen werden.
33 Zudem ist unstreitig, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch, dass sie es akzeptiert hat, die Kosten der Wiedereinfuhr von Abfällen einschließlich ihrer Verbringung und ihrer Beseitigung oder Verwertung zu übernehmen, wenn diese Kosten keinem bestimmtem Wirtschaftsteilnehmer auferlegt werden können, lediglich einer Verpflichtung nachkommt, die nach Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise obliegt.
34 Wie der Generalanwalt in Nummer 37 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, trägt die Erfuellung dieser Verpflichtung dazu bei, sicherzustellen, dass keine grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen ohne angemessene Garantien für den Schutz der Umwelt und der Gesundheit durchgeführt wird. Der gleiche Zweck wird mit vielen weiteren Verpflichtungen verfolgt, die den Ausfuhrstaaten nach verschiedenen Vorschriften des Völkerrechts und des Gemeinschaftsrechts über den Abfallverkehr obliegen. Es ist offensichtlich, dass das ordnungsgemäße Funktionieren des besonderen Systems für den Abfallverkehr voraussetzt, dass jeder Staat sämtliche ihm obliegenden Verpflichtungen beachtet.
35 Unter diesen Umständen wird den in Deutschland ansässigen Abfallexporteuren dadurch, dass die Bundesrepublik Deutschland eine Verpflichtung erfuellt, die das Gemeinschaftsrecht im allgemeinen Interesse, nämlich dem des Gesundheits- und Umweltschutzes, allen Mitgliedstaaten auferlegt, kein bestimmter, tatsächlich gewährter Vorteil verschafft (in diesem Sinne Urteil Kommission/Deutschland, Randnr. 7).
36 Dieser Schluss wird dadurch gestützt, dass die Verpflichtung zur Entrichtung von Beiträgen zum Solidarfonds mit der Pflicht zur Notifizierung der Verbringung von Abfällen aus dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland entsteht und dass die von den Exporteuren zu tragende finanzielle Belastung in Wirklichkeit ausschließlich entsprechend der Art und der Menge der zu verbringenden Abfälle bestimmt wird. Der Beitragspflicht steht somit kein Dienst gegenüber, der diesen Exporteuren als Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern oder individuell tatsächlich geleistet würde.
37 Der streitige Beitrag stellt demnach kein Entgelt für einen den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern tatsächlich und individuell geleisteten Dienst dar.
Der Beitrag als Ausgleich für eine durch das Gemeinschaftsrecht zwecks Förderung des freien Warenverkehrs auferlegte Maßnahme
38 In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist zu prüfen, ob, wie die deutsche Regierung geltend macht, der Beitrag zum Solidarfonds als zulässige Belastung angesehen werden kann, weil er eine durch das Gemeinschaftsrecht zwecks Förderung des freien Warenverkehrs auferlegte Maßnahme ausgleicht.
39 Insoweit ist daran zu erinnern, dass eine finanzielle Belastung, die nur den finanziell und wirtschaftlich gerechtfertigen Ausgleich für eine Verpflichtung bezweckt, die allen Mitgliedstaaten vom Gemeinschaftsrecht in gleicher Weise auferlegt worden ist, nicht einem Zoll gleichgestellt werden kann und daher auch nicht unter das in den Artikeln 23 EG und 25 EG aufgestellte Verbot fällt (Urteile vom 25. Januar 1977 in der Rechtssache 46/76, Bauhuis, Slg. 1977, 5, Randnrn. 34 bis 36, und Kommission/Deutschland, Randnr. 14). Allein der Umstand, dass andere Mitgliedstaaten bereit sind, die Wiedereinfuhr von Abfällen einschließlich ihrer Verbringung und ihrer Beseitigung oder Verwertung über ihre öffentlichen Haushalte selbst zu finanzieren, steht diesem Schluss grundsätzlich nicht entgegen (in diesem Sinn Urteile vom 12. Juli 1977 in der Rechtssache 89/76, Kommission/Niederlande, Slg. 1977, 1355, Randnr. 18; vom 31. Januar 1984 in der Rechtssache 1/83, IFG, Slg. 1984, 349, Randnrn. 21 und 22, und Kommission/Deutschland, Randnr. 15).
40 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muss die den Wirtschaftsteilnehmern auferlegte finanzielle Belastung jedoch in dem Sinne wirtschaftlich gerechtfertigt sein, dass ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen ihrer Höhe und den tatsächlichen Kosten der Verrichtung besteht, die sie finanzieren soll; dies ist hier die eventuelle Wiedereinfuhr verbrachter Abfälle einschließlich ihrer Beförderung und ihrer Beseitigung oder Verwertung (in diesem Sinne Urteil vom 2. Mai 1990 in der Rechtssache C-111/89, Bakker Hillegom, Slg. 1990, I-1735, Randnrn. 11 und 12).
41 Die deutsche Regierung macht hierzu geltend, dass die deutschen Solidarfondsbeiträge nicht die staatlichen Kosten überstiegen und dass jede einzelne Gebühr zu dem konkreten Vorteil, den jeder einzelne Abfallexporteur erlange, im Verhältnis stehe. Außerdem lasse Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum, um die Bedingungen für die Finanzierung der durch ihre Garantenstellung hinsichtlich der Rückführung der Abfälle entstehenden Kosten - u. a. im Wege von Gebühren - festzulegen.
42 Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 bereits vorsieht, dass die Kosten der Wiedereinfuhr der Abfälle einschließlich der Verbringung, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle auf eine andere, umweltverträgliche Weise den notifizierenden Personen auferlegt werden. Die fraglichen Kosten werden nur dann von den betroffenen Mitgliedstaaten getragen, wenn dies nicht möglich ist.
43 Ferner sind nach den Artikeln 25 Absatz 1 und 26 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93 die Wirtschaftsteilnehmer, die Abfallverbringungen notifiziert haben, die nicht zu Ende gebracht werden können oder nachträglich als unzulässig angesehen werden, selbst zur Wiedereinfuhr dieser Abfälle verpflichtet.
44 Außerdem ist nach Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung Nr. 259/93 für jede Abfallverbringung, die unter diese Verordnung fällt, die Hinterlegung einer Sicherheitsleistung oder der Nachweis einer entsprechenden Versicherung erforderlich, die u. a. die Kosten einer eventuellen Wiedereinfuhr der Abfälle einschließlich ihrer Beförderung und ihrer Beseitigung oder Verwertung abdecken.
45 Es ist somit nicht dargetan, dass der Beitrag, der bei jeder Abfallverbringung - wenn diese gemäß der Verordnung Nr. 259/93 notifiziert wird - erhoben wird, irgendeinen Zusammenhang mit den tatsächlichen Kosten hat, die dem Staat aus diesem Vorgang entstehen können, falls es erforderlich werden sollte, die verbrachten Abfälle wieder einzuführen oder sie zu beseitigen oder zu verwerten. Angesichts der in den Randnummern 42 bis 44 des vorliegenden Urteils erwähnten Vorschriften dieser Verordnung scheint es im Übrigen, dass die häufigsten Fälle, in denen der Staat verpflichtet ist, die Kosten der Wiedereinführung von Abfällen einschließlich ihrer Verbringung und ihrer Beseitigung oder Verwertung zu tragen, gerade die sind, in denen mangels einer Notifizierung weder die Sicherheit geleistet noch die entsprechende Versicherung nachgewiesen, noch folglich der Beitrag gezahlt worden ist.
46 Ungeachtet dessen, dass nach § 8 Absatz 1 Satz 7 AbfVerbrG die Mitgliedsbeiträge, die vom Solidarfonds nach jeweils drei Jahren nicht verwendet worden sind, an die Wirtschaftsteilnehmer entsprechend den von ihnen gezahlten Beträge rückerstattet werden, ist festzustellen, dass zwischen der Höhe des geforderten Beitrags und den tatsächlichen Kosten des Vorgangs, der damit finanziert werden soll, kein Zusammenhang besteht. Selbst wenn das periodische Erstattungssystem, wie die deutsche Regierung geltend macht, bezwecken sollte, die individuellen Beiträge den dem Staat tatsächlich entstandenen Kosten anzupassen, wird doch der Teil der Beiträge, der zur Abdeckung der Verwaltungskosten des Solidarfonds verwendet wird, nicht erstattet. Zudem stellt es einen finanziellen Verlust der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer dar, dass sie über die fraglichen Beträge während drei Jahren nicht verfügen können; dieser Verlust wird nicht durch Zahlung von Zinsen ausgeglichen. Auch die schrittweise Verringerung des Gesamtvolumens des Solidarfonds, dessen Höhe anfangs auf 75 Millionen DM festgesetzt worden war und im Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage weniger als 16 Millionen DM betrug, ermöglicht es nicht, die Höhe der Kosten zu bestimmen, die dem Staat durch die Erfuellung der Wiedereinfuhrpflicht tatsächlich entstehen, noch lässt sich daraus schließen, dass die individuellen Beiträge auf einem Niveau festgelegt werden, das in angemessenem Verhältnis zu diesen Kosten steht.
47 Hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit eines beliebigen Beitrags gegenüber dem von den Wirtschaftsteilnehmern angeblich erlangten Vorteil genügt der Hinweis, dass, wie der Gerichtshof in den Randnummern 35 bis 37 des vorliegenden Urteils festgestellt hat, die Wirtschaftsteilnehmer, die Beiträge zum Solidarfonds zu entrichten haben, aus den von diesem Fonds finanzierten Aktivitäten keinen tatsächlichen und individuellen Vorteil ziehen.
48 Was den Gestaltungsspielraum anbelangt, der den Mitgliedstaaten nach Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 möglicherweise belassen wird, so kann davon jedenfalls nicht Gebrauch gemacht werden, um den notifizierenden Personen zusätzliche, nicht gerechtfertigte Belastungen aufzuerlegen.
49 Zudem können der notifizierenden Person nach Artikel 33 Absatz 1 der Verordnung Nr. 259/93 die Kostentragung für angemessene Verwaltungskosten für die Durchführung des Notifizierungs- und Überwachungsverfahrens sowie die für angemessene Analysen und Kontrollen üblichen Kosten auferlegt werden.
50 Folglich ist der Beitrag zum Solidarfonds als eine nach den Artikeln 23 EG und 25 EG verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Ausfuhrzoll anzusehen.
51 Daher ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG verstoßen hat, dass sie die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von einem Pflichtbeitrag zu dem durch das Abfallverbringungsgesetz errichteten Solidarfonds abhängig macht.
Kostenentscheidung
Kosten
52 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG verstoßen, dass sie die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von einem Pflichtbeitrag zu dem durch das Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) vom 30. September 1994 errichteten Solidarfonds Abfallrückführung abhängig macht.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.
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